譚 波，王 玉

（1.海南大學(xué) 法學(xué)院，?？?570228；2.河南工業(yè)大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，鄭州 450001）

2018年3月，國(guó)家組建應(yīng)急管理部，地方各級(jí)應(yīng)急行政管理部門隨之建立。在集中統(tǒng)一的結(jié)構(gòu)性改革背景下，應(yīng)急行政管理也成為單獨(dú)存在的職能部門序列。這與我國(guó)多年來(lái)應(yīng)急行政職權(quán)分散于多個(gè)部門的格局形成明顯差異。但這種經(jīng)過(guò)整合的應(yīng)急行政權(quán)，只是突發(fā)事件“大應(yīng)對(duì)”權(quán)力的一部分，仍不能稱為具有完整意義的“大應(yīng)急”權(quán)力體系，應(yīng)急行政的發(fā)展仍有待繼續(xù)整合。

一、行政應(yīng)急還是應(yīng)急行政

（一）我國(guó)應(yīng)急行政的部門“專門化”過(guò)程

在我國(guó)應(yīng)急管理部門出現(xiàn)之前，應(yīng)急管理的職權(quán)分散于九個(gè)以上職能部門之中，另有四個(gè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)涉及相應(yīng)的救災(zāi)減災(zāi)職權(quán)運(yùn)行。在理論研究層面，對(duì)行政應(yīng)急（權(quán)）的研究超過(guò)應(yīng)急行政本身［1］。從1999年成立國(guó)家煤礦安全監(jiān)察局到2001年掛牌國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局，再到2003年國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局從國(guó)家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)中獨(dú)立出來(lái)，應(yīng)急行政的部門行政屬性不甚明顯。理論界和實(shí)務(wù)界稱之為行政應(yīng)急的原因在于，確實(shí)有這樣一種行政職權(quán)在實(shí)際運(yùn)行，這種權(quán)力以安全生產(chǎn)（特定時(shí)期甚至主要表現(xiàn)為煤礦安全生產(chǎn)）為主線，但又不局限于安全生產(chǎn)監(jiān)督，畢竟安全生產(chǎn)方面所導(dǎo)致的應(yīng)急只是整個(gè)社會(huì)應(yīng)急的一部分。2003年“非典”的爆發(fā)，更讓國(guó)家看到了整體應(yīng)急行政的重要性，應(yīng)急領(lǐng)域的行政法規(guī)《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》應(yīng)運(yùn)而生。2007年《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的出臺(tái)，更是彰顯了應(yīng)急行政作為一種專門行政獨(dú)立存在的必要性。2018年的黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，聚焦多領(lǐng)域部門與權(quán)力的優(yōu)化協(xié)同高效，專門應(yīng)急行政部門的成立使應(yīng)急行政職權(quán)的運(yùn)行相對(duì)集中，成為應(yīng)急行政成熟甚至定型的一種部門行政前兆。這種整合發(fā)生于組織與組織法的層面之上，與之前應(yīng)急行政內(nèi)涵、外延的界定相比，更為具象和直接。但不容否認(rèn)的規(guī)律是，很多國(guó)家的應(yīng)急行政都是經(jīng)歷一定的組織改革過(guò)程，才出現(xiàn)于一國(guó)的政府職能部門體系之中，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)與組織的專門化。

需要說(shuō)明的是，根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案的決定》（國(guó)發(fā)〔2005〕11號(hào)）和中編辦《關(guān)于增設(shè)國(guó)務(wù)院辦公廳國(guó)務(wù)院應(yīng)急管理辦公室的批復(fù)》（中央編辦復(fù)字〔2005〕47號(hào)），2006年國(guó)家設(shè)了國(guó)務(wù)院應(yīng)急管理辦公室（以下簡(jiǎn)稱“應(yīng)急辦”），地方各級(jí)政府也有相應(yīng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置。此時(shí)的“應(yīng)急辦”雖層級(jí)不高，但是它代表政府跟各個(gè)部門就應(yīng)急工作做信息溝通，有比較強(qiáng)的溝通協(xié)調(diào)能力［2］。“從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，國(guó)家應(yīng)急管理體系應(yīng)該是一個(gè)針對(duì)各類突發(fā)事件的高效反應(yīng)系統(tǒng)，不僅包括自然災(zāi)害和事故災(zāi)難，還應(yīng)包括公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件?！保?］2007年出臺(tái)的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》將突發(fā)事件分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件，應(yīng)急部門主要應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害和事故災(zāi)難，而其中可能還涉及生態(tài)環(huán)境部門等相關(guān)部門的職責(zé)；公共衛(wèi)生事件主要由衛(wèi)生健康部門負(fù)責(zé)應(yīng)對(duì)，社會(huì)安全事件由公安部門等部門應(yīng)對(duì)為主。由此可以看出，目前的應(yīng)急機(jī)構(gòu)部門設(shè)置及其職責(zé)并沒(méi)有囊括所有的突發(fā)事件，而只是應(yīng)對(duì)其中的一部分，主要針對(duì)自然災(zāi)害和事故災(zāi)難，所謂的“應(yīng)急”目前也只是相對(duì)意義上的“小應(yīng)急”。

（二）美俄兩國(guó)應(yīng)急組織專業(yè)化的過(guò)程分析

對(duì)于大國(guó)而言，其應(yīng)急行政的任務(wù)通常繁重而多元。例如美國(guó)和俄羅斯，其與中國(guó)面對(duì)的應(yīng)急行政任務(wù)一樣龐雜。二者國(guó)家應(yīng)急行政組織的專業(yè)化和單列化，凸顯了其應(yīng)急行政本身的發(fā)展特點(diǎn)與法治理路。

