黃忠敬

政策研究來自于傳統(tǒng)的理性主義(rationalist)和解釋主義的方法(interpretivist)，同時使用來自于批判的、后結(jié)構(gòu)主義和后殖民主義的理論，運(yùn)用多種教育政策研究的路徑，確立不同政策研究的視角。不同理論的知識基礎(chǔ)與對政策的解釋是不同的，也各有優(yōu)缺點(diǎn)。一般來說，實(shí)證主義根據(jù)可觀察的、可推廣的和可預(yù)測的數(shù)據(jù)來判斷知識的合法性，而解釋主義則強(qiáng)調(diào)現(xiàn)實(shí)的社會建構(gòu)，并尋求根據(jù)目的來解釋人類的行為。反過來，后實(shí)證主義的視角關(guān)注意義生成的過程，而批判的路徑強(qiáng)調(diào)權(quán)力在建構(gòu)與判斷知識言論合法性中的重要性，從階級、種族與性別等視角來分析權(quán)力在政策中的作用。這說明理論框架與方法工具各有所長，也各有所短，沒有好壞之分，關(guān)鍵是研究問題與研究方法的匹配度與適切度。本文回顧了教育政策研究的兩種傳統(tǒng)，分析了教育政策研究的學(xué)科視角，探索了教育政策研究的主要方法，以期對我國的教育政策研究的學(xué)科建設(shè)有所啟示。

一、 歷史回溯：教育政策研究的兩種傳統(tǒng)

政策研究的早期階段，主要是政策科學(xué)家運(yùn)用“政策科學(xué)”的方法，探索制定、發(fā)展、執(zhí)行和評估公共政策，在很大程度上滿足國家的需要，幫助國家建立優(yōu)先項(xiàng)目，確保項(xiàng)目的效率與效果。這樣，就出現(xiàn)了所謂的“理性主義”的政策研究方法(rationalist approach)，即描述決策的步驟，從分析政策背景與解釋政策選項(xiàng)范圍，到政策選擇、產(chǎn)生、執(zhí)行和評估的整個過程。這樣，政策研究作為一個領(lǐng)域，通過學(xué)術(shù)的努力，與社會變革緊密相連，逐步推進(jìn)決策由經(jīng)驗(yàn)決策走向科學(xué)決策。

然而，在20世紀(jì)80年代，理性主義的政策研究方法開始受到批評與質(zhì)疑，逐漸失去了往日的風(fēng)采，原因是：首先，理性主義的方法并不能產(chǎn)生它期望的可靠的、普遍的和可預(yù)計(jì)的政策知識。其次，理性主義方法所依賴的實(shí)證主義社會科學(xué)觀念受到質(zhì)疑，至少受到了挑戰(zhàn)。第三，新的理論不斷得到發(fā)展，比如批判理論、女權(quán)主義、后結(jié)構(gòu)主義、后殖民主義等，不斷削弱理性主義方法所主張的知識基礎(chǔ)和價值中立立場。第四，許多政策干預(yù)所依賴的凱恩斯主義的理論也失去了大眾的支持，尤其是撒切爾和里根政府對其意識形態(tài)攻擊。他們信奉新自由主義的思想(Neoliberalism)，實(shí)施新自由主義的政策，主張以市場化、私有化為核心的改革措施，反對政府干預(yù)，緊縮社會福利和各項(xiàng)公共開支。主張弱國家，認(rèn)為私的就是好的，公的就是壞的。對于新自由主義來說，世界的本質(zhì)就是一個巨大的超級市場，“消費(fèi)者選擇”便是對民主根本的詮釋和保障。(1)[美]阿普爾：《誰改變了我們的常識》，羅燕譯，《清華大學(xué)教育研究》2006年第4期。新自由主義的市場意識形態(tài)在全球占了上風(fēng)，新自由主義的全球化過程不斷改變著公共政策發(fā)展的政治、經(jīng)濟(jì)與文化語境。

在全球化的語境下，公共政策已經(jīng)超越了國家的邊境，在全球體系中定位公共政策的發(fā)展。盡管國家政府仍然對發(fā)展本國的政策擁有絕對的權(quán)威，但是這個權(quán)威已經(jīng)不再是單一的了，它受到全球力量的廣泛影響，國際組織比如聯(lián)合國教科文組織、OECD和世界銀行等在全球的影響越來越大。受到跨國力量與世界聯(lián)結(jié)的影響，全球政治關(guān)聯(lián)和全球共同體正在改變著人們的認(rèn)同感和歸屬感。舊的理論與方法論已經(jīng)不再夠用了，需要新的視角理解世界的政策過程與不斷增強(qiáng)的網(wǎng)絡(luò)化，這要求一種新的全球想象力，需要全球視角與超越民族-國家的視角。

這些轉(zhuǎn)型不可避免地影響到教育政策。隨著全世界的教育制度變得更加復(fù)雜，政府要么不能或不愿意支付教育膨脹，因而尋求市場的解決辦法。拒絕凱恩斯福利國家，政府不斷縮小在教育中的作用，更加依賴于市場的機(jī)制。從而導(dǎo)致了教育目的與治理從社會民主向新自由主義的轉(zhuǎn)變，導(dǎo)致了一方面教育的公司化、私有化和商業(yè)化，倡導(dǎo)學(xué)校選擇，另一方面越來越需要教育問責(zé)，強(qiáng)化標(biāo)準(zhǔn)化和績效考核。同時，教育目的重新定位為窄化的人力資本，教育的角色是滿足全球經(jīng)濟(jì)的需要并確保國家經(jīng)濟(jì)的競爭力。(2)F.Rizvi & B.Lingard,Globalizing Education Policy,London and New York:Routledge,2010,pp.1-4.

