劉小冰，丁 賓

(1. 南京工業(yè)大學(xué) 法政學(xué)院，江蘇 南京 211816；2. 南京工程學(xué)院 黨委組織部，江蘇 南京 211167)

從1979年頒布的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法(試行)》到2020年江蘇省的“綠島”建設(shè)試點(diǎn)(1)“綠島”建設(shè)試點(diǎn)要求按照“集約建設(shè)，共享治污”的理念，建設(shè)可供多個(gè)市場(chǎng)主體共享的環(huán)保公共基礎(chǔ)設(shè)施。2020年5月，筆者曾就此進(jìn)行專題調(diào)研，地方對(duì)該試點(diǎn)普遍持歡迎態(tài)度。，生態(tài)環(huán)境法律制度試點(diǎn)(以下簡(jiǎn)稱“試點(diǎn)”)貫穿于我國(guó)改革開放的全過(guò)程。這種漸進(jìn)主義改革路徑中生成的制度變革方法已經(jīng)成為生態(tài)環(huán)境法律制度得以迅速發(fā)展的強(qiáng)大推力，并構(gòu)成獨(dú)特的“中國(guó)經(jīng)驗(yàn)”。但理論界往往將試點(diǎn)模糊在“改革與法治”的宏大敘事之中，缺乏學(xué)術(shù)的自覺性和獨(dú)立性,沒(méi)有將試點(diǎn)作為完整而獨(dú)立的研究對(duì)象，存在研究的碎片化現(xiàn)象。有鑒于此，本文將“生態(tài)環(huán)境法律制度試點(diǎn)”作為整體的研究對(duì)象，其范圍可從兩個(gè)維度加以確定。一是時(shí)間維度：2007年以來(lái)。在我國(guó)，生態(tài)文明經(jīng)歷了由2007年的政治概念上升為2018年的法律概念兩個(gè)階段(2)2007年黨的十七大報(bào)告首次提出“建設(shè)生態(tài)文明”后，“生態(tài)文明”成為我國(guó)的政治概念和政策指導(dǎo)。2018年3月，全國(guó)人大通過(guò)憲法修正案后，“生態(tài)文明”成為憲法和法律概念。但對(duì)生態(tài)文明憲法規(guī)定的淵源尚存在不同看法，比較有代表性的觀點(diǎn)是二層次說(shuō)，認(rèn)為主要有顯性憲法規(guī)范和隱性憲法規(guī)范(參見：張震.生態(tài)文明入憲及其體系性憲法功能[J].當(dāng)代法學(xué)，2018(6)：50-59)。但無(wú)論何種學(xué)術(shù)觀點(diǎn)，對(duì)生態(tài)文明憲法規(guī)定的文本理解都需要結(jié)合“生態(tài)文明”“美麗中國(guó)”“人類命運(yùn)共同體”以及憲法第二十六條“國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”等規(guī)定進(jìn)行整體性詮釋。。試點(diǎn)是生態(tài)文明—生態(tài)環(huán)境法律制度的三級(jí)下位概念，因而本文將在“生態(tài)文明”的宏觀背景下，突出重點(diǎn)地開展試點(diǎn)研究。二是事項(xiàng)維度：生態(tài)環(huán)境法律制度試點(diǎn)。試點(diǎn)又是法治—生態(tài)環(huán)境法律制度的三級(jí)下位概念，因而本文并非全方位研究試點(diǎn)制度，而是將研究范圍限定在政策或立法規(guī)定的26種試點(diǎn)方案內(nèi)(3)試點(diǎn)方案的統(tǒng)計(jì)十分艱難，如《中國(guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)年鑒2018》分為12個(gè)部分和5個(gè)附錄，但對(duì)試點(diǎn)情況無(wú)任何說(shuō)明。本文共收集到政策文件、法律法規(guī)、新聞報(bào)道等已公開的試點(diǎn)37種，因而其研究范圍包括但不限于26種試點(diǎn)。為行文方便，其試點(diǎn)名稱僅在正文中予以提及。，其事項(xiàng)必須同時(shí)具備兩個(gè)基本條件：具有改革創(chuàng)新的目的，以排除一般性的工作布局；具有涉法要素或?qū)儆诜烧{(diào)整范圍，以排除僅涉及生態(tài)環(huán)境要素的、不含法律要素的試點(diǎn)。

一、 試點(diǎn)的作用機(jī)理

按照不同的標(biāo)準(zhǔn)，試點(diǎn)可分為以下幾種：變法試點(diǎn)與法律實(shí)施試點(diǎn)，公法試點(diǎn)、私法試點(diǎn)與公私法兼顧試點(diǎn)，整體制度試點(diǎn)與具體制度試點(diǎn)，中央試點(diǎn)、地方試點(diǎn)和部省共建試點(diǎn)，城市試點(diǎn)與農(nóng)村試點(diǎn)。試點(diǎn)有助于降低制度創(chuàng)新成本和風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)制度的科學(xué)性，為尋找改革突破點(diǎn)、構(gòu)建制度新亮點(diǎn)積累了可復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)，兼具存量改革和增量改革的特性，其本質(zhì)乃是在生態(tài)環(huán)境法律制度發(fā)展中添加了“試點(diǎn)要素”，并將深化改革和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)作為制度發(fā)展的基本動(dòng)力。試點(diǎn)所發(fā)揮的積極作用得益于其作用機(jī)理的發(fā)揮，以生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)的完整過(guò)程為分析對(duì)象，可以發(fā)現(xiàn)其作用機(jī)理主要有以下幾種。

1. 求解機(jī)理

試點(diǎn)既不是漫無(wú)目的的試錯(cuò)，也不是先入為主的試對(duì)，而是中央與地方一起發(fā)力的“政策與法律求解”過(guò)程[1]。所謂求解，本質(zhì)是創(chuàng)新。相較于以前的生態(tài)環(huán)境法律制度設(shè)計(jì)，試點(diǎn)面臨的都是“硬骨頭”。只有創(chuàng)新，才能突破思維和制度局限。創(chuàng)新既是生態(tài)環(huán)境法律制度相關(guān)要素和條件的重組過(guò)程，也是新事物出現(xiàn)及其應(yīng)用的實(shí)踐過(guò)程[2]，這既有賴于經(jīng)驗(yàn)積累，也有賴于理性設(shè)計(jì)，也就是說(shuō)，求解無(wú)非是經(jīng)驗(yàn)主義的建構(gòu)路徑和理性主義的建構(gòu)路徑。這兩種路徑都有其正當(dāng)性，問(wèn)題在于：生態(tài)環(huán)境的緊迫現(xiàn)實(shí)無(wú)法讓我們等待經(jīng)驗(yàn)積累，且無(wú)論是中國(guó)的國(guó)情還是生態(tài)環(huán)境法律制度自身的特性，都使得經(jīng)驗(yàn)主義的建構(gòu)路徑一時(shí)難以見效；而理性主義的建構(gòu)路徑依賴于對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的總結(jié)、歸納以及假設(shè)性方案的創(chuàng)新設(shè)計(jì)，不當(dāng)?shù)脑O(shè)計(jì)及其實(shí)施有可能導(dǎo)向歧途。因此，最為理想的建構(gòu)路徑就是理性主義與經(jīng)驗(yàn)主義的有機(jī)結(jié)合，試點(diǎn)恰恰為這兩種建構(gòu)路徑提供了有效鏈接，從而發(fā)展出一種“理性—經(jīng)驗(yàn)主義”的建構(gòu)路徑。