1.美國(guó)應(yīng)急行政的出現(xiàn)：防災(zāi)—應(yīng)急—國(guó)土安全

美國(guó)的應(yīng)急行政肇始于災(zāi)害防治。美國(guó)的防災(zāi)法規(guī)最早出現(xiàn)于1803年，防災(zāi)行政作為一種政府的固有職能，無(wú)可推卸，必須得到全面行使。但其具體的運(yùn)行模式卻分散而多元，宏觀的國(guó)家安全維護(hù)和微觀的防災(zāi)救災(zāi)兩條線并行的態(tài)勢(shì)明顯。從1934年得到聯(lián)邦政府批準(zhǔn)的公路管理局和接受防洪法令授權(quán)的陸軍工程兵團(tuán)，到1947年根據(jù)國(guó)家安全法成立的國(guó)家安全資源委員會(huì)（NSRB）和1950年根據(jù)國(guó)防制品法成立的防衛(wèi)動(dòng)員局（ODM）以及根據(jù)總統(tǒng)行政命令成立的聯(lián)防民防署（FCDA），再到20世紀(jì)60年代的緊急應(yīng)變方案局（OEP）、災(zāi)害援助管理局和70年代的部分職能轉(zhuǎn)至住房及都市發(fā)展部（HUD）、聯(lián)邦總務(wù)署（GSA）與財(cái)政部，中間還經(jīng)歷了若干的職能隸屬轉(zhuǎn)變、擴(kuò)展及機(jī)構(gòu)名稱屬性改變?？梢哉f(shuō)美國(guó)的應(yīng)急行政一直處于災(zāi)害倒逼救災(zāi)法規(guī)修改和行政命令啟動(dòng)以調(diào)適機(jī)構(gòu)組織和運(yùn)行的狀態(tài)。由于立法的多元化和總統(tǒng)行政命令的反復(fù)性，前后有一百多個(gè)聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)管理過(guò)應(yīng)急行政。1979年美國(guó)聯(lián)邦應(yīng)急管理署（FEMA）成立，囊括了來(lái)自國(guó)防部、商務(wù)部、聯(lián)邦總務(wù)署、住房與城市發(fā)展部等五個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的職能，聯(lián)邦保險(xiǎn)局、國(guó)家氣象預(yù)報(bào)局的聯(lián)邦防災(zāi)局都是其下屬部門。美國(guó)2001年遭受“9.11”襲擊后，2002年制定了專門的“An act to establish the Department of Homeland Security，and for other purposes”（《建立國(guó)土安全部及實(shí)現(xiàn)其他相關(guān)目的的法案》），國(guó)土安全部據(jù)此成為制定保護(hù)重要基礎(chǔ)設(shè)施和關(guān)鍵資源計(jì)劃的綜合性國(guó)家部門，與聯(lián)邦政府其他機(jī)構(gòu)相協(xié)調(diào)的聯(lián)邦應(yīng)急管理署也被調(diào)整至新成立的國(guó)土安全部之下。而此時(shí)恰是美國(guó)政府要建立全國(guó)性災(zāi)害管理系統(tǒng)的關(guān)鍵時(shí)點(diǎn)。為了制定全國(guó)性的應(yīng)急反應(yīng)計(jì)劃，美國(guó)政府在2004年之后成立了15個(gè)應(yīng)急小組（Emergency Support Function，ESF），涉及14個(gè)聯(lián)邦部門和其他聯(lián)邦直屬機(jī)構(gòu)（參見(jiàn)表1）。國(guó)土安全部的下屬部門在其中承擔(dān)關(guān)鍵環(huán)節(jié)的工作。奧巴馬擔(dān)任總統(tǒng)期間，又將網(wǎng)絡(luò)安全職能轉(zhuǎn)移至國(guó)土安全部之下。從職能行使方式上，國(guó)土安全部根據(jù)“The Homeland Security Open Source Information Enhancement Act”，又逐漸強(qiáng)化了信息收集、開(kāi)發(fā)和分析的職能，逐漸成為真正意義上的應(yīng)急行政的大本營(yíng)和實(shí)質(zhì)上的綜合體。而根據(jù)《FEMA戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022）》，美國(guó)聯(lián)邦應(yīng)急管理署（FEMA）將在災(zāi)前精簡(jiǎn)復(fù)雜的應(yīng)急程序、加強(qiáng)救援隊(duì)伍培訓(xùn)與演練、擴(kuò)大災(zāi)害預(yù)防宣傳和培訓(xùn)；在災(zāi)中完善應(yīng)急指揮協(xié)調(diào)、信息溝通和應(yīng)急保障調(diào)配；在災(zāi)后簡(jiǎn)化救災(zāi)資金申請(qǐng)流程并為各州政府提供更多的重建支持［4］。從國(guó)防領(lǐng)域的國(guó)家安全和救災(zāi)到國(guó)土安全和應(yīng)急，美國(guó)的應(yīng)急行政也經(jīng)歷了理念和組織上的雙重質(zhì)變。但可以看出由專門的應(yīng)急行政部門來(lái)執(zhí)掌行政應(yīng)急的趨勢(shì)越來(lái)越明顯，而這種執(zhí)掌基本已經(jīng)固定化。不斷加固的趨勢(shì)也讓應(yīng)急行政的部門行政色彩愈發(fā)濃厚，比起20世紀(jì)變化多端的美國(guó)應(yīng)急管理體制差異較大。

表1 美聯(lián)邦救災(zāi)體系緊急事務(wù)支援功能小組（Emergency Support Function）例示

而從疫情防控的角度來(lái)看，F(xiàn)EMA也并非無(wú)所作為。在美國(guó)防控傳染病疫情的決策中，主要的決定是由美國(guó)衛(wèi)生與公共服務(wù)部（HHS）和美國(guó)疾病預(yù)防控制中心（CDC）做出的。通常聯(lián)邦應(yīng)急管理署（FEMA）會(huì)在美國(guó)10個(gè)大區(qū)儲(chǔ)存足夠的緊急物資［5］。這一點(diǎn)一方面得益于美國(guó)的疾病預(yù)防控制中心擁有比較完整的決策權(quán)力系統(tǒng)［傳染性病例管理控制、隔離措施、監(jiān)測(cè)和流行病學(xué)、實(shí)驗(yàn)室診斷方法和標(biāo)準(zhǔn)、減輕社區(qū)影響、醫(yī)療護(hù)理和對(duì)策（培訓(xùn)并保護(hù)醫(yī)療人員和護(hù)士，避免醫(yī)院內(nèi)部傳播）、疫苗研發(fā)、與居民的風(fēng)險(xiǎn)溝通，以及與州或地方公共衛(wèi)生部門的醫(yī)院應(yīng)急準(zhǔn)備系統(tǒng)（HRSA）以及城市醫(yī)療應(yīng)急系統(tǒng)（MMRS）協(xié)調(diào)］，另一方面也由于FEMA擁有強(qiáng)大的執(zhí)行能力和權(quán)限，能夠相對(duì)較為完備地配合CDC等決策部門的權(quán)力運(yùn)行。