就理論與方法而言，教育政策研究在不同的知識背景中會有所不同。從國家的層面來看，政策研究在不同國家的語境中存在不同的意義，在不同的國家背景中也形成了不同的研究傳統(tǒng)。例如，比較英國與美國的教育政策分析，就可以看出不同的研究傳統(tǒng)。英國主導(dǎo)方法來自于批判社會學(xué)傳統(tǒng)，而美國主導(dǎo)方法更多的是傳統(tǒng)的工具主義視角，傾向于實(shí)證主義和功能主義方法論。然而，盡管差異是顯而易見的，但是全球化已經(jīng)加速了思想與學(xué)術(shù)的全球流動，現(xiàn)在已經(jīng)出現(xiàn)了全球性的教育政策研究領(lǐng)域。

(一) 政策研究的科學(xué)傳統(tǒng)

政策科學(xué)研究的傳統(tǒng)可以追溯到1951年由拉納和拉斯韋爾主編的《政策科學(xué)：范圍和方法的最近發(fā)展》一書，此書被稱為政策科學(xué)誕生的標(biāo)志。它強(qiáng)調(diào)了政策科學(xué)研究的跨學(xué)科性，強(qiáng)調(diào)政策研究的時間與空間維度，強(qiáng)調(diào)了學(xué)術(shù)界與政府部門的相互合作，強(qiáng)調(diào)了理論與實(shí)踐的關(guān)系以及政策與社會的關(guān)系等。作為一個里程碑式的著作，此書指明了社會科學(xué)的政策科學(xué)方向(policy science)，奠定了政策研究的實(shí)證主義和功能主義傳統(tǒng)，并開啟了政策科學(xué)研究持久的運(yùn)動。

通過實(shí)證的方法或?qū)嶒?yàn)的方法開展基于證據(jù)的研究，是教育政策科學(xué)化的典型特點(diǎn)。一個著名的案例是20世紀(jì)60年代美國芝加哥大學(xué)社會學(xué)家科爾曼(James S.Coleman)在美國4000多所學(xué)校對64萬多名學(xué)生和2萬多名教師開展的大規(guī)模調(diào)研，研究美國教育不平等的問題。并于1966年向國會提交了《關(guān)于教育機(jī)會平等》的報(bào)告，史稱《科爾曼報(bào)告》。他的研究不僅關(guān)注教育的投入如教育經(jīng)費(fèi)、教育設(shè)備、教師工資等，更關(guān)注教育的產(chǎn)出如學(xué)生學(xué)到了什么等。不僅關(guān)注學(xué)校的物質(zhì)條件，更關(guān)注學(xué)生的社會背景和家庭因素，得出了決定學(xué)生成績高低的并非學(xué)校物質(zhì)條件，而是學(xué)生的家庭背景因素的結(jié)論，從而重塑了美國的教育政策，對美國教育體系的變革產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。(3)[美]詹姆斯·S.科爾曼等：《科爾曼報(bào)告：教育機(jī)會公平》，汪幼楓譯,上海:華東師范大學(xué)出版社，2019年，第5-6頁。另一個著名的例子是美國田納西州從1985年開始的班級規(guī)模對學(xué)生成績影響的大規(guī)模隨機(jī)實(shí)驗(yàn)研究，有80所小學(xué)的一萬多名學(xué)生參加，通過實(shí)驗(yàn)組和對照組的班級規(guī)模的大小調(diào)整，來分析班級規(guī)模與學(xué)生成績的因果關(guān)系。研究發(fā)現(xiàn)，小班化的確有利于學(xué)生學(xué)業(yè)成績的提高，尤其對處境不利的學(xué)生更有好處。這個研究成果成為美國一些州開展小班化政策的強(qiáng)有力的依據(jù)。但是，這個政策并沒有得到大面積的推廣實(shí)施，因?yàn)檫@個教育成效需要大量的教育投入，而不是每個州都愿意投入那么高的教育成本。

21世紀(jì)以來，美國政策科學(xué)研究開始關(guān)注基于證據(jù)的政策(evidence-based policy)。基于證據(jù)政策的興趣與新公共管理相關(guān)，與公共政策追求效率與效果的壓力有關(guān)。這也可以視其為理性主義政策制定的當(dāng)代版本。比如，為政策的研究，往往是一種委托的政策研究，通常假設(shè)一種理性主義的“工程”模式的方法論，涉及一系列的步驟，從具體的政策目標(biāo)，分析可能的執(zhí)行策略，選擇執(zhí)行可獲得的資源，選擇實(shí)現(xiàn)具體政策目標(biāo)最有效的策略，到實(shí)際的執(zhí)行。這種路徑的目標(biāo)與手段是絕對獨(dú)立的，而效率與效果是最重要的運(yùn)作價值。它強(qiáng)調(diào)證據(jù)和績效計(jì)算。近些年來，這個路徑，即通過數(shù)字來呈現(xiàn)政策現(xiàn)實(shí)，已經(jīng)在全球暢行。Rose用“數(shù)字政策”(policy as numbers)這個短語來指稱新公共管理理念下的與某種結(jié)果問責(zé)相關(guān)的政策，通過一些主要的績效指標(biāo)來體現(xiàn)。這些指標(biāo)又被稱之為“審計(jì)國家”(audit state)，很明顯，這種審計(jì)文化對政策的分析和政策評估具有啟示意義。

美國的國家教育政策，無論是《不讓一個孩子掉隊(duì)法案》(No Child Left Behind,NCLB)，還是《每個學(xué)生都成功》(Every Student Succeeds Act,ESSA)，都非常強(qiáng)調(diào)基于證據(jù)的教育政策。在ESSA法案中，證據(jù)分為四類，即：(1)有力的證據(jù)(strong evidence)——至少一個設(shè)計(jì)優(yōu)良并得到很好執(zhí)行的實(shí)驗(yàn)研究(隨機(jī)控制試驗(yàn))；(2)較有力的證據(jù)(moderate evidence)——至少一個設(shè)計(jì)優(yōu)良并得到很好執(zhí)行的準(zhǔn)實(shí)驗(yàn)研究；(3)有希望的證據(jù)(promising evidence)——至少一個設(shè)計(jì)優(yōu)良并得到很好執(zhí)行的相關(guān)性研究，此研究對選擇性偏見進(jìn)行了控制；(4)闡釋了一個原理(demonstrate a rationale)——活動、策略和干預(yù)闡釋了一個原理，此原理建基于高質(zhì)量研究或表明有可能提升學(xué)生或其他結(jié)果的積極評估。這個活動，必須有持續(xù)不斷的努力以評估活動、策略或干預(yù)的效果。

基于證據(jù)的政策被許多政策制定者和決策者視作政策決策的上等路徑，相對于政治性的或意識形態(tài)的決策，它有諸多的優(yōu)勢。然而，眾所周知，證據(jù)也可能成為支持采納某些政策而不是其他政策的工具。尤其在政策研究比較具有爭議性的領(lǐng)域，比如教育的半市場化，問責(zé)改革，或者激勵主義政策。思想庫、國際組織和其他的知識經(jīng)濟(jì)人能夠提煉認(rèn)同的數(shù)據(jù)和補(bǔ)充性的資料以支持預(yù)先確定的政策偏好。這種過濾篩選的操作意味著研究從意識形態(tài)向政策建議的發(fā)展，并運(yùn)用科學(xué)和證據(jù)作為合法化的外衣。因此，根據(jù)Pawson(2006)的說法，相對于基于證據(jù)的政策(evidence-based policy)，基于政策的證據(jù)(policy-based evidence)更是一種普遍的實(shí)踐。(4)F.Rizvi & B.Lingard,Globalizing Education Policy,pp.18-19.

