吳良志

（武漢大學(xué) 環(huán)境法研究所，武漢 430072）

2015年1月7日施行的《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱“《環(huán)境民事公益訴訟解釋》”）第一條、第十八條原則性地確立了預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟。2018年1月15日施行的《最高人民法院關(guān)于審理海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛案件若干問題的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱“《海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛規(guī)定》”）第十二條第二款也原則性地確立了對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境損害威脅的預(yù)防性訴訟①。這些規(guī)定突破了傳統(tǒng)民事訴訟特別是侵權(quán)訴訟“無損害無救濟(jì)”的“訴訟救濟(jì)理念桎梏”［1］，體現(xiàn)了環(huán)境法上的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則以及對(duì)環(huán)境利益的前瞻性司法保護(hù)。問題是，上述預(yù)防性環(huán)境訴訟仍屬于民事訴訟范疇，行政訴訟中是否存在所謂的預(yù)防性環(huán)境公益訴訟呢？如果認(rèn)為在我國的司法實(shí)踐中“將環(huán)境行政公益訴訟作為環(huán)境公益訴訟制度的主要發(fā)展方向”［2］，那么研究這一問題更具現(xiàn)實(shí)性。

一、預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟制度確立的法理基礎(chǔ)

預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟包含預(yù)防性行政訴訟與預(yù)防性環(huán)境公益訴訟兩個(gè)相鄰概念，兩者之間的碰撞與交叉構(gòu)成了預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟的生長(zhǎng)空間，亦成為其法理基礎(chǔ)。

（一）預(yù)防性行政訴訟

我國學(xué)者對(duì)預(yù)防性行政訴訟的定義主要有兩種代表性觀點(diǎn)，一種認(rèn)為預(yù)防性行政訴訟是“為了避免給行政相對(duì)人造成不可彌補(bǔ)的權(quán)益損害，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，允許行政相對(duì)人在行政決定付諸實(shí)施之前，向法院提起行政訴訟，請(qǐng)求法院審查行政決定的合法性，阻止違法行政行為實(shí)現(xiàn)的訴訟”［3］。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為預(yù)防性行政訴訟是“相對(duì)人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的行政行為或事實(shí)行為正在侵害或即將侵害自己的合法權(quán)益，向人民法院提起訴訟，要求確認(rèn)法律關(guān)系、行政行為無效、事實(shí)行為違法，或者判令禁止或停止行政行為或事實(shí)行為實(shí)施的司法制度”［4］。這兩種界定之間的區(qū)別在于前者認(rèn)為預(yù)防性行政訴訟的訴訟對(duì)象僅指向行政行為的“執(zhí)行行為”或“實(shí)現(xiàn)行為”等事實(shí)行為，并且強(qiáng)調(diào)受損害的權(quán)益是“不可彌補(bǔ)”的②；而后者關(guān)于訴訟對(duì)象的范疇表述更廣，包括行政行為和事實(shí)行為，對(duì)于受損害的權(quán)益也并不局限于是“不可彌補(bǔ)”的。

大陸法系國家的預(yù)防性行政訴訟可分為預(yù)防性確認(rèn)之訴和預(yù)防性給付之訴，不包括撤銷之訴［5］，其中預(yù)防性給付之訴以預(yù)防性不作為訴訟（又稱預(yù)防性停止作為之訴）為主③。德國學(xué)界又將預(yù)防性不作為訴訟進(jìn)一步分為“對(duì)抗威脅性行政處分”的預(yù)防性不作為訴訟，以及“對(duì)抗其他非行政處分職務(wù)行為”（或稱單純高權(quán)行為，即事實(shí)行為）的預(yù)防性不作為訴訟［6-8］。英美法系國家則主要通過發(fā)揮令狀制度功能來實(shí)現(xiàn)預(yù)防目的。“在英國，行政法上有禁止令、執(zhí)行令、阻止令、確認(rèn)判決四種救濟(jì)手段和程序可為行政相對(duì)人在權(quán)益受損前提供司法救濟(jì)［9］，其中阻止令、禁止令等與預(yù)防性不作為訴訟的功能相似，確認(rèn)判決與預(yù)防性確認(rèn)訴訟的功能相似。“美國主要是通過判例放松‘成熟原則'的解釋，實(shí)現(xiàn)對(duì)當(dāng)事人權(quán)利的事前司法審查保護(hù)。”［4］

關(guān)于預(yù)防性行政訴訟的必要性問題，有學(xué)者認(rèn)為構(gòu)建預(yù)防性行政訴訟制度的意義在于使我國的行政訴訟與國際標(biāo)準(zhǔn)接軌，填補(bǔ)我國現(xiàn)行行政訴訟的法律漏洞［3］；還有學(xué)者認(rèn)為是擴(kuò)展行政訴訟的類型，為公民提供完整且無漏洞救濟(jì)的需要［10］。也有學(xué)者認(rèn)為“人權(quán)原則、法治行政原則和法律價(jià)值倫理等實(shí)體要求，以及有權(quán)利必有救濟(jì)原則、權(quán)利有效保障原則、司法最終裁決原則等程序要求，共同構(gòu)成了預(yù)防性行政訴訟制度的理論基礎(chǔ)”［4］。

（二）預(yù)防性環(huán)境公益訴訟

目前，國內(nèi)學(xué)者對(duì)預(yù)防性環(huán)境公益訴訟的討論不多，對(duì)其概念界定也不甚明確，有的從環(huán)境公益訴訟制度的目標(biāo)出發(fā)，認(rèn)為“預(yù)防性環(huán)境公益訴訟指以預(yù)防生態(tài)損害為核心目標(biāo)的環(huán)境公益訴訟，是環(huán)境公益訴訟的理想形態(tài)”［11］。有的則直接引用最高人民法院《環(huán)境民事公益訴訟解釋》，認(rèn)為“第1條規(guī)定的預(yù)防性訴訟條款，賦予法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織對(duì)具有損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)的污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為提起訴訟的權(quán)利”［1］。