例如，生態(tài)環(huán)境損害分為“對(duì)人的傷害”和“對(duì)環(huán)境的損害”[3]，前者在學(xué)科傳統(tǒng)上屬于民法的調(diào)整范圍，后者因缺失制度設(shè)計(jì)而難以追究法律責(zé)任。為此，2015年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》(以下簡(jiǎn)稱《試點(diǎn)方案》)，在吉林等7省市進(jìn)行試點(diǎn)(以下論及各省該領(lǐng)域試點(diǎn)方案時(shí)皆簡(jiǎn)稱為《某省方案》)。2017年，在試點(diǎn)基礎(chǔ)上，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》(以下簡(jiǎn)稱《改革方案》)，開始在全國(guó)推廣?！对圏c(diǎn)方案》側(cè)重于理性建構(gòu)，《改革方案》則側(cè)重于經(jīng)驗(yàn)建構(gòu)。2020年，《中華人民共和國(guó)民法典》(以下簡(jiǎn)稱《民法典》)吸收并總結(jié)了這一試點(diǎn)和改革成果，正式建立了生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，從而跳出了“傳統(tǒng)民事思維的觀念”[4]，以“理性—經(jīng)驗(yàn)主義”相結(jié)合的方法破解了環(huán)境侵權(quán)的追責(zé)難題，完美詮釋了試點(diǎn)的求解機(jī)理。

2. 糾偏機(jī)理

試點(diǎn)既是生態(tài)環(huán)境法律制度面臨問(wèn)題的求解過(guò)程，也是其實(shí)踐探索的糾偏過(guò)程。例如，《改革方案》在賠償協(xié)議的司法處理上因糾偏機(jī)理的積極作用而與《試點(diǎn)方案》呈現(xiàn)出明顯的制度差異或者說(shuō)制度進(jìn)化。

對(duì)比可知，經(jīng)過(guò)兩年試點(diǎn)檢驗(yàn)，《改革方案》對(duì)《試點(diǎn)方案》進(jìn)行了制度修正：一是將“司法確認(rèn)”引入生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中，增加規(guī)定了“對(duì)經(jīng)磋商達(dá)成的賠償協(xié)議，可以依照民事訴訟法向人民法院申請(qǐng)司法確認(rèn)”；二是明確了賠償協(xié)議的法律效力，規(guī)定“經(jīng)司法確認(rèn)的賠償協(xié)議，賠償義務(wù)人不履行或不完全履行的，賠償權(quán)利人及其指定的部門或機(jī)構(gòu)可向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行”；三是擴(kuò)大了賠償權(quán)利人的范圍，將“賠償權(quán)利人”修改為“賠償權(quán)利人及其指定的部門或機(jī)構(gòu)”；四是明確將磋商作為提起生態(tài)環(huán)境損害賠償民事訴訟的前置程序，刪除了《試點(diǎn)方案》中的“賠償權(quán)利人也可以直接提起訴訟”內(nèi)容，排除了既可以直接訴訟也可以先行磋商的規(guī)定，避免了相關(guān)的法律適用爭(zhēng)議(4)《試點(diǎn)方案》中的磋商是否是前置程序曾引起爭(zhēng)議。在“安徽海德化工科技有限公司與江蘇省人民政府環(huán)境污染責(zé)任糾紛案”中，江蘇省高級(jí)人民法院作出了與上訴人主張相反的認(rèn)定：“試點(diǎn)期間磋商并非提起訴訟的前置程序，江蘇省人民政府未經(jīng)磋商就提起訴訟并不違反上述規(guī)定”。參見：江蘇省高級(jí)人民法院(2018)蘇民終1316號(hào)民事判決書。。由此可見，經(jīng)過(guò)兩年試點(diǎn)，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度得到逐步完善，體現(xiàn)了試點(diǎn)的糾偏機(jī)理(5)但這并非該項(xiàng)制度的終點(diǎn)，因其中仍存在調(diào)解適用的妥當(dāng)性、多元救濟(jì)機(jī)制的銜接等諸多有待完善的空間。參見：吳勇，扶婷.論調(diào)解在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中的適用[J].南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2021(1):43-53；呂夢(mèng)醒.生態(tài)環(huán)境損害多元救濟(jì)機(jī)制之銜接研究[J].比較法研究，2021(1)：133-151.。

3. 擴(kuò)散機(jī)理

擴(kuò)散機(jī)理是指試點(diǎn)中的政策活動(dòng)或法律措施從一個(gè)地區(qū)或部門擴(kuò)散到全國(guó)或另一地區(qū)或部門，并被上升為政策與法律制度的能動(dòng)過(guò)程。例如，《試點(diǎn)方案》與《改革方案》都規(guī)定了依法追究生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的3種主要情形(6)3種主要情形為：發(fā)生較大及以上突發(fā)環(huán)境事件的；在國(guó)家和省級(jí)主體功能區(qū)規(guī)劃中劃定的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)發(fā)生環(huán)境污染、生態(tài)破壞事件的；發(fā)生其他嚴(yán)重影響生態(tài)環(huán)境事件的。。但《改革方案》在3種主要情形之外增加了兜底規(guī)定：“各地區(qū)應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況，綜合考慮造成的環(huán)境污染、生態(tài)破壞程度以及社會(huì)影響等因素，明確具體情形”。