美國的政策分析傾向于在實(shí)證主義、多元論和功能主義的框架下關(guān)注政策的評價和執(zhí)行。例如，美國教育研究協(xié)會(AERA)的期刊《教育評估與政策分析》(Educational Evaluation and Policy Analysis)體現(xiàn)了實(shí)證主義的風(fēng)格，聚焦于教育評估與政策分析，以及教育政策與二者之間的關(guān)系，諸如使用多元線性模式來分析學(xué)校特點(diǎn)與學(xué)生成績之間的關(guān)系，或者關(guān)注于分析問責(zé)績效等具體的治理政策的影響，等等。(5)F.Rizvi & B.Lingard,Globalizing Education Policy,p.57.

在美國，教育政策分析作為一個學(xué)術(shù)領(lǐng)域通常傾向于與教育政治學(xué)聯(lián)系在一起，與法學(xué)聯(lián)系在一起。美國的政策分析比英國更多地關(guān)注政策的法律框架和法律后果。美國的政策制定者高度關(guān)注法律挑戰(zhàn)的可能性，通常一直到最高法院，而政策分析者必須考慮到如何在美國憲法的合法規(guī)范內(nèi)制定政策。即使對美國的教育政策開展批判性研究，例如批判種族理論，也要考慮到合法性問題。

(二) 政策研究的社會學(xué)傳統(tǒng)

政策社會學(xué)扎根于社會的傳統(tǒng)，具有歷史的視角，往往采用質(zhì)性的研究方法和闡釋學(xué)的分析方法。不僅是描述性與分析性的，而且是規(guī)范性和想象性的。政策社會學(xué)不僅描述了權(quán)力與政策過程的關(guān)系，而且也指出改進(jìn)的策略。政策社會學(xué)建基于規(guī)范性原則基礎(chǔ)之上，鼓勵平等，尊重差異與民主參與。政策社會學(xué)分析拒絕價值中立，強(qiáng)調(diào)不僅要體現(xiàn)特殊的價值，而且本身就是一種價值活動。

在英國和歐洲大陸，教育政策分析一般都?xì)w于教育管理學(xué)，近些年教育社會學(xué)領(lǐng)域也開始關(guān)注教育政策分析，比如吉尼·奧茲加(Jenny Ozga)、斯蒂芬·鮑爾(Stephen Ball)、高夫·惠蒂(Goeff Whitty)等都從社會學(xué)的視角來分析教育政策。從20世紀(jì)80年代開始，英國政策社會學(xué)的方法開始流行起來，在撒切爾政府時代，教育社會學(xué)作為一個研究領(lǐng)域持續(xù)地受到攻擊，導(dǎo)致許多教育社會學(xué)家轉(zhuǎn)向政策分析。英國的政策研究就很注重定性研究，一些政策研究往往通過采用個案研究的方法。一些新馬克思主義者運(yùn)用批判理論來分析教育政策中的階級、種族與性別等問題，一些學(xué)者關(guān)注國家與教育政策的關(guān)系研究，還有一些學(xué)者關(guān)注對精英的研究，通過人種學(xué)方法探究關(guān)鍵人物在政策制定過程中的重要作用。主要的研究成果反映在這個領(lǐng)域一個主要的期刊上，即英國的《教育政策期刊》(Journal of Education Policy)，此刊物的編委會包括批判理論家、哲學(xué)家、學(xué)校改革者、經(jīng)濟(jì)學(xué)者、心理學(xué)家和政治學(xué)家等一大批批判性學(xué)者，對教育政策開展批評性的研究工作。當(dāng)時，政策社會學(xué)受到各種批判社會理論的影響，包括女權(quán)主義、后結(jié)構(gòu)主義、后殖民主義和后現(xiàn)代主義等等。Gale拓展了政策社會學(xué)的傳統(tǒng)，提出政策歷史編纂學(xué)、政策譜系學(xué)、政策考古學(xué)作為政策分析的方法，而大量的政策學(xué)者如彼得斯(Michael Peters)開拓了基于?？轮卫硇g(shù)(governmentality)概念的政策分析方法。澳爾森(Olssen)也提出用?？碌姆椒ǚ治鋈蚧尘跋碌慕逃?。(6)F.Rizvi & B.Lingard,Globalizing Education Policy,p.57.

在20世紀(jì)90年代，在英國語境中，斯蒂芬·鮑爾指出，批判教育政策分析受到諸多的爭議與批評，也沒有得到實(shí)證證據(jù)的支持。在過去20多年里，這個情景已經(jīng)發(fā)生了變化。它面臨著兩種壓力：一是與社會科學(xué)理論的發(fā)展有關(guān)，二是涉及受到政府的政策研究的影響，即受到新公共管理和基于證據(jù)政策的廣泛運(yùn)動的影響。教育的研究范式直接或間接成為政府政策的焦點(diǎn)(通過優(yōu)先資助、產(chǎn)出和影響力的關(guān)注，鼓勵政策相關(guān)的研究)，力圖使某些理論和方法框架高于其他框架。教育政策分析走向了折中主義(批評與功能主義的，定性與定量的)，而且越來越關(guān)注理論與方法的問題。(7)F.Rizvi & B.Lingard,Globalizing Education Policy,p.58.

