□文/孔艷鵬

（江南大學法學院 江蘇·無錫）

［提要］ 自新冠肺炎疫情發(fā)生以來，社區(qū)作為基層治理單元被推到防控疫情的前線，彰顯出聯(lián)防聯(lián)控、群防群控的強大力量和優(yōu)勢；然而隨著疫情防控從應急模式轉向常態(tài)模式，社區(qū)能否在完成常態(tài)化社區(qū)服務、社區(qū)治理等任務的同時，繼續(xù)發(fā)揮其黨政軍警民合力優(yōu)勢，完成疫情防控及應急管理任務成為值得思考的問題。本文立足一個社區(qū)開展疫情防控工作實踐，運用協(xié)同理論分析當前社區(qū)應急管理持續(xù)發(fā)展面臨的困難，嘗試構建一種常態(tài)化的城市社區(qū)應急管理協(xié)同模式，提出健全應急管理法律法規(guī)、協(xié)同社會力量參與、建立專門協(xié)調機構、加強應急文化建設、發(fā)揮現(xiàn)代科技優(yōu)勢的實踐策略，助益城市社區(qū)應急管理可持續(xù)發(fā)展。

一、疫情防控背景下社區(qū)應急管理之問

2020年初，新冠肺炎疫情在全國蔓延，社區(qū)作為基層治理單元被推到了防控疫情的前線，彰顯出聯(lián)防聯(lián)控、群防群控的強大力量和優(yōu)勢，為我們國家抗疫任務的完成奠定堅實的基礎。然而，隨著疫情防控從應急模式轉向常態(tài)模式，社區(qū)能否在完成常態(tài)化社區(qū)服務、社區(qū)管理等任務的同時，繼續(xù)發(fā)揮協(xié)作優(yōu)勢，完成疫情防控及應急管理任務成為我們思考的問題。當前城市社區(qū)治理結構仍以社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會和社區(qū)服務中心“三駕馬車”驅動為主，多元主體協(xié)同共同發(fā)揮作用促進社區(qū)應急管理的進程緩慢。社區(qū)應急管理作為國家應急管理體系的基石，強調政府在突發(fā)事件中要發(fā)揮主導作用的同時，更加強調拓寬社會參與應急管理的廣度和深度，在政府與社會的良性互動中形成“有效動員、廣泛參與、協(xié)同合作、群防群治”的應急管理格局。正是從這個角度出發(fā)，“協(xié)同治理”成為現(xiàn)代應急管理理論和實踐的基本價值取向，對于推動和研究具有中國特色的常態(tài)化應急管理協(xié)同模式具有迫切的現(xiàn)實需求和重要的時代價值。

由于事故車轉彎半徑過小，經(jīng)測量，其弦高h無法準確讀出兩位有效數(shù)字，故使用側滑速度與車輛碰撞固定物相結合的公式來計算事故車發(fā)生側滑前的行駛速度。

二、一個社區(qū)的防控應對實踐

W社區(qū)，位于江蘇省無錫市政治經(jīng)濟發(fā)展中心地帶，成立于2016年7月，以商品房住宅小區(qū)為主，約有2萬多常住人口，5千多流動人口，人員密集。此次疫情爆發(fā)恰逢春節(jié)假期，人員流動頻繁，使得“外防輸入，內防輸出”的管理難度急劇增加。疫情防控期間，社區(qū)居家觀察對象高峰期達到447戶1，204人。2020年1月23日，疫情剛爆發(fā)，社區(qū)書記在訪問中愁容滿面地說到：“我們有7個小區(qū)，2萬多常住人口，居家觀察人員數(shù)量較多。但社區(qū)連我在內只有9個人，既要監(jiān)督管理好，又要上門服務好，還得做好防疫宣傳，真的忙不過來?。　弊砸咔榉揽毓ぷ鏖_始，W社區(qū)工作人員就一直奮戰(zhàn)在一線。疫情大考下，社區(qū)也是摸著石頭過河，在實踐中依據(jù)最新政策和情形不斷地摸索調整。

