劉泉

黃浦江、蘇州河（以下簡稱“一江一河”）是上海的母親河，“一江一河”沿岸地區(qū)是上海近代金融、貿(mào)易和工業(yè)的發(fā)源地，是承載上海國際大都市核心功能的重要空間載體。市委、市政府高度重視“一江一河”沿岸地區(qū)發(fā)展，持續(xù)推動“一江一河”沿岸地區(qū)新一輪規(guī)劃、建設工作。市人大常委會發(fā)揮立法的引領和規(guī)范作用，11月25日表決通過了《上海市黃浦江蘇州河濱水公共空間條例》（以下簡稱《條例》），為推動“一江一河”濱水公共空間高質(zhì)量發(fā)展、建設具有全球影響力的世界級濱水區(qū)提供堅實法治保障。

堅持法治引領，明確“生活秀帶”和“發(fā)展繡帶”的建設定位

“一江一河”濱水公共空間的建設對上海建設令人向往的創(chuàng)新之城、人文之城和生態(tài)之城具有重要意義?！稐l例》堅持以更高起點謀求規(guī)劃升級、以更高標準推動建設管理，對發(fā)展愿景、規(guī)劃建設要求等方面作了明確規(guī)定。

提出發(fā)展愿景，確立建設原則。《條例》根據(jù)黃浦江沿岸地區(qū)現(xiàn)代化國際大都市發(fā)展能級和核心競爭力集中展示區(qū)以及蘇州河沿岸地區(qū)超大城市宜居生活典型示范區(qū)的規(guī)劃定位，提出了將“一江一河”濱水公共空間建設成為貫通開放、要素齊全、景觀優(yōu)美、親水舒適、文化深厚、生態(tài)綠色的公共空間系統(tǒng)，建設成為宜業(yè)、宜居、宜樂、宜游的“生活秀帶”和“發(fā)展繡帶”的發(fā)展愿景。為推動實現(xiàn)這一愿景，《條例》明確濱水公共空間建設要遵循統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、綠色發(fā)展、風貌保護、文化傳承和共享共治的基本原則，并體現(xiàn)整體性、安全性、親水性、可達性、生態(tài)性等要求;強調(diào)編制與高品質(zhì)濱水公共空間相適應的建設標準、管理規(guī)范和政策。

加強規(guī)劃引領，提升建設水平?！稐l例》總結這些年“一江一河”濱水公共空間的規(guī)劃建設經(jīng)驗，確立了包括專項規(guī)劃、建設行動計劃、年度建設計劃、設計導則在內(nèi)的濱水公共空間規(guī)劃建設制度體系。專項規(guī)劃主要明確發(fā)展目標、功能布局、標志節(jié)點、空間延伸、保障措施;建設行動計劃、年度建設計劃主要統(tǒng)籌推進相關項目建設;設計導則主要加強對不同區(qū)段的濱水公共空間以及濱水公共空間內(nèi)基礎設施、公共服務設施和商業(yè)配套設施等的設計統(tǒng)籌。

運用法治方式，落實“人民城市”的重要理念

《條例》堅持把最好的資源留給人民、把更多的公共空間留給人民的理念，以更高站位促進“一江一河”濱水公共空間開放共享，進一步滿足人民群眾對美好生活的向往。

豐富活動類型，提升活動體驗。《條例》鼓勵企事業(yè)單位、社會團體和社會公眾在濱水公共空間依托相關設施開展八類活動，主要包括：愛國主義教育和紅色資源傳承弘揚活動;上海城市精神和城市品格宣傳活動;科學教育、新技術展示等科技普及活動;非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的傳承、傳播等活動;文藝演出、文化展示、書報閱讀等文化活動;主題線路游、濱水休閑游等旅游活動;健身運動、球類競技等體育活動;散步、騎行、公益集市和親子活動等休閑社交活動。

多措并舉，提升服務品質(zhì)?！稐l例》規(guī)定濱水公共空間應當合理布局管理服務、便民服務、環(huán)境衛(wèi)生、指示標識等公益性服務設施，為社會公眾戶外活動提供公益性服務;鼓勵集約化利用濱水公共空間的設施，加強黨群服務、便民服務、宣傳、衛(wèi)生、救援、設施管理等功能的集中和統(tǒng)籌;鼓勵沿岸企事業(yè)單位向社會公眾開放停車位、廁所、母嬰室等設施。同時，明確在濱水公共空間內(nèi)應當配套提供滿足開放需求的餐飲、便利零售、文化創(chuàng)意產(chǎn)品和旅游紀念品售賣、自行車租賃等商業(yè)服務，并可以探索有序發(fā)展夜間經(jīng)濟、體驗經(jīng)濟、步行街業(yè)態(tài)，提供貼合消費需求的商業(yè)服務。

健全共治機制，提升共治能級?！稐l例》強調(diào)加強黨建引領，積極營造濱水公共空間社會共治的氛圍，推動企事業(yè)單位、社會團體和社會公眾以建言獻策、技術支持、市民巡訪、便民服務等方式，參與濱水公共空間的規(guī)劃、建設、開放和管理;鼓勵沿岸企事業(yè)單位、社會團體和社會公眾通過成立共治平臺、制定共治規(guī)約等方式，健全濱水公共空間社會共治機制，提升濱水公共空間社會共治能級。