2.俄羅斯應(yīng)急行政的產(chǎn)生：國(guó)家安全—民防和緊急情況—應(yīng)急

俄羅斯聯(lián)邦緊急情況部產(chǎn)生于1994年，緊急情況部部長(zhǎng)也是國(guó)家安全委員會(huì)成員。國(guó)家安全委員會(huì)的前身可追溯到1917年的全俄肅反委員會(huì)和1954年的蘇聯(lián)國(guó)家安全委員會(huì)。1991年俄羅斯成立“民防、緊急情況和消除自然災(zāi)害后果國(guó)家委員會(huì)”，1994年由“委員會(huì)”改為“部”。該部軍事化和政治性較強(qiáng)，部長(zhǎng)具備軍銜，由總統(tǒng)任命，全稱為“民防、緊急情況和救援部”，簡(jiǎn)稱“國(guó)家緊急情況部”。該部作為直屬于俄羅斯總統(tǒng)的5個(gè)政府職能部門之一（其他四部為內(nèi)政部、外交部、國(guó)防部和司法部），不同于其他隸屬于俄羅斯總理的16個(gè)聯(lián)邦部。它由國(guó)家消防局、搜尋和救援局、民防部隊(duì)和國(guó)家小型船只局四個(gè)基礎(chǔ)部門組成，各類人員多達(dá)二十萬(wàn)人，協(xié)調(diào)能力非常強(qiáng)（見(jiàn)圖1）。

這種高規(guī)格的決策應(yīng)對(duì)以及龐大的協(xié)調(diào)系統(tǒng)造就了其巨大的執(zhí)行力。2020年新冠肺炎疫情防控期間，俄羅斯緊急情況部在應(yīng)對(duì)緊急情況中運(yùn)輸能力表現(xiàn)突出。相比美國(guó)，俄羅斯應(yīng)急行政專業(yè)部門產(chǎn)生的時(shí)間要晚許多，但其規(guī)格和受重視程度明顯要高于美國(guó)。俄羅斯應(yīng)急行政的產(chǎn)生和政治部門關(guān)系密切，與美國(guó)的路徑截然不同，反而是從國(guó)家安全的角度促生了緊急情況部門。

（三）我國(guó)國(guó)家安全立法對(duì)應(yīng)急行政整合的影響

2013年黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)決定，“設(shè)立國(guó)家安全委員會(huì)，完善國(guó)家安全體制和國(guó)家安全戰(zhàn)略，確保國(guó)家安全”。2014年1月，中華人民共和國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)成立。2014年10月，黨的十八屆四中全會(huì)再次通過(guò)相關(guān)決定，“貫徹落實(shí)總體國(guó)家安全觀，加快國(guó)家安全法治建設(shè)，抓緊出臺(tái)反恐怖等一批急需法律，推進(jìn)公共安全法治化，構(gòu)建國(guó)家安全法律制度體系”。而在此之前，《保守國(guó)家秘密法實(shí)施條例》已經(jīng)在2014年3月施行。隨后，2014年11月通過(guò)的《反間諜法》、2015年7月修改通過(guò)的《國(guó)家安全法》、2015年12月通過(guò)且在2018年4月修改的《反恐怖主義法》、2016年11月通過(guò)的《網(wǎng)絡(luò)安全法》、2017年9月通過(guò)的《核安全法》、2017年11月通過(guò)的《境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)管理法》、2018年4月修改通過(guò)的《國(guó)家情報(bào)法》，已經(jīng)在法律層面為國(guó)家安全的各層面強(qiáng)化了一層制度外衣?！皣?guó)家安全”和“應(yīng)急”交叉點(diǎn)的出現(xiàn)始于2015年《國(guó)家安全法》對(duì)“國(guó)家安全”的界定，2017年黨的十九大報(bào)告又再次強(qiáng)調(diào)“完善國(guó)家安全制度體系，加強(qiáng)國(guó)家安全能力建設(shè)”，“健全國(guó)家安全體系，加強(qiáng)國(guó)家安全法治保障”，在安全生產(chǎn)和防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)方面，提出了“健全公共安全體系”，這又讓兩者在“安全”層面實(shí)現(xiàn)了部分對(duì)接。但“公共安全”與“國(guó)家安全”兩概念之間關(guān)系到底為何，覆蓋哪些方面，無(wú)法從直接的法條依據(jù)中獲得較為準(zhǔn)確的界分。在2018年應(yīng)急管理部成立之前，應(yīng)急管理的行政職權(quán)仍然存在于國(guó)務(wù)院辦公廳、水利部、公安部、民政部、中國(guó)地震局、國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部、國(guó)家林業(yè)局、國(guó)家安監(jiān)總局等部門，屬于典型的“九龍治水”。這一階段成為總體國(guó)家安全觀背景下應(yīng)急管理依然分散運(yùn)行的過(guò)渡階段。但很明顯，“國(guó)家安全”已經(jīng)突破了過(guò)去的“國(guó)家安全”概念，“公共安全”也不再是過(guò)去意義上的“公共安全”，以應(yīng)急行政為代表的囊括安全生產(chǎn)在內(nèi)的行政權(quán)力組成體成為新時(shí)代“公共安全”在部門行政里的最佳對(duì)應(yīng)?？梢?jiàn)，具體的組織改革將成為扭轉(zhuǎn)應(yīng)急行政徹底構(gòu)建的肯綮，這也讓我國(guó)與美俄等國(guó)家一樣，成為通過(guò)專門的應(yīng)急管理部門來(lái)開(kāi)展應(yīng)急行政以契合國(guó)家安全工作的典型。