一些學(xué)者從理論上論述了預(yù)防性環(huán)境公益訴訟的必要性：一是環(huán)境公益訴訟本義的必然要求?！碍h(huán)境公益訴訟的本義就在于維護(hù)環(huán)境公益，主要表現(xiàn)為預(yù)防環(huán)境公益（繼續(xù)）遭受損害以及已經(jīng)造成的環(huán)境損害?！保?2］二是預(yù)防作用的必然體現(xiàn)?！碍h(huán)境公益訴訟具有顯著的預(yù)防作用。與私益訴訟相比，環(huán)境公益訴訟的訴因未必一定要有損害發(fā)生，只要合理判斷某種行為有危害環(huán)境利益的可能，即可由潛在的受害人（公眾及其團(tuán)體）提起訴訟采取積極的補(bǔ)救措施。”［13］

二、預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟的概念與類型

任何制度的確立首先需要解決概念、類型等基本范疇的劃定問題，預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟亦不例外。

（一）預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟的概念

結(jié)合預(yù)防性行政訴訟的定義與預(yù)防性環(huán)境公益訴訟的作用，預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟是指法定的機(jī)關(guān)或組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的行政行為或事實(shí)行為具有損害環(huán)境公共利益的重大風(fēng)險(xiǎn)，向人民法院提起訴訟，要求確認(rèn)律關(guān)系、行政行為無效、事實(shí)行為違法，撤銷或者部分撤銷行政行為，或者判令禁止或停止行政行為或事實(shí)行為實(shí)施的訴訟制度。對(duì)此定義的認(rèn)識(shí)，有必要注意以下三個(gè)方面：

第一，起訴對(duì)象是行政機(jī)關(guān)的行政行為或事實(shí)行為。行政事實(shí)行為盡管不是行政主體意思表示或者不產(chǎn)生法律效果，但仍然是具有法律意義的公法行為④，也可能造成生態(tài)環(huán)境損害的重大風(fēng)險(xiǎn)，因此也應(yīng)作為預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟的起訴對(duì)象。

第二，被訴的行政行為或事實(shí)行為不僅是尚未作出的行政行為或事實(shí)行為，還可能是已經(jīng)作出的行政行為或事實(shí)行為。預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟的目的是預(yù)防環(huán)境公共利益受損的重大風(fēng)險(xiǎn)，而無論行為是否作出，都可能造成重大風(fēng)險(xiǎn)。一般而言，已經(jīng)作出的行為可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)度更高，更應(yīng)予以救濟(jì)。

第三，具有損害環(huán)境公共利益的重大風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)定應(yīng)采取“強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)”標(biāo)準(zhǔn)。環(huán)境法學(xué)者們普遍認(rèn)為環(huán)境法上的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則分為強(qiáng)、弱兩大類，因角度不同而形成不同分類：一種從風(fēng)險(xiǎn)強(qiáng)弱、大小的角度進(jìn)行分類，認(rèn)為“在風(fēng)險(xiǎn)遠(yuǎn)大于收益的情況下，應(yīng)適用強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則；在風(fēng)險(xiǎn)與收益并存，特別是收益大于風(fēng)險(xiǎn)的情況下，應(yīng)適用較弱的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則”［14-15］。另一種則根據(jù)將要采取的預(yù)防措施強(qiáng)弱程度進(jìn)行分類，認(rèn)為“弱風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則要求采取預(yù)防措施要進(jìn)行成本—效益分析，針對(duì)的是可能造成嚴(yán)重或不可逆轉(zhuǎn)的環(huán)境損害的威脅；而強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則采取措施預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)則往往是不計(jì)成本的，對(duì)后果的嚴(yán)重性不做過高的要求”［1］。從風(fēng)險(xiǎn)的強(qiáng)弱角度而言，為避免低標(biāo)準(zhǔn)帶來的不確定性過高以致發(fā)生訴訟泛濫、司法效益過低等問題，預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟針對(duì)的應(yīng)是可能造成不可逆轉(zhuǎn)、不可修復(fù)、不可彌補(bǔ)的嚴(yán)重環(huán)境損害，即“強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)”標(biāo)準(zhǔn)，而體現(xiàn)弱風(fēng)險(xiǎn)防范原則。

（二）預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟的類型

遵照行政訴訟的類型分類，預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟可以分為確認(rèn)之訴、撤銷之訴和不作為給付之訴。學(xué)者們一般借鑒德國的分類，認(rèn)為預(yù)防性行政訴訟可以分為確認(rèn)之訴與給付之訴（以停止作為之訴為主）［4-5，16］，但不包括撤銷之訴。原因在于預(yù)防性行政訴訟針對(duì)的是行政機(jī)關(guān)尚未作出的行為，不存在撤銷的問題。但在預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟中，已經(jīng)作出的行為損害生態(tài)環(huán)境的風(fēng)險(xiǎn)可能更高，因此有必要確立撤銷之訴這一類型。

另一種是按照預(yù)防性訴訟與救濟(jì)性訴訟的分類方法，預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟可歸為以下類別（見表1）。

表1 預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟歸類

雙重預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟是為防范損害后果的發(fā)生或進(jìn)一步擴(kuò)大，對(duì)具有損害生態(tài)環(huán)境公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)或形成損害威脅的已實(shí)施或未實(shí)施行政行為或事實(shí)行為提起的行政訴訟。

原發(fā)預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟是為防范損害后果的發(fā)生，對(duì)具有損害生態(tài)環(huán)境公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)或形成損害威脅的已實(shí)施行政行為或事實(shí)行為提起的行政訴訟。

繼發(fā)預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟是生態(tài)環(huán)境公共利益已經(jīng)受到損害，為防止繼發(fā)的損害擴(kuò)大或形成新的損害，對(duì)尚未實(shí)施的行政行為或事實(shí)行為提起的行政訴訟。

