彭春華

(中共廣東省委黨校 經(jīng)濟(jì)學(xué)部，廣東 廣州 510053)

回歸以來(lái)，“一國(guó)兩制”下的香港經(jīng)濟(jì)保持繁榮。與香港特區(qū)政府(下面簡(jiǎn)稱特區(qū)政府)片面強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)合作而政治上僵化理解“五十年不變”不同，敵對(duì)勢(shì)力主動(dòng)撕裂“一國(guó)兩制”，只強(qiáng)調(diào)“兩制”而淡化“一國(guó)”，以致直接對(duì)抗中央，乃至叫囂實(shí)施“港獨(dú)”行為。從2003年“七一游行”，2004年以非法“公投”妄圖推動(dòng)所謂“雙普選”，2012年“反國(guó)民教育”，2014年“占領(lǐng)中環(huán)”到2019年爆發(fā)“修例風(fēng)波”，反對(duì)派推動(dòng)的社會(huì)運(yùn)動(dòng)越來(lái)越直指香港管治權(quán)。近年以來(lái)，香港分裂勢(shì)力日益猖獗，2019年區(qū)議會(huì)選舉結(jié)果表明“一國(guó)兩制”的落實(shí)受到極大挑戰(zhàn)。“一國(guó)”下《憲法》和《基本法》保障香港“高度自治”并通過(guò)與內(nèi)地融合實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，“兩制”之下特區(qū)政府應(yīng)主動(dòng)把中央政策內(nèi)化為施政措施，提高治理能力，實(shí)現(xiàn)“一國(guó)”與“兩制”有效銜接，推進(jìn)“一國(guó)”共識(shí)。但就目前而言，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑的互動(dòng)機(jī)制并未形成。成熟的政府會(huì)因應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而不斷調(diào)整治理，如果只有經(jīng)濟(jì)發(fā)展，治理沒(méi)有相應(yīng)改革，社會(huì)矛盾的積累必然不斷逼近臨界點(diǎn)，漸進(jìn)式的改革是社會(huì)發(fā)展的最好選擇。

一、回歸以來(lái)政經(jīng)分離的香港發(fā)展模式分析

改革開(kāi)放以來(lái)，與內(nèi)地的經(jīng)濟(jì)合作使香港經(jīng)濟(jì)持續(xù)繁榮?；貧w后，在中央授權(quán)下香港實(shí)行高度自治，特區(qū)政府有責(zé)任推進(jìn)民主政治建設(shè)，完善社會(huì)管治，凝聚香港人心，主動(dòng)為香港人增強(qiáng)“一國(guó)”共識(shí)提供強(qiáng)有力的支持，更好地落實(shí)“一國(guó)兩制”。但是，近十年以來(lái)，社會(huì)運(yùn)動(dòng)從攻擊特區(qū)政府延伸到以“港獨(dú)”、“反中”為意圖的暴亂，香港的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與政治發(fā)展呈現(xiàn)背道而馳的異?，F(xiàn)象。

(一)經(jīng)濟(jì)融合為香港經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展提供強(qiáng)力支持

改革開(kāi)放以來(lái)，香港經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)不同的階段特征，據(jù)此，特區(qū)政府積極爭(zhēng)取中央政府提供相應(yīng)政策，從而獲得足夠的政策支持和市場(chǎng)支撐。

1.爭(zhēng)取生產(chǎn)要素優(yōu)化組合實(shí)現(xiàn)香港經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展。改革開(kāi)放后，面臨土地勞動(dòng)力成本壓力的香港勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)得以向內(nèi)地轉(zhuǎn)移，“前店后廠”模式使香港經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，并成為全球最大的轉(zhuǎn)口貿(mào)易地。回歸初，東南亞金融危機(jī)爆發(fā)，香港依托中央政府的全力支持，擊退金融大鱷而保持穩(wěn)定。此后，即使珠三角地區(qū)已進(jìn)入經(jīng)濟(jì)成熟階段，仍以“粵主制造，港主服務(wù)”為原則進(jìn)行分工合作。據(jù)香港工業(yè)總會(huì)2002年調(diào)查估計(jì)，為配合珠三角制造業(yè)活動(dòng)的支援服務(wù)或有關(guān)服務(wù)，例如物流、倉(cāng)儲(chǔ)、金融財(cái)務(wù)、保險(xiǎn)和法律等生產(chǎn)性服務(wù)，在香港GDP中大約占到50%。香港約有150萬(wàn)個(gè)職位相當(dāng)于香港勞動(dòng)人口的40%多與珠三角香港公司的工業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)有關(guān)。香港制造業(yè)公司在廣東直接或間接雇傭的員工已達(dá)1000多萬(wàn)人。SARS爆發(fā)后，中央及時(shí)實(shí)施CEPA，特別是“自由行”政策，為香港提供市場(chǎng)和消費(fèi)者，香港的旅游、商貿(mào)、餐飲、酒店等迅速發(fā)展。

