侯雅莉，譚濤，周軍

(1. 南京曉莊學(xué)院 信息工程學(xué)院，江蘇 南京 210017；2. 南京農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210095)

在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中，中國需要完成的最大任務(wù)是將中國特色社會主義制度優(yōu)勢成功轉(zhuǎn)化為治理效能，這一目標(biāo)提出的根本要求是抓重點、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項、堵漏洞、固優(yōu)勢。鄉(xiāng)村治理是國家治理體系中的最薄弱環(huán)節(jié)、最大短板、最底層根基。作為中國特色社會主義制度框架和治理實踐中不可分割的部分，鄉(xiāng)村治理長期以來形成的富有中國特色的“壓力型體制”和“運動式治理”機(jī)制，在給鄉(xiāng)村治理帶來一定政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化等發(fā)展成效的同時，也使其面臨“國家與農(nóng)民關(guān)系失衡、鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化和去政治化”[1]的諸多挑戰(zhàn)?？箵粜鹿诜窝滓咔榈膶嵺`表明，基層政府在鄉(xiāng)村治理、疫情防控、社會穩(wěn)定等方面發(fā)揮了關(guān)鍵作用，但也暴露出當(dāng)前的短板與不足。

新形勢下鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)的理論和實踐指向治理精準(zhǔn)化，而治理精準(zhǔn)化的邏輯和現(xiàn)實樞軸則是問題精準(zhǔn)識別。就鄉(xiāng)村治理問題識別而言，在國家治理的理論研究和實踐創(chuàng)新中大致形成了宏觀制度設(shè)計、中觀理論研究和微觀現(xiàn)實情境三個層次的問題。而不論是制度的頂層設(shè)計、政策的制定與執(zhí)行，還是學(xué)者的理論構(gòu)想與鄉(xiāng)村現(xiàn)實之間的張力，能否精準(zhǔn)識別問題決定了鄉(xiāng)村治理能否真正做到由制度優(yōu)勢向治理效能轉(zhuǎn)化所要達(dá)致的“治理有效”。實踐表明，不能精準(zhǔn)識別鄉(xiāng)村治理問題，導(dǎo)致制度優(yōu)勢在向治理效能轉(zhuǎn)化的過程中出現(xiàn)“丟包”現(xiàn)象，即治理效能遠(yuǎn)不及制度優(yōu)勢，出現(xiàn)了減損、消耗、遺失。瞄準(zhǔn)鄉(xiāng)村治理具體情境的問題精準(zhǔn)識別，不僅能起到預(yù)警、預(yù)測、預(yù)防的積極功能，更能為積極建構(gòu)以問題為中心的鄉(xiāng)村精準(zhǔn)治理，避免出現(xiàn)“第三類錯誤”[2]尷尬局面提供理論與實踐都有效的切入點。

一、問題精準(zhǔn)識別：鄉(xiāng)村治理效能提升的前提和樞軸

在邏輯與現(xiàn)實上，鄉(xiāng)村社會復(fù)雜系統(tǒng)中的問題識別與治理共同構(gòu)成了人類問題解決認(rèn)知過程的一組互動關(guān)系。長期以來，那些關(guān)注國家治理(特別是鄉(xiāng)村治理)體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的多數(shù)研究者，都比較注重以問題為導(dǎo)向?qū)で蠼鉀Q鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展理想與現(xiàn)實之間差距的通用或臨時方法，如完善制度設(shè)計、出臺落地政策、豐富治理工具等。然而，在努力追尋問題解決的道路上，行動者(包括研究者、治理者等)遭遇的最大困難依然是對問題的精準(zhǔn)識別或科學(xué)建構(gòu)。通常，問題存在兩種基本類型：定義不明確和定義明確的問題[3]。而在鄉(xiāng)村社會復(fù)雜系統(tǒng)及其具體治理情境中，行動者遇到的多數(shù)是那些在最終目標(biāo)和預(yù)期解決方案上都不夠清晰的定義不明確問題，這些問題無法通過初步或提前規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)化流程、程序化機(jī)制等有效解決，而是要求行動者基于鄉(xiāng)村社會復(fù)雜現(xiàn)實，運用高階認(rèn)知過程和智力功能，調(diào)動更多常規(guī)和非常規(guī)、程序化和非程序化、理性和感性的問題解決技能，對問題進(jìn)行抽象思考，提出創(chuàng)造性解決方案。根據(jù)鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域的研究文獻(xiàn)考察，我們將行動者對鄉(xiāng)村治理問題的識別和建構(gòu)概括為宏觀制度設(shè)計、中觀理論建構(gòu)和微觀現(xiàn)實情境三個層次。

在宏觀層次上，以工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化的社會轉(zhuǎn)型為現(xiàn)實條件和歷史方位，鄉(xiāng)村治理理論與實踐關(guān)注的是自上而下的制度體系及其落地政策對農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略所做出的頂層設(shè)計，從中識別出來的問題是在中國經(jīng)濟(jì)社會加速轉(zhuǎn)型中，新的制度安排如何嵌入鄉(xiāng)村社會，對鄉(xiāng)村傳統(tǒng)的倫理、價值體系產(chǎn)生巨大沖擊，并從根本上影響鄉(xiāng)村社會秩序重建[4]。它體現(xiàn)出來的一個基礎(chǔ)性問題是如何“帶領(lǐng)億萬農(nóng)民走出傳統(tǒng)進(jìn)入現(xiàn)代化”[5]。同時，面對加速轉(zhuǎn)型期中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中涌現(xiàn)的各類重大問題，基于中國鄉(xiāng)村社會及其治理的現(xiàn)實條件，研究者從各自學(xué)科領(lǐng)域和學(xué)術(shù)背景建構(gòu)更好、更完善、更具優(yōu)勢的制度安排頂層設(shè)計，并在與現(xiàn)實的對照中建構(gòu)鄉(xiāng)村治理問題，推動鄉(xiāng)村治理理論與實踐在制度安排頂層設(shè)計上的宏觀問題導(dǎo)向。