《改革方案》的兜底規(guī)定并非憑空而來(lái)，乃是基于各地的試點(diǎn)實(shí)踐。各地試點(diǎn)對(duì)3種主要情形的規(guī)定與《試點(diǎn)方案》相同，其中，《吉林方案》《湖南方案》與《試點(diǎn)方案》完全一致，這屬于“自上而下的層級(jí)擴(kuò)散模式”?！渡綎|方案》在3種主要情形之外對(duì)《試點(diǎn)方案》有所突破，增加規(guī)定了“設(shè)區(qū)的市應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況，綜合考慮造成的環(huán)境污染、生態(tài)破壞程度以及社會(huì)影響等因素，明確具體情形”。這一具有地方特色的規(guī)定擴(kuò)散到稍后出臺(tái)的《江蘇方案》和《云南方案》，這種擴(kuò)散模式屬于“同一層級(jí)的區(qū)域或部門間擴(kuò)散模式”和“不同發(fā)展水平區(qū)域間政策跟進(jìn)擴(kuò)散模式”。《改革方案》采取“自下而上的吸納輻射擴(kuò)散模式”，吸收了這一地方實(shí)踐成果，由此形成擴(kuò)散效應(yīng)(7)關(guān)于中國(guó)公共政策擴(kuò)散的4種模式，參見：王浦劬，賴先進(jìn).中國(guó)公共政策擴(kuò)散的模式與機(jī)制分析[J].北京大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2013(6)：14-23.。

試點(diǎn)之所以能夠通過(guò)擴(kuò)散機(jī)理發(fā)揮作用，其原因在于：一是“位勢(shì)差異”。各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平不同，生態(tài)環(huán)境面臨的問(wèn)題也有差別，這就是“位勢(shì)差異”；同一地區(qū)的不同區(qū)劃之間也存在“位勢(shì)差異”，因而需要“試點(diǎn)先行和整體協(xié)調(diào)推進(jìn)相結(jié)合”(8)參見：2016年《江蘇省生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度綜合改革方案》。。而中央試點(diǎn)具有先天的高位勢(shì)，容易形成對(duì)地方乃至對(duì)國(guó)際社會(huì)的擴(kuò)散效應(yīng)。二是信息傳播。在信息社會(huì)，試點(diǎn)的信息傳播更為便捷，透明政府建設(shè)的要求又放大了擴(kuò)散效應(yīng)。三是地方競(jìng)爭(zhēng)。試點(diǎn)是一種公共資源，其總量在一定時(shí)期和范圍內(nèi)基本恒定，各個(gè)地方相爭(zhēng)，都希望從中獲益[5]。而中央政府相關(guān)部門也為此提供了專門機(jī)會(huì)，即中央試點(diǎn)時(shí)，往往要求地方申報(bào)，這在無(wú)形中進(jìn)一步激發(fā)了地方競(jìng)爭(zhēng)，從而使試點(diǎn)的擴(kuò)散效應(yīng)更為凸顯。

上述3種機(jī)理既可以單獨(dú)也可以綜合發(fā)揮作用。例如，《試點(diǎn)方案》和《改革方案》以及各省方案都沒(méi)有將“防止損害的發(fā)生和擴(kuò)大所支出的合理費(fèi)用”納入賠償范圍，僅規(guī)定了5項(xiàng)賠償范圍：清除污染的費(fèi)用，生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用，生態(tài)環(huán)境修復(fù)期間服務(wù)功能的損失，生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失，生態(tài)環(huán)境損害賠償調(diào)查、鑒定、評(píng)估等合理費(fèi)用?！睹穹ǖ洹吩谶@方面的主要貢獻(xiàn)是：在《試點(diǎn)方案》和《改革方案》的基礎(chǔ)上確認(rèn)了生態(tài)環(huán)境損害賠償制度；關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍前五項(xiàng)的內(nèi)容基本吸收了《試點(diǎn)方案》和《改革方案》相關(guān)內(nèi)容，但表述更為精準(zhǔn)；增加了“防止損害的發(fā)生和擴(kuò)大所支出的合理費(fèi)用”，使賠償范圍的規(guī)定更為周延(9)《民法典》排除了《江蘇方案》增加的“應(yīng)急處置費(fèi)用、監(jiān)測(cè)檢測(cè)費(fèi)用”和《山東方案》增加的“生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)后評(píng)估費(fèi)用；經(jīng)磋商達(dá)成一致，且由賠償義務(wù)人負(fù)責(zé)進(jìn)行污染清除或生態(tài)修復(fù)的，污染清除、生態(tài)修復(fù)費(fèi)用不再納入賠償范圍，但需達(dá)到磋商確定的修復(fù)效果”等內(nèi)容。揣摩立法本意，《江蘇方案》增加的“應(yīng)急處置費(fèi)用”應(yīng)屬于公權(quán)力行使的結(jié)果且無(wú)法精準(zhǔn)計(jì)算，“監(jiān)測(cè)檢測(cè)費(fèi)用”容易與“鑒定評(píng)估等有關(guān)合理費(fèi)用”重復(fù)，故《民法典》予以排除應(yīng)屬合理。但《山東方案》增加的內(nèi)容具有合理性，也有助于生態(tài)修復(fù)這一生態(tài)環(huán)境損害賠償制度根本目的的實(shí)現(xiàn)，建議在制定《民法典》的實(shí)施性立法或作出司法解釋時(shí)，可考慮將其細(xì)化或納入“防止損害的發(fā)生和擴(kuò)大所支出的合理費(fèi)用”中。。由此可見，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度經(jīng)歷了由《試點(diǎn)方案》到《改革方案》和各地實(shí)踐再到《民法典》的完整過(guò)程，是求解機(jī)理、糾偏機(jī)理、擴(kuò)散機(jī)理綜合作用的邏輯結(jié)果，也是最為理想的試點(diǎn)進(jìn)路。

二、 試點(diǎn)的現(xiàn)存問(wèn)題

迄今為止，試點(diǎn)的整體方向和方法是得當(dāng)?shù)?，其作用也是巨大的。但就各種試點(diǎn)方案及其實(shí)施情況來(lái)看，也存在以下主要問(wèn)題。

1. 合法性依據(jù)有待加強(qiáng)