三、預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟確立的必要性與容許性

預(yù)防性環(huán)境行政訴訟“脫胎于”理論和實(shí)踐中已經(jīng)存在的預(yù)防性行政訴訟與預(yù)防性環(huán)境公益訴訟，在某種意義上，前者可以分別視為后兩者的一個(gè)子類型，但它與兩者之間的密切聯(lián)系不能抹殺其獨(dú)立存在的必要性，也不能模糊或消解其在規(guī)范與實(shí)踐層面的容許性基礎(chǔ)。

（一）確立預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟的功能必要性：雙重預(yù)防

一是對(duì)環(huán)境損害風(fēng)險(xiǎn)或威脅的預(yù)防，即體現(xiàn)環(huán)境法上的風(fēng)險(xiǎn)防范或損害預(yù)防原則。無論是理論還是實(shí)踐角度，預(yù)防生態(tài)環(huán)境損害的發(fā)生應(yīng)當(dāng)是環(huán)境訴訟制度的首要目標(biāo)，治理或者救濟(jì)生態(tài)環(huán)境損害是在客觀上喪失預(yù)防可能性或可行性條件下的一種“退而求其次”的選擇。因此，預(yù)防性環(huán)境訴訟比救濟(jì)性環(huán)境訴訟更重要。

二是對(duì)行政機(jī)關(guān)行為風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防，即突破行政法上的“窮盡行政救濟(jì)”或者“行政救濟(jì)前置”原則，體現(xiàn)行政訴訟法上的“有效且無漏洞的權(quán)利保護(hù)體系”原則，對(duì)正在侵害或者即將侵害環(huán)境公共利益的行為，準(zhǔn)許提起訴訟。

（二）確立預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟的差異必要性：與相鄰制度之比較

預(yù)防性環(huán)境公益訴訟與相鄰預(yù)防性訴訟制度之間的差異為其相對(duì)獨(dú)立地位的確立提供了另一個(gè)角度的必要性。

1.預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟與預(yù)防性行政訴訟之比較。兩者的功能雖然都體現(xiàn)在對(duì)行政行為或事實(shí)行為風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防，但制度設(shè)計(jì)所保護(hù)的對(duì)象存在著明顯差異。前者所保護(hù)的對(duì)象是可能受行政行為或事實(shí)行為影響的社會(huì)公眾；后者強(qiáng)調(diào)對(duì)行政相對(duì)人的“無漏洞保護(hù)”。由于行政相對(duì)人常常是損害環(huán)境公益的責(zé)任者，所以兩種制度還存在著價(jià)值沖突的可能。

2.預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟與預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟之比較。兩者都屬于預(yù)防性環(huán)境公益訴訟制度的組成部分，整體上追求保護(hù)環(huán)境公共法益的共同目標(biāo)，都是環(huán)境法“預(yù)防為主”原則在司法領(lǐng)域的體現(xiàn)，兩種制度在具體規(guī)則方面也具有一定的共通性，例如都以禁止、停止行為或事實(shí)、消除危險(xiǎn)等為主要責(zé)任形式。但兩者也存在著明顯差異：首先，從預(yù)防性請(qǐng)求權(quán)與預(yù)防性責(zé)任的實(shí)現(xiàn)方式而言，預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟體現(xiàn)的是公法訴訟的進(jìn)路，而預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟體現(xiàn)的是私法訴訟的進(jìn)路，這一區(qū)別和選擇甚至?xí)?duì)整個(gè)環(huán)境公益訴訟的制度設(shè)計(jì)產(chǎn)生根本性的影響；其次，從影響程度和預(yù)防效果而言，行政行為或者事實(shí)行為對(duì)生態(tài)環(huán)境可能造成的影響程度要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于幾家企業(yè)可能帶來的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，特別是行政規(guī)劃、行政黑白名單、影響評(píng)價(jià)等綜合性行政行為或事實(shí)行為的影響程度非一般具體行政行為所能比擬，對(duì)其提起預(yù)防性行政公益訴訟所能實(shí)現(xiàn)的預(yù)防效果明顯要大于對(duì)個(gè)別企業(yè)提起的預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟；最后，從功能角度而言，預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟主要體現(xiàn)對(duì)生態(tài)環(huán)境損害重大風(fēng)險(xiǎn)或威脅的預(yù)防，預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟不僅體現(xiàn)預(yù)防功能，而且對(duì)行政行為的司法審查還體現(xiàn)出對(duì)司法、對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督功能，包括糾錯(cuò)、補(bǔ)充執(zhí)法等。

（三）預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟的容許性

除了必要性問題之外，預(yù)防性環(huán)境行政訴訟在規(guī)范與實(shí)踐層面是否具有容許性空間也是制度確立需要解決的邏輯前提。

就規(guī)范層面而言，我國《行政訴訟法》第一條“解決行政爭(zhēng)議”的規(guī)定可視為對(duì)預(yù)防性行政訴訟的一種開放態(tài)度。《行政訴訟法》第二十五條第四款中載明提起行政公益訴訟的前提是“致使國家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的”；2012年修改后的《民事訴訟法》第五十五條關(guān)于提起民事公益訴訟的條件之一是“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為”。從文本解釋的角度而言，上述兩條款關(guān)于是否實(shí)際造成公共利益損害的表述并無本質(zhì)區(qū)別。如果認(rèn)為行政訴訟法中的表述明確為公共利益實(shí)際受損，那么民事訴訟法中的表述也應(yīng)當(dāng)視為實(shí)際受損。但司法實(shí)踐是在民事訴訟法確立了民事公益訴訟制度之后，《環(huán)境民事公益訴訟解釋》仍然設(shè)計(jì)了預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟條款。反推之，至少在司法解釋層面，設(shè)計(jì)預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟條款并非無例可循。