在中觀層次上，鄉(xiāng)村治理理論與實踐經(jīng)歷了從學(xué)科導(dǎo)向到問題導(dǎo)向[6]的轉(zhuǎn)變?；谀撤N學(xué)科建設(shè)需要，鄉(xiāng)村社會及其治理的相關(guān)理論研究和學(xué)術(shù)探索經(jīng)歷了很長一段時間的學(xué)科導(dǎo)向，直到以“鄉(xiāng)村治理”為關(guān)鍵詞的鄉(xiāng)村問題研究成為更具包容性的主流范式之后，研究者才日益注重問題導(dǎo)向。在這些傾向于理論問題建構(gòu)的研究當(dāng)中，基于制度設(shè)計的日趨完善、制度優(yōu)勢的日益彰顯，大量研究者在宏觀制度設(shè)計和鄉(xiāng)村社會現(xiàn)實情境之間不斷耕耘，深入鄉(xiāng)村社會基層，與基層治理者一道，共同摸底、探清、查擺中國鄉(xiāng)村現(xiàn)實問題。同時，在制度創(chuàng)新和理論創(chuàng)新的雙重吸引下，形成了對鄉(xiāng)村治理未來發(fā)展的中國學(xué)者理想，透過理想與現(xiàn)實之間的差距，研究者建構(gòu)了中觀層次上的鄉(xiāng)村治理問題導(dǎo)向，即基于不同學(xué)科背景、研究興趣和熱點追蹤，形成了大量介于制度優(yōu)勢與治理效能之間經(jīng)過理論抽象的鄉(xiāng)村治理研究問題。

在微觀層次上，大量關(guān)于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的實證研究表明，研究者和治理者更加注重對鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會的現(xiàn)實描述、情境把握和問題抓取。基于定性和定量研究方法的問題抓取能力和準(zhǔn)確度的提升，促進(jìn)了鄉(xiāng)村治理研究聚焦于面向鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展領(lǐng)域的具體治理情境，并在制度優(yōu)勢向治理效能轉(zhuǎn)化的語境中建構(gòu)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)實行動的問題。與宏觀制度設(shè)計問題、中觀理論建構(gòu)問題不同，盡管微觀層次的鄉(xiāng)村現(xiàn)實問題有時會被認(rèn)為過于狹窄，卻更加關(guān)注鄉(xiāng)村社會及其治理的現(xiàn)實條件和具體情境。當(dāng)然，由于制度頂層設(shè)計和理論建構(gòu)愿望的禁錮，以及理論研究框架和技術(shù)方法的局限，我們對鄉(xiāng)村治理具體情境和現(xiàn)實問題的把握尚處在不斷探索中，還沒有能夠達(dá)到精準(zhǔn)化、智能化、科學(xué)化，并在一定程度上導(dǎo)致對鄉(xiāng)村治理問題識別過于抽象化，更加突出普遍性和共性，而缺乏具體性、特殊性和個性。

按照唯物主義辯證法，鄉(xiāng)村治理問題應(yīng)當(dāng)充分展現(xiàn)抽象與具體相結(jié)合、普遍性與特殊性相結(jié)合、共性與個性相結(jié)合的內(nèi)涵特征。為此，理論與實踐中的三個層次問題應(yīng)在上述方法論的指導(dǎo)下進(jìn)行精準(zhǔn)識別和科學(xué)建構(gòu)：以微觀層次的現(xiàn)實情境問題為根本，通過中觀層次的理論建構(gòu)問題探究，最終考慮如何將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為實實在在的治理效能，實現(xiàn)制度設(shè)計、政策制定和治理行動在鄉(xiāng)村基層創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化為治理效能。以此為基本邏輯前提，我們要將問題及其精準(zhǔn)識別置于鄉(xiāng)村治理體系的中心，正如威廉·鄧恩所堅信的，“對問題的構(gòu)建是一個居于中心的指導(dǎo)系統(tǒng)或者定向機(jī)制，直接影響到后續(xù)的政策分析階段能否成功。構(gòu)建問題之所以如此重要的原因在于，政策分析人員的失誤似乎更多來自對錯誤問題的解決，而非他們對真正的問題找到了錯誤的解決方案”[7]156。在鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域，精準(zhǔn)識別治理問題是中國特色社會主義制度優(yōu)勢能否在鄉(xiāng)村彰顯、制度優(yōu)勢能否轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村治理效能、治理行動能否有效促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的前提和樞軸。

我們將問題精準(zhǔn)識別擺在鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中如此重要的位置，主要出于兩個方面考慮：一方面，再好的治理技術(shù)和方法，如果解決的是“錯誤”的農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題，那么，不僅不能解決既有的問題，造成人財物等各項資源的低效使用和高效浪費，更為嚴(yán)重的是，它還會誤導(dǎo)鄉(xiāng)村治理者以為已經(jīng)解決了應(yīng)該解決的那些問題，導(dǎo)致真實的、潛在的、更主要的問題在客觀或主觀上被積攢下來，并逐漸演化為更大的危機(jī)和風(fēng)險，如自然災(zāi)害、群體性事件、安全生產(chǎn)事故等。為此，不論是在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、城鄉(xiāng)融合發(fā)展規(guī)劃、基層組織建設(shè)，還是在基層公共服務(wù)供給等鄉(xiāng)村治理重點領(lǐng)域，作為鄉(xiāng)村治理有效的前提和樞軸，問題精準(zhǔn)識別的第一個要求就是要能夠準(zhǔn)確識別出正確的治理問題，也只有在此前提下，鄉(xiāng)村治理行動和結(jié)果才可能是高質(zhì)高效的，才可能實現(xiàn)精準(zhǔn)發(fā)力、精準(zhǔn)施政。

