唐 瀅，譚書先

(南京師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210023)

一、 問題的提出

城市生活垃圾處理能力常常作為衡量城市治理效果的指標(biāo)，甚至是城市良治的標(biāo)志[1]。我國自20世紀(jì)50年代提出“垃圾分類”的概念以來，相繼出臺(tái)了多項(xiàng)全國性和地方性政策法規(guī)以推動(dòng)和規(guī)范城市生活垃圾分類處理，但實(shí)際效果與政策預(yù)期卻相距甚遠(yuǎn)[2]。在具體實(shí)踐上，2000年原建設(shè)部頒布《關(guān)于公布生活垃圾分類收集試點(diǎn)城市的通知》，確定北京、上海、廣州、深圳、南京、廈門和桂林8個(gè)城市為“生活垃圾分類收集試點(diǎn)城市”，提出“試點(diǎn)城市可在法規(guī)、政策、技術(shù)和方法等方面進(jìn)行探索和總結(jié)”，為在全國實(shí)行垃圾分類收集創(chuàng)造條件，促進(jìn)我國城市生活垃圾管理和處理水平的提高，該政策文件標(biāo)志著中央部委正式介入地方生活垃圾分類處理工作。然而此次政策試點(diǎn)的效果并不理想，例如，廣州和深圳在試點(diǎn)初期取得一定進(jìn)展之后，后期政策跟進(jìn)乏力，未取得實(shí)質(zhì)性成效，桂林、杭州和南京等城市的試點(diǎn)則在很大程度上“名存實(shí)亡”[3]。此后，雖然各地陸續(xù)開展了不同強(qiáng)度的生活垃圾分類試點(diǎn)工作，但始終未能形成可以推廣全國的典型經(jīng)驗(yàn)和做法。當(dāng)此之下，國務(wù)院辦公廳于2017年3月轉(zhuǎn)發(fā)了國家發(fā)展和改革委員會(huì)與住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部制定的《生活垃圾分類制度實(shí)施方案》(以下簡稱《實(shí)施方案》)，確定包括省會(huì)城市、計(jì)劃單列市和第一批生活垃圾分類示范城市在內(nèi)的46個(gè)城市率先開展生活垃圾強(qiáng)制分類，生活垃圾分類工作由“政策倡議”上升為“政策規(guī)定”。

《實(shí)施方案》要求試點(diǎn)城市于2017年年底前結(jié)合本地實(shí)際制定出臺(tái)具體的實(shí)施辦法，并在2020年年底前，基本建成與生活垃圾分類相關(guān)的法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系，并形成可復(fù)制、可推廣的生活垃圾分類模式；《實(shí)施方案》還要求，在實(shí)施生活垃圾強(qiáng)制分類的城市，生活垃圾回收利用率要達(dá)35%以上。更大范圍的試點(diǎn)規(guī)模、明確的時(shí)間線和回收標(biāo)準(zhǔn)要求都意味著我國進(jìn)入了城市生活垃圾強(qiáng)制分類的時(shí)代，國家發(fā)展和改革委員會(huì)與住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合發(fā)布的政策規(guī)定也賦予《實(shí)施方案》以更高的政治勢能。然而，試點(diǎn)城市對該方案回應(yīng)的積極性卻呈現(xiàn)出較大的差異，只有20個(gè)城市在2017年年底前出臺(tái)了相關(guān)實(shí)施辦法，整體回應(yīng)時(shí)間由最短兩個(gè)月到最長30個(gè)月不等。中央部委政策規(guī)定傳導(dǎo)的政治壓力并沒有引起地方政府的迅速響應(yīng)，在生活垃圾強(qiáng)制分類制度的推行上，地方政府似乎還有著自身的特殊考慮，生活垃圾強(qiáng)制分類制度呈現(xiàn)出半自主性的政策擴(kuò)散特征。

