王士心

（1.河北金融學(xué)院 保險與財政學(xué)院 河北 保定 071000；2.中央民族大學(xué)管理學(xué)院 北京 100081）

一、引言

2019年11月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《國家積極應(yīng)對人口老齡化中長期規(guī)劃》，明確指出健全以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)充分發(fā)展、醫(yī)養(yǎng)有機(jī)結(jié)合的多層次養(yǎng)老服務(wù)體系。因為養(yǎng)老服務(wù)涉及面廣，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了政府的服務(wù)能力；并且伴隨著經(jīng)濟(jì)社會生活方式的轉(zhuǎn)變，老年人對養(yǎng)老服務(wù)的需求，也呈現(xiàn)出差異化、個性化的特點(diǎn)，從曾經(jīng)單純的吃飽、穿暖，到現(xiàn)在對健康、參與社會、自我價值實現(xiàn)等方面的需求日益增加，都對養(yǎng)老服務(wù)供給提出新的挑戰(zhàn)。

總體來看，這些研究主要圍繞“政府購買養(yǎng)老服務(wù)中如何與社會力量合作”“政府怎樣購買養(yǎng)老服務(wù)（重點(diǎn)包括購買模式、流程、風(fēng)險等）”“以個案分析政府購買養(yǎng)老服務(wù)中老年人的滿意度”三大問題?；谝陨戏治?，作者選取供給主體（即政府與社會組織）與需求主體（老年人）作為分析視角，梳理相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行進(jìn)一步研究。

二、基于供給視角的政府購買養(yǎng)老服務(wù)研究述評

新公共管理理論學(xué)派從政府職能角度指出，政府購買公共服務(wù)的角色應(yīng)當(dāng)是“掌舵”，而不是“劃槳”。由于養(yǎng)老服務(wù)的專業(yè)性較強(qiáng)，政府需要借助社會力量來實現(xiàn)，因此養(yǎng)老服務(wù)的提供，從政府單方面的責(zé)任逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌龌瘷C(jī)制。但是由于養(yǎng)老服務(wù)的準(zhǔn)公共物品特性，又與市場中關(guān)注短期投資盈利的“爆點(diǎn)”相沖突。因此政府主導(dǎo)的購買養(yǎng)老服務(wù)的模式成為普遍選擇。2013年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，2014年財政部制定《關(guān)于做好政府購買養(yǎng)老服務(wù)工作的通知》“要求以堅持政府引導(dǎo)，培育市場主體為原則，為符合政府資助條件的老年人購買助餐、助浴、助潔、助急、助醫(yī)、護(hù)理等居家養(yǎng)老服務(wù)，并建立項目監(jiān)管和績效評價的規(guī)范化流程。”這些政策文件一方面強(qiáng)調(diào)了政府購買養(yǎng)老服務(wù)，尤其是市場參與的重要性與緊迫性；另一方面，對政府購買養(yǎng)老服務(wù)中“誰來買、向誰買、買什么、如何買”等問題作出了指導(dǎo)性意見。自2016年以來，民政部共確定四批中央財政支持開展的社區(qū)與居家養(yǎng)老服務(wù)改革試點(diǎn)。自十九大以來，我國政府也在逐步轉(zhuǎn)變職能，在購買公共服務(wù)中不再是傳統(tǒng)的生產(chǎn)者與提供者，而是進(jìn)行服務(wù)決策、資金以及服務(wù)的監(jiān)管。

因此，政府與社會組織的協(xié)調(diào)問題，成為政府購買養(yǎng)老服務(wù)中的重要問題。在政府購買養(yǎng)老服務(wù)中，政府與社會組織應(yīng)當(dāng)以相互協(xié)作與共同目標(biāo)為前提。雙方在養(yǎng)老服務(wù)供給中均存在缺陷，政府承擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任，但養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)化程度高且成本巨大，政府無力直接供給；相反，社會組織具有強(qiáng)烈動機(jī)，但缺乏養(yǎng)老服務(wù)供給權(quán)利，因此二者方可相互協(xié)作。且在多元治理中雙方目標(biāo)一致，均是為了緩解社會養(yǎng)老壓力，提高老年人生活為根本目標(biāo)。