就實(shí)踐角度而言，目前我國在制度上確立的以檢察機(jī)關(guān)為原告的行政公益訴訟有利于預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟的開展。預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟因存在科學(xué)不確定性以及事實(shí)狀態(tài)不確定性因素，對(duì)原告的訴訟能力有較高的要求。在各類主體中，檢察機(jī)關(guān)更具備識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)、收集證據(jù)、應(yīng)對(duì)訴訟的資源和能力。從檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟試點(diǎn)的情況看，呈現(xiàn)出案件主要集中于生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域、以行政不作為案件為主等特點(diǎn)［17］，這也為預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟留下了空間。

（四）其他國家和地區(qū)相關(guān)制度的借鑒

制度確立的容許性還可以從對(duì)其他國家和地區(qū)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)借鑒中獲得。大陸法系與英美法系主要國家和地區(qū)并無明確預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟的直接規(guī)定，但分別從行政訴訟與環(huán)境訴訟的角度可以借鑒一些規(guī)則。一是在行政訴訟方面，德國《基本法》第19條關(guān)于“有效而無漏洞的權(quán)利保護(hù)”以及對(duì)行政機(jī)關(guān)的防御請(qǐng)求權(quán)規(guī)定被認(rèn)為是預(yù)防性行政訴訟的法源。雖然德國《行政法院法》并未明確規(guī)定預(yù)防性行政訴訟，但在理論和實(shí)踐中都予以認(rèn)可和適用。日本2004年修訂的《行政案件訴訟法》專門增加了關(guān)于“停止訴訟”的規(guī)定，行政相對(duì)人可以向法院請(qǐng)求責(zé)令行政機(jī)關(guān)停止違法準(zhǔn)備作出的處分或裁決。此外，在理論和實(shí)務(wù)中，行政相對(duì)人還可以向法院提起“義務(wù)確認(rèn)”的預(yù)防性行政訴訟，請(qǐng)求法院確認(rèn)行政機(jī)關(guān)有作為或不作為義務(wù)，防止其不作為或作為。意大利2010年《行政訴訟法典》第二編第二章專門作出了“預(yù)防性保護(hù)程序”系統(tǒng)規(guī)定，預(yù)防性保護(hù)包括訴前預(yù)防性保護(hù)與訴中預(yù)防性保護(hù)兩種情形，法官的審查標(biāo)準(zhǔn)包括“表面上有良好權(quán)利”與“訴訟拖延的危險(xiǎn)”兩條，并要在具體案件中衡量私人利益與公共利益以及不同的公共利益。預(yù)防性保護(hù)措施包括停止被訴行政行為執(zhí)行、命令行政機(jī)關(guān)交付一定數(shù)額金錢等，法官被賦予“能夠臨時(shí)性保證訴訟判決效力”的廣泛自由裁量權(quán)［18］。我國澳門特別行政區(qū)《行政訴訟法典》在第七章專門規(guī)定了“預(yù)防及保存程序”，從行政行為效力之中止、正當(dāng)性及要件、已被執(zhí)行之行為、提出請(qǐng)求之時(shí)刻及形式、暫時(shí)中止、不當(dāng)執(zhí)行、程序步驟、臨時(shí)裁判、裁判、上訴等方面作出系統(tǒng)規(guī)定。二是在環(huán)境訴訟方面，美國的環(huán)境公民訴訟并無民事訴訟與行政訴訟之區(qū)分，《清潔空氣法》《清潔水法》等都規(guī)定，只需有違法事實(shí)（包括作為和不作為），公民對(duì)于聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu)的行政行為都可以提起訴訟，損害是否實(shí)際發(fā)生和存在不是訴訟的必要條件。美國1980年《船舶污染防治法》中規(guī)定，“任何人在其利益受到或者可能受到不利影響時(shí)，可以自己的名義提起訴訟”，其對(duì)象包括“任何被指控的違反該法或據(jù)此頒發(fā)條例的人”以及“疏忽于履行本法規(guī)定的行為或義務(wù)的部長(zhǎng)”［19］。

觀察上述國家和地區(qū)相關(guān)制度規(guī)定，預(yù)防性訴訟呈現(xiàn)出法定化、系統(tǒng)化的特征，無論是預(yù)防性行政訴訟還是環(huán)境訴訟，均有法律明確規(guī)定，甚至是納入法典進(jìn)行專門化、系統(tǒng)化的規(guī)定，這些規(guī)定為預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟的確立提供了制度空間，為具體規(guī)則建構(gòu)提供了可資借鑒的樣本參考。下文將結(jié)合上述規(guī)定的一些具體內(nèi)容探討預(yù)防性環(huán)境公益訴訟規(guī)則的具體建構(gòu)。

四、預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟規(guī)則的具體建構(gòu)

預(yù)防性行政訴訟與預(yù)防性環(huán)境公益訴訟是確立和支撐預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟制度的兩大支柱。相應(yīng)地，預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟規(guī)則的具體建構(gòu)不能脫離該兩項(xiàng)制度已有的規(guī)則基礎(chǔ)而“另起爐灶”。當(dāng)然，預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟制度的雙重預(yù)防特征以及在規(guī)范與層面的容許性也“激發(fā)”出該制度某些特有規(guī)則的生長(zhǎng)，從而建構(gòu)起特色鮮明的具體規(guī)則體系。

（一）啟動(dòng)要件

在啟動(dòng)要件方面，對(duì)環(huán)境損害風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)定應(yīng)采用高度蓋然性標(biāo)準(zhǔn)，即科學(xué)不確定性較低的判斷標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)行政行為或事實(shí)行為的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)定應(yīng)采用“最大限度接近成熟原則”的判斷標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)尚未發(fā)生的行政行為堅(jiān)持“實(shí)際影響必然發(fā)生”的標(biāo)準(zhǔn)。有學(xué)者參照其他國家的成熟經(jīng)驗(yàn)提出預(yù)防性行政訴訟的提起（啟動(dòng)）要件包括：補(bǔ)充性要件、蓋然性要件、重大損害要件［16］。有學(xué)者從風(fēng)險(xiǎn)的角度提出預(yù)防性環(huán)境公益訴訟啟動(dòng)因素包括：環(huán)境危險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)和可能造成嚴(yán)重或不可逆轉(zhuǎn)的損害。預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟的提起需同時(shí)滿足上述兩種訴訟的啟動(dòng)要件，具言之，包括以下幾個(gè)方面。

