陳艷紅 王從容

摘 要：資本市場誠信檔案建設對推進資本市場健康可持續(xù)發(fā)展，提升檔案治理體系和治理能力現代化水平，促進社會信用體系建設具有重要意義。文章針對當前我國資本市場誠信檔案建設在誠信檔案內容構成方面有待細化、利益相關者權屬不明、信用檔案信息管理面臨安全挑戰(zhàn)等問題，提出了明確資本市場誠信檔案的內容構成、明晰利益相關者的權責劃分和加強資本市場誠信檔案信息安全建設的發(fā)展對策。

關鍵詞：資本市場；誠信檔案；信用建設

分類號：G275.9

Some Considerations about the Construction of Integrity Archives in the Capital Market

Chen Yanhong， Wang Congrong

（School of Public Administration of Xiangtan University， Xiangtan， Hunan 411105）

Abstract：The construction of integrity archives in the capital market is of great significance for promoting the healthy and sustainable development of the capital market， improving the modernization of the file governance system and capacity for governance， and promoting the construction of a social credit system. At present， there are some problems in the construction of integrity archives in the capital market， such as the content composition of integrity archives needs to be refined， the right of stakeholders is not clear， the credit data management faces security challenges and so on. Regarding the issues above， it is proposed to clarify the content composition of integrity archives in the capital market， distinct the division of powers and responsibilities and strengthen information security construction of integrity archives.

Keywords：Capital Market； Integrity Archives； Credibility Construction

資本市場是現代金融市場的重要組成部分，是現代金融的樞紐。[1]中國資本市場在三十年發(fā)展歷程中取得了舉世矚目的成績，例如建立了有中國特色的現代企業(yè)制度、證券市場規(guī)模與規(guī)范化程度不斷提升、資本市場法治體系日臻完善等。但不可否認的是，目前我國資本市場出現了較多損害交易公平、影響市場秩序的失信行為。社會各界對如何建立資本市場信用監(jiān)管體系，治理和懲戒失信行為表示高度關注。資本市場誠信檔案建設既是對資本市場進行信用監(jiān)管的信用治理工具，同時也是社會信用體系建設的重要組成部分。當前，學界對資本市場誠信檔案建設展開的專門研究很少，部分國內學者圍繞誠信檔案建設展開了一定的研究。譬如，孟思涵指出我國數字金融檔案建設存在管理安全性差和檔案資源大數據化不全面等問題；[2]姚一凡提出開展法律規(guī)范清理整合工作，明確誠信檔案的范疇、屬性和外延，建立權利救濟渠道的對策建議。[3]國外學者主要對金融市場信用信息安全和共享等展開研究。譬如WANG P等探討了美國信用評估機構 Equifax用戶信息泄露事件反映的數據安全問題。[4] Teeranutranont C考察了2005-2013年間105個國家15558家銀行，得出信用信息共享可以降低銀行風險的結論。[5]總的來說，對該主題研究的重視程度還略顯不足，研究內容也亟待進一步拓展與細化。本文擬對我國資本市場誠信檔案建設展開全面分析，以期為推動資本市場誠信檔案建設進程，遏制資本市場失信行為，提升資本市場誠信水平提供理論參考和有益借鑒。