（一）成立應急管理組織。新冠肺炎疫情爆發(fā)后，社區(qū)在上級街道應急管理領導小組的統(tǒng)一領導指揮下，成立以社區(qū)黨總支書記為組長，社區(qū)居委會主任、社區(qū)警務室主要負責人為副組長，社區(qū)工作人員及轄區(qū)有關人員為成員的社區(qū)應急領導小組。召集相關人員開會布置任務，成立8支防疫防控專項工作小分隊，依據(jù)便于管轄的原則，由社區(qū)工作人員帶隊以單個小區(qū)為責任區(qū)域，成立7支小區(qū)隊伍?！?+7”工作小分隊中，人員涵蓋社區(qū)工作人員、網(wǎng)格員、物業(yè)、市級機關黨員先鋒隊、社區(qū)志愿者等，通過摸排網(wǎng)絡，嚴格把控人員流動相關信息。

651 Analysis of asthma phenotypes in children: an update

綜上所述，科學使用BIM技術可使建筑工程設計管理工作開展更加高效，降低這項管理工作進行中的問題發(fā)生率，滿足現(xiàn)代建筑工程設計管理方面增加技術含量的要求。因此，未來在提升建筑工程設計管理水平的過程中，需要重視BIM在其設計管理中的高效利用，使建筑工程設計管理效果更加顯著，避免對工程質量和效益造成不利影響。在此基礎上，擴大BIM在建筑領域中的應用范圍，豐富建筑工程設計管理的技術內容。

（三）強化政府力量，支援社區(qū)工作機制。社區(qū)第一書記作為總指揮，采取政策落實-整合提案-正式實施-督查實績-結果反饋-落實整改的閉環(huán)管理方法，完成重點數(shù)據(jù)采集、重點人員接收、重點人員管理、日常巡查消殺等各項工作。防疫初期，社區(qū)工作者僅9名，日常工作中平均每位工作人員要對接兩千多名住戶，在疫情中還要整理各種報表以及外出巡查、負責消殺工作等，人手嚴重不足。隨后社區(qū)向上級街道說明了人手不足的問題，街道增派了3名年輕人到社區(qū)，街道各級黨政機關力量下沉到防疫第一線，并且向社區(qū)增派了11名財政所工作人員，補充了防疫第一線的資源和力量，下沉的干部還通過自己的人際網(wǎng)絡，聯(lián)系物資，接洽社會捐贈，發(fā)揮了不可替代的作用。為了強化社區(qū)防疫，政府的人力和物力都重點傾向社區(qū)，是以前從未有過的治理方式，此種“社區(qū)堅守、政府支持”的工作機制值得我們總結。

三、當前應急管理系統(tǒng)是否可以持續(xù)有效

通過對W社區(qū)日常應急預案及在疫情中應急管理的調查了解，當前的應急管理機制在實踐中不斷地摸索調整，疫情防控中指揮得當、響應及時、各分隊職責分配清晰，保障了社區(qū)居民零感染，取得了一定的成效。但隨著疫情防控從應急模式轉向常態(tài)模式，社區(qū)不僅要完成常態(tài)化社區(qū)服務、社區(qū)治理等任務，同時還要繼續(xù)發(fā)揮應急協(xié)作優(yōu)勢，防范新一輪的疫情爆發(fā)。從全過程的協(xié)同以及有效促進社區(qū)可持續(xù)運作來看，當前的應急管理系統(tǒng)難以持續(xù)發(fā)揮作用，主要面臨以下困難：