政策研究的社會學(xué)范式自然受到法蘭克福學(xué)派、批判理論、?？?Michel Foucault)的知識與權(quán)力理論、布迪厄(Pierre Bourdieu)的文化資本理論、哈貝馬斯(Jurgen Habermas)的交往行動理論以及后現(xiàn)代理論等多種理論流派的影響，強(qiáng)調(diào)政策研究的價值有涉，并主張由政策分析來取代政策科學(xué)。一些政策研究學(xué)者也批判了傳統(tǒng)的政策研究把政策對象看作是事實(shí)的觀點(diǎn)(policy as fact)，指出政策不過是文本(policy as text)或話語而已(policy as discourse)，其中不乏語言、修辭的技巧，也需要不同“讀者”對政策進(jìn)行“再脈絡(luò)化”。

二、 學(xué)科視角：教育政策研究的主要路徑

從研究的理論基礎(chǔ)與學(xué)科視角出發(fā)，我們可以大致區(qū)分出三種教育政策研究方式，每種方式有與此相關(guān)的更廣的探究領(lǐng)域、典型的研究問題和研究方法。

第一種方式是利用經(jīng)濟(jì)學(xué)來闡述教育結(jié)果的產(chǎn)品和有關(guān)市場運(yùn)用于教育人員和服務(wù)的問題。典型的問題包括：學(xué)校教育的支出與學(xué)生的學(xué)習(xí)如何關(guān)聯(lián)？教育市場結(jié)構(gòu)的變化(例如，變革老師雇傭的局限)如何影響價格(例如教師薪水)和生產(chǎn)率(例如學(xué)生學(xué)習(xí)效果與教師掙得的工資之間的相關(guān)性)？關(guān)注這些問題的研究通常使用日常教育制度運(yùn)作過程中產(chǎn)生的大量數(shù)據(jù)，分析方法建立在經(jīng)濟(jì)模式的基礎(chǔ)之上。

第二種方式涉及組織研究，利用政治科學(xué)、社會學(xué)和組織理論來解釋這樣的問題，即正式的政策執(zhí)行時的運(yùn)作方式。典型的問題包括：政策的目的是什么？當(dāng)教育者和其他人試圖執(zhí)行政策時會發(fā)生什么？哪些因素影響執(zhí)行？作為執(zhí)行的政策與作為目標(biāo)的政策有何區(qū)別？政策的效果是什么？如何比較期望的效果與實(shí)際的效果？回答這些問題的研究通常綜合使用文件分析、調(diào)查法、訪談和觀察等方法。分析的典型方法包括對訪談的主題編碼、調(diào)查數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)分析和對文件的分析。

第三種教育政策研究的方式是利用批判理論來闡述有關(guān)政策和話語在立法和再生產(chǎn)社會地位與收入不平等方面如何發(fā)揮作用。典型的問題包括：最近的政府行動和社會趨勢如何運(yùn)作以維持當(dāng)前不平等的社會結(jié)構(gòu)？教育者甚至是好心的教育者如何開展不同方式的教學(xué)以讓窮人和富人待在他們各自的位置上？回答這些問題所使用的學(xué)術(shù)理論通常是社會和政治話語，通常指決策者、新聞報(bào)道者和其他學(xué)者寫的內(nèi)容。分析的目標(biāo)是重新解釋宣稱的政策，揭示有關(guān)社會階級的假設(shè)，揭示政策維持當(dāng)前社會地位的方式。(8)D.K.Cohen,S.H.Fuhrman & F.Mosher,The State of Education Policy Research,Mahwah,NJ:Lawrence Erlbaum,2007,pp.3-14.

(一) 教育政策研究的經(jīng)濟(jì)路徑

“經(jīng)濟(jì)的方式”在這里要寬泛地界定，它以人們或組織用以預(yù)測教育成本與結(jié)果為特征。學(xué)校財(cái)政研究分析了撥款方式、規(guī)則、經(jīng)濟(jì)條件和可獲取的資金之間的關(guān)系，所謂的“生產(chǎn)功能”研究就是分析輸入(比如學(xué)校特征、教師與學(xué)生)和輸出(比如輟學(xué)率、學(xué)生成績和學(xué)生學(xué)習(xí))之間有相關(guān)性。擁有經(jīng)濟(jì)學(xué)知識的學(xué)者做了大量的這方面的研究，而擁有統(tǒng)計(jì)學(xué)、社會學(xué)、政治科學(xué)和其他學(xué)科的背景的學(xué)者也涉及到這方面的研究。人力資本理論就是典型的經(jīng)濟(jì)研究路徑，例如美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家舒爾茨(Theodore Schultz)對美國1929—1957年教育投資增量的收益率所作的測算，1957年美國教育對美國經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率為33%。世界銀行的一些報(bào)告也指出，一些國家在過去幾十年的經(jīng)濟(jì)增長速度很快的一個重要原因就是進(jìn)行了大量的人力資本的投資。

教育政策的經(jīng)濟(jì)研究，重視因果關(guān)系，非常關(guān)注因果推理。重視人類動機(jī)分析，假設(shè)是人們的決策是理性的，考慮到行動的成本與收益。重視對政策后果的預(yù)計(jì)，通過已有的數(shù)據(jù)，對未來政策走向做出預(yù)測。經(jīng)濟(jì)學(xué)家和其他定量分析就建立了復(fù)雜的統(tǒng)計(jì)過程，分析共同變量，進(jìn)行多元回歸分析、工具變量分析，進(jìn)行推斷。結(jié)果，推斷的有效性依賴于分析因果關(guān)系的統(tǒng)計(jì)模型。當(dāng)研究與教育政策發(fā)生關(guān)聯(lián)的時候，這項(xiàng)研究就成為了政策研究，無論是當(dāng)前還是未來都是如此。

經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究在很大程度上依賴于分析單位與變量假設(shè)，結(jié)論很可能會隨著分析視角和變量差異不同而有所不同。這里的關(guān)鍵不是這種復(fù)雜的統(tǒng)計(jì)分析是否適當(dāng)，而是對統(tǒng)計(jì)基礎(chǔ)的懷疑。統(tǒng)計(jì)的復(fù)雜性并沒有消除統(tǒng)計(jì)的理論假設(shè)，而這個理論假設(shè)很可能是錯誤的。對經(jīng)濟(jì)視角提出的批評包括人類行動是不可預(yù)測的，只能通過解釋的方法才能理解，需要考慮到個體的具體情境與現(xiàn)實(shí)意義。因果的推理往往依賴于未來是過去的重復(fù)這樣的假設(shè)，也是值得懷疑的，因果關(guān)聯(lián)有循環(huán)論證的嫌疑。經(jīng)濟(jì)視角沒有考慮到價值的意義，往往是價值中立的，假設(shè)事實(shí)與價值的分離。選擇并非完全基于事實(shí)，而是以價值為基礎(chǔ)的。因此，經(jīng)濟(jì)教育政策分析不是價值無涉的，而是需要考慮到價值因素。