這主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是法律依據(jù)不足。絕大多數(shù)試點(diǎn)方案都沒(méi)有將現(xiàn)行法律作為試點(diǎn)“依據(jù)”。例如，2019年生態(tài)環(huán)境部與江蘇省共同簽署的《共建生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化試點(diǎn)省合作框架協(xié)議》，其建設(shè)內(nèi)容包括部省“共同健全生態(tài)環(huán)境法治體系”，但其“合作的主要依據(jù)”是“全國(guó)生態(tài)環(huán)境大會(huì)精神”等。從法治角度看，還應(yīng)該有法律依據(jù)。再如，2016年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于設(shè)立統(tǒng)一規(guī)范的國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)的意見》(以下簡(jiǎn)稱《試驗(yàn)區(qū)意見》)要求“設(shè)立統(tǒng)一規(guī)范的國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)”。據(jù)此制定的《國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)(福建)實(shí)施方案》(以下簡(jiǎn)稱《福建試驗(yàn)區(qū)方案》)和《國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)(海南)實(shí)施方案》(以下簡(jiǎn)稱《海南試驗(yàn)區(qū)方案》)的依據(jù)皆非法律，但其中各有35處和34處涉及“法”。這一方面證明現(xiàn)行法律缺乏前瞻性的試點(diǎn)制度安排，另一方面也勢(shì)必產(chǎn)生試點(diǎn)方案是否有明確法律依據(jù)的疑慮。二是涉嫌侵犯保留權(quán)力?！吨腥A人民共和國(guó)立法法》將司法的“職權(quán)”和“訴訟”等明確列為保留權(quán)力，且從法理上說(shuō)此系絕對(duì)保留權(quán)力，但《國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)(江西)實(shí)施方案》(以下簡(jiǎn)稱《江西試驗(yàn)區(qū)方案》)提出“探索建立與生態(tài)環(huán)境賠償制度相配套的司法訴訟機(jī)制”，其中的“司法訴訟機(jī)制”并非地方事權(quán)，不可納入地方的試點(diǎn)范圍。

2. 流程控制不夠周全

目前，試點(diǎn)流程沒(méi)有任何明確且統(tǒng)一的規(guī)定，導(dǎo)致試點(diǎn)存在嚴(yán)重的各自為政現(xiàn)象，表明試點(diǎn)的流程控制不夠嚴(yán)格和規(guī)范。

第一，試點(diǎn)主體較為繁雜。以江蘇各試點(diǎn)主體為例，既有中共江蘇省委全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組、江蘇省生態(tài)環(huán)境廳等單獨(dú)的試點(diǎn)主體，也有江蘇省生態(tài)環(huán)境廳和江蘇省社會(huì)信用體系建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室等聯(lián)合的試點(diǎn)主體。多元主體雖能證明試點(diǎn)的廣泛性，且在現(xiàn)行體制下也有其必然性，但也帶來(lái)無(wú)法對(duì)試點(diǎn)情況進(jìn)行全面掌握、及時(shí)監(jiān)管和整體推進(jìn)等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

第二，準(zhǔn)入機(jī)制缺失。在已發(fā)布的各種試點(diǎn)方案和試點(diǎn)信息中，幾乎所有的試點(diǎn)區(qū)域和項(xiàng)目選擇都缺乏明確的準(zhǔn)入機(jī)制，專家論證、公眾參與、公示等缺乏明確規(guī)定，因而透明度不夠。例如，《試點(diǎn)方案》選擇在吉林等7個(gè)省市開展改革試點(diǎn)；《改革方案》則是“在總結(jié)各地區(qū)改革試點(diǎn)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上”制定的，其目的是“進(jìn)一步在全國(guó)范圍內(nèi)加快構(gòu)建生態(tài)環(huán)境損害賠償制度”。但對(duì)為什么選擇這7個(gè)省市、試點(diǎn)取得了什么樣的可復(fù)制經(jīng)驗(yàn)才上升為《改革方案》并沒(méi)有任何說(shuō)明。

第三，調(diào)整機(jī)制難以操作，退出機(jī)制和轉(zhuǎn)化機(jī)制缺乏規(guī)定。“調(diào)整”是指部分試點(diǎn)舉措的改變，“退出”是指整體試點(diǎn)的結(jié)束?！秶?guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)(貴州)實(shí)施方案》(以下簡(jiǎn)稱《貴州試驗(yàn)區(qū)方案》)規(guī)定了“調(diào)整”機(jī)制：“對(duì)試驗(yàn)中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題和實(shí)踐證明不成功、不可行的舉措，要及時(shí)調(diào)整，提出相關(guān)建議”?！逗Ｄ显囼?yàn)區(qū)方案》《江西試驗(yàn)區(qū)方案》對(duì)此的規(guī)定大同小異，但沒(méi)有任何的實(shí)際操作。迄今為止，僅《試驗(yàn)區(qū)意見》明確規(guī)定了“退出”機(jī)制，其他各試點(diǎn)方案都沒(méi)有明確規(guī)定。同時(shí)，試點(diǎn)也沒(méi)有明確或沒(méi)有真正落實(shí)轉(zhuǎn)化機(jī)制，表現(xiàn)為試點(diǎn)評(píng)估不透明、缺乏獨(dú)立性和可操作性，試點(diǎn)期限差異較大，試點(diǎn)成果轉(zhuǎn)化不明確等(10)如原環(huán)境保護(hù)部于2016年開展的“環(huán)境服務(wù)業(yè)試點(diǎn)項(xiàng)目”的期限為2～3年，《共建生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化試點(diǎn)省合作框架協(xié)議》提出了3～5年合作目標(biāo)，《海南生態(tài)省建設(shè)規(guī)劃綱要(1999)》的試點(diǎn)期限是“30年左右的時(shí)間”。。

第四，容錯(cuò)機(jī)制缺失或難以操作。《試驗(yàn)區(qū)意見》規(guī)定：“允許試錯(cuò)、包容失敗、及時(shí)糾錯(cuò)，注重總結(jié)經(jīng)驗(yàn)”?！陡＝ㄔ囼?yàn)區(qū)方案》《江西試驗(yàn)區(qū)方案》和《貴州試驗(yàn)區(qū)方案》的表述與此相仿。中央的原則規(guī)定是對(duì)地方在容錯(cuò)機(jī)制方面進(jìn)行積極探索的期待，但地方?jīng)]有細(xì)化、仍然為“原則規(guī)定”，《海南試驗(yàn)區(qū)方案》和其他所有試點(diǎn)方案則根本沒(méi)有規(guī)定容錯(cuò)機(jī)制。在這種情形下，容錯(cuò)機(jī)制的設(shè)計(jì)實(shí)際上處于落空狀態(tài)。

3. 試點(diǎn)存在偏離效應(yīng)

在試點(diǎn)實(shí)踐中，有些方案的執(zhí)行與設(shè)計(jì)預(yù)期有所偏離，出現(xiàn)了偏離效應(yīng)，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