（一）常態(tài)化應急管理協(xié)同模式。針對上文指出的W社區(qū)在疫情考驗下應急管理面臨的困難，結合其疫情防控應對實踐，筆者提出構建一種適合于城市社區(qū)常態(tài)化應急管理的協(xié)同治理模式，見圖1。主要指應急管理中的各主體，政府部門、非營利組織、駐社區(qū)單位、企業(yè)與社區(qū)居民等依據(jù)國家相應的政策法律法規(guī)以及相關機制參與應急管理的全過程。主要是借助應急管理系統(tǒng)中諸要素或子系統(tǒng)間非線性的相互協(xié)調、共同作用，利用現(xiàn)代的信息技術手段，調整系統(tǒng)有序、可持續(xù)地運作所處的各種戰(zhàn)略性語境和網(wǎng)絡結構，使系統(tǒng)內各種無規(guī)則、無秩序的諸要素或子系統(tǒng)能在一個具有統(tǒng)一的行為目標和規(guī)范的網(wǎng)絡結構中逐漸趨于協(xié)同，與系統(tǒng)內外部環(huán)境保持動態(tài)平衡，產(chǎn)生整體行為的放大效果，面對一些潛在的或者是已經(jīng)出現(xiàn)的危機時，能夠有效預防及消弭。（圖1）

（二）常態(tài)化城市社區(qū)應急管理協(xié)同模式構建策略

（三）信息共享和柔性調控機制的缺乏不利于協(xié)同治理。充滿自由度的眾多子系統(tǒng)為什么不會導致系統(tǒng)一片混亂呢？原因在于協(xié)同治理是在一個有統(tǒng)一行為目標和規(guī)范的網(wǎng)絡結構中進行的。協(xié)同治理中的系統(tǒng)成員不再依據(jù)傳統(tǒng)的正式制度和權威來形成治理秩序，每個子系統(tǒng)都可以共享信息并發(fā)揮各自的創(chuàng)造性，以自身的資源以及在突發(fā)事件中發(fā)揮的作用獲得在整個系統(tǒng)中的行動地位、權力以及相應的責任。疫情防控中，W社區(qū)仍是以政府為主導，利用官方的權威來指導其他各主體臨時協(xié)同，沒有在一個既定框架內按照行為目標統(tǒng)一和法制化原則有機地組織起來，其中難免存在一些形式主義以及官僚主義，不能共享信息，使得社區(qū)應急管理中各主體難以承擔自身的責任發(fā)揮各自的優(yōu)勢。且社區(qū)安全治理作為公共產(chǎn)品，缺乏相關的法律法規(guī)和詳細的規(guī)章制度對各主體的權責、運行方式、協(xié)同機制做出明確的規(guī)定，可操作性不夠，難以發(fā)揮基層在應急管理中的作用，加強社區(qū)在突發(fā)性應對中的能力建設。從協(xié)同角度出發(fā)，社會行為的柔性調控機制——社會資本和剛性調控機制——公共權力的介入，可以作為系統(tǒng)控制參數(shù)影響系統(tǒng)自組織形成規(guī)范的性質和方向，從而影響系統(tǒng)的自組織行為。因此，構建常態(tài)化的城市社區(qū)突發(fā)事件應急管理協(xié)同模式，可以通過規(guī)范其法律法規(guī)、明確其權責建立管理體系等多種途徑，間接引導和控制其他子系統(tǒng)的應急管理行為，使其趨向協(xié)同。

（二）常態(tài)和非常態(tài)管理動態(tài)平衡秩序有待完成?，F(xiàn)階段，城市社區(qū)并沒有嚴格區(qū)分常態(tài)下的社區(qū)安全治理和非常態(tài)下的社區(qū)應急管理。在社區(qū)日常治理中，W社區(qū)可以很好地協(xié)調各方，開展各項活動，保障整體的有序性。但是，面對突發(fā)事件，工作人員表示“對于突發(fā)事件的應急管理，我們主要針對的是安全應急管理的預案，對于這么突發(fā)的疫情管理，沒有現(xiàn)成的機制，我們也是邊做邊摸索，實踐中再根據(jù)最新政策和情勢去不斷完善社區(qū)固有的安全應急預案?！庇绕湎褚咔檫@種嚴重的公共危機事件，公眾自身危機意識薄弱，對于疫情不能及時認識其危險性，前期感染風險大，社區(qū)又缺乏專門的應急協(xié)調機構及專業(yè)的救援隊伍對疫情風險進行及時防范，社區(qū)工作者即使沖在一線，沒有經(jīng)過專業(yè)的應急培訓以及相應的防護物資保障，存在一定程度的畏戰(zhàn)畏難情緒，這些使得社區(qū)在應急管理中的有序性難以保障。協(xié)同理論中，系統(tǒng)的有序性不是從外部直接強加的，而是由內部固有的各種差異和不平衡的發(fā)展過程產(chǎn)生起來的，必須十分重視與應急管理環(huán)境的動態(tài)關系，使得在常態(tài)和非常態(tài)下都能夠保證社區(qū)整體系統(tǒng)的有序性。