2.推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)優(yōu)化促進(jìn)香港經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展。“粵主制造，港主服務(wù)”原則逐步受到挑戰(zhàn)，廣東工業(yè)重化趨勢(shì)不可避免。特區(qū)政府開(kāi)始檢視自身問(wèn)題，“即使面對(duì)全球化和知識(shí)經(jīng)濟(jì)的挑戰(zhàn)，仍缺乏危機(jī)感，沒(méi)有及時(shí)設(shè)法化解本港經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)性矛盾，也沒(méi)有及早響應(yīng)內(nèi)地的經(jīng)濟(jì)進(jìn)步”[1]。中國(guó)加入WTO后，國(guó)際資本加快進(jìn)入內(nèi)地，中央調(diào)整工業(yè)發(fā)展策略，“因應(yīng)內(nèi)地最近有關(guān)加工貿(mào)易的政策調(diào)整，香港業(yè)界須要徹底改變已采用了二十多年的經(jīng)營(yíng)模式。香港業(yè)界必須作好準(zhǔn)備面對(duì)這次新挑戰(zhàn)，認(rèn)真考慮把業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型、升級(jí)或轉(zhuǎn)移”[2]。雖已意識(shí)到產(chǎn)業(yè)升級(jí)迫切，但香港無(wú)論是市場(chǎng)選擇或政府施政都沒(méi)有切實(shí)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。2008年金融危機(jī)爆發(fā)，市場(chǎng)力量迫使香港正視產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型問(wèn)題，2010年，特區(qū)政府提出發(fā)展“教育、醫(yī)療、檢測(cè)和認(rèn)證、環(huán)保、創(chuàng)新科技、文化及創(chuàng)意”六大產(chǎn)業(yè)。[3]這一階段，無(wú)論是2003年推出的泛珠三角合作，還是國(guó)家制定的“十一五規(guī)劃”，都希冀香港能夠更主動(dòng)與內(nèi)地合作而實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)優(yōu)化。

3.加速區(qū)域融合尋求香港經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展動(dòng)力。2003年簽署的《CEPA》及補(bǔ)充協(xié)議以開(kāi)放內(nèi)地市場(chǎng)為主。中央政府在“十二五規(guī)劃”重申“繼續(xù)支持香港發(fā)展金融、航運(yùn)、物流、旅游、專業(yè)服務(wù)、資訊以及其他高增值服務(wù)業(yè)，支持香港發(fā)展成為離岸人民幣業(yè)務(wù)中心和國(guó)際資產(chǎn)管理中心，支持香港發(fā)展高價(jià)值貨物存貨管理及區(qū)域分銷中心，鞏固和提升香港國(guó)際金融、貿(mào)易、航運(yùn)中心的地位，增強(qiáng)金融中心的全球影響力?！蓖瑫r(shí)更根據(jù)特區(qū)政府施政意圖，“支持香港環(huán)保、醫(yī)療服務(wù)、教育服務(wù)、檢測(cè)和認(rèn)證、創(chuàng)新科技、文化創(chuàng)意等優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，拓展合作領(lǐng)域和服務(wù)范圍?！敝醒胝蟆吧罨浉郯暮献?，落實(shí)粵港、粵澳合作框架協(xié)議，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展，打造更具綜合競(jìng)爭(zhēng)力的世界級(jí)城市群。支持建設(shè)以香港金融體系為龍頭、珠江三角洲城市金融資源和服務(wù)為支撐的金融合作區(qū)域，打造世界先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)基地，構(gòu)建現(xiàn)代流通經(jīng)濟(jì)圈”[4]。特區(qū)政府的2012年施政報(bào)告積極配合國(guó)家“十二五規(guī)劃”，專門(mén)建議撥款十億港元設(shè)立專項(xiàng)基金支持港企拓展內(nèi)地市場(chǎng)。2013年提出把“大珠三角商務(wù)委員會(huì)”重組為“香港與內(nèi)地經(jīng)貿(mào)合作咨詢委員會(huì)”，擴(kuò)大職能，以涵蓋香港與內(nèi)地所有地區(qū)的經(jīng)貿(mào)事宜。2015年提出香港作為內(nèi)地與國(guó)際市場(chǎng)“超級(jí)聯(lián)系人”，圍繞中央政府對(duì)香港在“一帶一路”的定位，及廣東自貿(mào)區(qū)建設(shè)，香港與內(nèi)陸合作進(jìn)一步融合深化。

(二)純粹市場(chǎng)理念導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)融合向政治建設(shè)轉(zhuǎn)化動(dòng)力弱化