1 資本市場誠信檔案建設的必要性

1.1 資本市場誠信檔案建設是推動資本市場健康可持續(xù)發(fā)展的內在需要

如前所述，我國資本市場在三十年的發(fā)展歷程中，為中國企業(yè)創(chuàng)造了大量投資機會，也為我國市場經濟的高速增長提供了強有力的金融支持。但需要指出的是，頻頻發(fā)生的資本市場不誠信行為，如證券從業(yè)人員使用他人名義或者虛構身份買賣股票，上市公司實施財務虛構、利潤造假、違規(guī)披露重要信息，中介機構不正當提供虛假證明文件等，已成為阻礙我國資本市場健康可持續(xù)發(fā)展的因素。首先，這些不誠信行為會侵害廣大投資者利益，破壞公眾參與資本市場交易的信心。這關系到社會資本的參與，也會影響實體經濟和虛擬經濟的穩(wěn)定發(fā)展。其次，這些不誠信行為會破壞資本市場公平公開的原則，造成資源分配極度傾斜，形成信息壟斷和資本壟斷。譬如，部分企業(yè)通過不誠信手段獲取發(fā)展機會，勢必會擠壓通過正當途徑獲得資源與利益的企業(yè)，最終造成市場資源向本該被淘汰的企業(yè)流動，使市場資源大量浪費。最后，這些不誠信行為也會嚴重損害中國資本市場的國際形象和聲譽，既影響域外資本的引入，也不利于中國企業(yè)開拓海外市場。在全球化格局下，國內企業(yè)需要國際資本市場的助力以做大做強，我國資本市場也需要吸收域外投資增加自身體量。

正因如此，2021年7月6日中共中央辦公廳、國務院辦公廳發(fā)布《關于依法從嚴打擊證券違法活動的意見》（以下簡稱《意見》），指出要“強化資本市場誠信監(jiān)管，建立健全全國統(tǒng)一的資本市場誠信檔案，全面記錄資本市場參與主體誠信信息。”誠信是開展商業(yè)活動的道德基礎，誠信建設是資本市場持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展的基石。由此可見，通過誠信檔案建設為資本市場參與主體敲響信用警鐘，促使其提高道德信用素養(yǎng)，從而形成資本市場良好的自我約束機制，建設崇法守信、規(guī)范透明、開放包容的資本市場良好生態(tài)。

1.2 資本市場誠信檔案建設是檔案治理體系和治理能力現代化的必然要求

《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》提出“十四五”時期我國檔案事業(yè)的主要任務之一是全面推進檔案治理體系建設，提升檔案治理效能。檔案治理體系是國家治理體系的重要組成部分，推動檔案治理現代化是實現國家治理現代化的重要環(huán)節(jié)。加強資本市場誠信檔案建設對于提升檔案治理體系和檔案治理能力現代化水平具有重要作用。具體而言，資本市場誠信檔案建設從國家經濟信用層面促進檔案事業(yè)民主化、法治化、高效化和協同化，從而實現檔案治理體系和治理能力現代化。

首先，從民主化建設而言，一方面，資本市場誠信檔案數據庫通過銜接前中后全監(jiān)管環(huán)節(jié)，使信用監(jiān)管機制能貫穿市場主體的全生命周期。另一方面，資本市場誠信檔案數據庫鼓勵市場主體自愿注冊資質證照、依法履約和參與社會公益，提高了市場主體的參與能力。其次，從法治化建設而言，《證券期貨市場誠信監(jiān)督管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）將資本市場誠信檔案采集、管理、公開和查詢的全流程系統(tǒng)化，進一步重視和發(fā)揮誠信信息共享的作用，同時也明確監(jiān)管部門誠信監(jiān)管、約束的管理手段，進一步適應了新形勢下檔案工作法治化的需要。再次，從高效化建設而言，資本市場誠信檔案建設重視檔案管理信息化的推進，對誠信檔案進行數字化管理，對信息平臺進行統(tǒng)一化建設，有效整合和利用誠信檔案信息資源為資本市場管理服務，提高了誠信檔案治理效能。最后，從協同化建設而言，檔案部門、各級人民政府、執(zhí)法司法機關、行業(yè)組織等進行多領域、跨部門聯動，充分調動各方主體的智慧和力量，使社會更加積極主動地融入檔案事業(yè)發(fā)展，推動形成國家、社會、個人良性互動，多元共治，共同建設的檔案事業(yè)發(fā)展新格局。

