高中偉，劉光輝

(四川大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，四川 成都 610207)

受地理位置、氣候條件等因素影響，中國(guó)自古以來(lái)就是一個(gè)災(zāi)害頻發(fā)的國(guó)家，災(zāi)害防治由此成為中國(guó)社會(huì)治理不可或缺的重要內(nèi)容。習(xí)近平指出：“人類對(duì)自然規(guī)律的認(rèn)知沒(méi)有止境，防災(zāi)減災(zāi)、抗災(zāi)救災(zāi)是人類生存發(fā)展的永恒課題?！盵1]中國(guó)共產(chǎn)黨成立以來(lái)，無(wú)論革命、建設(shè)還是改革時(shí)期，始終重視災(zāi)害防治，不斷推動(dòng)災(zāi)害防治工作發(fā)展，取得了舉世矚目的成就。學(xué)界關(guān)于中國(guó)共產(chǎn)黨災(zāi)害防治的研究，多注重結(jié)合歷史學(xué)和災(zāi)害學(xué)對(duì)中華人民共和國(guó)成立以來(lái)黨的災(zāi)害防治思想、政策、體制、方法、成效等內(nèi)容進(jìn)行宏觀把握，或是對(duì)不同歷史時(shí)期黨的災(zāi)害防治實(shí)踐進(jìn)行具體考察，系統(tǒng)研究中國(guó)共產(chǎn)黨百年災(zāi)害防治工作的研究成果較少。全面梳理中國(guó)共產(chǎn)黨災(zāi)害防治的百年歷程，深刻總結(jié)其中的寶貴歷史經(jīng)驗(yàn)，對(duì)推動(dòng)新時(shí)代中國(guó)災(zāi)害防治系統(tǒng)化、科學(xué)化、法制化具有重要鏡鑒意義。

一、中國(guó)百年來(lái)的災(zāi)害與災(zāi)情

所謂災(zāi)害，是指危害人類生命財(cái)產(chǎn)安全、危及人類生存條件并給人類造成災(zāi)難性后果的事件?？v觀人類歷史的發(fā)展過(guò)程，按照引發(fā)災(zāi)害的原因可以將災(zāi)害分為自然災(zāi)害和人為災(zāi)害兩大主要類別。鑒于人為災(zāi)害成因復(fù)雜，本研究著重以百年來(lái)中國(guó)歷史上的自然災(zāi)害為主，考察中國(guó)共產(chǎn)黨災(zāi)害防治的百年歷程。就自然災(zāi)害而言，一般可以按照災(zāi)害成因和我國(guó)災(zāi)害統(tǒng)計(jì)管理現(xiàn)狀分為氣象災(zāi)害、洪澇災(zāi)害、地震災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害、海洋災(zāi)害、農(nóng)業(yè)生物災(zāi)害和森林災(zāi)害等[2](P3-4)。在中國(guó)數(shù)千年的歷史中，水旱、地震和風(fēng)暴潮等自然災(zāi)害對(duì)社會(huì)的發(fā)展產(chǎn)生了深刻影響。

百年以來(lái)，多種類型的自然災(zāi)害給中國(guó)社會(huì)造成了不可估量的損失。民國(guó)時(shí)期，中國(guó)的災(zāi)害主要包括氣象災(zāi)害、地震災(zāi)害、海洋災(zāi)害和農(nóng)作物病蟲(chóng)災(zāi)害等，其中以水旱災(zāi)害發(fā)生最多、危害也最為嚴(yán)重。1912至1949年是中國(guó)歷史上一個(gè)旱澇災(zāi)害頻發(fā)的時(shí)期，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全國(guó)共發(fā)生65次大水災(zāi)，受災(zāi)面積達(dá)5 502萬(wàn)公頃，受災(zāi)人口3億多，死亡人數(shù)430萬(wàn)人[3](P366)。1912至1937年期間，全國(guó)共發(fā)生20次大旱災(zāi)，西北、華北以及西南、華南是主要的旱災(zāi)區(qū)。以其中影響比較嚴(yán)重的1920年華北旱災(zāi)為例，此次旱災(zāi)波及山西、陜西、河北、河南、山東五個(gè)省份，共317個(gè)縣，災(zāi)民人數(shù)達(dá)19 895 114人，約占五省總縣數(shù)(550個(gè))的五分之三[4](P24)。民國(guó)時(shí)期頻繁的戰(zhàn)亂加劇了自然災(zāi)害引發(fā)的饑荒問(wèn)題。

中華人民共和國(guó)成立以后，中國(guó)共產(chǎn)黨采取多項(xiàng)措施防災(zāi)救災(zāi)，使災(zāi)害造成的人員傷亡數(shù)量大幅下降，但是災(zāi)害對(duì)社會(huì)的影響依然嚴(yán)重。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在沒(méi)有大災(zāi)發(fā)生的一般年份，全國(guó)受災(zāi)害影響的人口有近億人，其中死亡人數(shù)超過(guò)千人，需要安置轉(zhuǎn)移者數(shù)百萬(wàn)人；20世紀(jì)90年代以后，自然災(zāi)害造成的年均直接經(jīng)濟(jì)損失超過(guò)1 000億元[5](P1)。在諸多災(zāi)害中，突發(fā)性巨災(zāi)依然威脅著群眾的生命和財(cái)產(chǎn)安全。1954年，江淮流域發(fā)生大水災(zāi)，造成100億元以上的經(jīng)濟(jì)損失，受災(zāi)群眾達(dá)1 888萬(wàn)人，僅淹斃者就達(dá)3萬(wàn)人[6](P490)。1976年唐山發(fā)生大地震，地震共造成超過(guò)242 000人死亡，164 000多人受重傷[7](P1)。1998年，長(zhǎng)江、嫩江、松花江、珠江并發(fā)特大洪災(zāi)，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，共有29個(gè)省(區(qū)、市)遭受洪澇災(zāi)害，受災(zāi)人口2.23億人，死亡3 004人，直接經(jīng)濟(jì)損失在1 666億元左右[8](P300)。2008年四川汶川縣發(fā)生大地震，造成8.7萬(wàn)多人遇難和失蹤，37.4萬(wàn)余人受傷，直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)8 451億元[9](P7)。嚴(yán)重的自然災(zāi)害是中國(guó)共產(chǎn)黨治國(guó)理政的重要挑戰(zhàn)之一，黨領(lǐng)導(dǎo)的災(zāi)害防治工作成為有效保障民生的重要內(nèi)容。

二、中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)災(zāi)害防治的百年歷程

面對(duì)自然災(zāi)害多發(fā)的基本國(guó)情，中國(guó)共產(chǎn)黨自成立之日起就勇敢肩負(fù)起中國(guó)災(zāi)害防治的重任，團(tuán)結(jié)廣大人民群眾開(kāi)展各項(xiàng)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作，在應(yīng)對(duì)各類自然災(zāi)害過(guò)程中取得了顯著成績(jī)。回顧百年歷史，中國(guó)共產(chǎn)黨災(zāi)害防治事業(yè)的發(fā)展，經(jīng)歷了民主革命時(shí)期的探索階段、社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期的發(fā)展階段、改革開(kāi)放新時(shí)期的調(diào)整和變革階段以及中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代后的成熟階段。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的災(zāi)害防治工作，對(duì)保障群眾生命財(cái)產(chǎn)安全、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展意義重大。