香港在溝通內(nèi)地與國(guó)際市場(chǎng)上具有重要的作用。隨著內(nèi)地改革開(kāi)放的深入，香港的“商貿(mào)通道”優(yōu)勢(shì)相對(duì)弱化，憑借這一獨(dú)特作用的獲利能力逐步下降。香港應(yīng)不斷調(diào)整實(shí)現(xiàn)從單一“商貿(mào)通道”服務(wù)，向中國(guó)的國(guó)際化發(fā)展提供“制度通道”服務(wù)。但純粹的市場(chǎng)理念沒(méi)帶動(dòng)民主政治發(fā)展，香港與內(nèi)地合作長(zhǎng)期停滯在經(jīng)濟(jì)層面。

1.回歸前形成的壟斷性轉(zhuǎn)口功能使純粹市場(chǎng)理念延續(xù)和強(qiáng)化。新中國(guó)第一代領(lǐng)導(dǎo)人的高瞻遠(yuǎn)矚決策，奠定香港在中國(guó)與世界溝通的特殊作用。1949年初，毛澤東與來(lái)訪的米高揚(yáng)談話時(shí)說(shuō)：“急于解決香港、澳門(mén)的問(wèn)題也就沒(méi)有多大意義了。相反，恐怕利用這兩地的原來(lái)地位，特別是香港，對(duì)我們發(fā)展海外關(guān)系、進(jìn)出口貿(mào)易更為有利些?？傊?，要看形勢(shì)的發(fā)展再作最后決定?！盵5]顯然，香港作為中國(guó)與西方市場(chǎng)銜接功能一開(kāi)始就呈現(xiàn)在國(guó)家發(fā)展藍(lán)圖之中。改革開(kāi)放后，香港聯(lián)結(jié)內(nèi)地與國(guó)際市場(chǎng)的特定功能迅速放大，香港擁有的壟斷性轉(zhuǎn)口功能最大程度地發(fā)揮市場(chǎng)作用，其經(jīng)濟(jì)的成功被歸結(jié)為實(shí)施了“積極不干預(yù)”政策。此后，特區(qū)政府長(zhǎng)期奉行“大市場(chǎng)，小政府”治理原則，面臨各種沖擊時(shí)都從市場(chǎng)角度尋求解決之道，較少思考以民主政治制度改革保持比較優(yōu)勢(shì)，壟斷性轉(zhuǎn)口功能隨著內(nèi)地開(kāi)放的深入，特別是中國(guó)加入WTO后競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)迅速衰退。

2.曲解“五十年不變”而忽視民主政治建設(shè)。1983年6月25日，鄧小平會(huì)見(jiàn)港區(qū)全國(guó)人大代表和政協(xié)委員時(shí)，作出香港回歸之后所實(shí)施的資本主義制度“五十年不變”的承諾，即“香港現(xiàn)行的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)制度不變，法律基本不變，生活方式不變，香港自由港的地位和國(guó)際貿(mào)易、金融中心的地位也不變，香港可以繼續(xù)同其他國(guó)家和地區(qū)保持和發(fā)展經(jīng)濟(jì)關(guān)系”[6]78。這一談話被扭曲上升為“一成不變”。鄧小平同時(shí)明確指出，“如果有人說(shuō)什么都不變，你們不要相信。我們總不能講香港資本主義制度下的所有方式都是完美無(wú)缺的吧？即使資本主義發(fā)達(dá)國(guó)家之間相互比較起來(lái)也各有優(yōu)缺點(diǎn)。把香港引導(dǎo)到更健康的方面，不也是變嗎？向這樣的方面發(fā)展變化，香港人是會(huì)歡迎的，香港人自己會(huì)要求變，這是確定無(wú)疑的?！盵6]93因此，特區(qū)政府必須不斷完善管治方式，提升管治能力，實(shí)現(xiàn)“人心回歸”。事實(shí)上，每當(dāng)特區(qū)政府在“人心回歸”上努力時(shí)，反對(duì)派都極力污蔑和反對(duì)，最終以特區(qū)政府退卻而告終，香港民主政治建設(shè)停滯甚至倒退，這在“國(guó)民教育”事件中表現(xiàn)尤為典型。