第一，試點(diǎn)制度無(wú)法有效嵌入整體制度之中，鎖定現(xiàn)象客觀存在。固有的利益機(jī)制和產(chǎn)權(quán)機(jī)制、制度變遷的成本和制度沖突的影響會(huì)導(dǎo)致試點(diǎn)的有效供給不足，這時(shí)只能依賴或沿用原有制度，這就是鎖定現(xiàn)象。例如，2017年發(fā)布的《江蘇省環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革實(shí)施方案》規(guī)定，設(shè)區(qū)市生態(tài)環(huán)境局實(shí)行以省生態(tài)環(huán)境廳為主的雙重管理體制，為設(shè)區(qū)市政府工作部門；縣(市、區(qū))生態(tài)環(huán)境局調(diào)整為設(shè)區(qū)市生態(tài)環(huán)境局的派出機(jī)構(gòu)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，垂直管理后出現(xiàn)兩種現(xiàn)象：一是區(qū)縣政府仍然將生態(tài)環(huán)境局視為其組成部門，雙方在實(shí)際行政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)中會(huì)不自覺地沿用原有制度，這在無(wú)形之中弱化了垂直管理主要履行“監(jiān)管執(zhí)法”的功能定位(11)調(diào)研筆記，無(wú)錫市宜興市，2020年6月20-21日。。二是個(gè)別區(qū)縣政府因缺失生態(tài)環(huán)境的部門抓手而以“打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)指揮部辦公室”(“攻堅(jiān)辦”)代替原環(huán)保局。有的地方政府因區(qū)縣生態(tài)環(huán)境局不再是區(qū)縣政府的組成部門而在議論區(qū)縣政府是否需要設(shè)立“第二環(huán)保局”的問(wèn)題(12)調(diào)研筆記，南通市通州區(qū)，2020年5月20-22日。。

第二，試點(diǎn)制度之間存在差異較大、制度沖突、特色不明顯等問(wèn)題。一是同類試點(diǎn)制度之間的差異較大。單項(xiàng)試點(diǎn)方案貌似都很完整，但橫向比較后就能發(fā)現(xiàn)問(wèn)題。以國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)實(shí)施方案對(duì)環(huán)境信息公開制度的規(guī)定為例，《福建試驗(yàn)區(qū)方案》規(guī)定了企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)環(huán)境信息公開披露等9項(xiàng)制度，《江西試驗(yàn)區(qū)方案》規(guī)定了環(huán)境資源案件的信息公開機(jī)制等4項(xiàng)制度，《海南試驗(yàn)區(qū)方案》僅規(guī)定了“重點(diǎn)治理水體信息公開制度”，《貴州試驗(yàn)區(qū)方案》僅作出了“公開透明”的原則規(guī)定。這說(shuō)明，同樣的試點(diǎn)制度設(shè)計(jì)在不同的試點(diǎn)方案中存在巨大差異。二是試點(diǎn)制度之間的沖突。例如，排污權(quán)交易制度與其他政策銜接不暢[6]，“環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)”和“生態(tài)環(huán)境損害賠償制度試點(diǎn)”相脫節(jié)[7]。三是試點(diǎn)制度的特色不明顯，試點(diǎn)制度抄襲的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。

第三，試點(diǎn)福利的局部堆積。據(jù)統(tǒng)計(jì)，試點(diǎn)項(xiàng)目最多的省份達(dá)18項(xiàng)，最少的僅4項(xiàng)。同一省份中也存在試點(diǎn)福利的局部堆積，如2016年發(fā)布的《江蘇省生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度綜合改革方案》中，網(wǎng)格化環(huán)境監(jiān)管體系等試點(diǎn)高度集中于張家港等少數(shù)地區(qū)。同一地區(qū)存在多項(xiàng)高密度試點(diǎn)，實(shí)際上減弱了試點(diǎn)的權(quán)威性，造成試點(diǎn)無(wú)感。

三、 “政策先導(dǎo)、法律跟進(jìn)”式的試點(diǎn)規(guī)制

由于試點(diǎn)的功能在于先行先試，其開放性特性與法律發(fā)展的穩(wěn)定性存在一定緊張關(guān)系，因而在解決上述問(wèn)題時(shí)，法律并非是唯一的規(guī)制工具，采取“政策先導(dǎo)、法律跟進(jìn)”的規(guī)制方法應(yīng)該更為妥當(dāng)。只有這樣，才可能既在過(guò)程中提升制度運(yùn)行和制度形成的動(dòng)態(tài)性效果，也在規(guī)范層面發(fā)展出試點(diǎn)的多元制度形態(tài)。

1. 維護(hù)法治的形式要求，確保試點(diǎn)“于法有據(jù)”

只要是試點(diǎn)，就意味著無(wú)法完全納入現(xiàn)有的法律制度框架。如何維護(hù)“形式法治”的基本要求，是試點(diǎn)主體必須重視的問(wèn)題。

第一，試點(diǎn)方案需明確規(guī)定合法性依據(jù)。應(yīng)依法最大限度地拓展試點(diǎn)主體的權(quán)限范圍，使試點(diǎn)成為試點(diǎn)主體依據(jù)憲法和法律行使自身職權(quán)的邏輯結(jié)果。試點(diǎn)的合法性依據(jù)至少有3類：一是憲法和法律依據(jù)。憲法規(guī)定，國(guó)務(wù)院“領(lǐng)導(dǎo)和管理”生態(tài)文明建設(shè)，《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》(以下簡(jiǎn)稱《環(huán)境保護(hù)法》)也規(guī)定地方政府“應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”，試點(diǎn)的法律依據(jù)蘊(yùn)含在“領(lǐng)導(dǎo)和管理”“負(fù)責(zé)”等憲法和法律的規(guī)定之中。二是政策依據(jù)。國(guó)務(wù)院《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》專門規(guī)定了“推進(jìn)試點(diǎn)示范”，地方政府也都有“典型示范”等類似規(guī)定，這些規(guī)定都可以作為試點(diǎn)形式意義上的合法性依據(jù)。三是符合目的性依據(jù)。對(duì)“于法有據(jù)”應(yīng)從寬解釋，包含法律原理、法律原則、法律制度、立法目的等。例如，《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了“保護(hù)和改善環(huán)境”等立法目的。只要符合這些目的，沒(méi)有違反法律的強(qiáng)制性規(guī)定，履行了相應(yīng)的試點(diǎn)批準(zhǔn)手續(xù)，就應(yīng)該在試點(diǎn)方案中明確列明為法律依據(jù)。

第二，地方立法應(yīng)該為試點(diǎn)提供明確的法律依據(jù)。相對(duì)于上述間接的“隱性”法律依據(jù)，這是試點(diǎn)更為直接的“顯性”法律依據(jù)。目前，地方立法在這方面的規(guī)定有兩種模式：一種是綜合模式，如《青海省生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)條例》規(guī)定，各級(jí)政府“應(yīng)當(dāng)組織開展生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)、示范活動(dòng)”；另外一種是具體模式，如《北京市大氣污染防治條例》規(guī)定，本市“可以進(jìn)行大氣污染物排污權(quán)交易試點(diǎn)”。在試點(diǎn)量巨大、經(jīng)驗(yàn)尚不豐富、具體試點(diǎn)項(xiàng)目難以確定時(shí)，生態(tài)環(huán)境地方立法對(duì)試點(diǎn)的規(guī)定應(yīng)以綜合模式為宜。