一是補(bǔ)充性要件。預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟只能作為環(huán)境公共利益訴訟救濟(jì)的一種后備和補(bǔ)充。如果其他成熟的訴訟類型和程序規(guī)定（例如撤銷之訴、事后確認(rèn)無效之訴、事后給付之訴）已經(jīng)能夠?yàn)榄h(huán)境公共利益提供救濟(jì)，那么并無提起預(yù)防性行政訴訟之必要，否則徒增程序上的累贅和混亂。

二是行為的蓋然性要件?！靶姓C(jī)關(guān)已經(jīng)以某種形式就所爭(zhēng)議的行政行為表達(dá)了與原告對(duì)立的判斷，認(rèn)定行政機(jī)關(guān)將會(huì)作出行政行為”［16］，環(huán)境公共利益有受侵害之虞，提供預(yù)防性權(quán)利保護(hù)才有現(xiàn)實(shí)必要性。

三是環(huán)境損害危險(xiǎn)的高度蓋然性要件。環(huán)境損害風(fēng)險(xiǎn)存在不確定性，即對(duì)環(huán)境損害的認(rèn)識(shí)達(dá)不到邏輯必然性。為避免恣意和濫訴，在訴訟中必須引入高度蓋然性來對(duì)環(huán)境損害發(fā)生的高度概率進(jìn)行判斷。只有確信環(huán)境損害的危險(xiǎn)是高概率事件時(shí)，才能提起預(yù)防性行政訴訟。

四是損害程度要件。損害的不可彌補(bǔ)性是預(yù)防性行政訴訟的特別適用條件之一，對(duì)損害的不可彌補(bǔ)性應(yīng)從廣義上理解［3］。具體而言，按照環(huán)境危險(xiǎn)的構(gòu)成標(biāo)準(zhǔn)，即可能造成嚴(yán)重或不可逆轉(zhuǎn)、不可修復(fù)、不可彌補(bǔ)的環(huán)境損害。

（二）舉證責(zé)任

在舉證責(zé)任方面，預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟不應(yīng)一概遵循行政訴訟中的“舉證責(zé)任倒置”，而應(yīng)該結(jié)合環(huán)境公益訴訟與行政訴訟的證明原則，體現(xiàn)危險(xiǎn)預(yù)防的要求，根據(jù)訴訟類型不同建立差別化的舉證責(zé)任體系框架。具言之分為以下三步。

一是根據(jù)行政訴訟類型確定舉證責(zé)任。關(guān)于行政訴訟的舉證規(guī)則，一種精細(xì)化、類型化的觀點(diǎn)認(rèn)為，“給付之訴中，相對(duì)人起訴的是行政不作為，應(yīng)在客觀法秩序維護(hù)路徑下由被告承擔(dān)舉證責(zé)任。確認(rèn)之訴中，訴訟標(biāo)的是確認(rèn)行政行為無效的，由原告承擔(dān)舉證責(zé)任；訴訟標(biāo)的是確認(rèn)行政行為違法的，針對(duì)行政法律行為實(shí)行‘被告承擔(dān)舉證責(zé)任'的規(guī)則，針對(duì)行政事實(shí)行為實(shí)行‘誰主張，誰舉證'的規(guī)則”［20］。此種觀點(diǎn)從訴訟標(biāo)的（原告的訴訟請(qǐng)求）出發(fā)，針對(duì)不同的訴訟類型，合理分配舉證責(zé)任，在理論上的說服力更強(qiáng)，對(duì)實(shí)踐的指導(dǎo)更加明確。

二是對(duì)接環(huán)境公益訴訟舉證責(zé)任。一般環(huán)境民事公益訴訟與環(huán)境侵權(quán)訴訟的證明對(duì)象并無本質(zhì)區(qū)別，實(shí)踐中也多直接套用“舉證責(zé)任倒置”原則。在給付之訴中，被告承擔(dān)舉證責(zé)任與舉證責(zé)任倒置重合，可確定無疑；在確認(rèn)行政行為無效的確認(rèn)之訴中，由原告承擔(dān)舉證責(zé)任與舉證責(zé)任倒置沖突，需要進(jìn)一步探討。在確認(rèn)行政法律行為違法的確認(rèn)之訴中，被告承擔(dān)舉證責(zé)任與舉證責(zé)任倒置重合，可確定無疑。在確認(rèn)行政事實(shí)行為違法的確認(rèn)之訴中，“誰主張，誰舉證”與舉證責(zé)任倒置仍存在一定出入，需要進(jìn)一步探討。