3.利益集團(tuán)綁架香港民主政治建設(shè)。管治隊(duì)伍建設(shè)是香港民主政治建設(shè)的重點(diǎn)，提升以“愛(ài)國(guó)愛(ài)港”人士為主體管治隊(duì)伍的公信力，是率領(lǐng)香港市民落實(shí)“一國(guó)兩制”的制度保障。居屋問(wèn)題是香港市民關(guān)注事項(xiàng)之首。回歸前，港英政府設(shè)立香港房屋委員會(huì)(下稱房委會(huì))，全面統(tǒng)籌香港公共住房(下稱公屋)的建設(shè)和管理，先后實(shí)施多個(gè)計(jì)劃以持續(xù)改善香港中低收入階層的居住條件。港英政府分別在1977年和1978年實(shí)施“居者有其屋計(jì)劃”和“私人機(jī)制參建計(jì)劃”。前者由政府免費(fèi)撥地給房委會(huì)興建，以市價(jià)的65%—70%價(jià)格出售給市民。后者由政府規(guī)定容積率和面積標(biāo)準(zhǔn)，以招標(biāo)形式把土地批租給私人開(kāi)發(fā)商建設(shè)，約定低于市價(jià)的價(jià)格出售給市民。1987年港英政府推出“長(zhǎng)遠(yuǎn)住房發(fā)展策略”，確立以私人開(kāi)發(fā)商逐步取代房委會(huì)主導(dǎo)地位的政策，壟斷性利益集團(tuán)出現(xiàn)。1997年，剛成立的特區(qū)政府承諾增加土地供應(yīng)量，每年興建不少于8.5萬(wàn)個(gè)住宅量，推出幫助市民處置居所措施。適逢金融危機(jī)爆發(fā)，房?jī)r(jià)急劇下跌，利益集團(tuán)趁機(jī)攻擊特區(qū)政府。受壓于民意，2002年11月，特區(qū)政府宣布退出發(fā)展商角色，只提供公屋。2004年7月14日，房委會(huì)進(jìn)一步終止置業(yè)資助貸款計(jì)劃。利益集團(tuán)控制香港房產(chǎn)市場(chǎng)，房?jī)r(jià)持續(xù)攀升。居屋問(wèn)題成為特區(qū)政府治理工作的痼疾，更成為打擊特區(qū)管治隊(duì)伍威信的萬(wàn)能炸彈，民眾對(duì)特區(qū)政府信任不斷受到?jīng)_擊，香港的民主政治建設(shè)進(jìn)程受阻。

(三)特區(qū)政府缺乏管治能力自我強(qiáng)化功能

“一國(guó)兩制，港人治港”原則下，作為香港內(nèi)部事務(wù)的本地民主政治發(fā)展，必須依托特區(qū)政府推動(dòng)，特區(qū)政府管治能力直接影響到民主政治的發(fā)展。

1.以穩(wěn)定為首，回歸時(shí)全盤(pán)接收管治隊(duì)伍。為維護(hù)平穩(wěn)過(guò)渡，中英關(guān)于香港回歸過(guò)渡期管治隊(duì)伍建設(shè)上，鄧小平指出“在過(guò)渡時(shí)期后半段的六七年內(nèi)，要由各行各業(yè)推薦一批年輕能干的人參與香港政府的管理，甚至包括金融方面。不參與不行，不參與不熟悉情況。在參與過(guò)程中，就有機(jī)會(huì)發(fā)現(xiàn)、選擇人才，以便于管理一九九七年以后的香港”[6]94。中央談判開(kāi)始后，港英政府加速推進(jìn)“民主”，削弱管治隊(duì)伍管治能力。行政管理上閹割警方功能。1991年通過(guò)連英國(guó)都還沒(méi)有的《人權(quán)法》，并以此檢視香港所有法例。1992年取消游蕩罪，警方不能輕易拘留可疑人等。1995年撤消政治部使香港完全沒(méi)有能力防止外部勢(shì)力滲透。1985年通過(guò)《立法局(權(quán)力及特權(quán))條例》，提高立法局權(quán)力。1993年廢除港督任立法局主席慣例。1995年最后一屆立法局選舉除增加直選議席外，新增直選成分的功能組別，更妄想回歸之后原班立法委員全部不變。加強(qiáng)司法機(jī)關(guān)權(quán)力。如推遲法官退休年限且之后可無(wú)需報(bào)批延長(zhǎng)任期，取消最高法院按察司人選資歷和年齡限制。1996年6月撤消港督一直擁有的中止各法院和審裁處的司法人員職務(wù)的權(quán)力。根據(jù)《中英聯(lián)合聲明》及附件一，回歸之后這一套管治體系被沿用下來(lái)。