第三，確立審查機(jī)制，杜絕“違法試點(diǎn)”。事前堅(jiān)持“誰(shuí)試點(diǎn)，誰(shuí)審查，誰(shuí)擔(dān)責(zé)”的原則，由試點(diǎn)主體對(duì)試點(diǎn)方案進(jìn)行合法性審查，最大限度地排除“違法試點(diǎn)”；事后進(jìn)行第三方審查，以保證試點(diǎn)符合其目的和對(duì)試點(diǎn)的評(píng)價(jià)能夠客觀公正；訴訟時(shí)可進(jìn)行司法審查，以強(qiáng)化試點(diǎn)的合法性，保證試點(diǎn)地區(qū)的公民權(quán)利受到侵犯時(shí)能得到有效的司法救濟(jì)。

2. 以規(guī)范化為目標(biāo)進(jìn)行試點(diǎn)的流程再造

試點(diǎn)流程控制是保證試點(diǎn)質(zhì)量的重要一環(huán)，因而應(yīng)以行政指導(dǎo)等制度性的規(guī)范約束為主要方法，進(jìn)行試點(diǎn)的流程再造。

第一，主體機(jī)制。為解決試點(diǎn)主體較為繁雜的問(wèn)題，應(yīng)實(shí)行“統(tǒng)分結(jié)合、部門參與”的試點(diǎn)主體機(jī)制。所謂“統(tǒng)分結(jié)合”，是指中央試點(diǎn)應(yīng)由國(guó)務(wù)院統(tǒng)一決定，由國(guó)務(wù)院生態(tài)環(huán)境行政主管部門或者試點(diǎn)地區(qū)的省級(jí)政府具體管理；地方試點(diǎn)應(yīng)由省級(jí)政府統(tǒng)一決定，省級(jí)政府生態(tài)環(huán)境行政主管部門或者試點(diǎn)地區(qū)的設(shè)區(qū)市政府具體管理，并向國(guó)務(wù)院生態(tài)環(huán)境行政主管部門備案。所謂“部門參與”，是指相關(guān)行政部門應(yīng)在國(guó)務(wù)院或省級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)下、在其生態(tài)環(huán)境行政主管部門的協(xié)調(diào)下參與試點(diǎn)的規(guī)劃、實(shí)施、監(jiān)管等工作。為強(qiáng)化規(guī)范性，試點(diǎn)主體應(yīng)更多地采取“決定”和規(guī)范性文件等法定方式發(fā)布試點(diǎn)方案(13)如原環(huán)境保護(hù)部2014年發(fā)布的《環(huán)保服務(wù)業(yè)試點(diǎn)工作管理辦法(試行)》全面規(guī)定了“環(huán)保服務(wù)業(yè)試點(diǎn)”，這種規(guī)范化的發(fā)布方式值得肯定。。

第二，準(zhǔn)入機(jī)制。每個(gè)試點(diǎn)方案都應(yīng)有總體要求、試點(diǎn)基礎(chǔ)、主要目標(biāo)、試點(diǎn)范圍和時(shí)間、重點(diǎn)任務(wù)、成果轉(zhuǎn)化、調(diào)整和退出、容錯(cuò)機(jī)制、保障措施等內(nèi)容，其中，保障措施應(yīng)包含“合法性審查結(jié)論、專家論證結(jié)論和社會(huì)公示結(jié)果”等內(nèi)容。

第三，調(diào)整和退出機(jī)制。試點(diǎn)的多元化處理需要基于試點(diǎn)目標(biāo)、過(guò)程和結(jié)果進(jìn)行選擇，試點(diǎn)效果良好且存在制度需求的，即應(yīng)上升為政策規(guī)范或法律規(guī)范；試點(diǎn)中的部分舉措與試點(diǎn)的整體目的和整體措施不相匹配、損害國(guó)家利益和公民利益、與試點(diǎn)后實(shí)施的法律與政策嚴(yán)重不符的，即應(yīng)進(jìn)行調(diào)整，這種調(diào)整實(shí)際上是一種糾錯(cuò)。調(diào)整或糾錯(cuò)無(wú)效或符合下列情形之一的，試點(diǎn)即應(yīng)退出：一是試點(diǎn)目的已經(jīng)實(shí)現(xiàn)或無(wú)法實(shí)現(xiàn)。例如，“環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)”已經(jīng)出現(xiàn)投保企業(yè)數(shù)量下降、保險(xiǎn)賠付率過(guò)低、產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)保障不強(qiáng)等問(wèn)題[8]，加之該試點(diǎn)后續(xù)發(fā)展不明朗，且與2014年新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》關(guān)于“國(guó)家鼓勵(lì)投保環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)”的規(guī)定相沖突，因而應(yīng)明確宣布該試點(diǎn)退出。二是試點(diǎn)期限屆滿。過(guò)長(zhǎng)的或過(guò)短的試點(diǎn)期限，都無(wú)助于實(shí)現(xiàn)試點(diǎn)目的，建議統(tǒng)一規(guī)定試點(diǎn)期限為5～10年，屆滿后應(yīng)一律退出。如需延長(zhǎng)，也應(yīng)進(jìn)行獨(dú)立評(píng)估后再行確定。三是試點(diǎn)被吸收。試點(diǎn)實(shí)踐中，個(gè)別試點(diǎn)被更大的或更新的試點(diǎn)吸收后，即應(yīng)整合試點(diǎn)項(xiàng)目，明確宣布原有試點(diǎn)退出。無(wú)論是調(diào)整還是退出，都應(yīng)由上級(jí)行政主管部門會(huì)同有關(guān)部門組織開展評(píng)估，且皆應(yīng)進(jìn)行第三方評(píng)估(14)2018年發(fā)布的《“無(wú)廢城市”建設(shè)試點(diǎn)工作方案》要求，2021年3月底前，試點(diǎn)城市政府對(duì)本地區(qū)試點(diǎn)的總體情況等進(jìn)行評(píng)估總結(jié)。相對(duì)于這種自家的內(nèi)部評(píng)估，獨(dú)立的第三方評(píng)估可能更為需要。。