（二）完善應急管理工作流程。疫情防控期間，數(shù)據(jù)信息接收登記、信息搜集小分隊，主要運用網(wǎng)絡平臺自報、電話詢問、門禁對講系統(tǒng)、低樓層喊話等方式進行“非接觸式”排查，對孤寡、高齡、殘疾等特殊群體逐戶上門確認健康狀況；發(fā)布告全區(qū)居民一封信，號召居民積極配合、提供信息線索；通過高速卡口、街道疫情管理處、派出所等機構下發(fā)信息搜集；對于一些居家隔離觀察對象，統(tǒng)一貼門條，隔離期滿由社區(qū)工作者上門撕條；對于社區(qū)居家觀察對象，社區(qū)聯(lián)合各方志愿者、黨員、醫(yī)護人員以及物業(yè)人員成立了“居家服務小分隊”，為這些居家隔離觀察對象開展全方位的應急管理接力服務；對居家隔離觀察對象的日常生活垃圾處置也設有專門的垃圾處理程序，由社區(qū)專人定時進行垃圾清運，移至觀察對象指定的生活垃圾處理地點。

四、基于協(xié)同理論的模式構建

最新的采訪中，小海耶克也批評了主辦方的管理能力，認為他們不積極應對參展商的反饋和要求，總是給展商一個既成事實（沒法更改）。

（一）社會力量子系統(tǒng)參與不足影響協(xié)同。政府、非政府組織、企業(yè)、居民等子系統(tǒng)，在社區(qū)應急管理中沒有實現(xiàn)真正的協(xié)同。問及此次疫情下社區(qū)的困難、社會力量參與情況及動員機制，工作人員表示“我覺得最困難的地方還是人員太多，缺乏樓組長，外來人口多，大家都是陌生人社區(qū)，缺乏歸屬感和認同感，凝聚力還是差一些。居民志愿者僅有19名，主要靠社區(qū)工作人員、各級黨員先鋒的引領動員，還有一些機關下沉到一線的黨員志愿者，他們是分批下沉下來的，目前總共有30名左右。”對于社區(qū)中是否有社會組織的參與，工作人員則表示不知情。在W社區(qū)抗疫中，社區(qū)的社會組織沒有發(fā)揮作用。街道下沉人員的參與，雖然一定程度上改變了原來街道將工作任務簡單下沉至社區(qū)的方法，增加了對社區(qū)的人力、物力支援，但是在社區(qū)應急管理中，仍然是以政府力量為主導，發(fā)動社區(qū)內工作人員、警務員、網(wǎng)格員等作為主要力量，他們之間是上下級別的領導關系，平行部門之間以及政府與社會組織之間的協(xié)作機制未形成。以協(xié)同學的視角觀之，就是其各子系統(tǒng)的獨立運動強于子系統(tǒng)之間的關聯(lián)運動，導致“勁不往一處使”，系統(tǒng)無法實現(xiàn)協(xié)同。

1、健全應急管理法律法規(guī)。協(xié)同治理中法律法規(guī)作為一個重要的控制參量，是確保非常態(tài)下各主體有序參與的必要條件。通過北大法寶數(shù)據(jù)庫搜索應急管理，有法律23件，行政法規(guī)170件，部門規(guī)章2，366件，涉及內容廣泛較為原則，協(xié)調性及時效性上存在不足，難以保證在應急管理中各子系統(tǒng)的有序穩(wěn)定，許多影響基層社區(qū)應急管理的法制性問題也不斷暴露。鑒于此，筆者認為必須營造良好的法治社會環(huán)境。一方面制定針對性強且具體可操作的公法，推動有關方面加強應急管理領域綜合性立法的研究論證，為合理構建社區(qū)應急管理協(xié)同模式奠基；另一方面根據(jù)應急管理中不同主體的具體職責定位，研究制定應急管理立法體系框架方案，明確各自權責，并組織有關機構進行專門監(jiān)督和制約，促進各部門各主體在危機狀態(tài)下的協(xié)同。