(一)民主革命時(shí)期災(zāi)害防治的實(shí)踐探索

民主革命時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨肩負(fù)著民族獨(dú)立和人民解放的歷史使命，面臨著復(fù)雜的軍事政治斗爭(zhēng)。黨在進(jìn)行反帝反封建革命斗爭(zhēng)的同時(shí)，將抗災(zāi)救災(zāi)與根據(jù)地建設(shè)結(jié)合起來(lái)，堅(jiān)持生產(chǎn)救災(zāi)的理念，努力保障災(zāi)區(qū)人民生活，推動(dòng)根據(jù)地不斷發(fā)展，為革命勝利創(chuàng)造了條件。

1.土地革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期災(zāi)害防治的初步發(fā)展

中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)災(zāi)害防治的探索始于獨(dú)立領(lǐng)導(dǎo)革命斗爭(zhēng)的土地革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期。1927至1937年間，中國(guó)災(zāi)害頻繁，受災(zāi)情況十分嚴(yán)重。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1911至1937年的民國(guó)時(shí)期，各種重大災(zāi)害達(dá)77次之多[10](P40)。1927年國(guó)民黨新軍閥統(tǒng)治建立以后，災(zāi)荒發(fā)生的情況更加頻繁[11](P11)。這一時(shí)期的災(zāi)害呈現(xiàn)受災(zāi)范圍廣、災(zāi)害種類多以及多災(zāi)并發(fā)等特點(diǎn)。

1927年大革命失敗后，中國(guó)共產(chǎn)黨開(kāi)始建立農(nóng)村革命根據(jù)地。大部分根據(jù)地生產(chǎn)力水平低下，且長(zhǎng)期遭受國(guó)民政府的封鎖，災(zāi)害發(fā)生后容易形成災(zāi)荒，災(zāi)害防治由此成為根據(jù)地建設(shè)的重要內(nèi)容之一，兼具鞏固根據(jù)地和宣傳革命的雙重作用。土地革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨將備荒和救災(zāi)作為災(zāi)害防治的主要內(nèi)容，遵循以生產(chǎn)自救為主、政府和社會(huì)救濟(jì)為輔的基本方針，通過(guò)組織群眾生產(chǎn)自救、實(shí)施臨災(zāi)救濟(jì)以及加強(qiáng)群眾間的互助合作等方式開(kāi)展抗災(zāi)救災(zāi)工作，有效解決了受災(zāi)群眾生活上的困難。在救災(zāi)實(shí)踐中，中國(guó)共產(chǎn)黨建立了包括備荒委員會(huì)、救濟(jì)委員會(huì)在內(nèi)的救災(zāi)救濟(jì)機(jī)構(gòu)，以基于農(nóng)民個(gè)體經(jīng)濟(jì)的勞動(dòng)合作運(yùn)動(dòng)為基本方式[12](P50)，采取籌集物資、發(fā)放救災(zāi)款、租借農(nóng)具和種子、減免稅收、組織災(zāi)民種植糧食替代品、開(kāi)墾荒地、開(kāi)展節(jié)約運(yùn)動(dòng)等措施救助災(zāi)民[13](P59-62)，在保障災(zāi)民生活、增加根據(jù)地糧食產(chǎn)量以及擴(kuò)大革命影響等方面取得了顯著成效。

2.抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期災(zāi)害防治的持續(xù)開(kāi)展

抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，自然災(zāi)害的頻發(fā)加上日本帝國(guó)主義的燒殺搶掠，使中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的抗日根據(jù)地出現(xiàn)了嚴(yán)重的災(zāi)荒。如1942年，嚴(yán)重的旱災(zāi)使晉西大部分地區(qū)秋季歉收，不少地方僅有三四成年景，部分地區(qū)甚至絕收[14](P197)。因廣大抗日根據(jù)地處于經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地區(qū)，抵抗自然災(zāi)害的能力較弱，災(zāi)害問(wèn)題成為影響根據(jù)地存在和發(fā)展的重要問(wèn)題。

面對(duì)嚴(yán)峻的抗戰(zhàn)形勢(shì)，中國(guó)共產(chǎn)黨將災(zāi)害防治作為鞏固抗日民主政權(quán)的重要工作之一?？箲?zhàn)期間，備荒和救災(zāi)仍然是災(zāi)害防治的核心內(nèi)容，以水利建設(shè)和植樹(shù)造林為主的防災(zāi)工作也逐漸引起黨的高度重視。中國(guó)共產(chǎn)黨堅(jiān)持“生產(chǎn)救災(zāi)，大家互助，渡過(guò)困難，政府以一切方法保證不餓死肯自救的人等口號(hào)去動(dòng)員組織黨內(nèi)外的群眾進(jìn)行生產(chǎn)自救”[15](P304)的方針，采取賑濟(jì)糧款、以工代賑、組織群眾搶種和補(bǔ)種糧食、加強(qiáng)糧食管理、興建義倉(cāng)、移民就食、節(jié)約捐輸?shù)却胧┚葷?jì)受災(zāi)群眾。為有效保障救災(zāi)工作的開(kāi)展，各抗日根據(jù)地民主政權(quán)設(shè)置民政廳作為一級(jí)救災(zāi)機(jī)構(gòu)，在地方設(shè)立優(yōu)待救濟(jì)委員會(huì)作為落實(shí)救災(zāi)政策的基層組織，同時(shí)也頒布實(shí)施了與災(zāi)民安置、救災(zāi)款發(fā)放以及捐款管理相關(guān)的多項(xiàng)條例。在救災(zāi)實(shí)踐中，以“大生產(chǎn)運(yùn)動(dòng)”為代表的抗日根據(jù)地軍民的生產(chǎn)自救是救災(zāi)的關(guān)鍵，以合作社為主要組織形式、吸納災(zāi)民參與各行業(yè)生產(chǎn)是維持災(zāi)民生計(jì)的基本途徑，黨領(lǐng)導(dǎo)下的災(zāi)區(qū)農(nóng)村中的相互借貸是社會(huì)互濟(jì)的主要形式。黨在抗戰(zhàn)期間的災(zāi)害防治實(shí)踐，保障了災(zāi)民的基本生活，促進(jìn)了生產(chǎn)的發(fā)展和軍民團(tuán)結(jié)，提高了黨的政治威信，在鞏固抗日根據(jù)地的同時(shí)也起到了破除迷信、移風(fēng)易俗的作用。

3.解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期災(zāi)害防治的不斷完善

抗戰(zhàn)勝利后，國(guó)民黨不顧國(guó)內(nèi)民眾的和平呼聲，于1946年6月對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的解放區(qū)發(fā)起進(jìn)攻，國(guó)共雙方就此開(kāi)始了長(zhǎng)達(dá)四年的內(nèi)戰(zhàn)。在此期間，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的各解放區(qū)災(zāi)害時(shí)有發(fā)生。1947年，陜甘寧邊區(qū)發(fā)生普遍的春旱、秋澇、霜凍，部分地區(qū)遭受雹災(zāi)、水災(zāi)、蟲(chóng)災(zāi)，導(dǎo)致邊區(qū)耕地面積減少約350萬(wàn)畝，收成不及往年的一半[16](P317)；1948年，華北解放區(qū)遭受多種自然災(zāi)害，全年華北區(qū)平均只有約六成半年景[17](P522)。災(zāi)害防治成為中國(guó)共產(chǎn)黨保障人民生活、推動(dòng)革命勝利的必要工作。