1.3 資本市場誠信檔案建設是促進社會信用體系建設的重要舉措

當前，我國高度重視社會信用體系建設?！渡鐣庞皿w系建設規(guī)劃綱要（2014-2020》指出：加快社會信用體系建設是全面落實科學發(fā)展觀、構建社會主義和諧社會的重要基礎，是完善社會主義市場經濟體制、加強和創(chuàng)新社會治理的重要手段，對增強社會成員誠信意識，營造優(yōu)良信用環(huán)境，提升國家整體競爭力，促進社會發(fā)展與文明進步具有重要意義。[6]目前，我國在旅游、科研、網絡信息管理等領域的誠信建設已經取得了一定進展。譬如，在旅游領域，國家旅游局2015年頒布《游客不文明行為記錄管理暫行辦法》，提出建立“游客黑名單”制度。在科研領域，中共中央辦公廳、國務院辦公廳2018年5月印發(fā)的《關于進一步加強科研誠信建設的若干意見》提出“將科研誠信狀況與學籍管理、學歷學位授予、科研項目立項、職務評聘……人才基地評審等掛鉤”， 同年7月發(fā)布的《關于深化項目評審、人才評價、機構評估改革的意見》進一步明確“要建設完善嚴重失信行為記錄信息系統(tǒng)，對納入系統(tǒng)的嚴重失信行為責任主體實行‘一票否決’，一定期限、一定范圍內禁止其獲得政府獎勵和申報政府科技項目等”。在網絡信息管理領域，國家互聯網信息辦公室于2021年9月17日發(fā)布《關于進一步壓實網站平臺信息內容主體責任的意見》，要求編制違法和不良信息清單目錄，建立用戶信用記錄和評價制度，建立并留存處置用戶違規(guī)行為記錄。資本市場信用體系建設是社會信用體系建設的關鍵一環(huán)。[7]全面記錄資本市場參與主體誠信信息，健全誠信信息共享機制，不僅有助于我國資本市場的健康可持續(xù)發(fā)展，而且有利于從整體上推進社會信用體系建設，樹立誠實守信的社會風氣，營造公平正義的社會環(huán)境。

2 我國資本市場誠信檔案建設存在的問題

2.1 資本市場誠信檔案的內容構成不夠清晰

明確資本市場誠信檔案到底由哪些具體的內容構成，是資本市場誠信檔案建設工作應解決的關鍵問題。從理論研究層面來看，目前學界對以個人和企業(yè)為主體的誠信檔案的內容都進行了一些探討。譬如，有學者提出個人信用檔案的構成主要包括個人信息及社會關系、個人收入來源及收支風險、個人資產構成、個人信用記載情況和其他資料等。[8]有學者認為企業(yè)征信檔案的內容是第三方征信機構對企業(yè)信用信息的各方面考核，包括經濟要素、經營要素、財務要素等內容。[9]由此可知，學界對誠信檔案的范圍進行界定主要是依據主體的不同來進行區(qū)分。其中，對個人誠信檔案的研究主要集中于大學生和科研人員，對于企業(yè)誠信檔案的研究大多著眼于企業(yè)的經營范圍，如電力、林業(yè)、建筑等。但無論是個人誠信檔案還是企業(yè)誠信檔案的內容構成都缺乏針對資本市場這一特殊領域的專門探討。

從實踐操作層面來看，值得肯定的是，《管理辦法》的第七條、第八條對證券期貨市場誠信信息的主體和具體內容做出了明確的規(guī)定。但需要指出的是，《管理辦法》的部分規(guī)定與上位法的銜接和協調存在問題。譬如，《管理辦法》第十三條規(guī)定，因證券期貨違法行為被行政處罰、市場禁入、刑事處罰和判決承擔較大侵權、違約民事賠償責任的信息，其效力期限為 5 年。而《中華人民共和國公司法》第一百四十六條第三款明確對公司、企業(yè)的破產負有個人責任的，自該公司、企業(yè)破產清算完結之日起未逾3年不得擔任公司的董事、監(jiān)事、高級管理人員。這意味著因證券期貨違法行為造成公司破產而被禁入市場的公司董事、監(jiān)事、高級管理人員，在被取消禁入后，其誠信信息仍不能刪除，與《管理辦法》第十二條：“記入誠信檔案的誠信信息所對應的決定或者行為經法定程序撤銷、變更的，中國證監(jiān)會及其派出機構相應刪除、修改該誠信信息”的規(guī)定不符，將導致誠信信息內容采集與處理出現混亂的局面。