在既有的政策擴(kuò)散理論中，中央政府通過發(fā)布法規(guī)、規(guī)章、政策等正式文件要求地方政府隨之出臺(tái)配套政策方案的政策擴(kuò)散模式被定義為垂直擴(kuò)散，在這種擴(kuò)散模式中，地方政府被視為科層制結(jié)構(gòu)中的被動(dòng)接受單元，無論是否有采納的需求和意愿，它們都將受制于中央政府的法理權(quán)威而不得不實(shí)施某項(xiàng)政策[4]。在單一制的國家結(jié)構(gòu)以及中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)各項(xiàng)事業(yè)建設(shè)的政治構(gòu)架下，地方政府是否積極響應(yīng)中央政府的政策倡議和政策規(guī)定，不僅是一個(gè)行政問題，更是一個(gè)政治問題，故而在一個(gè)理想狀態(tài)下，各試點(diǎn)城市對生活垃圾強(qiáng)制分類政策的采納理應(yīng)是積極且整齊劃一的，然而實(shí)際上這一政策的擴(kuò)散卻體現(xiàn)出各試點(diǎn)城市較高的自主性。對于各試點(diǎn)城市而言，生活垃圾分類并非一項(xiàng)全新的政策，其在現(xiàn)有的管理經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)之上對接中央政府的政策規(guī)定并迅速回應(yīng)并非難事。已有研究認(rèn)為，在宏觀政策層面，城市生活垃圾分類遵循地方政府自主探索、優(yōu)勢做法和經(jīng)驗(yàn)提煉、更大范圍復(fù)制推廣的政策擴(kuò)散路徑[5]，現(xiàn)有的政策實(shí)踐也表明中央部委傳導(dǎo)的政治壓力未能改變地方政府在推行生活垃圾強(qiáng)制分類制度上的自主性，這種自主性在某種程度上體現(xiàn)了地方政府在生活垃圾分類工作上的注意力分配狀況，或能從一個(gè)側(cè)面解釋為何歷次生活垃圾分類制度推行收效甚微。

綜上所述，一個(gè)值得思考的問題是，哪些因素形塑了生活垃圾強(qiáng)制分類制度在試點(diǎn)城市的擴(kuò)散特征？尤其是在中央部委的政策態(tài)度已由倡議轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)制的背景下，對該問題的探討就顯得尤為必要。在此基礎(chǔ)上，還可進(jìn)一步分析地方政府在推進(jìn)生活垃圾分類工作上的態(tài)度。為此，本文首先通過對既有文獻(xiàn)的回顧建立一個(gè)理論模型，然后運(yùn)用事件史分析對理論模型進(jìn)行檢驗(yàn)，最后得出結(jié)論并對其進(jìn)行討論。

二、 理論模型及研究假設(shè)

城市生活垃圾分類試點(diǎn)近20年來，實(shí)施生活垃圾分類處理的覆蓋面逐步擴(kuò)大。按照住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門2019年4月下發(fā)的《關(guān)于在全國地級(jí)及以上城市全面開展生活垃圾分類工作的通知》的政策設(shè)計(jì)，各地級(jí)城市都將于2019年年底前編制完成生活垃圾分類實(shí)施方案，然而，該通知所規(guī)定的生活垃圾分類仍然只是在部分機(jī)構(gòu)和部分區(qū)域展開，工作整體推進(jìn)事實(shí)上還停留在試點(diǎn)階段。在具體的工作方法上，該通知明確指出，主管城市生活垃圾分類的住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門需要積極爭取同級(jí)黨委和政府的支持。在生活垃圾分類處理的政策推進(jìn)上，雖然以住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部為代表的“條條”部門表現(xiàn)積極，然而落實(shí)到地方具體實(shí)踐，以地方黨委和政府為代表的“塊塊”意志在政策的實(shí)質(zhì)推進(jìn)上起到了決定性作用。已有研究發(fā)現(xiàn)，生活垃圾分類工作必須依賴同級(jí)政府各職能部門的配合，而各職能部門均有其特定的工作職責(zé)，配合其他部門的工作不可避免地會(huì)增加本部門的負(fù)擔(dān)與責(zé)任，所以，牽頭部門和承擔(dān)配合職能部門之間的協(xié)同困境暴露出來，出現(xiàn)“聯(lián)而不動(dòng)”的局面，故而需要地方主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭，打破部門壁壘，實(shí)現(xiàn)資源的跨部門調(diào)動(dòng)[6]。

受限于有限的資源與滿足上級(jí)政府業(yè)績考核的要求，一方面，地方政府需要在繁多治理需求之間分清輕重緩急，而且不同的治理需求有時(shí)還會(huì)存在公共價(jià)值取向上的沖突，對公共價(jià)值的權(quán)衡又經(jīng)常會(huì)讓地方政府陷入價(jià)值困境；另一方面，地方黨政領(lǐng)導(dǎo)基于考核、晉升的目標(biāo)，會(huì)在多任務(wù)情境中人為地將上級(jí)政策進(jìn)行偏好排序，決定執(zhí)行和落實(shí)的順序和程度，進(jìn)而出現(xiàn)注意力集中于某些方面而忽視另一些方面的現(xiàn)象，即注意力分配[7]。生活垃圾分類，連同整個(gè)環(huán)境治理所追求的“可持續(xù)性及對未來的關(guān)注”的公共價(jià)值與現(xiàn)階段中國地方政府普遍奉行的“生產(chǎn)力及經(jīng)濟(jì)效益”的公共價(jià)值在很大程度上并不兼容[8]。一方面，地方政府需要將資源分配到能夠最大化經(jīng)濟(jì)效益與帶有“一票否決”性質(zhì)的關(guān)鍵政策領(lǐng)域，這必然擠占分配到生活垃圾分類領(lǐng)域的資源；另一方面，嚴(yán)格落實(shí)中央下達(dá)的環(huán)境約束性指標(biāo)在很大程度上與現(xiàn)有干部考核體系中的其他硬性指標(biāo)——如經(jīng)濟(jì)增長——相互沖突，地方主政官員不得不在越來越多的相互沖突的考核指標(biāo)中選擇性落實(shí)。事實(shí)上，已有研究表明，“在面臨經(jīng)濟(jì)下行壓力和環(huán)境污染治理壓力的‘兩難’抉擇中，發(fā)展經(jīng)濟(jì)對地方‘第一責(zé)任人’來說依然是現(xiàn)實(shí)選擇”[9]。此外，作為自覺與自發(fā)的決策主體，地方政府在地方治理中亦有自身特殊的政策偏好，對不同的公共價(jià)值呈現(xiàn)出不同的解釋范式[10]。雖然現(xiàn)有的研究就如何推進(jìn)生活垃圾分類、解釋生活垃圾分類政策實(shí)施緣何成效不彰等議題進(jìn)行了諸多探討，卻忽視了一個(gè)最基本的問題，即地方政府在推進(jìn)生活垃圾分類政策上的動(dòng)機(jī)究竟有多強(qiáng)，決心究竟有多大。