三是融入危險(xiǎn)預(yù)防理念確定舉證責(zé)任。一方面，從預(yù)防危險(xiǎn)轉(zhuǎn)換為現(xiàn)實(shí)的環(huán)境損害的角度，需要作為潛在污染者或破壞者的被告舉證排除對(duì)其行為危險(xiǎn)性的合理懷疑；另一方面，由于環(huán)境損害危險(xiǎn)存在相當(dāng)程度的不確定性，為平衡訴訟結(jié)構(gòu)并從本質(zhì)上求取訴訟公平，需要由原告提供初步證據(jù)證明某種危險(xiǎn)蓋然性的存在?！皳Q言之，原告方需首先提出初步證據(jù)證明存在（重大或不可逆轉(zhuǎn)）環(huán)境損害可能性，然后舉證責(zé)任轉(zhuǎn)換到被告方?！奔磳?shí)行所謂的“舉證責(zé)任轉(zhuǎn)移（或推定）”［1］。在確認(rèn)行政行為無效的預(yù)防性環(huán)境公益訴訟中，原告應(yīng)承擔(dān)行政行為無效的證明責(zé)任以及存在環(huán)境損害危險(xiǎn)的初步證明責(zé)任，然后舉證責(zé)任轉(zhuǎn)移至被告。在確認(rèn)行政事實(shí)行為違法的確認(rèn)之訴中，原告對(duì)其主張行政事實(shí)行為違法應(yīng)承擔(dān)證明責(zé)任，對(duì)其主張存在環(huán)境損害危險(xiǎn)應(yīng)承擔(dān)初步證明責(zé)任，被告對(duì)其行政事實(shí)行為的非違法性以及排除環(huán)境損害危險(xiǎn)可能性承擔(dān)證明責(zé)任。另外，對(duì)于預(yù)防性給付訴訟以及確認(rèn)行政法律行為違法的預(yù)防性確認(rèn)訴訟中，在被告對(duì)行政行為的作為或不作為的合法性與合理性承擔(dān)證明責(zé)任的原則下，原告仍應(yīng)承擔(dān)存在環(huán)境損害危險(xiǎn)的初步證明責(zé)任。

在司法實(shí)踐中，由于環(huán)境損害的復(fù)雜性、累積性、潛在性、技術(shù)性，環(huán)境訴訟中認(rèn)定因果關(guān)系以及環(huán)境損害的科學(xué)證據(jù)多為專家意見書、鑒定報(bào)告等，在預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟中由于科學(xué)上的不確定性更強(qiáng)，科學(xué)證據(jù)可能更多體現(xiàn)為專家證言、環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告甚至是實(shí)驗(yàn)報(bào)告等具有一定關(guān)聯(lián)性的證據(jù)。

（三）適用范圍

預(yù)防性行政訴訟主要適用于三大類行政活動(dòng)：有需要實(shí)施特別救濟(jì)的行政行為、行政行為的執(zhí)行行為、其他事實(shí)行為。相應(yīng)地，為體現(xiàn)社會(huì)公益，結(jié)合實(shí)務(wù)中可能出現(xiàn)的情形，預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟案件的適用范圍主要包括三大類：

其一是對(duì)生態(tài)環(huán)境形成現(xiàn)實(shí)的損害威脅，需要特別救濟(jì)的行政行為。即行政行為對(duì)生態(tài)環(huán)境已經(jīng)形成現(xiàn)實(shí)而迫切的危險(xiǎn)，一旦該行為作成將對(duì)環(huán)境公共利益造成不可逆轉(zhuǎn)的重大損害，之后才提起撤銷訴訟，將難以對(duì)環(huán)境公共利益進(jìn)行救濟(jì)的案件。例如已經(jīng)構(gòu)成妨害的行政規(guī)劃，行政機(jī)關(guān)基于該規(guī)劃繼續(xù)實(shí)施建設(shè)許可、土地使用許可、采礦許可等會(huì)造成環(huán)境公共利益受損的，可以有針對(duì)性地提起預(yù)防性訴訟。

其二是行政行為的執(zhí)行行為會(huì)造成環(huán)境公共利益損害既成事實(shí)?；谝呀?jīng)生效的行政決定，行政機(jī)關(guān)擬采取強(qiáng)制措施執(zhí)行的行為，尤其是直接造成重大環(huán)境公共利益損害的行為。如基于拆遷決定的強(qiáng)制拆除造成重要自然遺跡或者污染處理設(shè)施的毀損等，相對(duì)人可以提起要求禁止執(zhí)行強(qiáng)制拆除的預(yù)防性訴訟。

其三是其他不利于生態(tài)環(huán)境的事實(shí)行為。例如行政機(jī)關(guān)履行某些公共職能的行為，特別是某些公共工程的建設(shè)可能造成生態(tài)環(huán)境損害的重大風(fēng)險(xiǎn)，修建、養(yǎng)護(hù)道路、鐵路、橋梁可能造成森林或草地的破壞、影響魚類洄游通道等。

以環(huán)境行政行為的種類為標(biāo)準(zhǔn)，預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟的受案范圍包括：

第一，環(huán)境影響評(píng)價(jià)的違法作為或不作為。環(huán)境影響評(píng)價(jià)是最具防范效果、最能體現(xiàn)預(yù)防優(yōu)先原則的行政措施。一旦行政機(jī)關(guān)違法審批環(huán)境影響評(píng)價(jià)或者不按照規(guī)定組織編制環(huán)境影響評(píng)價(jià)，那么就可能造成規(guī)劃或者建設(shè)項(xiàng)目形成環(huán)境損害危險(xiǎn)。在此種情形下應(yīng)當(dāng)允許環(huán)境行政公益訴訟原告提起要求行政機(jī)關(guān)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目不予批準(zhǔn)或者確認(rèn)審批建設(shè)項(xiàng)目的行為無效的預(yù)防性訴訟。

第二，預(yù)防污染措施的違法或不合理的作為、不作為。污染防治類的法律一般都規(guī)定了行政機(jī)關(guān)預(yù)防環(huán)境污染的法定職責(zé)，例如“三同時(shí)”、排污許可等等。一旦行政機(jī)關(guān)不履行這些法定職責(zé)、違法作為或者作出不合理的作為，將可能造成不可逆轉(zhuǎn)、不可修復(fù)、不可彌補(bǔ)的環(huán)境損害危險(xiǎn)，對(duì)于這些行為應(yīng)當(dāng)允許提起預(yù)防性訴訟。例如對(duì)于未采取防滲漏等措施，或者未建設(shè)地下水水質(zhì)監(jiān)測(cè)井進(jìn)行監(jiān)測(cè)的行為，雖然尚未造成實(shí)際損害，但行政機(jī)關(guān)并未依據(jù)《水污染防治法》第八十五條之規(guī)定責(zé)令停止違法行為或者僅處以罰款而不能實(shí)現(xiàn)防止損害發(fā)生之目的，環(huán)境行政公益訴訟原告可以提起要求不予許可排污或者責(zé)令停止違法行為的預(yù)防性訴訟。