政府向社會組織購買養(yǎng)老服務(wù)，一方面實現(xiàn)了職能轉(zhuǎn)換的持續(xù)性，催生了治理體系與方式的改變；另一方面也促進(jìn)了社會組織的發(fā)展。王浦劬（2010）針對中國政府向社會組織購買公共服務(wù)，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)結(jié)合中國實際，使得公共服務(wù)行為立足于合同契約關(guān)系，并且要確立健全的服務(wù)購買法定流程。李長遠(yuǎn)（2015）總結(jié)了我國政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的三種模式，并分析了優(yōu)缺點(diǎn)，分別為：形式性購買模式、委托性購買模式和契約化購買模式。其中前兩種模式在競爭性、政府職能等方面，均背離了政府購買服務(wù)的內(nèi)涵與原則。只有契約化購買模式，既承擔(dān)了職責(zé)范圍內(nèi)的責(zé)任，也減輕了過多行政干預(yù)，十分符合居家養(yǎng)老發(fā)展規(guī)律。但是應(yīng)當(dāng)規(guī)避項目招投標(biāo)過程中的合謀風(fēng)險。劉曉梅（2016）指出，除了上述模式的存在外，現(xiàn)實中還有體制外合作購買方式，即政府購買養(yǎng)老服務(wù)時不公開進(jìn)行招標(biāo)，而直接選擇可信賴、社會認(rèn)可度高的社會組織提供服務(wù)，一般多見于與政府相對獨(dú)立的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老之中。

一些學(xué)者對現(xiàn)實中，政府向社會組織購買養(yǎng)老服務(wù)存在的問題進(jìn)行了探討。一方面，政府并沒有平衡好市場與公共服務(wù)之間的關(guān)系，在養(yǎng)老服務(wù)尤其是社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中成為“衣食父母”，越位明顯。也正是這種包辦導(dǎo)致一些社會組織產(chǎn)生依賴心理，憑著“等、靠、要”的思維，可持續(xù)生存能力較差，何談市場競爭呢？因此社會組織與政府在合作中，角色應(yīng)當(dāng)從承接者轉(zhuǎn)換為合作治理者，即在合作治理過程中，政府與社會組織應(yīng)當(dāng)共同參與養(yǎng)老服務(wù)決策、咨詢、實施、評價與監(jiān)督，彼此交換與共享資源的模式。鐘慧瀾（2015）基于上海光明村與長橋社區(qū)老年人助殘服務(wù)中心，政府與社會組織的激勵相容與共同創(chuàng)業(yè)的個案，指出政府與社會組織應(yīng)當(dāng)是互惠共生、風(fēng)險共擔(dān)的合作關(guān)系。另一方面，政府向社會組織購買養(yǎng)老服務(wù)的現(xiàn)實中，相關(guān)法律法規(guī)有待完善。何壽奎（2016）以重慶市為例，梳理了相關(guān)法律法規(guī)，認(rèn)為政府購買養(yǎng)老服務(wù)方面，缺乏供給主體門檻機(jī)制、購買流程、服務(wù)內(nèi)容及價格機(jī)制、績效評價與監(jiān)督等多方面缺陷。

“當(dāng)我們急于掌舵時，也許我們正在淡忘誰擁有這條船。”較多學(xué)者認(rèn)同政府在購買養(yǎng)老服務(wù)中，將其定位為“掌舵者”而不是傳統(tǒng)的“劃槳者”，但是這一思路有一個需求與供給主體的錯位思考。老年人作為養(yǎng)老服務(wù)的需求者，卻缺乏話語權(quán)，只能被動地享受由“掌舵者”為其挑選的服務(wù)項目，但是這些項目是否真正需要呢？因此，我們應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變觀念，從“掌舵者”變?yōu)椤胺?wù)者”或者“傾聽者”，了解老年人真正的養(yǎng)老服務(wù)需求。鄔滄萍（2013）認(rèn)為，我國積極應(yīng)對人口老齡化的前提，是應(yīng)當(dāng)承認(rèn)老年人的權(quán)利，從健康、參與、保障等維度，根據(jù)老年人自身需要來合理進(jìn)行制度安排。政府不應(yīng)當(dāng)拘泥于僵硬的流程和購買目錄，應(yīng)當(dāng)將關(guān)注焦點(diǎn)放到如何維護(hù)老年人權(quán)利，資助與鼓勵多樣化的養(yǎng)老服務(wù)項目與模式，那么這些工作的基礎(chǔ)便是深入的社會調(diào)查與研究，走近社會組織、走近老年人。然后才是多元治理，與各方建立彼此依賴、相互協(xié)商與配合的“伙伴關(guān)系”。

三、基于需求視角的政府購買養(yǎng)老服務(wù)研究述評

青連斌（2015）指出，政府購買養(yǎng)老服務(wù)中政府的首要職能，并不是“向誰購買服務(wù)”，而是要先解決為誰購買服務(wù)的問題。老年人的情況千差萬別，養(yǎng)老需求也差異很大。因此政府提供的養(yǎng)老服務(wù)，也應(yīng)當(dāng)有所區(qū)分，但是現(xiàn)行政策法規(guī)中卻沒有做出細(xì)分。