2.回歸之后，管治隊(duì)伍沒(méi)有因應(yīng)發(fā)展而推進(jìn)改革?；貧w之后，立法與司法對(duì)行政形成強(qiáng)力制約，立法會(huì)內(nèi)建制派長(zhǎng)期無(wú)法占2/3多數(shù)席位，難以為特首施政提供有力支持。司法系統(tǒng)的法官任免直接與大律師從業(yè)人員及普通法系掛鉤，香港法官隊(duì)伍對(duì)特首的管治常持對(duì)立意見(jiàn)。即使是特首直接領(lǐng)導(dǎo)的公務(wù)員隊(duì)伍也沒(méi)有實(shí)施有效改革。第一任特區(qū)行政長(zhǎng)官只帶秘書(shū)與助理便赴任，港英政府遺留下來(lái)的管治隊(duì)伍根本沒(méi)有調(diào)整。權(quán)責(zé)設(shè)置上只有特首由中央任命并對(duì)中央負(fù)責(zé)，各司局以下公務(wù)員無(wú)需承擔(dān)責(zé)任，出現(xiàn)特首有責(zé)無(wú)權(quán)、公務(wù)員有權(quán)無(wú)責(zé)怪狀。特首于2002年引入主要官員問(wèn)責(zé)制，將所有司局級(jí)長(zhǎng)官?gòu)墓珓?wù)員系統(tǒng)分離出來(lái)，作政治任命并以合約方式聘任，局長(zhǎng)從向司長(zhǎng)負(fù)責(zé)改為向特首負(fù)責(zé)并需承擔(dān)責(zé)任，政務(wù)司司長(zhǎng)只負(fù)責(zé)特首直接委派的工作。常任秘書(shū)長(zhǎng)與司局長(zhǎng)同級(jí)，互不從屬，司局級(jí)長(zhǎng)負(fù)責(zé)政策制訂，常任秘書(shū)長(zhǎng)帶領(lǐng)下屬執(zhí)行司局長(zhǎng)決策。運(yùn)行中，常任秘書(shū)長(zhǎng)掌人事權(quán)，處長(zhǎng)掌財(cái)權(quán)，特首和司局長(zhǎng)被架空。負(fù)責(zé)管理公務(wù)員隊(duì)伍的公務(wù)員事務(wù)局局長(zhǎng)必須從公務(wù)員隊(duì)伍產(chǎn)生，委任期滿后可返回公務(wù)員隊(duì)伍，特首對(duì)公務(wù)員隊(duì)伍的影響僅限于對(duì)公務(wù)員事務(wù)局局長(zhǎng)的任免。此后，雖對(duì)相關(guān)制度進(jìn)行一些微調(diào)，如曾蔭權(quán)特首時(shí)期恢復(fù)了政務(wù)司司長(zhǎng)工作范疇；2008年為吸納及培育政治人才而增設(shè)“副局長(zhǎng)”及“政治助理”兩層政治委任官員，總體上香港特區(qū)管治隊(duì)伍遠(yuǎn)沒(méi)有因應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而推進(jìn)改革。因此，回歸以來(lái)香港在經(jīng)濟(jì)上與內(nèi)地緊密合作，政治則不斷偏離回歸之路，民主政治發(fā)展與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展背道而馳。

二、政經(jīng)分離下的香港社情分析

香港由于經(jīng)濟(jì)與內(nèi)地合作而持續(xù)發(fā)展，同時(shí)對(duì)內(nèi)地的不信任也不斷積累，這種反常現(xiàn)象一直沒(méi)有得到扭轉(zhuǎn)，客觀上為反對(duì)勢(shì)力提供了機(jī)會(huì)，也逐步削弱了特區(qū)政府管治權(quán)威，最終演變成反對(duì)派妄圖公開(kāi)奪取香港管治權(quán)，叫囂“香港獨(dú)立”。

(一)回歸后的政策分析：政經(jīng)分離下的合作

回歸后，中央政府根據(jù)《基本法》賦予香港特區(qū)高度自治權(quán)，中央除在國(guó)家安全、外交方面擁有權(quán)力外，香港特區(qū)的內(nèi)部管理全部交由特區(qū)政府實(shí)施。為實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)回歸，《中英聯(lián)合聲明》及《基本法》承認(rèn)對(duì)港英管治體制的沿襲，《附件三》中所列出的作為香港回歸后實(shí)施的全國(guó)性法律，須完成本地立法才可實(shí)施?；貧w以來(lái)相關(guān)本地立法一直被阻撓，如《中國(guó)人民共和國(guó)國(guó)歌法》在2018年才由特區(qū)政府提出本地立法的動(dòng)議，2020年6月4日得以通過(guò)。更典型的是《基本法》第二十三條的本地立法，2003年無(wú)法通過(guò)立法會(huì)表決后被長(zhǎng)期擱置，甚至出現(xiàn)特區(qū)政府官員“談二十三條立法”色變的不正常狀態(tài)。作為管治最重要基礎(chǔ)的立法工作無(wú)法推進(jìn)，反對(duì)勢(shì)力越來(lái)越肆無(wú)忌憚，社會(huì)運(yùn)動(dòng)不斷走向極端，從2014年的“占領(lǐng)中環(huán)”到2019年的“修例風(fēng)波”，對(duì)政府機(jī)構(gòu)直接沖擊打砸，公開(kāi)叫囂“港獨(dú)”。