解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，毛澤東根據(jù)革命形勢(shì)，提出了救災(zāi)救濟(jì)的基本理念，即“救濟(jì)之法，除政府所設(shè)各項(xiàng)辦法外，主要應(yīng)依靠群眾互助去解決”[18](P1176)。中國(guó)共產(chǎn)黨堅(jiān)持以群眾生產(chǎn)自救為主、政府和社會(huì)救濟(jì)為輔的救災(zāi)方針，結(jié)合土地改革運(yùn)動(dòng)，采取緊急賑災(zāi)、節(jié)約度荒、組織群眾補(bǔ)種和搶種農(nóng)作物、發(fā)展副業(yè)生產(chǎn)、減免公糧、安置逃荒災(zāi)民、防治疫病等措施開(kāi)展救災(zāi)工作。各解放區(qū)人民政權(quán)基本沿用了抗戰(zhàn)時(shí)期的救災(zāi)機(jī)構(gòu)體系，由各級(jí)民政部門負(fù)責(zé)日常救荒工作，并在災(zāi)情特別嚴(yán)重的地區(qū)設(shè)立生產(chǎn)救災(zāi)委員會(huì)，協(xié)調(diào)各部門的救災(zāi)工作。經(jīng)過(guò)抗戰(zhàn)時(shí)期的經(jīng)驗(yàn)積累，解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期中國(guó)共產(chǎn)黨已形成了一套包括調(diào)查災(zāi)情、請(qǐng)示賑災(zāi)、政府批復(fù)、賑濟(jì)救災(zāi)、及時(shí)總結(jié)救災(zāi)經(jīng)驗(yàn)等環(huán)節(jié)在內(nèi)的完整救災(zāi)流程。

(二)社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期災(zāi)害防治的發(fā)展

中華人民共和國(guó)成立后，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民建立了社會(huì)主義制度，并開(kāi)始進(jìn)行社會(huì)主義建設(shè)。在此過(guò)程中，黨在民主革命時(shí)期災(zāi)害防治實(shí)踐的基礎(chǔ)上，借鑒蘇聯(lián)社會(huì)主義建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)了災(zāi)害防治事業(yè)的發(fā)展，在防災(zāi)救災(zāi)實(shí)踐中取得了一系列成果。

1.過(guò)渡時(shí)期：逐步建立全國(guó)性災(zāi)害防治體系

中華人民共和國(guó)成立后，中國(guó)共產(chǎn)黨由局部執(zhí)政轉(zhuǎn)為全國(guó)執(zhí)政，面臨的災(zāi)害防治任務(wù)十分艱巨。過(guò)渡時(shí)期，中國(guó)的水、旱、風(fēng)、雪、霜、雹、震、疫病和農(nóng)業(yè)病蟲(chóng)等災(zāi)害十分嚴(yán)重。除1953年外，其余年份全國(guó)受災(zāi)面積均在1 000萬(wàn)公頃以上，成災(zāi)人口均在3 000萬(wàn)人以上。受帝國(guó)主義經(jīng)濟(jì)掠奪和長(zhǎng)期戰(zhàn)亂影響，中華人民共和國(guó)成立初期社會(huì)生產(chǎn)力水平低下，國(guó)家抵御災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)能力較弱，災(zāi)害防治對(duì)于中國(guó)共產(chǎn)黨保護(hù)群眾生命安全、鞏固執(zhí)政地位至關(guān)重要。

過(guò)渡時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨逐步向依靠國(guó)家和集體抗災(zāi)救災(zāi)的災(zāi)害治理方式轉(zhuǎn)變，逐步建立起全國(guó)性災(zāi)害防治體系，防災(zāi)備災(zāi)工作也得到很大發(fā)展。黨和政府堅(jiān)持生產(chǎn)救災(zāi)的理念，強(qiáng)調(diào)“克服災(zāi)害的最中心和最有效的辦法是生產(chǎn)，即動(dòng)員廣大被災(zāi)同胞自己動(dòng)手，生產(chǎn)自救”[19](P30)。中華人民共和國(guó)成立后，中央政府首先確立了“生產(chǎn)自救、節(jié)約渡荒、群眾互助、以工代賑，并輔之以必要的救濟(jì)”[20]的救災(zāi)方針，隨后根據(jù)國(guó)家發(fā)展形勢(shì)將救災(zāi)方針調(diào)整為“生產(chǎn)自救，節(jié)約渡荒，群眾互助并輔之以政府必要救濟(jì)”[21](P89)。在此期間，全國(guó)性的救災(zāi)機(jī)構(gòu)體系初步建立，由中共中央和國(guó)務(wù)院(政務(wù)院)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，內(nèi)務(wù)部具體組織，災(zāi)害救濟(jì)與防治機(jī)構(gòu)同各部門協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，負(fù)責(zé)災(zāi)害治理[22](P36)；中央層面設(shè)置中央救災(zāi)委員會(huì)，地方層面建立省、專區(qū)、縣、鄉(xiāng)救災(zāi)委員會(huì)專門負(fù)責(zé)救災(zāi)救濟(jì)工作。同時(shí)，救災(zāi)管理制度建設(shè)得到加強(qiáng)，黨和政府頒布了包括《關(guān)于加強(qiáng)查災(zāi)、報(bào)災(zāi)及災(zāi)情統(tǒng)計(jì)工作的通知》《關(guān)于處理節(jié)約募集物資的規(guī)定》《受災(zāi)農(nóng)戶農(nóng)業(yè)稅減免辦法》等在內(nèi)的一系列法規(guī)條例對(duì)災(zāi)害防治工作進(jìn)行規(guī)范。在防災(zāi)實(shí)踐中，中國(guó)共產(chǎn)黨強(qiáng)化災(zāi)害信息管理，有計(jì)劃地開(kāi)展多項(xiàng)水利工程建設(shè)以防水患；在救災(zāi)實(shí)踐中，中國(guó)共產(chǎn)黨采取緊急賑災(zāi)、疫病防治、以工代賑、節(jié)約捐獻(xiàn)、發(fā)展副業(yè)生產(chǎn)、提倡互助借貸、組織群眾搶種和補(bǔ)種農(nóng)作物、阻止逃荒、安置災(zāi)民、減免災(zāi)區(qū)農(nóng)業(yè)稅等措施實(shí)施救災(zāi)，有效保障了災(zāi)民的基本生活。

2.全面建設(shè)社會(huì)主義時(shí)期：計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下災(zāi)害防治的發(fā)展

1956年，社會(huì)主義制度在中國(guó)得到確立，中國(guó)共產(chǎn)黨開(kāi)始領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)人民進(jìn)行社會(huì)主義建設(shè)。全面建設(shè)社會(huì)主義時(shí)期，以水災(zāi)、旱災(zāi)和地震災(zāi)害為主的各類自然災(zāi)害頻繁發(fā)生。在中國(guó)自然災(zāi)害史上影響較大的災(zāi)害，如1959至1961年三年自然災(zāi)害、1966年邢臺(tái)地震、1975年河南淮河水災(zāi)以及1976年唐山地震，均發(fā)生在這一歷史時(shí)期。災(zāi)害不僅威脅著人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全，而且嚴(yán)重影響了社會(huì)主義事業(yè)建設(shè)進(jìn)程，災(zāi)害防治由此成為黨治理國(guó)家的重要內(nèi)容。