另一方面，鄉(xiāng)村治理者并非完全沒有識別正確問題的意識和能力，并且事實上，不論是基于上級壓力還是內(nèi)在動力，他們也逐步意識到鄉(xiāng)村治理問題識別的重要性，且努力嘗試著去做。然而，囿于主客觀條件的限制，他們對復(fù)雜性和不確定性程度高的風(fēng)險型、不確定型治理問題的識別，雖然在特定意義上是正確的，但時常表現(xiàn)為模糊、主觀、籠統(tǒng)的經(jīng)驗特征，而基于這種問題識別結(jié)果所進(jìn)行的治理方案設(shè)計也難免陷入模糊、主觀、籠統(tǒng)的非科學(xué)境地。當(dāng)然，在低度復(fù)雜性和低度不確定性的治理情境下，這些治理方案能夠在一定程度上解決治理問題，但伴隨著社會運行和社會變化加速化、復(fù)雜性和不確定性急劇增長，基于模糊問題識別的結(jié)果以及既有治理方案“以不變應(yīng)萬變”[8]的行動策略，其成效式微，甚至可以說，它們不僅不能從根本上解決問題，反而將精確的、清晰的問題掩蓋起來，治理也就陷入“囫圇吞棗”的局面，即不管問題究竟如何，一“管”一“控”了之，這就導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理行動事實上的低效甚至無效。因此，問題精準(zhǔn)識別的重要意義，不僅在于是否能夠識別正確的問題，更在于能否精準(zhǔn)地識別出它們。只有對鄉(xiāng)村治理問題實現(xiàn)精準(zhǔn)化識別，才能對其實施精準(zhǔn)化治理，才能從真正意義上實現(xiàn)治理有效。

二、構(gòu)成與局限：鄉(xiāng)村治理者的問題識別能力

圍繞治理問題識別或政策問題建構(gòu)的中心議題，鄉(xiāng)村治理的相關(guān)行動者主要包括：研究者、治理者和基層民眾。在研究者看來，治理問題是那些“應(yīng)當(dāng)卻未獲實現(xiàn)的需要、價值或改進(jìn)的機(jī)會”[9]。對于受治理行動或政策實施直接或間接影響的基層民眾(受眾群體)而言，治理問題則是他們尚未得到滿足的現(xiàn)實需求或尚未實現(xiàn)的利益訴求。而從鄉(xiāng)村治理者的角度來看，他們既可以像研究者那樣來分析和建構(gòu)問題，也可以像受眾群體那樣來表達(dá)訴求。為此，治理者的問題視角更具理論與實踐的融合性，它既包含了研究者規(guī)劃問題解決方案的問題建構(gòu)邏輯，又具有基層民眾想要實現(xiàn)利益訴求的意見表達(dá)特性。在這種尋求理論與實踐相結(jié)合的問題建構(gòu)取向下，治理者對問題的識別及其能力更值得我們(研究者傾向)去關(guān)注，因為這是決策科學(xué)化的邏輯前提和治理精準(zhǔn)化的行動邊界。

如果說在做正確的事之前，行動者首先需要知道“什么是正確的”，那么，對于問題識別而言，鄉(xiāng)村治理者能夠在何種程度上感知、判斷、識別、陳述出哪些“正確”的問題呢？按照威廉·鄧恩的總結(jié)，復(fù)雜政策問題經(jīng)常處于問題混沌系統(tǒng)中，它們具有相互依賴、主觀性、人為性和動態(tài)性的復(fù)雜特征[7]159-160。在這種復(fù)雜問題系統(tǒng)中，行動者對問題的識別或建構(gòu)受主觀和客觀兩方面的影響。在理性主義者看來，問題是既定、明白的客觀存在，行動者只需要針對作為客觀約束條件的問題進(jìn)行方案制定、后果預(yù)測、策略抉擇、政策執(zhí)行，而這一系列行動的結(jié)果則是對作為客觀事實的問題進(jìn)行改變、改善或解決。以理性主義為批判對象，漸進(jìn)主義者則認(rèn)為，“如果對政策應(yīng)如何形成這樣的問題提出一種純分析性的、非政治的方案，這本身就是不可能的……從某種意義上來說，如何提出問題需要選擇能力或意志”[10]。決策者或行動者面對的問題并非是純粹客觀的既定存在，而是必須加以陳述、說明、建構(gòu)的問題，在這一過程中，往往就會摻雜部分“非理性”的主觀、人為因素在里面。

與其說理性主義和漸進(jìn)主義的爭論是在為各自的理論框架尋求合理性基礎(chǔ)，倒不如說，治理問題、政策問題或決策問題本身便具有“現(xiàn)實的社會建構(gòu)”特性，因而，它們是主觀見之于客觀的復(fù)雜系統(tǒng)，這個系統(tǒng)所體現(xiàn)的便是主觀和客觀之間對立統(tǒng)一的矛盾關(guān)系。按照馬克思主義的問題觀，問題就是事物的矛盾。在鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域，問題是鄉(xiāng)村治理者和研究者的主觀期待與鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會的客觀實際之間的矛盾。因而，在這一問題觀的指導(dǎo)下，我們?nèi)绱私缍ㄠl(xiāng)村治理的“問題”：

問題(Q)=差距(G)=理想(I)-現(xiàn)實(R)