香港的民主政治建設(shè)停滯不前的同時(shí)，中央政府積極維護(hù)香港的繁榮穩(wěn)定。從回歸之初應(yīng)對(duì)東南亞金融危機(jī)到2003年推出CEPA，每年中央政府與香港政府都會(huì)檢視相關(guān)的協(xié)議，不斷推出補(bǔ)充協(xié)議為香港經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供動(dòng)力，內(nèi)地部分地區(qū)也與香港達(dá)成相關(guān)的合作協(xié)議。這些政策對(duì)香港的繁榮穩(wěn)定提供了有力支持。[7]2016年、2018年、2019年先后實(shí)施CEPA下的《服務(wù)貿(mào)易協(xié)議》(2019年修訂完善)、《投資協(xié)議》和《貨物貿(mào)易協(xié)議》為香港提供全面的開(kāi)放，《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》更是要消除香港市民及專業(yè)服務(wù)等進(jìn)入內(nèi)地的障礙。雖然特區(qū)政府積極創(chuàng)造條件鼓勵(lì)香港青年“北上創(chuàng)業(yè)”，但是大部分香港青年人并沒(méi)進(jìn)入內(nèi)地市場(chǎng)。[8]顯然，特區(qū)政府沒(méi)能把中央政府的經(jīng)濟(jì)利好政策通過(guò)治理體系向香港社會(huì)有效傳遞，沒(méi)能轉(zhuǎn)化為民心回歸的基礎(chǔ)，反而被反對(duì)派的“有心人”歪曲為“不利”因素。香港民主政治建設(shè)不能與內(nèi)地經(jīng)濟(jì)融合同步推進(jìn)的結(jié)果是，中央政府對(duì)香港的利好政策被部分香港民眾當(dāng)成理所當(dāng)然，甚至異化為對(duì)香港的“沖擊”。

(二)香港特區(qū)政府被動(dòng)式的管治建設(shè)

由于對(duì)港英時(shí)期管治隊(duì)伍的全盤(pán)接收，特別是港英政府遺留下來(lái)被弱化的“特首”和被分化的“立法機(jī)構(gòu)”的分權(quán)設(shè)置，雖然“特首”名義是行政主導(dǎo)的領(lǐng)導(dǎo)人，但不能具有政團(tuán)背景。同時(shí)“立法會(huì)”掌握對(duì)政府提案的“審核、通過(guò)財(cái)政預(yù)算；批準(zhǔn)稅收和公共開(kāi)支”的權(quán)力，[9]客觀上“特首”成為受限制的“寡人”，行政管治權(quán)受限頗多。特首對(duì)司法系統(tǒng)的官員具有任免權(quán)，即使近年一些社會(huì)爭(zhēng)論分歧巨大的判例，特首也只能尊重法院的判決。特首所能倚重的管治隊(duì)伍只剩下公務(wù)員隊(duì)伍。如前所述，回歸之后，特首對(duì)政府公務(wù)員隊(duì)伍進(jìn)行了一些改革，但并沒(méi)形成以特首為核心的有效管治隊(duì)伍，公務(wù)員局、各處處長(zhǎng)對(duì)公務(wù)員隊(duì)伍的影響力凌駕于特首之上，特首管治過(guò)程中只能以“協(xié)商”而非“命令”尋求他們的配合。

奪取香港管治權(quán)是反對(duì)派的既定目標(biāo)。2004年以非法“公投”妄圖推動(dòng)所謂的“07/08雙普選”，意圖在行政和立法兩大方面實(shí)現(xiàn)奪權(quán)。經(jīng)全國(guó)人大釋法，反對(duì)派奪取“特首”席位的妄想破滅后，集中力量在立法會(huì)上為反而反，全面阻撓特區(qū)政府施政，客觀上制造香港社會(huì)的動(dòng)蕩。這使本已難以有效管治的香港特區(qū)進(jìn)一步陷入混亂，矛盾焦點(diǎn)集中到包括特首在內(nèi)的主要官員身上。割裂的行政體系形成兩個(gè)極端。一是問(wèn)責(zé)官員飽受詰難，二是普通公務(wù)員“遵章循例”被動(dòng)工作，特區(qū)政府管治沉疴日積月累。