全面建設(shè)社會(huì)主義時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨建立了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的災(zāi)害防治體系，加強(qiáng)了災(zāi)害管理制度和防災(zāi)備災(zāi)工作。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府大包大攬式的災(zāi)害防治方式逐步形成，集體組織下的群眾性生產(chǎn)自救運(yùn)動(dòng)是救災(zāi)的主要方式。黨和政府將“依靠群眾，依靠集體，生產(chǎn)自救為主，輔之以國(guó)家必要的救濟(jì)”[23](P436)作為救災(zāi)方針，將內(nèi)務(wù)部作為全國(guó)抗災(zāi)救災(zāi)的主要領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，將中央救災(zāi)委員會(huì)作為負(fù)責(zé)災(zāi)害防治組織協(xié)調(diào)工作的重要機(jī)構(gòu)。在防災(zāi)備災(zāi)實(shí)踐中，農(nóng)田水利建設(shè)以及各項(xiàng)防汛水利工程建設(shè)取得重大進(jìn)展，安徽的淠史杭、內(nèi)蒙古的三盛公以及北京的密云水庫(kù)等大型水利工程為農(nóng)田灌溉事業(yè)發(fā)展提供了基本條件[24](P13)；糧食儲(chǔ)備制度得以建立，至20世紀(jì)80年代中期，國(guó)家儲(chǔ)備糧食在數(shù)量上達(dá)到預(yù)定儲(chǔ)備規(guī)模[25](P58)。在救災(zāi)實(shí)踐中，黨和政府基本沿用了社會(huì)主義過(guò)渡時(shí)期的救災(zāi)舉措；三年自然災(zāi)害期間，除常規(guī)救災(zāi)方法外，降低城鄉(xiāng)口糧標(biāo)準(zhǔn)、精簡(jiǎn)城鎮(zhèn)人口、開(kāi)展代食品運(yùn)動(dòng)等應(yīng)急措施也在救災(zāi)度荒過(guò)程中發(fā)揮了重要作用。此外，黨領(lǐng)導(dǎo)下的災(zāi)區(qū)集體互助在災(zāi)害救助中發(fā)揮了一定作用，民間救災(zāi)組織納入政府行政管理體制，其災(zāi)害救助功能由此被政府所取代。

中共八大后，受“左”傾錯(cuò)誤影響，黨的災(zāi)害防治事業(yè)發(fā)展受挫。1958年，中央救災(zāi)委員會(huì)被撤銷，全國(guó)大部分地區(qū)的救災(zāi)機(jī)構(gòu)相繼撤銷和合并，各地的救災(zāi)任務(wù)主要由民政部門負(fù)責(zé)。1969年，內(nèi)務(wù)部被撤銷后，救災(zāi)、救濟(jì)、優(yōu)撫等工作由財(cái)政部負(fù)責(zé)，災(zāi)害防治的主要領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)變?yōu)閱渭兊膿芸顧C(jī)構(gòu)[26](P88)。國(guó)家災(zāi)害防治體系受到嚴(yán)重破壞，給黨的災(zāi)害防治事業(yè)建設(shè)留下了深刻的教訓(xùn)。

(三)改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新時(shí)期災(zāi)害防治的調(diào)整與變革

十一屆三中全會(huì)之后，中國(guó)進(jìn)入改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新時(shí)期。中國(guó)共產(chǎn)黨逐步恢復(fù)“文化大革命”中被嚴(yán)重破壞的災(zāi)害防治工作，并以經(jīng)濟(jì)體制改革為基礎(chǔ)，逐步推動(dòng)災(zāi)害防治走向現(xiàn)代化。以1992年社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革為分界點(diǎn)，中國(guó)共產(chǎn)黨的災(zāi)害防治工作發(fā)生了顯著變化。

1.歷史轉(zhuǎn)折和中國(guó)特色社會(huì)主義開(kāi)創(chuàng)時(shí)期災(zāi)害防治的調(diào)整

1976年，“文化大革命”結(jié)束；經(jīng)過(guò)兩年徘徊時(shí)期，中國(guó)進(jìn)入改革開(kāi)放新時(shí)期，自然災(zāi)害發(fā)生的頻率相較于中華人民共和國(guó)成立前三十年有所降低，災(zāi)害種類也發(fā)生了變化。這一時(shí)期發(fā)生的自然災(zāi)害主要是地質(zhì)災(zāi)害、氣象災(zāi)害和海洋災(zāi)害。加強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)建設(shè)以提高我國(guó)災(zāi)害治理能力、減輕災(zāi)害造成的生命財(cái)產(chǎn)損失是這一時(shí)期災(zāi)害防治工作面臨的主要任務(wù)。

改革開(kāi)放以后，伴隨國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)體制改革，中國(guó)共產(chǎn)黨轉(zhuǎn)變?yōu)暮χ卫砝砟?，恢?fù)救災(zāi)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)災(zāi)害管理，不斷調(diào)整災(zāi)害防治工作。以1989年中國(guó)“國(guó)際減災(zāi)十年”委員會(huì)成立為標(biāo)志，中國(guó)共產(chǎn)黨的災(zāi)害防治思想開(kāi)始由重視臨災(zāi)救濟(jì)和災(zāi)后救助，向更加注重災(zāi)害預(yù)防與減災(zāi)工作的方向發(fā)展。為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，黨和政府以中央和地方財(cái)政“分灶吃飯”的國(guó)家財(cái)政體制改革為基礎(chǔ)，實(shí)行災(zāi)害救濟(jì)的經(jīng)費(fèi)包干制度，緩解了中央政府的救災(zāi)壓力，加大了地方政府在救災(zāi)中的作用。在災(zāi)害防治的頂層設(shè)計(jì)上，黨和政府以“依靠群眾，依靠集體，生產(chǎn)自救，互助互濟(jì)，輔之以國(guó)家必要的救濟(jì)和扶持”[27](P8)為救災(zāi)方針，在民政部設(shè)立農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)司主管全國(guó)農(nóng)村救災(zāi)工作[28]](P150)，將災(zāi)害救濟(jì)與扶貧結(jié)合，充分發(fā)揮無(wú)償救濟(jì)和有償扶持合力作用。救災(zāi)工作管理法制化進(jìn)程加快，民政部明確了救災(zāi)物資的使用范圍和發(fā)放對(duì)象，監(jiān)察機(jī)關(guān)也加強(qiáng)了對(duì)救災(zāi)過(guò)程的監(jiān)管。在防災(zāi)備災(zāi)實(shí)踐中，黨和政府加強(qiáng)系統(tǒng)防災(zāi)工程建設(shè)，使水利工程在農(nóng)田灌溉和防洪抗旱方面的作用大幅提升；三北防護(hù)林建設(shè)取得階段性成果，至1985年第1期工程完成時(shí)，西北、華北和東北常年受風(fēng)沙和水土流失影響的地區(qū)已有1.2億萬(wàn)畝農(nóng)田得到林網(wǎng)保護(hù)[29]。在救災(zāi)實(shí)踐中，黨和政府注重加強(qiáng)部門聯(lián)動(dòng)，及時(shí)安置災(zāi)民，對(duì)口支援災(zāi)區(qū)重建，積極恢復(fù)災(zāi)區(qū)工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。在社會(huì)救助和國(guó)外援助方面，中國(guó)共產(chǎn)黨重啟計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代消失的災(zāi)害社會(huì)捐助，將保險(xiǎn)作為重要的社保制度納入社會(huì)治理體系中，并開(kāi)始接受國(guó)際救災(zāi)援助，逐步參與到國(guó)際減災(zāi)活動(dòng)中。