邊恕等（2019）認(rèn)為，對養(yǎng)老服務(wù)需求的測算，應(yīng)當(dāng)包括預(yù)期壽命與健康余壽、身體功能與生命狀態(tài)、代際及經(jīng)濟(jì)水平等維度。作者更多從生理角度分析生命周期變化，以及家庭經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)能力來思考其對養(yǎng)老服務(wù)需求的影響。但是對于老年人需要哪些服務(wù)并未提及。一些學(xué)者從老年人對政府購買養(yǎng)老服務(wù)的滿意度方面進(jìn)行了實證研究。唐迪等（2017）通過對上海問卷調(diào)查數(shù)據(jù)，從需求滿意度、人員滿意、個人認(rèn)知水平、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)等維度來進(jìn)行評估，其中認(rèn)為老年人對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)人員的滿意度及養(yǎng)老服務(wù)項目滿意度最低，因此應(yīng)當(dāng)加大社區(qū)服務(wù)人員規(guī)模，充分發(fā)揮大學(xué)生志愿者的參與熱情。作者沒有深層次分析老年人對養(yǎng)老服務(wù)項目不滿意的深層次原因，而僅僅單純歸因于服務(wù)人員數(shù)量與服務(wù)質(zhì)量。吉鵬等（2017）通過對江蘇太倉、泰州、鹽城三市問卷調(diào)查數(shù)據(jù)，從服務(wù)感知質(zhì)量、養(yǎng)老服務(wù)組織、政府部門與政策三個維度進(jìn)行評估，作者指出老年人對養(yǎng)老服務(wù)需求呈現(xiàn)多樣化、差異化特征，應(yīng)當(dāng)避免“移情性”不滿意，以老人的需要為依據(jù)，確定服務(wù)內(nèi)容。但是具體應(yīng)當(dāng)關(guān)注哪些需求，并未在文中體現(xiàn)。儲亞平等（2017）通過對合肥、揚(yáng)州、南京與廈門四市的數(shù)據(jù)調(diào)查，從養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量、公平性、效率性以及行政成本四個滿意度維度進(jìn)行評估，其中作者發(fā)現(xiàn)“餐飲服務(wù)”并不是每一個老年人的最佳需求選擇，因此應(yīng)當(dāng)了解老年人需求，購買老人切實需要的服務(wù)項目。

基于以上文獻(xiàn)的梳理，我們不禁要問：如何了解老年人的需求呢？這并不單純地從數(shù)據(jù)中分析現(xiàn)有服務(wù)的滿意度，并將不滿意歸咎于經(jīng)濟(jì)、家庭及服務(wù)人員數(shù)量與質(zhì)量等因素。而應(yīng)當(dāng)采用訪談方式，對社區(qū)中老年人進(jìn)行調(diào)研，運(yùn)用“保障”“健康”“參與”三個維度，對老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求進(jìn)行分類，從而真正回答“我需要哪些服務(wù)來養(yǎng)老？”以及“誰為我的養(yǎng)老來買單？”的問題。

結(jié)束語：

本文基于相關(guān)文獻(xiàn)的梳理分析，作者認(rèn)為未來的研究將從以下幾方面來開展。

一方面，現(xiàn)有研究中的研究方法，多依賴于定量分析，在搜集文章中僅找到一篇質(zhì)性研究基于扎根理論的文章，從多元主體治理角度（供給視角）分析政府購買養(yǎng)老服務(wù)。誠如上文所分析，應(yīng)當(dāng)將養(yǎng)老服務(wù)的視角轉(zhuǎn)向老年人，選取試點(diǎn)城市進(jìn)行深入調(diào)研，運(yùn)用質(zhì)性研究中的相關(guān)研究方法，來深入剖析老年人需求的影響維度，總結(jié)共性與個性，以期對未來研究有所裨益；另一方面，學(xué)術(shù)界較少看到基于試點(diǎn)開展中對政府購買養(yǎng)老服務(wù)的保障群體、購買服務(wù)項目、資金來源、承接主體模式、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管與績效進(jìn)行比較研究。應(yīng)當(dāng)對已開展的四批試點(diǎn)城市，分東、中、西及東北四個區(qū)域，進(jìn)行政策比較與分析，從而提取各區(qū)域城市試點(diǎn)中的經(jīng)驗。