其中，現(xiàn)實(R)是客觀存在的，是鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實際狀況，而理想(I)則是由治理者和研究者對源自現(xiàn)實又高于現(xiàn)實的未來發(fā)展?fàn)顟B(tài)的主觀期待，并在治理實踐中構(gòu)成判斷治理成效的評價指標(biāo)或衡量標(biāo)準(zhǔn)。因而，二者的差距(G)既是理想與現(xiàn)實之間的差距，也是標(biāo)準(zhǔn)與現(xiàn)狀之間的差距。治理者就是通過這種差距明確鄉(xiāng)村治理的問題(Q)。這里，鄉(xiāng)村治理者既包括基層政府，也包括村委會，他們對鄉(xiāng)村治理問題的識別同樣來自主觀“理想”與客觀“現(xiàn)實”之間的差距。據(jù)此，鄉(xiāng)村治理的任務(wù)也得到相對明確：一是盡可能深入、準(zhǔn)確了解作為“實然”狀態(tài)的鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實際情況(現(xiàn)實或現(xiàn)狀)；二是建構(gòu)基于但又高于客觀現(xiàn)實的鄉(xiāng)村治理未來的“應(yīng)然”期待(理想或標(biāo)準(zhǔn))；三是通過“對標(biāo)找差”，評價現(xiàn)狀，衡量標(biāo)準(zhǔn)，分析理想與現(xiàn)實之間的差距及其程度，從而精準(zhǔn)識別鄉(xiāng)村治理問題。按照這一問題識別框架，行動者關(guān)注的焦點則是科學(xué)認(rèn)識“實然”、合理建構(gòu)“應(yīng)然”、精確計算“差距”。

在科學(xué)認(rèn)識“實然”方面，研究者通過其所擅長的量化研究、質(zhì)性研究、混合研究等實證方法開展對現(xiàn)實的情境、關(guān)系、邏輯描述(描述性研究)來確定鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的“實然”狀態(tài)，而鄉(xiāng)村治理者的問題識別及其能力則是在鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展及其治理的具體情境下社會性地建構(gòu)起來的。在對現(xiàn)實的理解上，鄉(xiāng)村治理者可以從研究者那里獲得間接而非直接的支持。事實上，我們的基本判斷是，他們從研究者那里獲得這種對現(xiàn)實的理解、描述和建構(gòu)的支持是極少的。盡管如此，在對現(xiàn)實的觀察、理解和分析上，研究者和治理者之間仍存在某種形式的合作互動關(guān)系：一方面，研究者在研究鄉(xiāng)村社會現(xiàn)實時，更多地依靠或需要鄉(xiāng)村治理者提供信息；另一方面，研究者通過咨詢路徑，將其對現(xiàn)實的描述性研究反饋給鄉(xiāng)村治理者。

然而，不難確認(rèn)的是，鄉(xiāng)村治理者并不直接從研究者那里獲得關(guān)于現(xiàn)實的反饋。事實上，研究者的咨詢意見，不是直接給基層治理執(zhí)行者，而是給高層治理決策者的。按照決策—執(zhí)行二分的體制和邏輯，作為決策支持系統(tǒng)構(gòu)成部分的研究者，將咨詢意見提供給作為決策者的政策制定者或上級治理者，而后者在選擇性接受過程中將研究者的意見和建議嵌入決策文本，而基層政府和鄉(xiāng)村自治者也就在執(zhí)行政策、實施治理的具體行動中間接地獲得來自上級決策文本中所包含的咨詢意見。在這種間接獲取過程中，鄉(xiāng)村治理者對現(xiàn)實的認(rèn)知和理解很有可能出現(xiàn)信息編碼—解碼上的失真、扭曲、遺漏等現(xiàn)象，這既可能來自決策者的選擇性接受、文本化表達(dá)，也可能來自鄉(xiāng)村治理者本身的知識水平、認(rèn)知結(jié)構(gòu)、理解能力上的偏差。在研究—決策—執(zhí)行的信息流中，被信息化處理的現(xiàn)實出現(xiàn)失真、扭曲、遺漏現(xiàn)象也是正常的，但并非不可避免。然而如果治理者和研究者都不去做這方面的努力，而是將這種缺失了的現(xiàn)實作為現(xiàn)實本身理所當(dāng)然地接受，那么，情況就會變得更加糟糕。受思維慣性、行動惰性，以及自身能力的局限，鄉(xiāng)村治理者會比上級治理者更容易出現(xiàn)這種被動接受情況。

就認(rèn)識現(xiàn)實的研究方法而言，研究者所采用的資料收集方法說到底都具有二手性質(zhì)、間接性質(zhì)。但鄉(xiāng)村治理者不同，他們是直接參與者、直接觀察者，或許用直接觀察法、參與觀察法來形容治理者對現(xiàn)實的研究路徑更為貼切。因而，與研究者相比，我們更寧愿相信在鄉(xiāng)村社會具體情境中積累實踐經(jīng)驗的鄉(xiāng)村治理者，其對鄉(xiāng)村社會現(xiàn)實的感知、認(rèn)識和理解更具有優(yōu)越性和優(yōu)先性。然而，他們同樣面臨著批評，即鄉(xiāng)村治理者對現(xiàn)實的感知、認(rèn)識和理解更多的是經(jīng)驗性、主觀性、直覺性的，因而，很容易受到個體自身素質(zhì)和能力差異的影響，個體行動者的認(rèn)知結(jié)構(gòu)和思維結(jié)構(gòu)也會影響其對現(xiàn)實的判斷力和洞察力。更為重要的是，鄉(xiāng)村治理者貼近鄉(xiāng)村現(xiàn)實，但他們真的能夠深入田間地頭、農(nóng)民農(nóng)戶當(dāng)中去嗎？這不僅是治理者主觀意愿的問題，更是在特定治理等級結(jié)構(gòu)下，基層治理者要不停地應(yīng)對來自上級的文件、匯報、表格、檢查等純粹事務(wù)性工作，迫使他們離不開辦公室，始終處于忙碌狀態(tài)。那么，辦公室里的鄉(xiāng)村治理者如何去了解鄉(xiāng)村現(xiàn)實呢？或許，來自上級的決策文本才是鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實。事實上，決策文本不僅是其感知、認(rèn)識和理解現(xiàn)實的來源，更是其合理建構(gòu)鄉(xiāng)村治理“理想”的來源。