(三)政經(jīng)分離下香港的社會(huì)叛逆

反對(duì)派除在體制內(nèi)爭(zhēng)奪管治權(quán)外，更在教育、宣傳等方面積極滲透，為香港政經(jīng)分離埋下種子。進(jìn)入回歸過(guò)渡階段，香港教育署在1985年8月頒發(fā)打破學(xué)校教育政治禁令的《學(xué)校公民教育指引》，在全港中小學(xué)推行旨在讓香港擺脫宗主思想的公民教育，首次把當(dāng)代中國(guó)、內(nèi)地和香港關(guān)系、愛(ài)國(guó)觀念等內(nèi)容列入課程范圍，制定從幼稚園到大學(xué)預(yù)科的公民教育大綱，為香港國(guó)民教育發(fā)展奠定法制化基礎(chǔ)。1996年8月對(duì)教育指引修訂，“就香港而言，學(xué)生要了解香港作為一個(gè)一度是英國(guó)殖民地的華人社區(qū)，1997年7月1日以后已經(jīng)成為中華人民共和國(guó)特別行政區(qū)的地區(qū)文化與政治身份?！盵10]致力于使學(xué)生重新確認(rèn)作為中國(guó)公民的身份，同時(shí)“使學(xué)生認(rèn)識(shí)作為公民與家庭、鄰里社會(huì)、民族國(guó)家以至世界的關(guān)系，培養(yǎng)積極的態(tài)度和價(jià)值觀，從而對(duì)香港及中國(guó)產(chǎn)生歸屬感”[10]?；貧w之后，中國(guó)歷史并沒(méi)有成為香港中小學(xué)生的必修課，1998年9月起，把歷史知識(shí)作為“公民教育科”中的一部分，相繼在初中、小學(xué)和高中獨(dú)立成科，成為中小學(xué)生的必修課，但教師可以選擇性進(jìn)行施教。

社會(huì)叛逆在反對(duì)派把控的教育領(lǐng)域催化下迅速放大。香港最大教師社會(huì)團(tuán)體“香港教育專業(yè)人員協(xié)會(huì)”一直被反對(duì)派把持?！巴ㄗR(shí)科”2009年列入香港高考必考課目，由于“通識(shí)科”教材可由主講教師自編并無(wú)須向教育局報(bào)審，在這樣一群有鮮明政治立場(chǎng)，甚至還可能是非常激進(jìn)的教師引導(dǎo)下，學(xué)生接受的教育可想而知，甚至有教師以“課外實(shí)踐”名義帶學(xué)生到反對(duì)派煽動(dòng)的游行集會(huì)現(xiàn)場(chǎng)，很容易就參與到激進(jìn)活動(dòng)中了。[11]這種教育引導(dǎo)下，一些香港人對(duì)自身身份的認(rèn)識(shí)開(kāi)始異化。鐘庭耀主持的“港大民意研究計(jì)劃”顯示，2008年后，受訪者承認(rèn)為“中國(guó)人”身份比重達(dá)到高點(diǎn)后持續(xù)下降，2019年承認(rèn)為自己“中國(guó)人”身份的比例只有46.2%，但只認(rèn)同是“香港人”的占52.9%，創(chuàng)歷史新高。[12]2016年的另一項(xiàng)針對(duì)青年人身份認(rèn)同的調(diào)查雖只有0.6%的人選擇自己不是“中國(guó)人”，但有近七成(68.4%)對(duì)自己身為中國(guó)人不感到自豪，其中，在學(xué)中學(xué)生為63.6%、在學(xué)大學(xué)生為72.9%、在職青年為68.5%。反對(duì)派立足教育等陣地，大肆攻擊特區(qū)管治隊(duì)伍，特別是在《蘋(píng)果日?qǐng)?bào)》等反對(duì)派媒體的渲染下，社會(huì)被引導(dǎo)到政府的對(duì)立面。

三、立足經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)民主政治發(fā)展，構(gòu)建機(jī)制更好落實(shí)“一國(guó)兩制”

經(jīng)濟(jì)與政治相互促進(jìn)是社會(huì)的正常發(fā)展軌道，香港經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展與社會(huì)運(yùn)行的動(dòng)亂不斷形成鮮明的背反，究其原因是經(jīng)濟(jì)發(fā)展與民主建設(shè)割裂。政制發(fā)展是香港回歸后特區(qū)政府的責(zé)任，但長(zhǎng)期只局限于公務(wù)員隊(duì)伍的上層改革，沒(méi)涉及整體公務(wù)員隊(duì)伍，社會(huì)治理相關(guān)的教育、媒體、社團(tuán)組織等領(lǐng)域成為管治的治外之地。構(gòu)建經(jīng)濟(jì)發(fā)展與民主政治相互促進(jìn)的良性機(jī)制，切實(shí)在“一國(guó)”前提下落實(shí)好“兩制”，是實(shí)現(xiàn)香港正常發(fā)展的必要內(nèi)容。

(一)特區(qū)政府回歸管治者角色，形成強(qiáng)有力的管治體系

目前，司法系統(tǒng)上仍以司法獨(dú)立為由保持相對(duì)的超然。立法會(huì)選舉受益于《中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全法》的實(shí)施可有效阻止反對(duì)派的壯大，當(dāng)前應(yīng)積極推進(jìn)公務(wù)員隊(duì)伍改革，有效提高香港特區(qū)政府管治能力。在現(xiàn)有官員問(wèn)責(zé)制基礎(chǔ)上，切實(shí)落實(shí)香港全體公務(wù)員的職責(zé)考核。在現(xiàn)行公務(wù)崗位職能要求基礎(chǔ)上，改變公務(wù)員各自為政的特點(diǎn)，嚴(yán)格核查公務(wù)員品行，把整體公務(wù)員系統(tǒng)納入問(wèn)責(zé)體系，切實(shí)使公務(wù)員隊(duì)伍形成自特首到普通公務(wù)員共同擔(dān)責(zé)、共同管治的制度規(guī)范。