2.2 利益相關者權屬和職責模糊資本市場誠信檔案建設是一項跨部門、多領域、多層面、流程復雜的系統(tǒng)性工程，牽涉到眾多利益相關者。利益相關者如果權屬不明、職責不清，將會極大影響到資本市場誠信檔案建設的有序推進。筆者在此仍以《管理辦法》為例來進行分析，《管理辦法》第二條指出，“中國證券監(jiān)督管理委員會建立全國統(tǒng)一的證券期貨市場誠信檔案數據庫，記錄證券期貨市場誠信信息”。同時，第六條規(guī)定，“中國證監(jiān)會可以和國務院其他部門、地方人民政府、國家司法機關、行業(yè)組織、境外證券期貨監(jiān)管機構建立誠信監(jiān)管合作機制，實施誠信信息共享，推動健全社會信用體系”。由此可知，《管理辦法》明確了中國證監(jiān)會為建立證券期貨市場誠信檔案數據庫和記錄證券期貨市場誠信信息的第一責任主體，同時可以和國務院其他部門、地方人民政府、國家司法機關、行業(yè)組織、境外證券期貨監(jiān)管機構建立誠信監(jiān)管合作機制。毋庸置疑，這在對利益相關者的權責劃分上有著值得肯定的地方，但還存在表述不夠清晰和準確的不足。具體來說，第六條使用“可以”一詞授權中國證監(jiān)會與其他機構合作開展資本市場誠信檔案建設工作。從法律邏輯層面來看，通過“可以”一詞，相關主體被授予了包含“可以自由處分”性質的行政權。如根據《國務院組織法》第十一條規(guī)定，國務院“可以”設立直屬機構和辦事機構，但國務院根據精簡原則不設置這一類機構并不違反《國務院組織法》。[10]但筆者認為，資本市場誠信檔案建設工作的跨領域、跨部門屬性很強，一方面誠信檔案建設過程中出現的專業(yè)問題離不開檔案主管部門的業(yè)務指導，另一方面誠信檔案的保管、移交、評價、利用、監(jiān)督等環(huán)節(jié)也需要中國證監(jiān)會與其他政府機關、社會組織等進行協調。因此，該處使用授權性語句“可以”是對資本市場誠信檔案建設相關方權責歸屬的一種弱化。如果不能通過法律法規(guī)確立明晰的共建共享機制，明確利益相關者的權利與義務，將極大影響資本市場誠信檔案建設的順利推進。

2.3 誠信檔案信息管理面臨安全挑戰(zhàn)