與現(xiàn)實的客觀性相比，理想則是一種主觀見之于客觀的社會建構(gòu)。但對鄉(xiāng)村治理者而言，他們對鄉(xiāng)村未來發(fā)展的理想，更多的是外源性的，而非內(nèi)生性的，即這個理想并不主要由他們基于鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實升華而來，而是經(jīng)由上級治理者通過要求、指示、政策、制度等形式傳達(dá)下來的，“中國的現(xiàn)代化任務(wù)是由政治家與知識分子提出來，然后通過行政力量注入鄉(xiāng)村社會的”[5]。因而，在這個意義上，鄉(xiāng)村治理者的治理理想的第一個來源是領(lǐng)導(dǎo)人講話、上級文件(如政府工作報告、政策文件)、通報、宣講等。鄉(xiāng)村治理者會關(guān)心講話和文件內(nèi)容中有關(guān)的“三農(nóng)”問題，中央和上級部門提出的戰(zhàn)略規(guī)劃、政策舉措、指導(dǎo)要求，需要關(guān)注的重點領(lǐng)域和目標(biāo)任務(wù)，應(yīng)完成的“規(guī)定動作”和“選做動作”、“約束性指標(biāo)”和“預(yù)期性指標(biāo)”等，從中提取出需要解決的問題、關(guān)注的重點以及實現(xiàn)的目標(biāo)。第二個來源是大眾傳媒和網(wǎng)絡(luò)媒體的宣傳、報道、推介、評論、解讀等。電視、報紙等大眾傳媒的地域性、時效性較強(qiáng)，鄉(xiāng)村治理者通過觀看本地都市頻道、財經(jīng)頻道、農(nóng)業(yè)農(nóng)村頻道等，關(guān)注報紙上某些涉農(nóng)版塊等，來獲取更多有用信息，這種途徑普及率高、形式方便、易于接受。比較而言，網(wǎng)絡(luò)媒體不受特定時間、空間限制，但也需要相應(yīng)的移動智能電子設(shè)備作為支撐。在鄉(xiāng)村社會中，除了青壯年以及部分中年人，智能電子設(shè)備在農(nóng)村的普及率并不高，它們更多地被用來接打電話，作為溝通聯(lián)系的工具。需要特別指出的是，隨著鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)媒體也正在逐漸成為主流，例如，“學(xué)習(xí)強(qiáng)國”App上的新思想、理論、科學(xué)、文匯、電視臺、慕課、書房、美麗中國等欄目，以文字、視頻等多種形式推送領(lǐng)導(dǎo)人講話、時政新聞、專家解讀等，對鄉(xiāng)村治理者的治理能力和治理理想的建構(gòu)起到了極好的對標(biāo)作用。第三個來源則是基層民眾意愿和訴求的直接表達(dá)。為了更好地維護(hù)自身利益，主體意識較強(qiáng)的村民更關(guān)注各項“村規(guī)民約”，在與自身利益相關(guān)的事情上會表現(xiàn)得更加熱情。當(dāng)發(fā)現(xiàn)有不利于自身利益的情況時，他們會盡其所能主動向鄉(xiāng)村治理者表達(dá)意見，提出自己的看法和需求。而鄉(xiāng)村治理者基于自身的理論學(xué)習(xí)或?qū)嵺`經(jīng)驗，將基層民眾合理的利益訴求轉(zhuǎn)化為治理理想，積極識別出治理問題，并在政策允許范圍內(nèi)加以回應(yīng)性解決。然而，基層民眾訴求表達(dá)和治理者回應(yīng)性行動之間的互動，受個體差異影響較大，并非所有村民或治理者都具有這樣的意識和能力，使二者之間能產(chǎn)生良好的互動關(guān)系，因而，這也是鄉(xiāng)村治理者問題識別能力的局限性。

上述分析框架可見，鄉(xiāng)村治理者自身具有通過理想和現(xiàn)實之間差距進(jìn)行治理問題識別的能力和可能性，但也存在局限性。盡管鄉(xiāng)村治理者在實踐行動中對鄉(xiāng)村社會現(xiàn)實進(jìn)行觀察，但他們?nèi)匀蝗狈偨Y(jié)提煉和理論升華的能力；盡管他們有多種渠道獲得對治理理想的建構(gòu)，但他們又缺乏將理想與現(xiàn)實情境進(jìn)行有效匹配、精確計算“差距”的能力。因而，就鄉(xiāng)村治理問題識別而言，鄉(xiāng)村治理者經(jīng)常遭遇的困境是：一方面，感知到問題，但不知道問題具體指向什么，無法確定問題邊界，界定問題實質(zhì)，規(guī)范性陳述問題情勢；另一方面，感知不到問題，主觀認(rèn)為并接受，現(xiàn)實理所當(dāng)然如此，不覺得它與更高層次的理想之間存在差距，即不存在問題。這就給鄉(xiāng)村治理問題的精準(zhǔn)識別帶來極大困惑，對基于此項前提而開展的鄉(xiāng)村精準(zhǔn)治理帶來極大困難。