美國學(xué)者格恩里(J.W.Guthrie)和考貝克(J.Koppich)從經(jīng)濟(jì)的視角考察了教育政策，分析了在美國非常有影響的全國性的教育改革，比如《國防教育法》《初等和中等教育法》《全國殘疾兒童教育法》和《國家處在危險之中》等，得出一個重要結(jié)論：經(jīng)濟(jì)繁榮是廣泛的教育改革的前提條件。(9)[美]弗朗西斯·福勒：《教育政策學(xué)導(dǎo)論》(第2版)，許慶豫譯，南京：江蘇教育出版社，2007年，第65-66頁。這一結(jié)論具有重要的啟示意義。雖然不能說所有的經(jīng)濟(jì)繁榮都會激發(fā)教育改革，但教育改革總是在經(jīng)濟(jì)高速增長的背景下發(fā)生的，尤其是成功的教育改革更是如此。

(二) 教育政策研究的組織路徑

“組織”的路徑(organizational approaches)是分析教育政策執(zhí)行的捷徑，這些研究通過訪談與文本分析來描述政策執(zhí)行，解釋正式政策與真實(shí)政策之間的差距。通過對學(xué)區(qū)督學(xué)、校長與教師等的正式或非正式的訪談，研究者搜集有關(guān)政策目標(biāo)與實(shí)際的執(zhí)行情況數(shù)據(jù)。通過訪談校長和開展不同主體的問卷調(diào)查，搜集多方面的數(shù)據(jù)信息，通過這些數(shù)據(jù)的相互驗(yàn)證來描述政策的實(shí)際運(yùn)作，分析政策目標(biāo)的達(dá)成情況以及產(chǎn)生的不可預(yù)料的結(jié)果。

組織研究突出行動的理由，強(qiáng)調(diào)真實(shí)的情景，使用各種證據(jù)對真實(shí)情景中的行動者做出解釋。這種政策研究路徑認(rèn)為人們對他們目的和理解的自我報(bào)告是值得信任的。組織政策研究需要考慮多種證據(jù)，一個是行動觀察，另一個是來自于教育者的本人的自我報(bào)告，通過多方證據(jù)解釋行動的原因。政策執(zhí)行與政策效果的組織研究，最典型的是帶有強(qiáng)烈評估性的案例研究。它們把政策目標(biāo)看作起點(diǎn)，然后闡釋與解釋政策的后果。問題是：在何種程度上政策實(shí)現(xiàn)了目標(biāo)？如果結(jié)果與目標(biāo)期待較遠(yuǎn)，政策需要修訂或被拋棄嗎？如果結(jié)果與目標(biāo)一致，如何做使它更有效？為了政策更有效，政策如何適應(yīng)其他的語境？這種政策分析更像是項(xiàng)目評估，具有強(qiáng)烈的應(yīng)用取向，不是學(xué)術(shù)研究。

這種實(shí)踐取向既有優(yōu)點(diǎn)，也有缺陷。優(yōu)點(diǎn)是及時回應(yīng)政策制定者的問題，關(guān)注當(dāng)前的利益，調(diào)整也比較容易實(shí)現(xiàn)。缺點(diǎn)是與政策制定者靠得太近，不能做出理論貢獻(xiàn)，也不能照顧到長期政策目標(biāo)。

運(yùn)用組織視角開展教育政策研究的經(jīng)典案例是美國斯坦福大學(xué)胡佛政治學(xué)院的約翰·丘伯(John E.Chubb)和泰力·默(Terry M.Moe)合作研究的《政治、市場與學(xué)?！?，從制度的視角分析作為組織的學(xué)校，以500所公立學(xué)校和私立學(xué)校作為分析樣本，以兩萬多名學(xué)生、教師和校長為分析對象，搜集了大量數(shù)據(jù)，分析了政府與市場的關(guān)系，批評了科層制的缺陷，倡導(dǎo)以市場機(jī)制來改革公立學(xué)校，主張家長擇校，產(chǎn)生了廣泛的影響力。(10)[美]約翰·丘伯等：《政治、市場和學(xué)?！?，蔣衡等譯，北京：教育科學(xué)出版社，2003年，第61-62頁。

(三) 教育政策研究的批判路徑

批判理論，與前面兩種理論不太一樣，采取一種與當(dāng)前政策相反的立場。他們的出發(fā)點(diǎn)是認(rèn)為當(dāng)前社會與政治的組織模式維持了現(xiàn)在的權(quán)利與利益，需要進(jìn)行不斷的批判性反思。批判理論者不會迎合政策制定者，而是不斷發(fā)現(xiàn)政策制定者的問題，他們有意地與政策制定者處于對立的立場。他們不會直接參與政策的制定，然而，他們的目標(biāo)是通過揭示政策內(nèi)在的問題和分析政策制定者的目的、意圖與價值立場來改進(jìn)政策。他們往往并不開展實(shí)證研究，而是依賴他人的研究成果，包括實(shí)證研究成果與政策團(tuán)體的研究成果。

批判理論在很大程度上是對社會的權(quán)力關(guān)系的分析，根據(jù)哈貝馬斯和馬克思的思想，批判理論認(rèn)為社會的權(quán)力與利益是不同的，表現(xiàn)在種族、階級與性別的差異。白人、上層階級和男人擁有權(quán)力，他們有意或無意地控制了政策。批判理論者不斷質(zhì)疑政策的目標(biāo)，質(zhì)疑其他分析者對觀察的事件的解釋。經(jīng)濟(jì)的和組織的分析者或許詬病批判理論者不太關(guān)注“數(shù)據(jù)”，而批判理論者詬病其他分析者過于“浪漫”地對待數(shù)據(jù)，沒有理解隱藏其中的權(quán)力與不平等。(11)D.K.Cohen,S.H.Fuhrman & F.Mosher,The State of Education Policy Research,pp.3-14.