圖1 俄羅斯緊急情況部應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的治理體系

國(guó)家安全是具有開(kāi)放性的概念。習(xí)近平總書記2020年2月14日主持召開(kāi)中央全面深化改革委員會(huì)第十二次會(huì)議時(shí)強(qiáng)調(diào)，要把生物安全納入國(guó)家安全體系；而2019年10月十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十四次會(huì)議第一次全體會(huì)議，就聽(tīng)取了全國(guó)人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)主任委員高虎城所作的關(guān)于提請(qǐng)審議《中華人民共和國(guó)生物安全法（草案）》議案的說(shuō)明，并做了分組審議，這其中就包括“防控重大新發(fā)突發(fā)傳染病、動(dòng)植物疫情”。2020年10月該法獲正式通過(guò)，第二條第二款正式確認(rèn)了上述內(nèi)容。這說(shuō)明公共衛(wèi)生事件也包含重大的國(guó)家安全利益，而與之相關(guān)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)也應(yīng)該被置于國(guó)家安全的高度，“大應(yīng)急”“大應(yīng)對(duì)”的觀念呼之欲出。除了提升應(yīng)急的理念層次之外，從此次新冠肺炎疫情防控之中所反映出來(lái)的協(xié)調(diào)、監(jiān)測(cè)和預(yù)警系統(tǒng)的完善、應(yīng)急儲(chǔ)備物資的調(diào)動(dòng)和儲(chǔ)備以及各部門職能界限的厘清，同樣是我們應(yīng)該從美俄兩國(guó)應(yīng)急管理體制中學(xué)習(xí)的。這種“大應(yīng)急”中所包含的協(xié)調(diào)機(jī)制和分工明確及強(qiáng)有力的物資調(diào)撥與供給也正是我們此次黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革“優(yōu)化高效協(xié)同”精神中的應(yīng)有之義。

二、行政緊急權(quán)、應(yīng)急行政權(quán)及其不同側(cè)重

（一）行政緊急權(quán)走上前臺(tái)

行政緊急權(quán)成為學(xué)者研究的對(duì)象更多是源于2003年以來(lái)我國(guó)行政應(yīng)急立法的發(fā)展，2003年5月9日出臺(tái)的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》成為其引領(lǐng)和典型，2004年憲法修改過(guò)程中對(duì)緊急狀態(tài)的規(guī)定，也成為“行政緊急權(quán)”概念走向前臺(tái)的基礎(chǔ)。2007年出臺(tái)并施行的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第二條不僅界定了突發(fā)事件的內(nèi)涵，還在外延上將突發(fā)事件分為四類，這實(shí)際上成為行政緊急權(quán)行使的范圍。除了公共衛(wèi)生事件由衛(wèi)生行政部門、社會(huì)安全事件由公安部門主要管轄外，其他兩類突發(fā)事件的權(quán)力分布在十多個(gè)部門或議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)之中。

2018年在經(jīng)歷了“13合1”的機(jī)構(gòu)整合之后，應(yīng)急行政權(quán)逐漸“名正言順”，不再是散見(jiàn)于多部門之中的行政緊急權(quán)。這種改革的意義除了前文提到的專業(yè)性之外，也成為應(yīng)急行政擁有獨(dú)立存在價(jià)值的最好表征。一些應(yīng)急領(lǐng)域的法律法規(guī)也可以因此而被賦予更大的體系化價(jià)值［6］。應(yīng)急部門成立后，遵循上下一體的行政原則，及時(shí)構(gòu)建了各級(jí)應(yīng)急管理部門體系。但從實(shí)際的運(yùn)作來(lái)看，地方想要實(shí)現(xiàn)應(yīng)急行政運(yùn)行的一體化，還需磨合。

行政緊急權(quán)的提法及其出現(xiàn)是應(yīng)當(dāng)時(shí)的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》等立法，造成多部門共同擁有應(yīng)急行政權(quán)的一種格局。行政緊急權(quán)如行政強(qiáng)制權(quán)一般，雖不是每個(gè)部門都同時(shí)可以享有，但卻是很多部門都可能運(yùn)作的一種遍地開(kāi)花式的權(quán)力類型。如果依照這種思路正常發(fā)展，需要制定的法律名稱可能應(yīng)是《行政緊急權(quán)法》，這種立法本身的名稱還不同于傳統(tǒng)的《行政處罰法》《行政許可法》甚至《行政強(qiáng)制法》，它的規(guī)制范圍可能非常有限。但從目前我國(guó)的行政緊急權(quán)立法現(xiàn)狀來(lái)看，更多的立法都是從部門行政的角度單立，其中或多或少涉及行政緊急權(quán)。如果打破這種思路，將應(yīng)急行政作為一種單列的部門行政，所需要的立法也將愈發(fā)專業(yè)，而部門行政的法律規(guī)范整合也將逐漸被提上日程。其所涉及的領(lǐng)域目前大致可以被劃分為三類，即狹義的應(yīng)急行政領(lǐng)域本身的應(yīng)急基本法、突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急法和社會(huì)公共安全事件領(lǐng)域的應(yīng)急法。但如果按照前述所論及的“大應(yīng)急”和“大應(yīng)對(duì)”的思路，這些法律規(guī)范之間的協(xié)調(diào)將成為關(guān)鍵，如何在不同的法律的條文中完成協(xié)同，將是我國(guó)實(shí)現(xiàn)應(yīng)急法律體系統(tǒng)一化的最緊迫任務(wù)。

（二）行政緊急權(quán)與應(yīng)急行政權(quán)的權(quán)力側(cè)重

行政緊急權(quán)和應(yīng)急行政權(quán)產(chǎn)生于不同的時(shí)代背景，雖然只是十年有余，但對(duì)于前者而言，側(cè)重于“反應(yīng)”（reaction），更多著眼于緊急狀態(tài)下政府的權(quán)力所系和職責(zé)所在，突出政府應(yīng)有的行政管理權(quán)限。應(yīng)急行政產(chǎn)生于國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的建設(shè)背景之下，側(cè)重于廣義的響應(yīng)（response），不僅包括“反應(yīng)”（reaction）［7］，而且更多地突出政府應(yīng)該如何對(duì)緊急情況提前加以面對(duì)，通過(guò)系統(tǒng)的綜合治理來(lái)實(shí)現(xiàn)災(zāi)害的預(yù)防。在黨的十九大上習(xí)近平總書記所提的“提升防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力”，也是將“防”置于首位。2020年疫情防控中的思路也重點(diǎn)提到了群防群治，把“防”作為防止疫情蔓延的一條主思路。

2018年《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》中也專門提到應(yīng)急管理部要處理好“防災(zāi)和救災(zāi)的關(guān)系”。這種強(qiáng)調(diào)防患于未然的治理體系構(gòu)建與在出現(xiàn)緊急狀態(tài)時(shí)政府考慮如何應(yīng)對(duì)的思路存在著明顯區(qū)別。2018年臺(tái)風(fēng)“溫比亞”影響山東壽光時(shí)，許多蔬菜大棚完全坍塌，損失百億。經(jīng)過(guò)2018年下半年和2019年上半年的大規(guī)模水利改造，同時(shí)臺(tái)風(fēng)前夕應(yīng)急管理部門不斷發(fā)布緊急通知與“防范”信息［8］，該市再次遭遇臺(tái)風(fēng)時(shí)，蔬菜大棚所經(jīng)受的損失已經(jīng)減少了八成。宣傳教育和指導(dǎo)培訓(xùn)已經(jīng)成為“防災(zāi)”的主要手段。在2020年的疫情防控中，可以明顯感覺(jué)到某些系統(tǒng)和地域“防”的能力有限，而對(duì)于相應(yīng)部門而言，如何更好地完成宣教和促使良好習(xí)慣的養(yǎng)成，成為“大應(yīng)急”體系中必須修好的一門功課。