政策擴(kuò)散研究的核心在于探究政策擴(kuò)散的因果機(jī)制，國內(nèi)外學(xué)者的研究大多借助案例分析來進(jìn)行運(yùn)行機(jī)制的解釋，Shipan等結(jié)合禁煙政策將政策擴(kuò)散原因歸結(jié)為向早期采納者學(xué)習(xí)、與鄰近城市競爭、模仿大城市與受第三方權(quán)威政府強(qiáng)制[11]，Weyland在研究拉美國家的退休金制度改革時(shí)發(fā)現(xiàn)，外部壓力、象征性或者規(guī)范性模仿、理性學(xué)習(xí)形塑著社會(huì)保險(xiǎn)改革的基本邏輯[12]，Zhang等在研究中國行政審批中心的個(gè)案時(shí)將政策擴(kuò)散模型歸納為橫向擴(kuò)散(學(xué)習(xí)、競爭與模仿)與縱向擴(kuò)散(強(qiáng)制機(jī)制、自上而下與自下而上的聯(lián)邦主義)[13]。由此可見，自上而下的政治壓力與強(qiáng)制、模仿與學(xué)習(xí)、競爭等外部因素構(gòu)成了政策擴(kuò)散的解釋變量。將上述因素放置我國的政治語境進(jìn)行考察不難發(fā)現(xiàn)，生活垃圾強(qiáng)制分類制度在試點(diǎn)城市的擴(kuò)散很大程度受中央部委政治壓力的強(qiáng)制影響，這種強(qiáng)制機(jī)制的運(yùn)作通常體現(xiàn)為中央部委將自身的政策偏好施加于地方政府，并通過自身法理權(quán)威形成的政治壓力促使“各地政府更有動(dòng)機(jī)去采納中央政府所支持和鼓勵(lì)的某項(xiàng)政策創(chuàng)新”[14]，即使這種“條條”式的垂直政治壓力傳遞要弱于“塊塊”式的層級(jí)政治壓力。此外，由于當(dāng)前國內(nèi)尚無突出的典型案例可以作為模仿與學(xué)習(xí)的對象，各試點(diǎn)城市根據(jù)自己的實(shí)際情況積累了一些生活垃圾分類的經(jīng)驗(yàn)。已有的理論研究和后續(xù)的實(shí)證發(fā)現(xiàn)均指出，生活垃圾的分類工作并不會(huì)給地方政府造成足夠的政治激勵(lì)以引起相互間的競爭，而且在我國，地方政府之間在政策創(chuàng)新上的競爭主要發(fā)生在同一上級(jí)政府轄區(qū)內(nèi)的同級(jí)地方政府之間[15]，所以上述外部因素并不能很好地解釋生活垃圾強(qiáng)制分類制度的擴(kuò)散，而應(yīng)將研究視角轉(zhuǎn)換至試點(diǎn)城市的內(nèi)部因素，正如Matisoff在研究氣候變化政策時(shí)發(fā)現(xiàn)相較于區(qū)域間的相互影響因素，一個(gè)區(qū)域的內(nèi)部因素往往對于政策的生成具有更大的解釋力[16]。Hwang等研究也顯示了內(nèi)部因素對于政策擴(kuò)散研究的重要性[17]。Berry等提出在解釋地方政府創(chuàng)新時(shí)要綜合內(nèi)部決定因素模型(Internal determinants models)與區(qū)域擴(kuò)散模型(Regional diffusion models)[18]?；谝陨舷嚓P(guān)研究的理論方法支撐，本文在解釋生活垃圾強(qiáng)制分類制度擴(kuò)散機(jī)理時(shí)，將試點(diǎn)城市的內(nèi)部因素作為主要考量變量。