第四，容錯(cuò)機(jī)制?！啊圏c(diǎn)’也即漸進(jìn)式改革中的‘試錯(cuò)’行為，既然是試錯(cuò)，就允許犯錯(cuò)”[9]，因此，試點(diǎn)方案應(yīng)規(guī)定容錯(cuò)的具體條件：對(duì)于試點(diǎn)中的具體行為，除違法犯罪行為外，如系出于維護(hù)生態(tài)環(huán)境公共利益且據(jù)此所采取的措施并無(wú)嚴(yán)重不當(dāng)，或雖有瑕疵但不足以嚴(yán)重影響相對(duì)人的實(shí)質(zhì)性權(quán)利或?qū)嵸|(zhì)性地影響試點(diǎn)的推進(jìn)，或已盡到合理注意義務(wù)且沒(méi)有牟取私利的，可免除試點(diǎn)工作人員可能存在或已經(jīng)存在的所有法律和紀(jì)律責(zé)任，并不作負(fù)面評(píng)價(jià)。

3. 形成廣泛的制度聯(lián)盟，克服偏離效應(yīng)

在規(guī)范主義看來(lái)，任何對(duì)試點(diǎn)方案的偏離都是不能容忍的背叛。而在功能主義看來(lái)，試點(diǎn)是能動(dòng)而不是受動(dòng)的，適度的偏離是正當(dāng)?shù)?。筆者認(rèn)為，試點(diǎn)或多或少都會(huì)存在偏離效應(yīng)，因而規(guī)范主義與功能主義的解讀并非絕對(duì)不能兼容。試點(diǎn)方案的權(quán)威性不容否定，否則就無(wú)法形成統(tǒng)一的制度形態(tài)。但任何制度設(shè)計(jì)都有待于實(shí)踐的檢驗(yàn)，否則會(huì)背離“實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)”這一法則，因此，需要對(duì)試點(diǎn)的偏離效應(yīng)具體分析。如果偏離效應(yīng)符合試點(diǎn)方向，能使行政機(jī)關(guān)在短時(shí)間內(nèi)高效率改善監(jiān)管效果、創(chuàng)造出新的執(zhí)行方式并為監(jiān)管提供創(chuàng)造性的解決方案、能暴露出試點(diǎn)制度的問(wèn)題并為后續(xù)的制度完善提供支持[10]，那就屬于合理的偏離，反而應(yīng)通過(guò)調(diào)整機(jī)制將這種偏離納入試點(diǎn)的后續(xù)制度完善之中。反之，就需要采取以下措施，克服不合理的偏離效應(yīng)。

第一，提升試點(diǎn)制度與整體制度的匹配度。試點(diǎn)至少涉及試點(diǎn)制度、原有制度、整體制度這3種制度形態(tài)(15)在“變法試點(diǎn)”中的第一種情況即無(wú)現(xiàn)行法律依據(jù)、純粹為了建立新法律制度而進(jìn)行的試點(diǎn)中，并不存在“原有制度”，但這不影響整體分析，因?yàn)檫@一分析框架的重點(diǎn)是試點(diǎn)制度與整體制度的匹配度。。試點(diǎn)制度的基本價(jià)值是能夠代替原有制度嵌入整體制度之中，并通過(guò)漸進(jìn)式的制度改良，實(shí)現(xiàn)“良法善治”。不合理的偏離效應(yīng)恰恰是這種嵌入和改良的阻卻因素，在這種情況下，建立健全試點(diǎn)的制度創(chuàng)新系統(tǒng)就顯得特別重要。這一系統(tǒng)包括4個(gè)方面：廣闊的需求能力，即試點(diǎn)制度是否具有取代原有制度的正當(dāng)性；優(yōu)良的制度供給，即試點(diǎn)制度本身的高質(zhì)量供給；兩者之間順暢的供需通道，即試點(diǎn)制度與整體制度的匹配度；試點(diǎn)制度的再創(chuàng)新能力，即對(duì)實(shí)施、推廣試點(diǎn)制度過(guò)程中所發(fā)現(xiàn)問(wèn)題擁有及時(shí)矯正的能力。

以這4項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行衡量，就會(huì)發(fā)現(xiàn)上述垂直管理試點(diǎn)存在的問(wèn)題。垂直管理雖然具有正當(dāng)性，但其質(zhì)量存在問(wèn)題，如對(duì)垂直管理后的行政復(fù)議、行政訴訟以及執(zhí)法能力等缺乏綜合考慮，更為關(guān)鍵的是，試點(diǎn)制度無(wú)法滿足縣區(qū)政府通過(guò)其組成部門承擔(dān)起“對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”這一最基本的法定要求。為此，有學(xué)者主張應(yīng)“全面恢復(fù)設(shè)立各級(jí)人民政府環(huán)境保護(hù)委員會(huì)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)本行政區(qū)域各部門的環(huán)境保護(hù)工作”[11]，這種看法貌似有理，其實(shí)不然。如果再為縣區(qū)級(jí)政府設(shè)立一個(gè)新的生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，那垂直管理試點(diǎn)就失去了意義，因此，筆者主張對(duì)該試點(diǎn)制度進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整和矯正，明確規(guī)定縣區(qū)級(jí)生態(tài)環(huán)境局既是設(shè)區(qū)市的分局，也是縣區(qū)級(jí)政府的組成部門(至少應(yīng)列席會(huì)議)，這既能吸收試點(diǎn)成果，使之集中于執(zhí)法監(jiān)管，也能保證縣區(qū)政府的法定職責(zé)落到實(shí)處，并有效克服試點(diǎn)中的制度沖突。

第二，形成試點(diǎn)制度的“創(chuàng)新集群”。上述制度創(chuàng)新系統(tǒng)主要針對(duì)的是試點(diǎn)制度與外部整體制度之間的關(guān)系調(diào)適，“創(chuàng)新集群”則是試點(diǎn)制度與試點(diǎn)制度在集群內(nèi)部的關(guān)系調(diào)適?！皠?chuàng)新集群”是指創(chuàng)新具有在時(shí)間或空間上成群出現(xiàn)的特征[12]，其核心要求就是一組試點(diǎn)制度由于具有同質(zhì)性、異質(zhì)性和互補(bǔ)性而聯(lián)系在一起并形成試點(diǎn)制度的網(wǎng)絡(luò)組織。