三、賦能治理者：技術(shù)嵌入的鄉(xiāng)村治理問題精準(zhǔn)識別

如果法治、德治、自治的“三治”融合是鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化未來的總體趨勢和基本方向，那么，這將意味著作為執(zhí)行者的基層政府和作為自治者的村委會之間互動關(guān)系的增強(qiáng)，以及他們作為鄉(xiāng)村治理首要主體構(gòu)成的穩(wěn)固地位。當(dāng)然，伴隨著鄉(xiāng)村治理體系的不斷開放和治理主體的日益多元化，將會有更多的社會力量參與鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。這些都可能為鄉(xiāng)村治理者的問題精準(zhǔn)識別能力提升帶來契機(jī)。在邏輯和現(xiàn)實上，這項能力的提升路徑可以歸結(jié)為兩大類：一類是內(nèi)在自我提升路徑。鄉(xiāng)村治理者可以通過感知、發(fā)現(xiàn)或?qū)W習(xí)等復(fù)雜而系統(tǒng)的教育與實踐認(rèn)知過程，實現(xiàn)對顯性知識和意會技能的自我更新。然而，從人力資源管理角度看，單純依靠內(nèi)在自我提升，盡管方式、方法和途徑可以相對多樣，但它需要長期的戰(zhàn)略規(guī)劃、政策支持、教育資源配置、學(xué)習(xí)資料供給等，更需要行動者個體付出大量的時間、精力等機(jī)會成本和學(xué)費、雜費等資金成本。即便如此，也不能完全保證能夠達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)，實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理者能力的總體性躍升。另一類則是外部賦能提升路徑。這一路徑又包含兩種方案：一種是他者的指導(dǎo)與幫助、支持與合作，另一種是技術(shù)工具的恰當(dāng)使用。事實上，鄉(xiāng)村治理者能力的內(nèi)在自我提升路徑往往不是純粹的，它經(jīng)常要和外部賦能之間發(fā)生各種互動，技術(shù)的全面聯(lián)通打破原先封閉斷裂的治理結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)向構(gòu)建開放多元的新型治理結(jié)構(gòu)[11]，進(jìn)而達(dá)致協(xié)同增效。因而，在問題精準(zhǔn)識別上，我們更傾向于外部賦能來提升鄉(xiāng)村治理者能力，并反作用于內(nèi)在自我提升，進(jìn)而產(chǎn)生更加積極的內(nèi)外合力效果。

在外部賦能上，外部的他者經(jīng)常是上級決策者和智庫研究者。對于問題精準(zhǔn)識別能力提升而言，他者的指導(dǎo)與幫助、支持與合作形成了兩種賦能方案，即上級賦能和智庫賦能。作為一種上級賦能方案，上級的指導(dǎo)與幫助往往是自上而下的，提供的是間接的、指導(dǎo)性、執(zhí)行性的問題識別與解決方案，這將在一定程度上造成對鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中實時的、現(xiàn)行的、具體的治理問題不敏感。作為一種智庫賦能方案，研究者的支持與合作，也不是實時的、常在的，而往往是帶著預(yù)設(shè)好的課題任務(wù)、研究目的、觀察視角、假設(shè)驗證、實驗控制等暫時性與鄉(xiāng)村治理者開展點對點合作。盡管從流動性角度看，不同研究者從不同時間點、切入點、關(guān)注點與鄉(xiāng)村治理者保持的長期持續(xù)合作，構(gòu)成類似于河流的“常在”合作形態(tài)，但這似乎遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。特別是，受研究成果可復(fù)制、可推廣的邏輯指引，某些具有典型性、代表性的鄉(xiāng)村及其治理者能夠經(jīng)常性地獲得研究者的青睞、支持與合作，而大部分地區(qū)很少會有這樣的機(jī)會。即便有這樣的機(jī)會，其對鄉(xiāng)村治理者問題識別能力提升的益處也是有限的。在具體的鄉(xiāng)村治理情境中，人們也很難確定那些可復(fù)制、可推廣的研究成果對于鄉(xiāng)村治理者能力提升的實質(zhì)性價值。

因而，與上級賦能、智庫賦能相比，作為一種技術(shù)賦能方案的外部工具恰當(dāng)使用則顯得更具技術(shù)性優(yōu)勢。信息技術(shù)革命深遠(yuǎn)影響著鄉(xiāng)村治理的各個方面[12]，在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化中，以互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能為代表的智能化信息技術(shù)的創(chuàng)新與應(yīng)用，無疑是最具前沿性、科學(xué)性、實用性的外部工具。更重要的是，在鄉(xiāng)村治理者能力提升上，上級賦能、智庫賦能和技術(shù)賦能之間不是一種非此即彼的替代關(guān)系，而是一種合作互動關(guān)系。通過上級決策者、智庫研究者對前沿信息技術(shù)的應(yīng)用，直接或間接地將決策者和研究者的智慧集成到智能化信息技術(shù)平臺上，并在人機(jī)智能融合中實質(zhì)性地聯(lián)結(jié)上級賦能、智庫賦能、技術(shù)賦能，使之統(tǒng)一到技術(shù)賦能的融合路徑當(dāng)中。

在這一融合路徑中，以智能化信息技術(shù)為中介，鄉(xiāng)村治理者、上級決策者、智庫研究者將各自感知、發(fā)現(xiàn)或?qū)W習(xí)而來的各類知識、數(shù)據(jù)、信息都集成到共同的鄉(xiāng)村云數(shù)據(jù)中臺，并高效利用智能化信息技術(shù)創(chuàng)新的數(shù)據(jù)技術(shù)及其集合，采集、計算、存儲、加工鄉(xiāng)村治理海量數(shù)據(jù)，形成基于大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈、人工智能、5G等前沿技術(shù)的鄉(xiāng)村治理全域智能聯(lián)控，也就形成了一個“以數(shù)字平臺和群為代表的烏托邦式的鄉(xiāng)村”[13]。在鄉(xiāng)村治理問題識別技術(shù)賦能上，鄉(xiāng)村云數(shù)據(jù)中臺需要不斷推動基層政府、鄉(xiāng)村自治者、科研機(jī)構(gòu)、社會力量等深度廣泛合作，多渠道多手段研發(fā)和累積數(shù)據(jù)技術(shù)集合，建立核心的數(shù)據(jù)模型、算法服務(wù)、數(shù)據(jù)產(chǎn)品、數(shù)據(jù)管理等，形成可復(fù)制、可推廣的基礎(chǔ)模型、融合模型、主題標(biāo)簽等，開發(fā)和拓展云數(shù)據(jù)中臺支撐和服務(wù)鄉(xiāng)村治理問題精準(zhǔn)識別技術(shù)創(chuàng)新的綜合能力。