由于各種因素的影響，資本市場誠信信息在采集、歸檔、保管、轉換、移交、開放的全過程都存在安全風險。譬如，在誠信信息采集過程中，收集者可能超越法律法規(guī)規(guī)定的目的和范圍收集誠信信息；在誠信信息歸檔和保管過程中，系統(tǒng)的更新換代可能導致安全隱患，容易出現信息內容丟失、無法識別等問題；在誠信信息轉換、移交過程中，可能在節(jié)點中遭遇病毒入侵；在誠信信息開放共享過程中可能因為操作不當造成公民隱私外泄等。出現以上問題的主要原因有：一是技術原因。即由于安全技術、計算機網絡技術本身的缺陷引發(fā)的安全問題。譬如，由于 Experian 應用程序編程界面（API）功能缺陷導致大量美國公民信用評分數據泄漏，其他人只需提供名字、出生日期和郵寄地址，就可以訪問美國公民的FICO評分，該評分用于美國90% 以上的信貸決策。[11]二是政策法規(guī)原因。即因為相關政策法規(guī)不健全導致實踐操作缺乏依據產生的安全問題。一方面，從已有的信息安全法律法規(guī)來說，不可否認，近些年我國出臺了多部涉及安全問題的重要法律。如《中華人民共和國網絡安全法》（以下簡稱《網絡安全法》）、《中華人民共和國數據安全法》（以下簡稱《數據安全法》）等。但還缺乏下位法規(guī)或實施細則對這兩部數據安全領域的基礎性法律進行細化，同時也缺乏結合資本市場行業(yè)特點的相關法律法規(guī)和配套制度，立法的可執(zhí)行性不高。另一方面，從已有行業(yè)標準來看，目前我國還沒有強制性國家金融標準規(guī)定資本市場誠信信息開放共享中應采取的安全制度、技術和措施?！蹲C券期貨業(yè)數據分類分級指引》（JR/ T 0158-2018）、《金融數據安全數據安全分級指南》（JR/T 0197—2020）、《金融數據安全 數據生命周期安全規(guī)范》（JR/T 0223—2021）等均屬于推薦性行業(yè)標準，不具有強制實施的效力，在資本市場主體未約定采用的前提下，不能對當事人產生約束力。[12]換言之，目前我國并未建立起完整、規(guī)范的資本市場數據安全制度體系，這在很大程度上會妨礙資本市場誠信檔案建設的順利進行。

3 加強資本市場誠信檔案建設的對策建議

3.1 明確資本市場誠信檔案的內容構成

誠信檔案的內容構成是牽涉資本市場誠信信息安全和誠信檔案建設部門職責的關鍵問題，只有科學確定誠信檔案的內容構成，才能協調信息共享與信息安全關系，明確各利益相關者的職責范圍和合作機制。筆者認為可以按照主體分類細化資本市場誠信檔案的內容構成。即首先按自然人和企業(yè)兩大主體進行分類，再根據資本市場誠信檔案內容的特殊性對每類主體應當收集的誠信信息進行細化。其中，個人誠信檔案主要為以下四個方面：一是自然人基礎信息包括身份信息、聯系方式、工作單位及處分情況、資質證明等；二是公共信用信息，包括行政管理信息、司法信息、聯合激勵信息、聯合懲戒信息、信用修復信息等；三是市場信用信息，包括銀行賬戶、貸款歷史及償還記錄等；四是資本市場誠信經營承諾書。企業(yè)誠信檔案主要為以下幾個方面：一是基礎信息，包括注冊及變更登記信息、聯系信息、股權結構信息、企業(yè)關系信息、主要高管人員信息等；二是經營信息，包括交易信息、財務信息、經營風險信息等；三是公共信用信息，主要內容與自然人公共信用信息類似；四是市場信用信息，包括專業(yè)評價信息、市場評價信息、“紅黑名單”信息等；五是其他信用信息等。

3.2 明晰利益相關者的權責劃分

資本市場誠信檔案建設的利益相關者可以概括為三大類，第一類為市場投資交易者及其董事、監(jiān)事、高級管理人員、主要股東、實際控制人和資本市場服務機構及其相關從業(yè)人員等法人、非法人組織、自然人；第二類為證監(jiān)會及其派出機構、國務院其他部門、地方人民政府、國家司法機關等國家機關和境外證券期貨監(jiān)管機構；第三類為檔案業(yè)務外包機構、信用評估機構、行業(yè)協會等社會組織。以上利益相關方應在明晰自身建設職責的基礎上，充分發(fā)揮各自的功能，積極開展對話、交流與合作，構建有中國特色的資本市場誠信檔案管理體系。

對于第一類主體而言，一是要遵守誠實守信原則，堅守契約精神，提升專業(yè)水平，在道德和法律的框架內進行民事活動。二是積極配合資本市場誠信信息采集、記入、審核、使用和誠信狀況評估等工作，提供真實準確的原始記錄。三是應擁有對自身誠信信息的知情權、追溯權、隱私保護權等權利。