(二)堅(jiān)定解決香港住房問(wèn)題，奠定有效管治的社會(huì)基礎(chǔ)

林鄭特首推出大嶼山填海計(jì)劃，受2019年6月開(kāi)始爆發(fā)的動(dòng)亂影響而沒(méi)有繼續(xù)推進(jìn)。隨著香港社會(huì)逐步回歸正軌，必須堅(jiān)定推進(jìn)這一計(jì)劃，以實(shí)現(xiàn)破解香港住房難題，以此解決香港民眾共同關(guān)心的問(wèn)題，也必然贏得民心，為特區(qū)政府有效管治奠定良好的社會(huì)基礎(chǔ)。

積極鼓勵(lì)和支持香港居民到大灣區(qū)內(nèi)居住。粵港澳大灣區(qū)“1小時(shí)生活圈”逐步形成，《關(guān)于支持深圳建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)的意見(jiàn)》為港澳居民提供“市民待遇”，香港居民進(jìn)入珠三角地區(qū)居住的吸引力增強(qiáng)。政府統(tǒng)計(jì)處2019年4月至7月進(jìn)行主題性住戶統(tǒng)計(jì)，據(jù)估算，約有70萬(wàn)名以上人士有想過(guò)將來(lái)離開(kāi)香港到其他地方生活，占香港人口的11.2%。其中，約26.6萬(wàn)人有興趣到內(nèi)地大灣區(qū)城市生活；約22萬(wàn)人有興趣到內(nèi)地大灣區(qū)城市居住或退休；約6.35萬(wàn)人有興趣到內(nèi)地大灣區(qū)城市工作或做生意；約0.72萬(wàn)人有興趣到內(nèi)地大灣區(qū)城市讀書(shū)或進(jìn)修。此外，14.4%的人表示假如“提供與香港相近的醫(yī)療服務(wù)”；14.1%的人表示“香港醫(yī)療及福利可以在內(nèi)地大灣區(qū)城市享用”；13.2%的人表示“提供跨境交通費(fèi)津貼”；將會(huì)增加他們到內(nèi)地大灣區(qū)城市生活的興趣。[13]隨著相關(guān)政策的落實(shí)，珠三角其他城市將成香港居民生活的第二選擇地。

(三)依托粵港澳大灣區(qū)建設(shè)，為香港青年提供更多的發(fā)展機(jī)會(huì)

隨著粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的深入，粵港澳三地將形成全面對(duì)接。中央把粵港澳大灣區(qū)定位為全球第四灣區(qū)，可以預(yù)見(jiàn)未來(lái)的發(fā)展空間巨大。黨的十九大報(bào)告提出要讓港澳融入國(guó)家發(fā)展大局，希望港澳青年更多參加國(guó)家建設(shè)并實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值?！翱苿?chuàng)+制造”是粵港澳合作的核心，香港青年受教育程度普遍較高，國(guó)際視野開(kāi)闊，這是參與粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的優(yōu)勢(shì)。粵港澳大灣區(qū)建設(shè)將為香港青年提供更大的發(fā)展平臺(tái)和上升空間，更好認(rèn)識(shí)和了解國(guó)家，增強(qiáng)身份認(rèn)同，有助于香港的管治及“一國(guó)兩制”更好落實(shí)。

(四)圍繞“一國(guó)兩制”構(gòu)建政經(jīng)合一機(jī)制

《中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全法》的實(shí)施為“一國(guó)兩制”的落實(shí)提供了法制保障，國(guó)外敵對(duì)勢(shì)力插手香港管治的情況將得到根本扭轉(zhuǎn)。以此為契機(jī)，為香港管治設(shè)立基本的社會(huì)底線，有效防止利用教育、宣傳、社會(huì)團(tuán)體等渠道鼓動(dòng)民眾敵對(duì)特區(qū)政府的行為。進(jìn)一步推進(jìn)香港社會(huì)建設(shè)，除保持經(jīng)濟(jì)繁榮穩(wěn)定外，積極以政府力量引導(dǎo)財(cái)政資源與社會(huì)資源共同服務(wù)社會(huì)，消除壟斷財(cái)團(tuán)負(fù)面影響，推進(jìn)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的民主政治建設(shè)，讓更多的利益團(tuán)體聲音得以上傳到管治體系之中，形成香港的共治共建共享格局。