2.改革開(kāi)放和現(xiàn)代化建設(shè)新階段災(zāi)害防治的變革

1992年以后，伴隨社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革，中國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)入新階段。進(jìn)入21世紀(jì)以后，隨著災(zāi)害防治事業(yè)不斷發(fā)展，水旱災(zāi)害造成的災(zāi)害影響相對(duì)減弱，但地質(zhì)災(zāi)害和疫病災(zāi)害等造成的威脅依然較大。這一時(shí)期，1998年長(zhǎng)江大水、2003年“非典”疫病、2008年汶川地震、2008年南方雪災(zāi)、2010年青海玉樹(shù)地震等災(zāi)害給中國(guó)社會(huì)造成了較大影響。完善現(xiàn)代化災(zāi)害防治體系、以預(yù)防為主減少自然災(zāi)害影響是這一時(shí)期災(zāi)害防治工作的主要目標(biāo)。

凈化廠自開(kāi)工以來(lái)，當(dāng)硫磺回收裝置運(yùn)行負(fù)荷在80%～100%時(shí)，多次出現(xiàn)液硫產(chǎn)品質(zhì)量不合格的現(xiàn)象，硫化氫質(zhì)量分?jǐn)?shù)遠(yuǎn)高于液硫運(yùn)輸所允許的安全上限15×10-6。為確保高含硫天然氣凈化裝置的液硫品質(zhì)，降低因硫化氫揮發(fā)造成安全事故的可能性，需采用新工藝技術(shù)對(duì)液硫池脫氣進(jìn)行改造，減少液硫中的硫化氫含量，確保硫磺運(yùn)輸過(guò)程中的安全環(huán)保[1]。

改革開(kāi)放和現(xiàn)代化建設(shè)新階段，中國(guó)共產(chǎn)黨災(zāi)害防治工作發(fā)生了重大變革。隨著改革開(kāi)放后災(zāi)害防治事業(yè)的發(fā)展，中國(guó)共產(chǎn)黨逐步認(rèn)識(shí)到減災(zāi)工作在經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展中的重要地位，并將綜合減災(zāi)思想作為應(yīng)對(duì)災(zāi)害的基本理念。以1994年中央與地方實(shí)施分稅制為基礎(chǔ)，黨和政府建立了救災(zāi)工作分級(jí)負(fù)責(zé)、救災(zāi)款分級(jí)負(fù)擔(dān)的救災(zāi)體制，同時(shí)強(qiáng)調(diào)救災(zāi)社會(huì)化的改革方向。中央提出“政府主導(dǎo)、分級(jí)管理、社會(huì)互助、生產(chǎn)自救”的救災(zāi)工作方針，并設(shè)立國(guó)家減災(zāi)委員會(huì)等機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)救災(zāi)減災(zāi)協(xié)調(diào)和組織工作；各級(jí)地方政府設(shè)立了相應(yīng)的災(zāi)害管理機(jī)構(gòu)，應(yīng)急性臨時(shí)救災(zāi)指揮機(jī)構(gòu)也在救災(zāi)中發(fā)揮了重要作用。災(zāi)害管理方面，災(zāi)害信息得以及時(shí)公開(kāi)，災(zāi)害防治法制化進(jìn)程取得重大進(jìn)展，新頒布或修訂的有關(guān)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的法律法規(guī)多達(dá)30多部。在防災(zāi)備災(zāi)實(shí)踐中，黨和政府進(jìn)行了包括防備水災(zāi)、旱災(zāi)、風(fēng)災(zāi)等自然災(zāi)害的一系列重大系統(tǒng)性減災(zāi)工程建設(shè)，并完善國(guó)家物資儲(chǔ)備制度，在各地組織開(kāi)展救災(zāi)物資儲(chǔ)備庫(kù)建設(shè)。至2012年，全國(guó)省級(jí)救災(zāi)物資倉(cāng)儲(chǔ)面積達(dá)32萬(wàn)余平方米，309個(gè)地、市和2 286個(gè)縣(市、區(qū))建立起救災(zāi)物資儲(chǔ)備庫(kù)點(diǎn)[30](P11)。在救災(zāi)實(shí)踐中，中央建立了國(guó)家應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，形成了“一案三制”的應(yīng)急管理體系，以及黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、應(yīng)急指揮中心統(tǒng)一指揮、各級(jí)部門協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、地方政府與人民軍隊(duì)相互配合、基層政府積極組織動(dòng)員群眾的搶險(xiǎn)救災(zāi)工作方法，提高了對(duì)災(zāi)害的響應(yīng)速度。此外，黨和政府鼓勵(lì)慈善事業(yè)發(fā)展，加強(qiáng)國(guó)際減災(zāi)合作機(jī)制建設(shè)，大力推動(dòng)救災(zāi)減災(zāi)社會(huì)化與國(guó)際化。

(四)中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)災(zāi)害防治的新發(fā)展

十八大以來(lái)，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代。中國(guó)的自然災(zāi)害時(shí)有發(fā)生，氣象、地質(zhì)以及疫病等自然災(zāi)害威脅著人民的生命和財(cái)產(chǎn)安全。以習(xí)近平同志為核心的黨中央在改革開(kāi)放以來(lái)災(zāi)害防治實(shí)踐的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)了災(zāi)害防治事業(yè)的新發(fā)展。

十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央將防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的系統(tǒng)性災(zāi)害防治理念具體化，形成了“兩個(gè)堅(jiān)持、三個(gè)轉(zhuǎn)變”[31]的思想方針。十八屆三中全會(huì)后，中央開(kāi)始對(duì)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制進(jìn)行改革，提出要充分發(fā)揮我國(guó)的政治優(yōu)勢(shì)和社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)，健全和完善包括統(tǒng)籌協(xié)調(diào)體制、屬地管理體制、社會(huì)力量和市場(chǎng)參與機(jī)制等在內(nèi)的各項(xiàng)災(zāi)害防治制度[32]。2018年，中央政府組建應(yīng)急管理部，作為國(guó)務(wù)院的組成部門，專門負(fù)責(zé)生產(chǎn)安全、防災(zāi)救災(zāi)等工作中的應(yīng)急響應(yīng)。災(zāi)害防治法制化建設(shè)方面，黨和政府修訂了《中華人民共和國(guó)防洪法》《中華人民共和國(guó)森林法》《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》等多部法律，與時(shí)俱進(jìn)推動(dòng)災(zāi)害管理法制建設(shè)不斷發(fā)展。災(zāi)害防治實(shí)踐方面，黨和政府注重加強(qiáng)災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警、工程防災(zāi)減災(zāi)、基層防災(zāi)減災(zāi)等多方面能力建設(shè)，不斷提高市場(chǎng)和社會(huì)參與程度、擴(kuò)大防災(zāi)減災(zāi)宣傳教育、推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)國(guó)際交流合作，實(shí)現(xiàn)了國(guó)家災(zāi)害治理能力的平衡發(fā)展和穩(wěn)步提升。

三、百年來(lái)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)災(zāi)害防治的歷史經(jīng)驗(yàn)

百年來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨以保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)為中心，在領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)革命、建設(shè)和改革的過(guò)程中積極開(kāi)展抗災(zāi)救災(zāi)工作，經(jīng)過(guò)不斷實(shí)踐和總結(jié)，逐步形成政府主導(dǎo)、社會(huì)廣泛參與、中央到地方層級(jí)管理的現(xiàn)代化災(zāi)害防治體系，災(zāi)害防治工作不斷向系統(tǒng)化、科學(xué)化、制度化以及社會(huì)化方向發(fā)展。

(一)黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是災(zāi)害防治的核心優(yōu)勢(shì)