在此，需要重點(diǎn)解決兩個(gè)問(wèn)題才能克服偏離效應(yīng)：①對(duì)創(chuàng)新集群中的試點(diǎn)確定不同的定位。同類試點(diǎn)(如“生態(tài)省建設(shè)試點(diǎn)”)雖然其戰(zhàn)略目標(biāo)有所不同，但整體上都具有同質(zhì)性，因而這種試點(diǎn)應(yīng)大致保持制度衡平，即應(yīng)對(duì)不同主體、不同類型的試點(diǎn)利益進(jìn)行大致相同的動(dòng)態(tài)平衡與合理配置，在具體試點(diǎn)制度上更應(yīng)如此；異類試點(diǎn)(如“環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)”和“生態(tài)環(huán)境損害賠償制度試點(diǎn)”)雖然其目標(biāo)功能具有異質(zhì)性，但也具有高度的制度互補(bǔ)性或?qū)崿F(xiàn)互補(bǔ)的可能性，因而應(yīng)充分考慮到相互之間的具體制度銜接；單一試點(diǎn)(如“生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化試點(diǎn)省”建設(shè))是在特定地區(qū)或特定行業(yè)針對(duì)局部問(wèn)題、出于特定目的開展的，與其他試點(diǎn)沒(méi)有可比性，因而應(yīng)體現(xiàn)制度特色。②促使形成試點(diǎn)制度的網(wǎng)絡(luò)組織。首先，用足用好法律“工具箱”中的現(xiàn)有資源。應(yīng)通過(guò)事先審查，促使各種試點(diǎn)集成為有機(jī)整體；試點(diǎn)實(shí)施中應(yīng)強(qiáng)化行政指導(dǎo)的作用，加強(qiáng)試點(diǎn)方案在實(shí)踐中的必要修正；人大常委會(huì)可采取聽取并審議專項(xiàng)工作匯報(bào)等形式對(duì)試點(diǎn)進(jìn)行監(jiān)督檢查，促進(jìn)政府及其職能部門適時(shí)推進(jìn)或調(diào)整試點(diǎn)方案(16)全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)最高人民檢察院關(guān)于公益訴訟試點(diǎn)進(jìn)行的審議就是一個(gè)很好的例證。。其次，注重頂層設(shè)計(jì)和實(shí)踐探索相結(jié)合。共性問(wèn)題應(yīng)通過(guò)“打包修法”等方式統(tǒng)一規(guī)范，確保能夠充分而快捷地滿足制度供給的需求；地方也應(yīng)積極探索，通過(guò)借鑒、吸收、移植，解決同類試點(diǎn)制度差異較大的問(wèn)題，確保試點(diǎn)制度的相容性；各地一定要結(jié)合其生態(tài)環(huán)境面臨的特殊問(wèn)題，有針對(duì)性地安排試點(diǎn)，保持根本制度一致基礎(chǔ)上的非根本制度落差，形成梯次推進(jìn)生態(tài)環(huán)境法律制度發(fā)展的新格局。最后，對(duì)于制度沖突嚴(yán)重的試點(diǎn)，應(yīng)堅(jiān)決實(shí)行退出機(jī)制。

第三，實(shí)現(xiàn)試點(diǎn)制度的范式轉(zhuǎn)換。試點(diǎn)的偏離效應(yīng)是個(gè)“復(fù)雜環(huán)境問(wèn)題”[13]，在我國(guó)，試點(diǎn)被視為行政管理權(quán)限的單一體現(xiàn)，僅在行政機(jī)關(guān)的自我體系內(nèi)封閉運(yùn)行，缺少利益相關(guān)者的參與，這是造成試點(diǎn)福利局部堆積這一偏離效應(yīng)的重要原因。因此，我國(guó)試點(diǎn)的確定和實(shí)施也應(yīng)該進(jìn)行“范式轉(zhuǎn)換”，即由單一的政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)換為政府主導(dǎo)與利益相關(guān)者參與在主從意義上的二元結(jié)構(gòu)。試點(diǎn)是一種資源再分配和制度再組織過(guò)程，試點(diǎn)政策影響機(jī)關(guān)對(duì)試點(diǎn)地區(qū)的投資[5]。試點(diǎn)福利的局部堆積會(huì)導(dǎo)致試點(diǎn)地區(qū)憑借這一制度落差在一定階段內(nèi)獲得高額“制度租”[9]，為此，政府應(yīng)加強(qiáng)試點(diǎn)項(xiàng)目的規(guī)劃，適度增加私法領(lǐng)域試點(diǎn)、農(nóng)村試點(diǎn)和區(qū)域試點(diǎn)，解決試點(diǎn)選定的福利局部堆積和導(dǎo)向偏移問(wèn)題。同時(shí)，社區(qū)代表、企業(yè)、公民個(gè)人等利益相關(guān)者應(yīng)在試點(diǎn)政策制定和執(zhí)行的整個(gè)過(guò)程中都有實(shí)質(zhì)性參與。應(yīng)通過(guò)聽證等方式，把握試點(diǎn)的平衡性和合理性；通過(guò)政府信息公開等方式，確保公民的知情權(quán)；通過(guò)將試點(diǎn)納入司法審查等方式，確保公民的司法救濟(jì)權(quán)。總之，將試點(diǎn)落實(shí)到政府與利益相關(guān)者的有效互動(dòng)中，是防止“偏離效應(yīng)”的關(guān)鍵。

綜上所述，對(duì)試點(diǎn)的偏離效應(yīng)應(yīng)科學(xué)分析。一方面，效能遞減是政策、法律和試點(diǎn)方案在執(zhí)行中的普遍現(xiàn)象[14]；另一方面，試點(diǎn)的偏離效應(yīng)有時(shí)是試點(diǎn)處于“渾序”狀態(tài)的正當(dāng)反應(yīng)和對(duì)試點(diǎn)制度局部的實(shí)踐糾錯(cuò)(17)Daniel A. Farber認(rèn)為，偏離是法律執(zhí)行的“消極滑坡”與“積極滑坡”。參見：FARBER D A. Taking slippage seriously: noncompliance and creative compliance in environmental law[J].Harvard Environmental Law Review,1999，23：297-325。筆者認(rèn)為，這種劃分仍然過(guò)于絕對(duì)，狄伊·哈克曾造出“渾序”(Chaord)一詞，用以描述在混沌與秩序間交換的窄縫中出現(xiàn)的狀態(tài)，或者說(shuō)混沌邊緣的有序形態(tài)，偏離效應(yīng)有時(shí)就是一種“渾序”。參見：金吾倫.渾序組織：一種建立在復(fù)雜性基礎(chǔ)上的新型組織[J].自然辯證法通訊，2002(4)：73-78.。因此，對(duì)試點(diǎn)中的偏離效應(yīng)需要從一個(gè)更長(zhǎng)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)和更理性的觀察視角進(jìn)行分析，而不是簡(jiǎn)單加以否定，否則，很可能無(wú)法正確描述試點(diǎn)制度的實(shí)踐樣態(tài)。在這一認(rèn)識(shí)論基礎(chǔ)上，輔之以形成試點(diǎn)制度與整體制度、試點(diǎn)制度與試點(diǎn)制度、管理制度與參與制度的廣泛制度聯(lián)盟，才能從根本上克服偏離效應(yīng)。