對于第二類主體而言，一是從宏觀上對資本市場誠信檔案建設進行統(tǒng)一規(guī)劃與指導，把握建設的方向與主線，推動開展與資本市場誠信檔案建設相關的立法工作與標準建設，科學界定各建設部門的權責。二是加強與其他行政部門和社會組織的協調合作，做好誠信信息的采集、管理和公開工作。

對于第三類主體而言，一是在市場主體與建設主體間建立雙向溝通渠道，平衡各方利益，配合建設部門進行資本市場誠信檔案建設，并及時向有關部門反饋報告，保證資本市場誠信檔案工作穩(wěn)定有序進行。二是加強行業(yè)自律和監(jiān)督，對市場主體定期組織開展誠信教育，引導其樹立自覺抵制失信行為。三是發(fā)揮咨詢、檢測、監(jiān)督功能，建立健全行業(yè)經營管理評價體系和信用風險管理制度，推動資本市場誠信檔案建設工作的健康發(fā)展。

3.3 加強資本市場誠信檔案信息安全建設

第一，構建資本市場誠信檔案建設安全技術保護屏障。即積極采用開源技術、云存儲技術、區(qū)塊鏈技術等新技術來提升資本市場誠信檔案建設的安全技術水平。譬如，在用戶管理上，可應用身份認證、加密技術、訪問控制等安全技術，防止未經許可的用戶擅自進入誠信信息系統(tǒng)，確保檔案數據的安全性。又譬如，可探討把數字加密、入侵檢測、數據動態(tài)備份等技術作用于維護檔案數據安全，確保其在采集、傳輸、保管和利用過程的安全性，防止因黑客攻擊、系統(tǒng)漏洞、病毒傳播或是管理人員錯誤操作引發(fā)安全問題。

第二，細化資本市場誠信檔案建設制度。一是對誠信檔案建設全過程進行標準化管理。在誠信檔案收集、移交、存儲、開放、利用的全過程要注重規(guī)范化運作和安全管理。在收集階段，要明確誠信信息采集的來源、渠道和方式。在移交階段，要避免信息遺失和信息泄露的發(fā)生。在存儲階段，要抵御病毒侵入、黑客攻擊和系統(tǒng)漏洞。在開放階段，要規(guī)范審核流程，防止不適當開放、公布檔案。[13]在利用階段，要防止檔案損壞、違法竊取和違規(guī)利用；二是構建起面向供給側即提供誠信信息的各行政部門的激勵制度。[14]由國家對誠信檔案的建設情況進行考察，使誠信信息資源的開發(fā)利用結果關系到建設部門業(yè)績評估，成為政府工作績效考核的一部分。

第三，完善相關的網絡安全法律和行業(yè)標準體系。一是統(tǒng)籌兼顧制定數據安全規(guī)范與標準體系框架。一方面要做好立法工作規(guī)劃，根據《數據安全法》《網絡安全法》《個人信息保護法》等法律制定配套措施，提高法規(guī)的可操作性。例如，進一步細化《個人信息保護法》中金融賬戶作為敏感個人信息的處理規(guī)則和資本市場個人誠信信息跨境提供規(guī)則。另一方面建立科學、規(guī)范的數據安全標準與體系，在基礎共性標準、關鍵技術標準、安全管理標準的基礎上，結合新一代信息通信技術發(fā)展情況，結合資本市場自身發(fā)展情況和數據安全保護需求，制定相關數據安全標準。[15]二是建立誠信檔案分級分類管理制度，明確誠信信息的公開范圍，規(guī)范誠信信息披露和使用。按照數據敏感度、重要級別、隱私程度等對誠信信息進行分級分類，一般可分為面向社會全體公開的誠信信息和依申請公開的誠信信息，并聯合各利益相關方合作建立、發(fā)布和遵守統(tǒng)一的分級分類規(guī)則與標準，采取對應級別的安全保護措施。

*本文系湖南省教育廳創(chuàng)新平臺開放基金項目“湖南省公共信用信息資源開放的政策保障研究”（項目編號：19K091）階段性研究成果。

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