習(xí)近平在十九大報(bào)告中指出：“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的?！盵33](P20)中國(guó)共產(chǎn)黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是百年來(lái)災(zāi)害防治工作的核心優(yōu)勢(shì)，對(duì)災(zāi)害治理成效起到了決定性作用。民主革命時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是廣泛動(dòng)員各方力量參與抗災(zāi)救災(zāi)的關(guān)鍵。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，根據(jù)地民主政權(quán)開(kāi)展的賑濟(jì)糧款、節(jié)約捐獻(xiàn)和生產(chǎn)自救等運(yùn)動(dòng)得以高效展開(kāi)，在物質(zhì)匱乏的條件下極大緩解了救災(zāi)壓力、保障了群眾生活。社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期，黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下開(kāi)展各項(xiàng)防災(zāi)備災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施和工程建設(shè)、統(tǒng)一管理調(diào)度抗災(zāi)救災(zāi)物資以及組織群眾生產(chǎn)自救的前提。改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨是持續(xù)推進(jìn)災(zāi)害管理方式變革和災(zāi)害防治現(xiàn)代化發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)核心。進(jìn)入新時(shí)代以后，黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是深化防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制改革和綜合提高國(guó)家災(zāi)害防治能力的關(guān)鍵。

回顧百年歷程，中國(guó)共產(chǎn)黨在災(zāi)害防治中的各個(gè)環(huán)節(jié)都發(fā)揮著核心作用。在防災(zāi)減災(zāi)環(huán)節(jié)，黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是與時(shí)俱進(jìn)完善災(zāi)害治理體系與制度、規(guī)劃和實(shí)施系統(tǒng)的防災(zāi)備災(zāi)工程建設(shè)、開(kāi)展廣泛的防災(zāi)減災(zāi)宣傳教育、制定和施行災(zāi)害防治法規(guī)的根本保障。在抗災(zāi)救災(zāi)環(huán)節(jié)，黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)在制定和實(shí)施科學(xué)合理的救災(zāi)方案、統(tǒng)一指揮與集中調(diào)度、及時(shí)實(shí)施災(zāi)害救助、爭(zhēng)取社會(huì)和國(guó)際援助等方面都起到了至關(guān)重要的作用。在災(zāi)后重建環(huán)節(jié)，中國(guó)共產(chǎn)黨也是科學(xué)規(guī)劃和開(kāi)展重建、政策幫扶保障受災(zāi)地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速恢復(fù)發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)核心。新時(shí)代實(shí)現(xiàn)國(guó)家災(zāi)害防治事業(yè)的不斷發(fā)展，堅(jiān)持黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)至關(guān)重要。

(二)以科技為先導(dǎo)發(fā)展生產(chǎn)力是災(zāi)害防治的基礎(chǔ)

“根據(jù)唯物主義觀點(diǎn)，歷史中的決定性因素，歸根結(jié)底是直接生活的生產(chǎn)和再生產(chǎn)?！盵34](P13)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)百年來(lái)災(zāi)害防治的歷史經(jīng)驗(yàn)表明，以科技為先導(dǎo)發(fā)展生產(chǎn)力，提高國(guó)家抵御災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的綜合能力是災(zāi)害防治的基礎(chǔ)。民主革命時(shí)期，中國(guó)社會(huì)生產(chǎn)力水平低下，中國(guó)共產(chǎn)黨堅(jiān)持生產(chǎn)救災(zāi)的思想方針，重視發(fā)展以農(nóng)業(yè)為主的各行業(yè)生產(chǎn)提高抵御災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)能力，將抗災(zāi)救災(zāi)與發(fā)展根據(jù)地生產(chǎn)相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)了災(zāi)害治理。社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨重視科技對(duì)防災(zāi)和救災(zāi)工作的重要性，建立了氣象監(jiān)測(cè)與地震監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，完成了多項(xiàng)大型水利工程建設(shè)，并通過(guò)一定程度上的工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)推動(dòng)了農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展，增強(qiáng)了農(nóng)村防災(zāi)備災(zāi)能力。改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)經(jīng)濟(jì)體制的改革促進(jìn)了生產(chǎn)力的發(fā)展，災(zāi)害管理方式改革得以實(shí)施，先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)逐步被運(yùn)用到災(zāi)害防治中，加快了災(zāi)害防治現(xiàn)代化進(jìn)程。隨著中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，以科技為先導(dǎo)推動(dòng)生產(chǎn)力發(fā)展為建立現(xiàn)代化的災(zāi)害管理制度、完善科學(xué)先進(jìn)的災(zāi)害監(jiān)測(cè)和預(yù)警體系、提高綜合性防災(zāi)減災(zāi)工程建設(shè)能力等奠定了基礎(chǔ)。

以科學(xué)技術(shù)為先導(dǎo)發(fā)展生產(chǎn)力，不僅為災(zāi)害防治提供了必要的技術(shù)，也為增強(qiáng)國(guó)家抵御災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的能力提供了重要的物質(zhì)基礎(chǔ)，是中國(guó)共產(chǎn)黨百年來(lái)領(lǐng)導(dǎo)災(zāi)害防治的重要經(jīng)驗(yàn)。新時(shí)代以“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等新科技為先導(dǎo)持續(xù)推動(dòng)生產(chǎn)力發(fā)展，是中國(guó)共產(chǎn)黨災(zāi)害防治事業(yè)不斷邁向現(xiàn)代化的必由之路。

(三)加強(qiáng)制度建設(shè)是災(zāi)害防治的關(guān)鍵

“制度是關(guān)系黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展的根本性、全局性、穩(wěn)定性、長(zhǎng)期性問(wèn)題?！盵35]在百年來(lái)應(yīng)對(duì)災(zāi)害問(wèn)題的歷程中，不斷加強(qiáng)制度建設(shè)是中國(guó)共產(chǎn)黨災(zāi)害防治的關(guān)鍵。民主革命時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨通過(guò)以抗災(zāi)救災(zāi)為主的災(zāi)害防治實(shí)踐，初步形成了比較成熟的報(bào)災(zāi)和救災(zāi)流程。社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨建立了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下包括災(zāi)害信息管理、救災(zāi)物資管理以及災(zāi)害稅收減免等在內(nèi)的災(zāi)害管理制度，同時(shí)對(duì)建立災(zāi)害物資儲(chǔ)備制度進(jìn)行了初步探索。改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨變革災(zāi)害管理方式以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，在災(zāi)害分級(jí)管理的機(jī)制下加強(qiáng)防災(zāi)物資儲(chǔ)備、災(zāi)害信息管理、救災(zāi)物資管理以及救災(zāi)社會(huì)捐獻(xiàn)等制度建設(shè)，有效減少了災(zāi)害的影響。進(jìn)入新時(shí)代以后，中國(guó)共產(chǎn)黨進(jìn)一步完善了改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新時(shí)期形成的災(zāi)害治理體制機(jī)制，重點(diǎn)強(qiáng)化防災(zāi)備災(zāi)制度以及災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)制度的建設(shè)，顯著提升了國(guó)家防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)綜合能力。

中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)百年災(zāi)害防治的歷史經(jīng)驗(yàn)證明，加強(qiáng)制度建設(shè)、與時(shí)俱進(jìn)推動(dòng)制度改革是保障黨所建立的防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)制度及時(shí)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要且能高效運(yùn)行達(dá)到災(zāi)害防治預(yù)期目標(biāo)的關(guān)鍵。加強(qiáng)災(zāi)害防治制度建設(shè)，對(duì)強(qiáng)化依法依制治理災(zāi)害理念、實(shí)現(xiàn)快速及時(shí)的災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)、保障災(zāi)款和救災(zāi)物資的正確使用、規(guī)范社會(huì)救助渠道等具有至關(guān)重要的作用。在新時(shí)代的災(zāi)害防治中，應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)災(zāi)害防治制度建設(shè)，進(jìn)一步推動(dòng)災(zāi)害防治制度化和法治化發(fā)展。