英國著名教育政策專家斯蒂芬·鮑爾在《政治與教育政策制定》一書中，以英國《1988年教育改革法》為焦點(diǎn)，通過對一些關(guān)鍵人物的訪談，批判性地分析了撒切爾夫人執(zhí)政的十年間，教育政策的變遷及其形成過程，對此法案中規(guī)定的全國統(tǒng)一課程所引發(fā)的廣泛的社會爭議進(jìn)行了深入的考察，分析了教科部、皇家督學(xué)、地方教育當(dāng)局、教師聯(lián)合會等利益集團(tuán)之間的斗爭，剖析了影響教育政策制定的各種意識形態(tài)(如新右翼、新進(jìn)步主義、新職業(yè)主義等)，反映了政策實(shí)踐過程中各種政治力量的沖突、斗爭與博弈。他得出了這樣的結(jié)論：“政策制定經(jīng)常是非科學(xué)、非理性的?！逃卟恢皇菍ι蠈永孀龀鲋苯拥姆磻?yīng)，而最好被理解為‘不是反映某一個社會階層的利益，而是對一個復(fù)雜的、異類的、多種成分的組合體做出反應(yīng)?！?12)[英]斯蒂芬·鮑爾：《政治與教育政策制定》，王玉秋等譯，上海：華東師范大學(xué)出版社，2003年，第1頁。

三、 研究范式：教育政策研究的主要方法

從政策過程的視角，政策研究還可以分為精英研究、軌跡研究、執(zhí)行研究和話語分析等不同的方法。(13)F.Rizvi & B.Lingard,Globalizing Education Policy,p.58.

(一) 精英研究

精英研究(elite studies)是通過對卸任的和現(xiàn)任的高級政策制定者的生命史研究(life history method)關(guān)注長期的政策傾向。

精英研究通常涉及對主要政策行動者進(jìn)行訪談，以理解政策文本和政策環(huán)中的政策過程，尤其關(guān)注政策文本生產(chǎn)的政治性。這類研究認(rèn)識到政治家和政策制定者之間關(guān)系的政治，以及政策制定本身的實(shí)際場所所涉及的政治。精英研究也涉及政策發(fā)展歷史，關(guān)注隨著時間發(fā)展的政策變化。例如，Lingard等人曾經(jīng)采訪了十年期間的高級的政策制定者、教育顧問和教育部長，以理解澳大利亞教育政策在國家層面的發(fā)展以及聯(lián)邦與州之間在勞動黨執(zhí)政(1983—1996)期間的妥協(xié)過程。這項(xiàng)研究關(guān)注結(jié)構(gòu)與主體，尤其關(guān)注政策過程中的現(xiàn)場與實(shí)踐。事實(shí)上，正是這些采訪，表明了全球教育政策的出現(xiàn)，以及OECD對澳大利亞教育政策制定的重要作用。

精英研究方法也有方法上的問題，因?yàn)榇搜芯坷迷L談法來采訪精英政策人物，因而需要有機(jī)會接觸他們。對于這個機(jī)會，經(jīng)驗(yàn)豐富的研究者往往比新手研究者要更容易獲取，研究者與被訪談?wù)咧g的權(quán)力關(guān)系越來越成為問題。采訪過程也有性別與種族之分。有時訪問的方法問題也可以提供重要的研究證據(jù)。例如，作為高級研究者，F(xiàn)azal Rizvi等人采訪了許多參與1987年澳大利亞《學(xué)校女童教育的國家政策》制定的高級官員，有許多的采訪機(jī)會，但是他們的博士生們就很難獲得這樣的機(jī)會，反映了他們不同的學(xué)術(shù)地位和不同的政策氛圍。近年來，越來越多的政策制定者更加關(guān)心他們所說的話，小心翼翼地檢查采訪手稿，以確保他們的話不會引起政治上的麻煩或問題。(14)F.Rizvi & B.Lingard,Globalizing Education Policy,p.59.

(二) 軌跡研究

軌跡研究(trajectory studies)即跟蹤一個具體政策的醞釀、產(chǎn)生政策文本的政府內(nèi)部的微觀政治學(xué)和政策付諸實(shí)踐的案例研究。這種研究往往從詳細(xì)采訪這個政策出臺過程中的關(guān)鍵人物開始，然后檢視文件資料，接著跟蹤學(xué)校層次上的政策執(zhí)行和采訪學(xué)生家長，做具體的案例研究。軌跡研究涉及整個政策的不同階段，從精英采訪開始，關(guān)注政策的醞釀，在政策制定過程中的勾心斗角，在政策執(zhí)行和接受政策影響中的斗爭。

這種研究與政策生態(tài)研究(policy ecology studies)類似，把政策定位在更大的生態(tài)系統(tǒng)中思考。Weaver-Hightower認(rèn)為，“一個政策生態(tài)由政策本身和其他文本、歷史、人們、地方、群體、傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)以及政治條件、機(jī)構(gòu)和影響政策以及受政策影響的關(guān)系等組成”。軌跡研究追蹤整個政策過程，政策生態(tài)研究也會這樣做，但是它把政策文本與政策過程放在更多大的語境中，正如“生態(tài)”的隱喻。公共政策的人類學(xué)方法也采取與生態(tài)學(xué)類似的路徑，區(qū)別于學(xué)科內(nèi)的框架。(15)F.Rizvi & B.Lingard,Globalizing Education Policy,p.59.

運(yùn)用軌跡研究方法開展教育政策研究的經(jīng)典案例是由澳大利亞昆士蘭大學(xué)教育學(xué)院的政策研究學(xué)者Bob Lingard 和Barbara Garrick在1997年對澳大利亞昆士蘭教育部于1992—1993年實(shí)施的一項(xiàng)教育公平政策進(jìn)行的研究，此研究分析了此項(xiàng)公平政策在教育部的出臺過程，并追蹤了此政策在一所中學(xué)的接受情況，此學(xué)校位于一個工人階級的社區(qū)。此研究運(yùn)用軌跡研究的方法，闡釋了政策文本出臺和在基層接受之間的緊張關(guān)系，考察了政府部門與學(xué)校等不同政策主體之間的協(xié)商、博弈與斗爭，分析了影響政策發(fā)展軌跡的各種政治、經(jīng)濟(jì)和組織文化等因素，尤其強(qiáng)調(diào)校長和教師的重要作用。此研究剖析了作為學(xué)校主體的廣大教師的抵制行為，并強(qiáng)調(diào)教師專業(yè)發(fā)展和教師的時間是政策從文本到實(shí)踐的關(guān)鍵，進(jìn)而反思了教育政策變遷過程中的宏觀和微觀政治學(xué)。(16)B.Lingard & B.Garrick,“Producing and practising social justice policy in education:A policy trajectory study from Queensland,Australia”,International Studies in Sociology of Education,Vol.7,No.2,1997,pp.157-179.