在“防”的同時(shí)，另外一個(gè)手段是“練”，《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》也提到了“推動(dòng)應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)和預(yù)案演練”。從公安部一直提倡構(gòu)建社會(huì)“防火墻”的角度來(lái)看，除了檢查火災(zāi)隱患的能力，其余三個(gè)方面的能力都與“練”有很大的關(guān)聯(lián)，如撲救初期火災(zāi)的能力、組織疏散逃生的能力和消防宣傳教育的能力。但從實(shí)際情況來(lái)看，應(yīng)急行政“防”有余而“練”不足。當(dāng)災(zāi)難來(lái)臨時(shí)，預(yù)案作為紙上的文字終究與現(xiàn)實(shí)的應(yīng)急手段存在實(shí)質(zhì)性的差異。2019年8月，浙江永嘉縣受臺(tái)風(fēng)影響形成的堰塞湖突然決堤，造成18人遇難，多人失聯(lián)。雖有不少村民逃生成功，但存在不小的運(yùn)氣成分，應(yīng)急預(yù)案沒(méi)有考慮到這種可能存在的突發(fā)情況。雖然永嘉縣應(yīng)急管理局已于當(dāng)年5月公告，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）等基層行政組織和村（居）委會(huì)等基層群眾自治組織的應(yīng)急行動(dòng)方案按規(guī)定至少每三年進(jìn)行一次應(yīng)急演練［9］，但在偏遠(yuǎn)農(nóng)村，這種應(yīng)急演練難以實(shí)現(xiàn)，即便是相比實(shí)戰(zhàn)演練和綜合性演練相對(duì)簡(jiǎn)易的桌面演練也很難。2006年，美國(guó)在經(jīng)歷了“卡特里娜”颶風(fēng)的重創(chuàng)后，制定立法調(diào)整工作重點(diǎn)，“聯(lián)邦應(yīng)急管理署”依據(jù)《后“卡特里娜”應(yīng)急管理改革法》重組，將工作重心進(jìn)一步放在計(jì)劃、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、培訓(xùn)等方面［10］。

應(yīng)急行政的另一個(gè)特點(diǎn)在于綜合協(xié)調(diào)性。統(tǒng)籌應(yīng)急資源并利于統(tǒng)一調(diào)度，也是此次黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革在應(yīng)急管理方面的一個(gè)重要目標(biāo)，意在形成統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、上下聯(lián)動(dòng)、平戰(zhàn)結(jié)合的中國(guó)特色應(yīng)急管理體制。緊急調(diào)撥與有序發(fā)放，保證物盡其用，這是應(yīng)急管理發(fā)揮重要作用的關(guān)鍵抓手，是區(qū)別于單純行政化領(lǐng)導(dǎo)體制下的緊急行政運(yùn)作體制。應(yīng)急管理部有權(quán)明確相關(guān)部門和地方的職責(zé)分工，建立協(xié)調(diào)配合機(jī)制。在單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式背景下，本就具備綜合協(xié)調(diào)優(yōu)勢(shì)的中央在統(tǒng)一的應(yīng)急管理體制下更便于調(diào)動(dòng)各類應(yīng)急資源。而2018年11月蔓延于美國(guó)加州的山火，暴露了美國(guó)政府救災(zāi)能力的“弱”。除了聯(lián)邦政府在救災(zāi)時(shí)刻對(duì)州的輔助性救助功能角色外，關(guān)鍵時(shí)刻州一級(jí)能調(diào)動(dòng)的只有國(guó)民警衛(wèi)隊(duì)，甚至聯(lián)邦政府能直接支援的也只有海軍陸戰(zhàn)隊(duì)等少數(shù)紀(jì)律部隊(duì)，其余不是需要協(xié)商溝通(如鄰州國(guó)民警衛(wèi)隊(duì))，就是要通過(guò)兩級(jí)議會(huì)(如動(dòng)用正規(guī)軍)，甚至沒(méi)有一個(gè)可以“超越”調(diào)動(dòng)不同體系消防力量迅速支援的機(jī)制［11］。