(四)堅(jiān)持以人民為中心是災(zāi)害防治的根本

“人民是歷史的創(chuàng)造者，是決定黨和國(guó)家前途命運(yùn)的根本力量?！盵36](P21)百年來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨始終堅(jiān)持群眾路線，以保障人民生命和財(cái)產(chǎn)安全為災(zāi)害防治目標(biāo)，并依靠人民群眾的力量實(shí)現(xiàn)災(zāi)害防治。民主革命時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨充分組織動(dòng)員群眾開(kāi)展多種方式的生產(chǎn)自救運(yùn)動(dòng)，有效保障了根據(jù)地災(zāi)民的基本生活。社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨將群眾動(dòng)員作為災(zāi)害防治的基本方式，組織群眾參與節(jié)約捐獻(xiàn)運(yùn)動(dòng)、生產(chǎn)自救運(yùn)動(dòng)以及防災(zāi)工程建設(shè)等，減少了災(zāi)害對(duì)群眾生活的影響。改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨將扶貧與救災(zāi)結(jié)合，將災(zāi)害救助作為一項(xiàng)基本內(nèi)容納入社會(huì)保障制度中，以保障受災(zāi)群眾生活。進(jìn)入新時(shí)代以后，以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展理念，從加強(qiáng)群眾防災(zāi)意識(shí)教育、創(chuàng)建綜合減災(zāi)示范社區(qū)、建設(shè)社會(huì)應(yīng)急救援隊(duì)伍、完善救災(zāi)款項(xiàng)和物資發(fā)放的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制等多方面依靠群眾實(shí)現(xiàn)災(zāi)害防治，堅(jiān)持提升國(guó)家災(zāi)害治理能力，在減少災(zāi)害影響的同時(shí)保障和改善了災(zāi)區(qū)群眾的生活。

回顧百年歷史，將減少群眾生命財(cái)產(chǎn)損失和保障受災(zāi)群眾生活作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)是中國(guó)共產(chǎn)黨能夠動(dòng)員各方力量并成功領(lǐng)導(dǎo)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作的根本，將依靠群眾作為災(zāi)害治理的基本方針是中國(guó)共產(chǎn)黨能夠應(yīng)對(duì)重大自然災(zāi)害、取得良好的災(zāi)害防治成效的根本。堅(jiān)持以人民為中心，充分體現(xiàn)了黨全心全意為人民服務(wù)的宗旨，為黨的災(zāi)害防治事業(yè)提供了源源不竭的強(qiáng)大動(dòng)力，是新時(shí)代提升國(guó)家防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力必須堅(jiān)持的根本原則。

四、中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)災(zāi)害防治事業(yè)發(fā)展的未來(lái)展望

百年歷史證明，中國(guó)共產(chǎn)黨在革命、建設(shè)和改革中的災(zāi)害防治工作成效顯著，在保障群眾生命財(cái)產(chǎn)安全、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展、提升國(guó)家治理能力等方面發(fā)揮了重要作用。但是，由于起步較晚、發(fā)展過(guò)程曲折艱辛，目前中國(guó)的災(zāi)害防治事業(yè)現(xiàn)代化程度還不夠高，在災(zāi)害應(yīng)急管理、災(zāi)害防治法制化以及救災(zāi)社會(huì)參與等方面存在一定的問(wèn)題。未來(lái)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)災(zāi)害防治事業(yè)的發(fā)展，需要針對(duì)這些問(wèn)題采取相應(yīng)措施，進(jìn)一步完善災(zāi)害管理體制機(jī)制，加強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)工作，規(guī)范救災(zāi)過(guò)程，使防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)綜合能力得到不斷提升。

(一)加強(qiáng)災(zāi)害應(yīng)急管理

災(zāi)害應(yīng)急管理是指政府等社會(huì)組織在應(yīng)對(duì)突發(fā)自然災(zāi)害的過(guò)程中，通過(guò)建立必要的應(yīng)急體系以及管理體制和機(jī)制，采取一系列必要措施，降低災(zāi)害影響、恢復(fù)社會(huì)秩序、促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的有關(guān)活動(dòng)[37](P27)。中華人民共和國(guó)成立后，中國(guó)共產(chǎn)黨充分發(fā)揮社會(huì)主義制度的優(yōu)勢(shì)，結(jié)合自身和蘇聯(lián)的災(zāi)害防治實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，建立了“政府領(lǐng)導(dǎo)、部門分工、地方負(fù)責(zé)、村社組織、全民參與”[38](P24)的救災(zāi)體制。改革開(kāi)放后，中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)災(zāi)害管理體制進(jìn)行調(diào)整，并在防災(zāi)救災(zāi)實(shí)踐中充分認(rèn)識(shí)到了建立現(xiàn)代化的災(zāi)害應(yīng)急管理體制在災(zāi)害防治中的重要作用。進(jìn)入新世紀(jì)后，黨和政府根據(jù)災(zāi)害防治事業(yè)發(fā)展的需要，建立了“國(guó)家建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理為主”的應(yīng)急管理體制。進(jìn)入新時(shí)代以后，以習(xí)近平同志為核心的黨中央更加重視災(zāi)害應(yīng)急管理，不僅頒布法規(guī)條例持續(xù)推動(dòng)災(zāi)害應(yīng)急管理體制的改革和進(jìn)一步完善，并且建立了專門的國(guó)家應(yīng)急管理部負(fù)責(zé)災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)工作。

實(shí)踐證明，中國(guó)共產(chǎn)黨重視和加強(qiáng)災(zāi)害應(yīng)急管理工作，不僅順應(yīng)了各國(guó)政府建立專門的災(zāi)害應(yīng)急管理和決策協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)以應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的國(guó)際趨勢(shì)，而且能夠有效解決救災(zāi)過(guò)程中中央與地方權(quán)責(zé)不明、救災(zāi)響應(yīng)不及時(shí)以及災(zāi)后重建規(guī)劃不完善等問(wèn)題。因此，對(duì)未來(lái)災(zāi)害防治事業(yè)的發(fā)展而言，加強(qiáng)災(zāi)害應(yīng)急管理是至關(guān)重要的內(nèi)容。加強(qiáng)災(zāi)害應(yīng)急管理，須從預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援管理以及災(zāi)后恢復(fù)與重建四個(gè)階段分別入手，不斷完善管理體系，加強(qiáng)應(yīng)急人員、物資裝備、資金以及工程技術(shù)等保障，定期開(kāi)展應(yīng)急演練和應(yīng)急宣傳教育工作，建立科學(xué)的監(jiān)測(cè)和預(yù)警機(jī)制，規(guī)范應(yīng)急響應(yīng)過(guò)程，有計(jì)劃地實(shí)施災(zāi)后恢復(fù)與重建工作。在未來(lái)的災(zāi)害防治工作中，進(jìn)一步完善災(zāi)害應(yīng)急管理部門建設(shè)和規(guī)范災(zāi)害應(yīng)急管理工作是加強(qiáng)災(zāi)害應(yīng)急管理的關(guān)鍵。