第三，防止生態(tài)破壞的違法或不合理的作為、不作為。在許多涉及生態(tài)保護(hù)、自然資源保育的法律中也都規(guī)定了行政機(jī)關(guān)防止生態(tài)破壞的法定職責(zé)和義務(wù)，例如對(duì)珍稀瀕危物種的移地保護(hù)和出口限制、禁漁、禁獵、對(duì)外來物種的監(jiān)測(cè)預(yù)警和進(jìn)口審批、轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)等等。一旦行為機(jī)關(guān)不履行、違法或有不合理的作為，將可能造成不可逆轉(zhuǎn)、不可修復(fù)、不可彌補(bǔ)的生態(tài)破壞危險(xiǎn)，對(duì)于這些行為應(yīng)當(dāng)允許提起預(yù)防性訴訟。比如，行政機(jī)關(guān)并未按照《海洋環(huán)境保護(hù)法》第二十五條的規(guī)定在引進(jìn)海洋動(dòng)植物物種之前進(jìn)行科學(xué)論證，可能造成外來物種入侵的嚴(yán)重后果，環(huán)境行政公益訴訟原告可以在行政機(jī)關(guān)同意引進(jìn)外來物種之前提起不予許可的預(yù)防性訴訟。

（四）與環(huán)境行政公益訴前程序的調(diào)適

環(huán)境行政公益訴前程序的功能在于“從整體上體現(xiàn)節(jié)約司法資源、遵循檢察公益訴訟輔助性原則和考量法律監(jiān)督權(quán)在公權(quán)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)社會(huì)公共利益保護(hù)的需求”［21］。當(dāng)檢察機(jī)關(guān)提出檢察建議，行政機(jī)關(guān)停止執(zhí)行其可能造成環(huán)境損害風(fēng)險(xiǎn)的行政行為或事實(shí)行為或者實(shí)施行政行為避免環(huán)境損害風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟也就喪失了繼續(xù)進(jìn)行的必要性。若尚在審查起訴階段，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)自行終結(jié)訴訟；若已經(jīng)提起訴訟，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)撤回或者法院裁定不予受理；若已經(jīng)受理，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)或者經(jīng)法院釋明撤訴或者變更訴訟請(qǐng)求。

（五）與暫時(shí)法律保護(hù)措施的對(duì)接

《行政訴訟法》第五十六條規(guī)定了“訴訟停止執(zhí)行”的規(guī)定，其中第（三）項(xiàng)特別規(guī)定，“人民法院認(rèn)為該行政行為的執(zhí)行會(huì)給國家利益、社會(huì)公共利益造成重大損害的”，裁定停止執(zhí)行。預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟是為防止行政行為或事實(shí)行為可能造成嚴(yán)重或不可逆轉(zhuǎn)、不可修復(fù)、不可彌補(bǔ)環(huán)境損害，一方面，需要及時(shí)采取應(yīng)對(duì)措施，即允許實(shí)施行政訴訟法上的“暫時(shí)法律保護(hù)制度”⑤；另一方面，預(yù)防性措施畢竟是在高不確定性條件下所實(shí)施的，因此必須考慮保護(hù)環(huán)境公共利益的迫切性、必要性與維護(hù)行政行為的公定力及行政管理秩序之間的關(guān)系，在采取相關(guān)預(yù)防性措施之前應(yīng)當(dāng)進(jìn)行成本效益分析，并在利益衡量時(shí)符合比例原則。另外，還應(yīng)建立預(yù)防性措施的后期追蹤評(píng)估機(jī)制、調(diào)整或恢復(fù)執(zhí)行的動(dòng)態(tài)機(jī)制，在訴訟過程中一旦發(fā)生情勢(shì)變化，例如新的科學(xué)證據(jù)出現(xiàn)，經(jīng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估環(huán)境損害的風(fēng)險(xiǎn)降低，采取預(yù)防措施的必要性、緊迫性已不復(fù)存在或者成本大于收益，則應(yīng)當(dāng)允許被告行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)或者法院主動(dòng)裁定恢復(fù)、部分恢復(fù)或者調(diào)整行政行為的實(shí)施。

五、余 論

“現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)既是現(xiàn)實(shí)的，又是非現(xiàn)實(shí)的，風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)的核心不是現(xiàn)在，而是未來?！保?2］在環(huán)境司法方面，以事后救濟(jì)型為主的“重填補(bǔ)、輕預(yù)防”式責(zé)任不能充分發(fā)揮司法制度之功能，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)目的，也不符合風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)條件下對(duì)環(huán)境公益司法保護(hù)“前置”的必然要求。對(duì)環(huán)境公共法益保護(hù)而言，預(yù)防性訴訟應(yīng)當(dāng)與救濟(jì)性訴訟并重，甚至前者之重要性還要明顯高于后者。由現(xiàn)代人權(quán)保護(hù)理論所派生的對(duì)相對(duì)人權(quán)利“無漏洞保護(hù)原則”對(duì)行政司法審查提出了更全面的要求，預(yù)防性行政訴訟應(yīng)運(yùn)而生。預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟的確立將生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)與行政行為風(fēng)險(xiǎn)統(tǒng)一納入制度安排之中，是一種以現(xiàn)實(shí)程序防范非現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)的“未來”關(guān)系調(diào)整機(jī)制。就生態(tài)環(huán)境公益的保護(hù)而言，對(duì)損害風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防重要性程度遠(yuǎn)勝于事后救濟(jì)。行政行為影響的不僅是其所指向的對(duì)象，還可能帶來某種管理秩序的變化，因此其對(duì)環(huán)境可能造成的負(fù)面影響在程度、范圍等方面亦超過某企業(yè)或個(gè)人的生產(chǎn)經(jīng)營行為所帶來的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。在這個(gè)意義上，預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟較之預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟更具必要性和實(shí)效性。