強化法治保障，打造城市治理“新名片”

智慧化、精細化管理是推動上海城市治理模式變革、治理體系重構的迫切需求和必然選擇?！稐l例》以全要素、精細化為衡量尺度，強化整體和特色的有機協(xié)調(diào)、統(tǒng)一，實現(xiàn)“一江一河”濱水公共空間管理全面系統(tǒng)性升級，將濱水公共空間打造成為上海城市治理的“新名片”。

發(fā)揮數(shù)字化治理優(yōu)勢，推進智慧化管理。為進一步將數(shù)字化治理優(yōu)勢轉(zhuǎn)變?yōu)闉I水公共空間管理效能，《條例》明確依托城市運行“一網(wǎng)統(tǒng)管”平臺，利用視頻監(jiān)控、物聯(lián)網(wǎng)監(jiān)測等技術和網(wǎng)格化管理等方式，綜合采集生態(tài)環(huán)境、安全運行、公共秩序、市容環(huán)境、防洪防澇等數(shù)據(jù)信息，實現(xiàn)集感知、分析、服務、指揮為一體的智慧管理。

依托標準與規(guī)范，實行精細化管理。《條例》要求沿岸區(qū)人民政府應當按照濱水公共空間相關規(guī)劃以及標準、規(guī)范，結合區(qū)段功能、區(qū)位條件、岸線特色，在設施建設、活動開展、秩序維護等方面實行精細化管理。在設施建設方面，明確沿岸區(qū)工作機構應該根據(jù)濱水公共空間設計導則，對本轄區(qū)濱水公共空間內(nèi)建設項目的設計進行指導、規(guī)范;在活動開展方面，規(guī)定沿岸區(qū)工作機構應當會同有關部門，加強公眾活動的協(xié)調(diào)、服務工作;在秩序維護方面，強調(diào)沿岸區(qū)有關部門和鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處應當組織開展巡查工作，發(fā)現(xiàn)問題應當按照規(guī)定進行報告和處理。

完善管理要求，守牢安全底線。在安全保障設施配備方面，《條例》規(guī)定濱水公共空間內(nèi)應當配置治安、消防、醫(yī)療急救等安全保障設施;在濱水公共空間的主要出入口、公共部位和人員聚集區(qū)域，以及易發(fā)生人員跌落等險情的地點，應當設置監(jiān)控、防護設施，并接入本市治安防控智能化系統(tǒng)。在設施安全管理方面，《條例》要求對球類、滑板、輪滑、攀巖和拓展運動等戶外設施，應當根據(jù)不同安全風險等級進行分類管理。在大客流應對方面，要求相關部門建立大客流應對機制，實施動態(tài)監(jiān)測、報告、預警，并及時發(fā)布相關信息;必要時，依法采取限流、分流等應急措施。在活動安全管理方面，《條例》規(guī)定進行大型群眾性活動，組織方應當制定安全工作方案，依法辦理相關安全許可手續(xù)。

匯民意、聚民智，體現(xiàn)“最大公約數(shù)”的立法價值取向

“一江一河”濱水公共空間涉及的主體眾多、訴求復雜。本次立法堅持貫徹全過程人民民主重大理念，廣泛匯民意、聚民智，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方利益，努力尋求“最大公約數(shù)”。

尊重差異：兼顧統(tǒng)一要求與個性化需要。濱水公共空間全時段開放是濱水公共空間相關建設規(guī)劃提出的明確要求。但《條例》草案征求意見期間，部分沿岸企事業(yè)單位和住宅小區(qū)提出了不同意見。有的小區(qū)業(yè)主提出全時段開放會影響小區(qū)居民正常生活和小區(qū)安全;有的學校認為在重要考試等教學活動期間，應當允許臨時封閉相應區(qū)段;有的企業(yè)則希望增加因生產(chǎn)經(jīng)營活動需要可以封閉部分公共空間的內(nèi)容。為此，《條例》對相關規(guī)定進行了完善：明確因沿岸企事業(yè)單位和住宅小區(qū)生產(chǎn)生活、教學科研等需要，可以在特定時間段封閉相應區(qū)段;增加程序性要求，明確特定時間段封閉相應區(qū)段，應當經(jīng)沿岸區(qū)工作機構同意，并報市住房城鄉(xiāng)建設管理部門備案后向社會公布。

分類監(jiān)管：實現(xiàn)秩序感和煙火氣的平衡。高品質(zhì)濱水公共空間應當是有著良好秩序與安全管理的空間，同時也應當是廣大市民可以便利開展活動的空間。《條例》在平衡濱水公共空間管理需要與開放共享需要的基礎上，對濱水公共空間內(nèi)的行為實施分類監(jiān)管，規(guī)定遛狗、垂釣、放風箏、燒烤、跳廣場舞以及進行滑板、輪滑、無人機飛行等活動，應當在特定區(qū)域、時間段內(nèi)進行，并符合活動秩序要求;吸煙應當在指定的吸煙點進行;并對損壞安全標識和指示標識等設施，非機動車進入非市政道路的漫步道、跑步道，沿岸捕撈等八類行為予以禁止。