綜合協(xié)調(diào)還表現(xiàn)在機(jī)構(gòu)的進(jìn)一步整合與綜治上，不管是前文提到的美俄應(yīng)急行政體制融入國(guó)家安全領(lǐng)域的機(jī)構(gòu)設(shè)置，還是充分及時(shí)調(diào)動(dòng)各種力量第一時(shí)間服務(wù)于減災(zāi)救災(zāi)，都應(yīng)該更大限度地提升應(yīng)急行政部門的地位和進(jìn)一步的整合。韓國(guó)2019年4月發(fā)生的江原道特大森林火災(zāi)，火勢(shì)11小時(shí)之內(nèi)得到了控制，現(xiàn)場(chǎng)1人死亡、35人受傷，三千多名消防員無(wú)一犧牲，這在一定程度上得益于韓國(guó)多年來(lái)持續(xù)進(jìn)行系統(tǒng)性應(yīng)急協(xié)作聯(lián)動(dòng)體系改革。不管是金大中與李明博持續(xù)進(jìn)行的安全管理機(jī)構(gòu)合并，還是盧武鉉設(shè)置專門的消防防災(zāi)廳，2014年“世越號(hào)”事件之后直屬于國(guó)務(wù)總理室的國(guó)民安全處，此后文在寅又將消防廳從國(guó)民安全處剝離編入國(guó)家行政安全部，由國(guó)家統(tǒng)籌消防救災(zāi)工作，都表明韓國(guó)救災(zāi)機(jī)構(gòu)綜合協(xié)調(diào)能力的不斷升級(jí)，縮短了逐級(jí)上報(bào)和提高協(xié)調(diào)等級(jí)所需要的過(guò)程和花費(fèi)的時(shí)間［12］。我國(guó)目前的應(yīng)急救援減災(zāi)機(jī)構(gòu)在設(shè)置上，還有進(jìn)一步整合的空間。比如，在氣象部門的應(yīng)急與減災(zāi)處室的設(shè)置上，還可以考慮進(jìn)一步合并，以強(qiáng)化信息的及時(shí)整合與傳遞。而且氣象部門在第一時(shí)間預(yù)測(cè)到災(zāi)害信息時(shí)也有通知應(yīng)急行政部門的義務(wù)，實(shí)際上這種整合并不會(huì)影響應(yīng)急工作的開(kāi)展，反而會(huì)使信息的傳遞進(jìn)一步便利。對(duì)生態(tài)環(huán)境部門來(lái)說(shuō)，其在災(zāi)害發(fā)生并對(duì)環(huán)境造成損害時(shí)，往往會(huì)以行政處罰的手段進(jìn)行事后追責(zé)，而前期與之“并肩進(jìn)駐”的應(yīng)急管理行政部門則缺乏制約手段，這對(duì)于不同部門之間的權(quán)力協(xié)調(diào)與平衡是不利的，有必要將生態(tài)環(huán)境部門中涉及核安全的部門（核設(shè)施安全監(jiān)管、核電安全監(jiān)管與核輻射安全監(jiān)管）進(jìn)行整合。事實(shí)證明近年來(lái)發(fā)生的一些嚴(yán)重爆炸與火災(zāi)往往涉及生化應(yīng)急（如2015年的天津港爆炸以及2019年發(fā)生在江蘇鹽城響水縣陳家港鎮(zhèn)的化工廠爆炸事件等），而生態(tài)環(huán)境部門的行政處罰權(quán)也同樣應(yīng)賦予應(yīng)急行政部門，以使其能夠充分完成應(yīng)急管理中的預(yù)防目標(biāo)，防患于未然。

三、應(yīng)急行政法的專有原則及其發(fā)展路徑

（一）應(yīng)急行政法的專有原則

一旦應(yīng)急行政法的部門法屬性得以確定，應(yīng)急行政法應(yīng)有區(qū)別于其他部門行政法的特殊原則與規(guī)則。有學(xué)者提出，作為體現(xiàn)應(yīng)急行政總原則的行政應(yīng)急性原則，應(yīng)該被作為行政法的基本原則，既涵蓋具有行政行為法上的具體規(guī)定的行為，也包括可以沒(méi)有一般具體法律規(guī)范的行為，以及停止某些法定權(quán)利、中斷某些法律條款實(shí)施或突破一般行政程序規(guī)范的行為［13］。這一原則也確實(shí)是應(yīng)急行政法不同于其他部門行政法的標(biāo)志性原則。

但從其他國(guó)家行政應(yīng)急的規(guī)則構(gòu)建來(lái)看，行政應(yīng)急性原則并非可作如此簡(jiǎn)單的理解和適用。美國(guó)的災(zāi)害救援體制中，政府必須尊重公民的自主權(quán)及其選擇成為一項(xiàng)必須遵循的原則，行政強(qiáng)制措施更是不能隨意采取，能夠采取的措施只能是告知公民災(zāi)害可能帶來(lái)的影響，提出警告并希望居民撤離［14］。這一點(diǎn)其實(shí)在我國(guó)的行政應(yīng)急工作中也一直存在。在2008年上映的災(zāi)難影片《超強(qiáng)臺(tái)風(fēng)》中，市長(zhǎng)為了勸告一批漁民不要再貪戀漁船而下跪，這種“曉之以理動(dòng)之以情”的方式最終扭轉(zhuǎn)了漁民們的固執(zhí)心態(tài)，促成了更大利益點(diǎn)的保全，符合實(shí)情，因?yàn)楦鶕?jù)當(dāng)時(shí)的立法，即便是行政首長(zhǎng)也無(wú)權(quán)采取命令方式強(qiáng)制漁民撤離。市長(zhǎng)為了多數(shù)漁民利益而采取的下跪，實(shí)際上是對(duì)《防汛條例》第三十四條立法精神的一種道義詮釋，也就是當(dāng)災(zāi)害威脅群眾安全時(shí)，“當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)及時(shí)組織群眾撤離至安全地帶”，這種政府義務(wù)的履行，需要群眾的配合；而能夠采取緊急措施的，只是《防汛條例》第三十三條第二款所規(guī)定的“為保護(hù)國(guó)家確定的重點(diǎn)地區(qū)和大局安全”所采取的“局部犧牲”，此時(shí)一旦遭遇阻攔和拖延，防汛指揮部有組織強(qiáng)制實(shí)施的職權(quán)。

而在疫情防控這種突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對(duì)中，所表現(xiàn)出來(lái)的特點(diǎn)又有不同。在《傳染病防治法》中，為了防止疫情蔓延，第四十三條規(guī)定的省級(jí)以上地方人民政府所采取的“封城”措施，或第四十二條規(guī)定的縣級(jí)以上人民政府采取的封閉可能造成傳染病擴(kuò)散的場(chǎng)所的措施，其實(shí)都不同于其他類型的突發(fā)事件中的權(quán)利限制。在這里，為了更大的公共利益的維護(hù)，根據(jù)利益衡量所采取的措施，實(shí)際上是對(duì)行政應(yīng)急性原則的一種特殊適用。

（二）應(yīng)急行政法的發(fā)展路徑

1.應(yīng)急行政法的社會(huì)共治路徑

應(yīng)急行政法與其他部門行政法一樣，都有著遵循社會(huì)共治路徑的制度發(fā)展需求。共治就是要“以人民為中心”，通過(guò)發(fā)揮法治的統(tǒng)合能力，將政府的權(quán)威機(jī)制、市場(chǎng)的平等交換機(jī)制和社群的自治機(jī)制予以融合，使國(guó)家法與社會(huì)成員在互動(dòng)中確立的規(guī)則形成一套規(guī)則體系［15］。這一點(diǎn)在很多國(guó)家的應(yīng)急行政法體系中表現(xiàn)無(wú)遺。作為單一制國(guó)家的日本采取“小災(zāi)靠自救，中災(zāi)靠互救”，只有“大災(zāi)靠公救”。除此之外，其國(guó)內(nèi)構(gòu)建的災(zāi)害再保險(xiǎn)和巨災(zāi)保險(xiǎn)制度也在應(yīng)急的社會(huì)共治中起到了重要的作用。美國(guó)地方政府雖然救災(zāi)能力有限，聯(lián)邦政府只是在州政府請(qǐng)求時(shí)才予以救助，但鄰里守望制度也充分說(shuō)明其應(yīng)急行政在社會(huì)共治格局中的展開(kāi)。相比之下，法國(guó)采取的是應(yīng)急“專?！比藛T轉(zhuǎn)業(yè)制和榮譽(yù)制度，專業(yè)人員轉(zhuǎn)業(yè)后可編入志愿者隊(duì)伍，既保證了專業(yè)救援人才資源不致浪費(fèi)，又為應(yīng)急社會(huì)共治打開(kāi)了突破口和抓手。而在疫情防控這種波及程度更廣闊的突發(fā)事件中，充分發(fā)揮社區(qū)的作用，也成為決定疫情防控成敗的關(guān)鍵基礎(chǔ)。