預(yù)防性環(huán)境行政訴訟兼具預(yù)防性行政訴訟與預(yù)防性環(huán)境公益訴訟的雙重預(yù)防功能，同時(shí)又可在司法審查之下發(fā)揮司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督支持作用，融合了相鄰制度的優(yōu)勢(shì)和長(zhǎng)處，在規(guī)范與實(shí)踐層面都具有必要性和容許性。目前各國采取的環(huán)境公益訴訟模式大致可以歸納為兩種：一種是以德國的環(huán)保團(tuán)體行政公益訴訟為代表的“督促執(zhí)法型”；另一種是以美國的環(huán)境公民訴訟為代表的“補(bǔ)充執(zhí)法型”。這兩種模式都體現(xiàn)出“完善執(zhí)法體系”的特征，也進(jìn)一步證明環(huán)境公益訴訟天生就帶有濃重的公法色彩，環(huán)境行政公益訴訟更能適應(yīng)這種土壤和環(huán)境。從我國的現(xiàn)實(shí)來看，盡管在制度設(shè)計(jì)上我國采取的是民事與行政雙軌制的公益訴訟模式，但實(shí)踐中環(huán)境行政公益訴訟案件數(shù)量明顯大于環(huán)境民事公益訴訟案件數(shù)量，其中預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟案件數(shù)量極少，一方面這種態(tài)勢(shì)不符合“預(yù)防為主”原則的要求，另一方面也為預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟留下了較大的制度和實(shí)踐空間。從目前已有的法規(guī)范來看，《環(huán)境民事公益訴訟解釋》第1條和第18條規(guī)定了預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟的制度框架，《海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛規(guī)定》第十二條第二款也原則性規(guī)定了威脅型海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟這一類型。這些規(guī)定體現(xiàn)了預(yù)防性訴訟在生態(tài)環(huán)境公益保護(hù)方面的發(fā)展趨勢(shì)，也為預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟制度的確立和規(guī)則構(gòu)建提供了可資借鑒和參照的樣本。預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟制度確立的可行進(jìn)路是在已有行政公益訴訟司法解釋中加入預(yù)防性民事公益訴訟相關(guān)條款的援引性或準(zhǔn)用性規(guī)定，具體規(guī)則建構(gòu)需要在制定環(huán)境公益訴訟審判工作規(guī)范之中對(duì)預(yù)防性訴訟作出專門化、系統(tǒng)性、可操作的規(guī)定。

注釋：

① 盡管有學(xué)者認(rèn)為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟“是政府基于自然資源國家所有權(quán)、為履行職責(zé)而提起的訴訟，既不是公益訴訟，也不是普通民事訴訟”，而是“國益訴訟”（國家利益訴訟）（參見呂忠梅教授在最高人民法院“創(chuàng)新環(huán)境資源司法理論加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)司法保障研討會(huì)”上的主旨發(fā)言記錄，載2018年1月13日“中國法學(xué)會(huì)環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)”微信公眾號(hào)），但筆者認(rèn)為，在廣義公共利益層面，國家利益具有強(qiáng)烈的公共利益色彩。僅就私人利益與公共利益的二分法角度而言，所謂的“國益訴訟”仍屬于公益訴訟的大范疇。

② 類似的定義還有：為了避免具體行政行為的執(zhí)行給行政相對(duì)人造成不可彌補(bǔ)的權(quán)益損害，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，允許行政相對(duì)人在具體行政行為執(zhí)行之前，向法院提起行政訴訟，請(qǐng)求法院審查具體行政行為的合法性，阻止違法行政行為實(shí)施的訴訟。參見陳金波：《論我國實(shí)行預(yù)防性行政訴訟的必要性及其策略》，載《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2001年第5期。

③ 有學(xué)者在論述預(yù)防性行政訴訟之必要性時(shí)就論及“使人民籍預(yù)防性不作為之訴、預(yù)防性確認(rèn)之訴來防衛(wèi)迫切的行政不法侵害”。參見陳愛娥：《“有效權(quán)利保障”與“行政決定空間”對(duì)行政訴訟制度的影響》，載臺(tái)灣“司法院”行政訴訟及懲戒廳：《行政訴訟論文匯編》1998年版，第62頁。

④ 關(guān)于行政事實(shí)行為概念國內(nèi)學(xué)者主要有兩派觀點(diǎn)：一種是按照是否產(chǎn)生法律效果來區(qū)分行政行為與事實(shí)行為；另一種是按照是否是行政主體意思表示來區(qū)分行政行為與事實(shí)行為。前者可參見胡建淼、王銀江：《現(xiàn)代行政視野中的事實(shí)行為——行政環(huán)境、蘊(yùn)含與訴訟》，載《行政法學(xué)研究》2003年第1期；后者可參見閻爾寶：《論行政事實(shí)行為》，載《行政法學(xué)研究》1998年第3期。

⑤ 該制度源于德國法，又被稱為“暫時(shí)權(quán)利保護(hù)”“暫時(shí)性權(quán)利保護(hù)”“權(quán)利暫時(shí)保護(hù)”等。參見［德］弗里德赫爾穆·胡芬：《行政訴訟法》，莫光華譯，法律出版社2003年版，第487頁。我國臺(tái)灣地區(qū)行政訴訟法發(fā)展了該項(xiàng)制度，即當(dāng)事人提起撤銷訴訟后至終審裁判前，法院依職權(quán)或依申請(qǐng)裁定，命令行政機(jī)關(guān)停止原行政行為或決定的執(zhí)行效力；如果當(dāng)事人提起確認(rèn)訴訟或給付訴訟，則適用假扣押、假處分等保全程序。參見翁岳生主編：《行政訴訟法逐條釋義》，臺(tái)灣五南圖書出版公司2002年版，第401頁。