(三) 執(zhí)行研究

執(zhí)行研究(implementation studies)，即關(guān)注如何闡釋政策文本以及這些文本如何轉(zhuǎn)化為行動，政策在各級層面上的反應(yīng)以及抵制行為，所采用的方法是參與者觀察法與采訪，以及批判性的人類學(xué)案例研究。(17)S.Taylor,F.Rizvi,B.Lingard & M.Henry,Educational Policy and the Politics of Change,London and New York:Routledge,1997,p.42．

執(zhí)行研究涉及政策實(shí)踐的背景，使用各種研究方法，包括采訪、觀察、文獻(xiàn)分析以及人種志的案例研究等。執(zhí)行研究反對把政策制定與政策執(zhí)行絕然分開，強(qiáng)調(diào)“執(zhí)行者有明確的政策作用，并非僅僅是技術(shù)上的”。美國的執(zhí)行研究一直關(guān)注教育政策分析，即為了政策的分析，二者的研究文獻(xiàn)基本上重合。在美國，與執(zhí)行研究有關(guān)的政策研究是政策評估，通常由政府或州行政部門委托，在委托者委托的研究范圍內(nèi)，僅限于滿足委托者的要求。評估研究認(rèn)為政策問題是給定的，根據(jù)行政與委托者的要求測量和評估政策的效果。傳統(tǒng)上，評估研究運(yùn)用理性主義的方法，受到實(shí)證主義認(rèn)識論的影響。評估結(jié)果以及研究成果，常常發(fā)表在美國的《教育評估與政策分析》期刊上。

執(zhí)行研究較早地在美國引起重視，它起源于對政策實(shí)施的關(guān)注。在20世紀(jì)五六十年代，美國聯(lián)邦政府支持多項(xiàng)教育改革，如修訂科學(xué)教育和補(bǔ)償教育等政策。聯(lián)邦政府希望知道大筆鈔票是否實(shí)現(xiàn)了預(yù)期的目標(biāo)，因此政府組織了對這些改革項(xiàng)目的評估，結(jié)果卻非常令人失望，很多政策根本就沒有得到執(zhí)行，比如一項(xiàng)執(zhí)行研究的副標(biāo)題就恰如其分地表達(dá)了當(dāng)時的狀況“華盛頓的遠(yuǎn)大前程為何會在奧克蘭破滅？”(Implementation:How Great Expectations in Washington Are Dashed in Oakland)1966年4月，聯(lián)邦、州、城市官員與地方領(lǐng)導(dǎo)者公布了一項(xiàng)計(jì)劃，即對加州奧克蘭地區(qū)的失業(yè)非裔美國人實(shí)施就業(yè)計(jì)劃，由美國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展部領(lǐng)銜實(shí)施。但是，到了1970年，大部分項(xiàng)目并沒有完成，培訓(xùn)項(xiàng)目從來也沒有落地，創(chuàng)造的就業(yè)崗位也是一般的，找到工作的工人并非政策的目標(biāo)群體，商業(yè)貸款項(xiàng)目也完全失敗了。為了探索到底發(fā)生了什么，Jeffrey L.Pressman和Aaron B.Wildavsky揭示了適用于公共政策的“執(zhí)行”這個概念。他們沒有泛泛而談地討論決策者數(shù)量和政策范圍，而是更加關(guān)注對執(zhí)行的批判，把焦點(diǎn)放在實(shí)際決策的數(shù)量。為了提高成功執(zhí)行的可能性，管理者應(yīng)當(dāng)限制參與者人數(shù)，減少政策執(zhí)行中的決策數(shù)量，意識到參與者的偏好強(qiáng)度對政策結(jié)果的影響。(18)J.L.Pressman & A.B.Wildavsky.Implementation:How Great Expectations in Washington Are Dashed in Oakland,Berkley:University of California Press,1984,p.117.這個結(jié)果極大地激發(fā)了政策執(zhí)行研究。在經(jīng)歷了20世紀(jì)60年代末70年代初注重政策制定或規(guī)劃的研究之后，到了20世紀(jì)七八十年代，西方尤其是美國公共政策研究領(lǐng)域出現(xiàn)了一場研究政策執(zhí)行的熱潮，形成了聲勢頗大的執(zhí)行運(yùn)動(implementation movement)。(19)黃忠敬：《教育政策導(dǎo)論》，北京：北京大學(xué)出版社，2011年，第172-173頁。

進(jìn)入21世紀(jì)之后，執(zhí)行理論又得到極大的拓展，更加強(qiáng)調(diào)基層行動者尤其是學(xué)校主體的能動性與創(chuàng)造性。有學(xué)者指出，政策不能簡單地理解為自上而下的線性過程，政策在執(zhí)行過程中不同主體會不斷地解碼、闡釋、轉(zhuǎn)化與再建構(gòu)，并進(jìn)行創(chuàng)造性的行動，這個過程不是執(zhí)行(implementation)，既不是自上而下的政策執(zhí)行，也不是自下而上的政策實(shí)施，而是行動(Enactment)，是不同行動者、文本、話語、技術(shù)與對象之間的互聯(lián)與互動，是動態(tài)的、非線性的復(fù)雜過程。(20)S.J.Ball,M.Maguire & A.Braun,How Schools Do Policy:Policy Enactments in Secondary Schools,London and New York:Routledge,2012,p.3.從這個角度來說，基層主體不僅是教育政策的執(zhí)行者，也是教育政策的制定者。這個行動理論的基本假設(shè)是：政策通常不會告訴你要做什么，而是創(chuàng)造了一種環(huán)境，在這種環(huán)境下，決定窄化或泛化地執(zhí)行，或者設(shè)置特定的目標(biāo)與結(jié)果，都具有一定的靈活度。從政策文本到政策實(shí)踐是一個創(chuàng)造性的、相當(dāng)復(fù)雜的過程，政策執(zhí)行滲透著權(quán)力關(guān)系。政策文本通過官方權(quán)力，讓行動主體更好地理解自己的主體性，政府也會利用自身的權(quán)威為政策辯護(hù)并讓政策過程合法化，政府在讓每個個體進(jìn)行自我管理中發(fā)揮著重要作用，這就是福柯所強(qiáng)調(diào)的治理術(shù)。(21)S.J.Ball,M.Maguire & A.Braun,How Schools Do Policy:Policy Enactments in Secondary Schools,pp.6-9.