2.應(yīng)急行政（法）中的“軟”屬性

應(yīng)急行政在當(dāng)下的開(kāi)展區(qū)別于原來(lái)的緊急行政，愈發(fā)依靠的是對(duì)行政相對(duì)人一方的“軟行政”手段。這種執(zhí)法區(qū)別于傳統(tǒng)的硬行政或強(qiáng)制執(zhí)法，也可被稱之為“協(xié)商執(zhí)法”［16］。應(yīng)急管理部下設(shè)教育訓(xùn)練司、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和綜合減災(zāi)司，省級(jí)應(yīng)急行政部門下設(shè)宣傳訓(xùn)練處、火災(zāi)防治指導(dǎo)處等部門，都是此種“軟”屬性的最佳入口。2019年3月，上海市司法局、市場(chǎng)監(jiān)督管理局和應(yīng)急管理局三部門聯(lián)合出臺(tái)了《市場(chǎng)輕微違法違規(guī)經(jīng)營(yíng)行為免罰清單》，公布符合規(guī)定情形的34項(xiàng)輕微違法違規(guī)經(jīng)營(yíng)行為將免予行政處罰，涉及市場(chǎng)監(jiān)管、消防等多個(gè)行政執(zhí)法領(lǐng)域，更是將原有的“硬執(zhí)法”中的某些“軟”體現(xiàn)到極致［17］。在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的大背景下，每個(gè)人都應(yīng)該成為應(yīng)急教育過(guò)程中的一個(gè)“決策中心”，成為個(gè)人自救的第一責(zé)任人，而這種責(zé)任意識(shí)和所謂的“權(quán)責(zé)一致”應(yīng)該是應(yīng)急治理中的“軟”屬性發(fā)揮效果的最大和最佳場(chǎng)域。對(duì)于地方而言，應(yīng)急管理其實(shí)也是在提供一種“公共產(chǎn)品”，只不過(guò)這種“應(yīng)急公共產(chǎn)品”側(cè)重于公共安全尤其是生產(chǎn)和生活安全，是對(duì)自然災(zāi)害和事故災(zāi)難之前、之中、之后的統(tǒng)籌公共服務(wù)和市場(chǎng)監(jiān)管。同時(shí)，隨著我國(guó)應(yīng)急行政面臨的形式多樣化和難度的加大，對(duì)于公民權(quán)利的處置及其相應(yīng)程序的適用也成為愈發(fā)關(guān)鍵的問(wèn)題。公共應(yīng)急狀態(tài)下最低人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)或不得克減（non-derogability）原則在我國(guó)的貫徹［18］，應(yīng)結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況和法治發(fā)展的階段，形成具有中國(guó)特色的人性化平衡處置原則與手段，同時(shí)注重比例原則與輔助性原則的適用。

在應(yīng)急設(shè)施建設(shè)逐漸法定化（如應(yīng)急避難所等方面的規(guī)定細(xì)化）的過(guò)程中，一些國(guó)家給出了較為科學(xué)的答案。如日本在1995年阪神大地震以后，就開(kāi)始執(zhí)行“校舍補(bǔ)強(qiáng)計(jì)劃”，貫徹“將學(xué)校作為第一避難所”的計(jì)劃，并在其《災(zāi)害對(duì)策基本法》中專門規(guī)定了事前措施及避難①。這本身也是一種治理體系和治理能力的體現(xiàn)。對(duì)于營(yíng)商環(huán)境的大概念而言，應(yīng)急行政中的“軟治理”就對(duì)應(yīng)營(yíng)商環(huán)境的“軟環(huán)境”部分（包括監(jiān)管的復(fù)雜程度和法治保障程度），是地方治理軟實(shí)力的體現(xiàn)，也是一般行政狀態(tài)的特別治理水平之體現(xiàn)。應(yīng)急行政中還應(yīng)該確立更多的“軟法”來(lái)輔助治理，比如反恐的地方標(biāo)準(zhǔn)制定以及公民防范恐怖襲擊手冊(cè)的公布［19］，其實(shí)就是典型的應(yīng)急行政中的“軟法”建構(gòu)。

3.應(yīng)急行政法領(lǐng)域法律規(guī)范的整合

目前，對(duì)于應(yīng)急管理領(lǐng)域的法律規(guī)范，大體有兩種模式，一種是以原有的安全生產(chǎn)法律規(guī)范為主體，兼及其他部門領(lǐng)域的應(yīng)急法律規(guī)范。如中國(guó)安全生產(chǎn)科學(xué)研究院編的《中國(guó)應(yīng)急管理法律法規(guī)匯編》，涵蓋了28部法律和55部行政法規(guī)，是黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革以后以應(yīng)急管理一體化作為指導(dǎo)思想進(jìn)行的匯編［20］。另一種是散見(jiàn)于原有的部門行政領(lǐng)域的應(yīng)急管理法律規(guī)范的匯編，這種匯編雖具有專門性，但無(wú)法體現(xiàn)應(yīng)急行政法的總體法治思路和下一步法律規(guī)范整合，而且其安全生產(chǎn)的主導(dǎo)編寫思路也很明顯。雖然名為“法律法規(guī)匯編”，但其實(shí)都是相應(yīng)的“紅頭文件”匯編。以交通運(yùn)輸領(lǐng)域的應(yīng)急行政為例，道路運(yùn)輸安全生產(chǎn)、交通運(yùn)輸安全生產(chǎn)、水路運(yùn)輸和港口營(yíng)運(yùn)安全生產(chǎn)、交通運(yùn)輸工程建設(shè)安全生產(chǎn)、城市客運(yùn)安全生產(chǎn)等領(lǐng)域存在不平衡的法律規(guī)范分布狀況，有待整合②。（見(jiàn)表2）一方面主要是各領(lǐng)域行業(yè)特點(diǎn)和管理特點(diǎn)不同，另一方面，也是各部門在形成過(guò)程中本身于法治建設(shè)方面的積極性和態(tài)度不盡相同。