在技術(shù)賦能的實現(xiàn)上，用戶友好界面是連接鄉(xiāng)村云數(shù)據(jù)中臺與鄉(xiāng)村治理實踐的橋梁和關(guān)鍵通道。如果鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化要凸顯智能化、精準(zhǔn)化、科學(xué)化表征，那么，它將對知識更新、技術(shù)創(chuàng)新、數(shù)據(jù)驅(qū)動有著極高要求，不僅需要全社會為其培養(yǎng)和輸送懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、愛農(nóng)民的“三農(nóng)”工作隊伍，而且還需要一支懂技術(shù)、懂業(yè)務(wù)、懂管理的鄉(xiāng)村治理人才隊伍。技術(shù)賦能不是技術(shù)替代，它必須以鄉(xiāng)村治理者本身的主體性、能動性為前提。事實上，智能化信息技術(shù)創(chuàng)新與應(yīng)用，不僅離不開處于實操位置上、更清楚農(nóng)民群眾實際需求的鄉(xiāng)村治理者，更需要他們積極發(fā)揮主觀能動性，才能真正形成技術(shù)賦能與治理實踐之間的智慧互動。因而，在前沿科技創(chuàng)新應(yīng)用與鄉(xiāng)村治理實踐之間，需要一個體現(xiàn)這種智慧互動的用戶友好界面，才能實現(xiàn)技術(shù)對鄉(xiāng)村治理者的成功賦能。

技術(shù)賦能不是要把鄉(xiāng)村治理者徹底改造成技術(shù)專家或?qū)⒅鎿Q為高層次專業(yè)化技術(shù)創(chuàng)新人才，而是讓他們成為嫻熟應(yīng)用基于前沿技術(shù)的設(shè)施設(shè)備、受到友好對待的用戶。做好用戶界面的科學(xué)合理設(shè)計，使鄉(xiāng)村治理者能夠稍加培訓(xùn)即可上手使用，并經(jīng)過較短時間實操訓(xùn)練，便可輕松熟練掌握，讓鄉(xiāng)村云數(shù)據(jù)中臺與鄉(xiāng)村治理者以用戶友好界面為中介實現(xiàn)良性互動。在問題精準(zhǔn)識別上，鄉(xiāng)村治理者通過用戶友好界面上傳鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會現(xiàn)實的各類數(shù)據(jù)、資料、信息，云數(shù)據(jù)中臺通過其融合了人類智能與人工智能的算法模型進(jìn)行系統(tǒng)化、智能化、精準(zhǔn)化處理，再將計算結(jié)果和決策建議反饋給鄉(xiāng)村治理者。在這一良性互動關(guān)系中，鄉(xiāng)村治理者沒有必要掌握高級的、專業(yè)化的技術(shù)本身，而只需要通過用戶友好界面進(jìn)行實操，完成其應(yīng)當(dāng)扮演的關(guān)鍵角色。因而，基于鄉(xiāng)村云數(shù)據(jù)中臺的治理問題精準(zhǔn)識別方案，實現(xiàn)了上級決策者、智庫研究者、鄉(xiāng)村治理者的智慧互動和智能融合，真正讓基層鄉(xiāng)村治理者獲得技術(shù)賦能，享受技術(shù)進(jìn)步帶給他們的真正實惠。

與西蒙在其時代強(qiáng)調(diào)計算機(jī)對組織、管理、決策的功能和作用不同[14]，我們已經(jīng)處在大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈、人工智能、5G等前沿技術(shù)蓬勃發(fā)展的更高階段。因而，我們應(yīng)更多地思考當(dāng)上級賦能和智庫賦能融合并統(tǒng)一到技術(shù)賦能之后，在人機(jī)智能融合的意義上，將技術(shù)賦能帶入鄉(xiāng)村治理問題精準(zhǔn)識別的現(xiàn)實場景，我們將看到怎樣美好的鄉(xiāng)村精準(zhǔn)治理圖景呢？這里略舉技術(shù)賦能的兩例來加以說明。

其一，人居環(huán)境精準(zhǔn)監(jiān)測技術(shù)。農(nóng)村人居環(huán)境整治是推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化、建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村的重點內(nèi)容，而智能化精準(zhǔn)監(jiān)測整治對象、識別治理問題是打贏這場硬仗的關(guān)鍵前提。為此，技術(shù)對鄉(xiāng)村治理問題精準(zhǔn)識別的賦能，可通過人居環(huán)境精準(zhǔn)監(jiān)測技術(shù)創(chuàng)新，以農(nóng)村生活垃圾處理、生活污水治理、廁所革命、村容村貌提升為重點，利用智能監(jiān)測傳感器，開展摸底調(diào)查、定期監(jiān)測、智能分析，匯聚相關(guān)數(shù)據(jù)資源，接入鄉(xiāng)村云數(shù)據(jù)中臺；長期定點智能化精準(zhǔn)觀測秸稈、農(nóng)膜、畜禽糞污等農(nóng)業(yè)廢棄物，遠(yuǎn)程智能化精準(zhǔn)監(jiān)測農(nóng)村水源地、規(guī)?；B(yǎng)殖場、農(nóng)村生活垃圾處理點、農(nóng)業(yè)廢棄物處理站點等；利用人居環(huán)境精準(zhǔn)監(jiān)測技術(shù)與微型AI終端設(shè)備的有機(jī)結(jié)合，鼓勵社會資本提供農(nóng)村人居環(huán)境監(jiān)測終端設(shè)備、數(shù)據(jù)挖掘、商業(yè)分析等新型服務(wù)，引導(dǎo)和培訓(xùn)農(nóng)村居民利用智能設(shè)備積極參與農(nóng)村人居環(huán)境網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督，共同維護(hù)綠色生活環(huán)境。