(二)推動(dòng)災(zāi)害防治法制化建設(shè)

20世紀(jì)60年代以來(lái)，災(zāi)害治理的迫切需要以及各國(guó)政府對(duì)防災(zāi)減災(zāi)工作的日益重視促使各國(guó)加強(qiáng)災(zāi)害防治的立法，以減輕災(zāi)害對(duì)人類造成的損失。改革開(kāi)放前，黨和政府就已經(jīng)制定頒布了大量關(guān)于災(zāi)害防治的法律法規(guī)以及規(guī)章制度，對(duì)指導(dǎo)和規(guī)范各項(xiàng)災(zāi)害防治工作起到了重要作用。黨和政府在改革開(kāi)放前頒布的法律主要是圍繞生產(chǎn)抗災(zāi)和生產(chǎn)自救工作制定的，相比較之下，只有林業(yè)災(zāi)害管理部門的法律法規(guī)較為完善[39](P314)。改革開(kāi)放以后，在推動(dòng)災(zāi)害管理體制改革的過(guò)程中，黨和政府加快了災(zāi)害防治的法制化建設(shè)進(jìn)程，頒布實(shí)施了《防震減災(zāi)法》《防洪法》《傳染病防治法》《森林法》《草原法》《水土保持法》《環(huán)境保護(hù)法》等一般性法律以及《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》等基本法律。但是，我國(guó)的災(zāi)害防治法律體系仍然有多方面內(nèi)容需要完善，持續(xù)推動(dòng)災(zāi)害防治法制化建設(shè)是提高國(guó)家防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力至關(guān)重要的內(nèi)容。

為持續(xù)完善我國(guó)的災(zāi)害防治體系、不斷提高防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制的運(yùn)行效率，必須進(jìn)一步加強(qiáng)災(zāi)害防治法制化建設(shè)。在災(zāi)害管理法律體系建設(shè)方面，日本、美國(guó)、德國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)由制定災(zāi)害基本法階段進(jìn)入到制定部門災(zāi)害管理法階段；相較之下，中國(guó)在災(zāi)害防治法律法規(guī)建設(shè)方面存在缺乏統(tǒng)一的國(guó)家防災(zāi)減災(zāi)基本法、社會(huì)救災(zāi)相關(guān)法律不完備、災(zāi)害管理法律建設(shè)不健全等問(wèn)題。對(duì)此，新時(shí)代加強(qiáng)災(zāi)害防治法制化建設(shè)應(yīng)從三個(gè)主要方面著手。首先，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)災(zāi)害防治法律的理論研究。關(guān)于災(zāi)害防治的法律體系建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜而龐大的工程，沒(méi)有全面深入的理論研究，沒(méi)有充分借鑒國(guó)外關(guān)于災(zāi)害防治的理論研究成果，就無(wú)法設(shè)計(jì)和制定出適合中國(guó)國(guó)情、科學(xué)合理的災(zāi)害防治法律體系。因此，理論研究是加強(qiáng)災(zāi)害防治法制化建設(shè)的首要前提。其次，應(yīng)完善現(xiàn)有的災(zāi)害管理法律體系。災(zāi)害管理法律體系建設(shè)是災(zāi)害防治法制化的關(guān)鍵內(nèi)容，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家災(zāi)害治理現(xiàn)代化的重要途徑。借鑒日本于1961年頒布實(shí)施的《災(zāi)害對(duì)策基本法》，及時(shí)制定一部國(guó)家防災(zāi)減災(zāi)基本法律，加快綜合性災(zāi)害管理法律建設(shè)進(jìn)程，是推動(dòng)中國(guó)災(zāi)害治理法制化進(jìn)程的當(dāng)務(wù)之急。最后，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)災(zāi)害防治過(guò)程的法律監(jiān)督。對(duì)災(zāi)害防治過(guò)程的法律監(jiān)督直接關(guān)系防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的實(shí)效，在災(zāi)害防治法制化建設(shè)過(guò)程中與災(zāi)害管理立法同樣重要。運(yùn)用法律手段監(jiān)督災(zāi)害防治全過(guò)程，能有效杜絕救災(zāi)過(guò)程中的貪污腐敗現(xiàn)象，是保證救災(zāi)實(shí)效的必要舉措。

(三)強(qiáng)化救災(zāi)工作的社會(huì)參與

在災(zāi)害防治過(guò)程中，救災(zāi)工作的社會(huì)參與是指非政府組織、企業(yè)或個(gè)人等社會(huì)力量廣泛參與救災(zāi)，與政府協(xié)同合作提高救災(zāi)效率與水平。救災(zāi)工作的社會(huì)參與是社會(huì)救助的重要途徑之一，也是現(xiàn)代國(guó)家災(zāi)害救助中不可或缺的內(nèi)容。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，由于社會(huì)資源絕大部分被國(guó)家和集體控制和配置，包括慈善組織等在內(nèi)的民間救災(zāi)組織機(jī)構(gòu)失去了自身存在的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，導(dǎo)致救災(zāi)工作的社會(huì)參與僅限于個(gè)人或集體之間的互助互濟(jì)，使其在災(zāi)害救助過(guò)程中發(fā)揮的效果有限[40](P47)。改革開(kāi)放后，黨和政府實(shí)施災(zāi)害管理改革，開(kāi)始試行災(zāi)害保險(xiǎn)，并逐步開(kāi)放救災(zāi)社會(huì)捐助渠道，建立扶貧救災(zāi)基金會(huì)，推動(dòng)救災(zāi)社會(huì)化。1994年，第十次全國(guó)民政工作會(huì)議正式提出民政工作要走社會(huì)化的道路，中國(guó)的救災(zāi)工作的社會(huì)參與進(jìn)程大幅加快。1996年，包括救災(zāi)扶貧基金會(huì)在內(nèi)的19萬(wàn)個(gè)非政府組織共積累資金47.9億元，比當(dāng)年國(guó)家的救災(zāi)經(jīng)費(fèi)支出高出約17億元[41](P23)。進(jìn)入21世紀(jì)以后，政府主導(dǎo)、社會(huì)力量廣泛參與的救災(zāi)格局基本形成，社會(huì)捐助趨于常態(tài)化，巨災(zāi)保險(xiǎn)制度在災(zāi)害救助工作中發(fā)揮的作用日益顯著。

強(qiáng)化救災(zāi)工作的社會(huì)參與，對(duì)于緩解政府的救災(zāi)壓力、保障救災(zāi)工作的持續(xù)性、推動(dòng)救災(zāi)工作細(xì)致化等具有重要意義，能夠有效地彌補(bǔ)政府救災(zāi)工作的不足。改革開(kāi)放以來(lái)，黨和政府依靠救災(zāi)社會(huì)化機(jī)制取得的救災(zāi)成效足以證明，強(qiáng)化救災(zāi)工作的社會(huì)參與是未來(lái)推動(dòng)中國(guó)救災(zāi)事業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵內(nèi)容。在現(xiàn)有的救災(zāi)體制下，以災(zāi)害保險(xiǎn)和救災(zāi)捐助為主要內(nèi)容，加強(qiáng)救災(zāi)工作的輿論宣傳，引導(dǎo)社會(huì)各界力量參與救災(zāi)工作，并在救災(zāi)實(shí)踐中注重規(guī)范社會(huì)救助的過(guò)程，充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用以及非政府組織的專業(yè)性和靈活性特點(diǎn)，是新時(shí)代不斷強(qiáng)化救災(zāi)工作社會(huì)參與的有效途徑。