圖1 城市社區(qū)應急管理協(xié)同模式構建圖

2、協(xié)同社會力量參與。協(xié)同模式下現(xiàn)代城市社區(qū)應急管理的主體是多元的，政府、駐社區(qū)單位、非營利組織、企業(yè)及居民都參與其中，相互協(xié)作。但是，從當前城市社區(qū)抗疫實踐來看，社會組織并沒有發(fā)揮實際作用。因此，要鼓勵專門針對于為社區(qū)提供事務性服務的相關社會組織的發(fā)展，特別是具有應急功能的，同時還要不斷招募志愿者，組建志愿者隊伍，積極開展培訓與實操訓練。這就需要政府投入巨大資金以支撐各項工作的運作。此外，應急管理要充分動員群眾力量，通過公共安全與應急管理的培訓宣傳，發(fā)動社區(qū)居民積極參與，包括應急預案的制定、應急預警以及突發(fā)事件中的應急處置等，激活并增強民眾的危機意識以及在危機中的自救互救意識，充分發(fā)動社區(qū)應急管理中民眾的力量。

3、建立專門協(xié)調機構。目前，城市社區(qū)的應急管理主要是分災種，由相關部門分別管理，存在條塊分割、協(xié)同性差的弊端。應急響應不夠及時，突發(fā)性應對能力差，難以在突發(fā)事件造成惡劣影響之前及時發(fā)揮作用。社區(qū)層面急需設置專門的應急協(xié)調機構，使應急管理中的協(xié)調機制既有推動作用，又對參與的各主體具有一定的約束作用。具體來說，應在街道的牽頭下，廣泛吸納應急專家、社會組織、企事業(yè)單位代表、居民代表共同形成社區(qū)應急管理委員會，作為各主體全過程協(xié)同的平臺，在上級應急管理部門的支持引導下，根據(jù)相關法律法規(guī)，規(guī)范各主體行為，明確各主體的權責，建立明晰的協(xié)同機制。同時，注重基層應急管理中各主體素質和治理能力的提高，避免發(fā)生虛報損失、伸手向上、遲報瞞報、權力應用不當?shù)痊F(xiàn)象，使專門的應急協(xié)調機構能夠真正發(fā)揮作用，保證在危機中整體運行的有序性。

4、發(fā)揮現(xiàn)代科技優(yōu)勢?，F(xiàn)代信息化社會，對于人口密集且復雜的城市社區(qū)進行應急救援管理更需要先進科學信息技術提供支持。一是危機評估手段的科學化，邀請風險評估方面的專家，政府相關氣象、水文、地質、衛(wèi)生、環(huán)境等部門，熟悉社區(qū)的民眾與社區(qū)工作人員一起參與，依靠先進的現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)和信息技術，結合社區(qū)地理位置以及各種社會環(huán)境因素影響，科學評估社區(qū)可能遭遇的風險，做好突發(fā)事件的防范和應對。二是輿情監(jiān)測引導的科學化，現(xiàn)代綜合媒介平臺很多，疫情初期，不少危言聳聽的周邊新聞使得人心惶惶，引領大眾正確認識預防新冠肺炎以及各種社會突發(fā)事件，利用正規(guī)的媒介渠道獲取社會輿情，減少不必要的恐慌。三是應急預案制定的科學化。由于當前城市社區(qū)基本情況和特點的不同，社區(qū)在制定應急管理預案時也要相應的實事求是，綜合分析和評估本社區(qū)可能發(fā)生和遭遇的各種突發(fā)事件，結合社區(qū)可利用的資源提出合理的應急行動方案。