(四) 話語研究

話語研究(Discourse Studies)包括政策文本分析、內(nèi)容分析和話語分析等多種形式或?qū)哟巍Ｕ呒瓤梢钥醋魇俏谋?，也可以看作是話語。因此，可以做相應(yīng)的文本分析或話語分析。

政策話語是文本，但它們又不僅僅是文本。也就是說，它們既是話語的構(gòu)成部分，也是社會實(shí)踐的組成部分。話語分析的理論基礎(chǔ)是借鑒了?？碌脑捳Z思想與布迪厄的“場域”(field)理論，?？路治隽酥R與權(quán)力的關(guān)系，布迪厄使用“場域”的概念，指出文本生產(chǎn)的語境有其特殊的邏輯，應(yīng)當(dāng)在不同接受語境中進(jìn)行解讀，這有別于政策接受的邏輯，也有別于學(xué)校和課堂實(shí)踐的邏輯。斯蒂芬·鮑爾認(rèn)為作為話語的政策(policy as discourse)，政策話語不單單是“文本”或只是“語言”和“言語”，而是社會生產(chǎn)意義得以發(fā)生的社會現(xiàn)象的匯集。政策文本被更大范圍的話語所形塑。文本指實(shí)際的文本語言，使用某種語言來表示意義。比如，政策常常用第一人稱復(fù)數(shù)，“我們”或者“我們的”，力圖反映或建構(gòu)政策制定者與閱讀者之間的公認(rèn)的共識。他認(rèn)為，這個文本處于更大的話語之中并受之影響，是概念化語言的更加復(fù)雜的方式。正如他所言：“話語不僅是有關(guān)說什么，想什么，而且是有關(guān)誰說、何時說、在哪里說以及帶著什么權(quán)威說”。

費(fèi)爾克拉夫(Norman Fairclough)試圖在?？潞筒嫉隙虻热说纳鐣驼蔚脑捳Z理論里面融入更多的以語言為主的話語分析方法。話語分析不僅是語言學(xué)式的文本分析，也是文本的“互文性”分析，更是話語的社會性分析。不僅關(guān)注文本本身，更關(guān)注文本的意義生成的互動過程以及權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)。不僅關(guān)注文本“說出來”的話語，更關(guān)注文本“沒說”的隱藏話語。(22)[英]諾曼·費(fèi)爾克勞：《話語分析：社會科學(xué)研究的文本分析方法》，趙芃譯，北京：商務(wù)印書館，2021年，第14頁。這不僅需要更加注重語言在實(shí)際文本中的特別運(yùn)用，還要注意那些文本與話語社會實(shí)踐所屬的更廣泛領(lǐng)域之間的關(guān)系。因此，就像費(fèi)爾克拉夫主張的這樣：

要視語言為話語和社會實(shí)踐，不局限于僅僅分析文本，也不局限于僅僅分析文本產(chǎn)生過程和文本解讀過程，而是要分析文本、過程和它們社會環(huán)境之間的關(guān)系，既有情景語境的當(dāng)前環(huán)境，又有遙遠(yuǎn)將來的體制環(huán)境和社會結(jié)構(gòu)環(huán)境。

費(fèi)爾克拉夫的批判話語分析模式由三個相互聯(lián)系的分析過程組成，即文本分析、話語實(shí)踐分析和社會實(shí)踐分析。它們是三個相互聯(lián)系的話語維度，每個維度都需要不同的分析方式：文本分析注重描述(description)，過程分析注重解釋(interpretation)，社會分析注重詮釋(explanation)。(23)H.Janks,“Critical discourse analysis as a research tool”,Discourse:Studies in the Cultural Politics of Education,Vol.18,No.3,1997,pp.329-42;J.Marshall & M.Peters(eds.),Education Policy,Cheltenham,UK:Edward Elgar,1999,pp.49-62.(1)文本分析。在費(fèi)爾克拉夫的架構(gòu)內(nèi)，文本是書面語言或口頭語言的具體體現(xiàn)，它們是話語實(shí)踐維度之一。話語文本分析集中在語言程序，分析對象包括口頭文本、視覺文本的或口頭和視覺文本等。(2)話語分析。話語實(shí)踐分析超越文本語言特征之外，集中在文本的產(chǎn)生、分配和運(yùn)用，是社會實(shí)踐的體現(xiàn)(政治的、思想的等等)，人類主體產(chǎn)生對象和接受對象的過程(寫/說/設(shè)計(jì)和閱讀/聽/評)。(3)社會分析。即分析控制這些過程的社會—?dú)v史條件。所有這些程序都具有社會性，需要考慮產(chǎn)生話語的一定經(jīng)濟(jì)背景、政治背景和制度背景。(24)S.J.Ball,“What is Policy?”,in S.J.Ball(ed.),Education Reform:A Critical and Post-Structural Approach,Chapter 2,Buckingham:Open University Press,1994,pp.14-27;J.Marshall & M.Peters(eds.),Education Policy,pp.3-16.

以上是從政策過程的視角對教育政策研究方法進(jìn)行的粗略分類，其實(shí)，教育政策研究的方法是豐富多樣的，研究者需要根據(jù)研究主題的需要來選擇適切的研究方法。所以，并不能僅僅考慮方法本身，而是應(yīng)當(dāng)考慮研究問題或主題與研究方法的適切度或匹配度，只有用合適的研究方法去探索特定的研究問題，才能實(shí)現(xiàn)預(yù)期的目標(biāo)和效果。