其二，涉農(nóng)輿情智能分析技術(shù)。了解農(nóng)民群眾對農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的真實態(tài)度和切實需求，是實施鄉(xiāng)村精準(zhǔn)治理、推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一個關(guān)鍵前提。為此，在技術(shù)賦能鄉(xiāng)村治理問題精準(zhǔn)識別上，應(yīng)著力突破涉農(nóng)輿情智能分析技術(shù)。與以往的涉農(nóng)輿情監(jiān)測技術(shù)平臺相比，新技術(shù)應(yīng)更加注重涉農(nóng)輿情熱點精準(zhǔn)監(jiān)測、主題智能抓取和人機(jī)融合智能分析三者之間的高效配合。一是涉農(nóng)輿情熱點精準(zhǔn)監(jiān)測。利用大數(shù)據(jù)分析、機(jī)器深度學(xué)習(xí)，結(jié)合相應(yīng)的算法模型，訓(xùn)練熱點精準(zhǔn)監(jiān)測技術(shù)，重點關(guān)注突發(fā)涉農(nóng)熱點事件，增強(qiáng)信息收集整理和分析研判能力，切實提高鄉(xiāng)村治理的引導(dǎo)力、掌控力、傳播力和影響力。二是涉農(nóng)輿情主題智能抓取。通過人工智能和機(jī)器深度學(xué)習(xí)，訓(xùn)練涉農(nóng)輿情主題智能抓取技術(shù)，打破以往涉農(nóng)輿情主題按照部門職能分工和工作任務(wù)進(jìn)行劃分的陳舊方式，按照當(dāng)?shù)剞r(nóng)民群眾準(zhǔn)確觀點、真實態(tài)度和切實需求進(jìn)行主題智能抓取。基于這項創(chuàng)新技術(shù)，鄉(xiāng)村治理者應(yīng)根據(jù)輿情主題智能抓取結(jié)果不斷細(xì)化分類，綜合梳理，最終確定全方位多層次的輿情熱點精準(zhǔn)監(jiān)測和主題智能抓取重點。三是涉農(nóng)輿情人機(jī)融合智能分析。充分利用輿情監(jiān)測平臺、搜索引擎，并創(chuàng)新采取技術(shù)+人工、內(nèi)部+外協(xié)方式，開展輿情熱點精準(zhǔn)監(jiān)測和主題智能抓取，切實發(fā)揮輿情大數(shù)據(jù)的預(yù)測研判作用，以及基層政府決策者對輿情熱點精準(zhǔn)監(jiān)測和主題智能抓取結(jié)果的科學(xué)高效應(yīng)用，提高鄉(xiāng)村治理者的網(wǎng)絡(luò)輿論引導(dǎo)能力、監(jiān)測能力、分析能力和回應(yīng)能力，做好基于涉農(nóng)輿情智能化分析的頂層設(shè)計和落地行動決策。

當(dāng)然，深入探究鄉(xiāng)村治理問題精準(zhǔn)識別的技術(shù)賦能場景，應(yīng)優(yōu)先完成智能化信息技術(shù)創(chuàng)新的關(guān)鍵共性技術(shù)攻關(guān)、戰(zhàn)略性前沿性技術(shù)超前布局、技術(shù)集成應(yīng)用與示范，以及人工智能研發(fā)應(yīng)用等。更為重要的是，當(dāng)強(qiáng)調(diào)前沿技術(shù)創(chuàng)新應(yīng)用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民現(xiàn)代化的重要意義和實踐價值時，并非一味強(qiáng)調(diào)“器具現(xiàn)代化”[5]，而是要賦能“被技術(shù)遺忘的角落”[15]，通過技術(shù)賦能給農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民，賦能給基層政府，賦能給鄉(xiāng)村自治者，賦能給想要努力推動鄉(xiāng)村振興、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民現(xiàn)代化的一切合作行動者，“實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理‘治術(shù)’與‘治道’的平衡”[16]。為此，技術(shù)賦能鄉(xiāng)村治理者及其問題精準(zhǔn)識別能力，就是要在上級智慧、智庫智慧、機(jī)器智慧等多重智能融合中充分發(fā)揮鄉(xiāng)村治理者自身的主觀能動性和主體地位，才能真正將鄉(xiāng)村振興各項戰(zhàn)略落到實處，激活推動鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的各項制度優(yōu)勢，助推其高效轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村治理效能。

總之，這項研究旨在從鄉(xiāng)村治理者的治理能力提升出發(fā)，重點關(guān)注如何通過技術(shù)賦能來為鄉(xiāng)村治理建構(gòu)一個以問題精準(zhǔn)識別為樞軸的鄉(xiāng)村精準(zhǔn)治理模式，為避免出現(xiàn)“第三類錯誤”尷尬局面提供理論與實踐行之有效的切入點。下一步，我們將繼續(xù)圍繞鄉(xiāng)村治理精準(zhǔn)化、智能化、科學(xué)化的核心議題，以新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革加速演進(jìn)為契機(jī)，以大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈、人工智能、5G等為代表的科技創(chuàng)新為驅(qū)動力，進(jìn)一步探究鄉(xiāng)村治理的創(chuàng)新實踐、技術(shù)采納、界面治理、平臺杠桿、決策輔助、行動策略等問題的解決。