表2 交通運(yùn)輸管理不同領(lǐng)域應(yīng)急管理規(guī)章的立規(guī)側(cè)重（部分）

而在應(yīng)急行政形成單獨(dú)的部門行政之時(shí)，如何從更高更專業(yè)的角度來(lái)整合領(lǐng)域的應(yīng)急行政法律規(guī)范及其責(zé)任機(jī)制，更成為“管行業(yè)的必須管安全”這一精神落實(shí)的必經(jīng)之途和法治思維強(qiáng)化的必備手段。尤其是伴隨著我國(guó)未來(lái)“權(quán)責(zé)一致”體制的深入推進(jìn)，以應(yīng)急決策為代表的一些應(yīng)急行政領(lǐng)域的行為責(zé)任如何適用［21］，也成為《重大行政決策程序暫行條例》等立法中對(duì)“倒查責(zé)任”和“終身責(zé)任追究”等機(jī)制落實(shí)的關(guān)鍵。除此之外，如前文所述及的四大類突發(fā)事件中的不同法律規(guī)范的清理、銜接與協(xié)調(diào)，保證同層級(jí)的規(guī)范不沖突，涉及同類部門的權(quán)力規(guī)定不矛盾，也是“大應(yīng)急”體制得以依存的法治關(guān)鍵。

四、結(jié) 語(yǔ)

在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)代征程中，應(yīng)急行政必然占據(jù)一席之地。黨的十九屆四中全會(huì)對(duì)突發(fā)事件“應(yīng)對(duì)”提出的不同目標(biāo)是“健全公共安全體制機(jī)制”“優(yōu)化國(guó)家應(yīng)急管理能力體系建設(shè)，提高防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力”“加強(qiáng)公共衛(wèi)生防疫和重大傳染病防控”，同時(shí)還要“健全社會(huì)心理服務(wù)體系和危機(jī)干預(yù)機(jī)制”“完善社會(huì)矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解綜合機(jī)制”。這些不同的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)或應(yīng)急領(lǐng)域的目標(biāo)匯總在一起，融合為突發(fā)事件“大應(yīng)對(duì)”的總體目標(biāo)。從2020年的疫情防控過(guò)程我們可以看出，突發(fā)公共衛(wèi)生事件具有很強(qiáng)的技術(shù)性與專業(yè)性，這一點(diǎn)決定了其不同于其他突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)。但從2018年黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的情況來(lái)看，應(yīng)急管理行政部門的成立本身也是專業(yè)性組合的一種典型表現(xiàn)。作為主要負(fù)責(zé)自然災(zāi)害和事故災(zāi)難應(yīng)急等突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的應(yīng)急行政管理部門，完全可以與衛(wèi)生健康部門形成更為高效的優(yōu)化協(xié)同，這種優(yōu)化協(xié)同既可以更有助于突發(fā)事件總體應(yīng)對(duì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)又可以提升突發(fā)事件應(yīng)對(duì)部門的總體地位。畢竟未來(lái)的突發(fā)事件的綜合性愈發(fā)明顯，其中各種類型的突發(fā)事件都有可能綜合性地發(fā)生或起作用，簡(jiǎn)單假設(shè)各類事件單獨(dú)應(yīng)急體制是不太合理的立法預(yù)設(shè)。

從我國(guó)此次的疫情應(yīng)對(duì)情況來(lái)看，我國(guó)的部門協(xié)調(diào)還有相當(dāng)長(zhǎng)的一段路要走。比如部門協(xié)調(diào)、監(jiān)測(cè)和預(yù)警系統(tǒng)的完善、應(yīng)急儲(chǔ)備物資的調(diào)動(dòng)和儲(chǔ)備以及各部門職能界限的厘清。也就是說(shuō)，一方面各部門在不同性質(zhì)的突發(fā)事件上注意明確自身的職責(zé)，同時(shí)還應(yīng)該盡可能地協(xié)調(diào)好與相關(guān)部門的職能配合，注意各類突發(fā)事件的牽頭部門，同時(shí)也要在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對(duì)中突出衛(wèi)生健康行政部門的權(quán)威，尤其是疾病預(yù)防控制中心的法律地位及其權(quán)力，強(qiáng)調(diào)衛(wèi)生健康行政部門負(fù)責(zé)人的專業(yè)性，這樣才可能保證“科學(xué)防控”不至于被放空。最終需要形成真正意義上的“統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、上下聯(lián)動(dòng)”的“大應(yīng)急”管理體制，優(yōu)化國(guó)家應(yīng)急治理體系建設(shè)，這其中必然也包括公共衛(wèi)生防疫和重大傳染病防控的能力建設(shè)，以及社會(huì)安全事件中的危機(jī)干預(yù)和矛盾化解能力。整個(gè)突發(fā)事件“大應(yīng)對(duì)”治理體系中都不應(yīng)該只是公共衛(wèi)生事件由衛(wèi)生健康部門單獨(dú)應(yīng)對(duì)或事故災(zāi)難由應(yīng)急部門獨(dú)自處理的“單打一”局面。

注釋：

① 可參見(jiàn)日本的《災(zāi)害對(duì)策基本法》事前措施及避難（第58條至第61條），尤其是日本在1995年阪神大地震以后，開(kāi)始執(zhí)行“校舍補(bǔ)強(qiáng)計(jì)劃”，貫徹“將學(xué)校作為第一避難所”的計(jì)劃。

② 參見(jiàn)交通運(yùn)輸部安全生產(chǎn)委員會(huì)辦公室編寫的《交通運(yùn)輸安全生產(chǎn)法規(guī)文件選編》《交通運(yùn)輸工程建設(shè)安全生產(chǎn)法律法規(guī)匯編》《城市客運(yùn)安全生產(chǎn)法律法規(guī)匯編》《道路運(yùn)輸安全生產(chǎn)法律法規(guī)匯編》《水路運(yùn)輸和港口營(yíng)運(yùn)安全生產(chǎn)法律法規(guī)匯編》等，人民交通出版社股份有限公司2016年出版。