在政策制定上，生活垃圾分類處理是我國借鑒先發(fā)國家城市治理經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合本國國情所作的一種政策創(chuàng)新；在技術(shù)路徑上，為避免政策失調(diào)和政策理性主義的沖擊，生活垃圾分類政策經(jīng)歷了從理念宣傳到頂層設(shè)計(jì)、從試點(diǎn)先行到逐步推廣、從中央部委提出的指導(dǎo)式規(guī)劃到地方政府的具體執(zhí)行方案的過程。不過，“政府主導(dǎo)式的、自上而下的政策推行受制于各城市的財(cái)力、管理水平的差異及重視程度，城市生活垃圾分類收集的低效運(yùn)行與設(shè)定目標(biāo)形成了巨大反差”[19]，亦即若不能從地方政府內(nèi)部激發(fā)其推進(jìn)生活垃圾分類工作的強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)，自上而下的政治壓力實(shí)則難以達(dá)成政策設(shè)計(jì)的理想效果。因而，可以將生活垃圾強(qiáng)制分類制度在各試點(diǎn)城市的擴(kuò)散簡化為一個(gè)由推行動(dòng)機(jī)、推行阻力以及克服阻力的可資利用資源三者為自變量構(gòu)成的函數(shù)，當(dāng)阻力相對較大，而資源相對較少時(shí)，即使是高度的動(dòng)機(jī)也不能產(chǎn)生創(chuàng)新；隨著阻力的減小和資源的增加，動(dòng)機(jī)對創(chuàng)新可能性的影響應(yīng)該會(huì)增加。反之，當(dāng)創(chuàng)新動(dòng)機(jī)不足時(shí)，資源水平和阻力的強(qiáng)度不太可能對創(chuàng)新概率產(chǎn)生很大影響；隨著創(chuàng)新動(dòng)機(jī)的增加，資源可用性和阻力強(qiáng)度的影響也隨之增加[20]。

綜合上述分析，建立如圖1所示的理論模型。此處的政策擴(kuò)散是指生活垃圾強(qiáng)制分類制度在各試點(diǎn)城市被采納的過程。由“條條”部門形成的政治壓力并不能從根本上改變地方政府的政策偏好，只能間接影響地方政府采納生活垃圾強(qiáng)制分類制度的積極性，政治壓力是否產(chǎn)生效果可以以各試點(diǎn)城市是否在形式上依據(jù)中央部委的政策出臺(tái)相應(yīng)實(shí)施方案為標(biāo)志，政策在各試點(diǎn)城市的擴(kuò)散狀況在很大程度上受試點(diǎn)城市自身狀況影響。此外，由于很難觀測各試點(diǎn)城市采納并推進(jìn)生活垃圾強(qiáng)制分類制度的決心，這里以各城市響應(yīng)中央政策規(guī)定的積極性為替代變量，響應(yīng)時(shí)間越短，說明試點(diǎn)城市推進(jìn)生活垃圾強(qiáng)制分類制度的積極性越高，反之則越低。整體上，生活垃圾強(qiáng)制分類制度在各試點(diǎn)城市的擴(kuò)散受到中央部委政策規(guī)定的驅(qū)動(dòng)，試點(diǎn)城市接收到這一政策信號(hào)時(shí)，首先形成響應(yīng)這一政策的“動(dòng)機(jī)”，不過當(dāng)這一動(dòng)機(jī)轉(zhuǎn)化為具體實(shí)施方案時(shí)，一個(gè)城市生活垃圾的規(guī)模(阻力)和相應(yīng)的處理能力(資源)就構(gòu)成了政策制定必須要考慮的因素。

圖1 生活垃圾強(qiáng)制分類制度擴(kuò)散的理論模型

各試點(diǎn)城市生活垃圾強(qiáng)制分類實(shí)施方案基本上都是以市政府名義下發(fā)，故而市長個(gè)人特征及政策偏好構(gòu)成了推行生活垃圾強(qiáng)制分類制度最主要的“動(dòng)機(jī)”。官員任期和年齡在政治激勵(lì)形塑政策偏好中的作用已經(jīng)在學(xué)術(shù)研究中得到較為一致的意見，有關(guān)我國干部制度的假設(shè)一般預(yù)期年齡和任期會(huì)“顯著地影響官員晉升的概率，從而影響他們的決策動(dòng)機(jī)”[15]。官員任期越長，其越有可能秉持可持續(xù)發(fā)展理念，采取更多的惠民措施，而不是熱衷于經(jīng)濟(jì)發(fā)展等顯性政績考核指標(biāo)；在同等情況下，由于我國干部人事管理中存在的“退居二線”規(guī)則，一個(gè)官員的年齡越小，其可能的仕途晉升空間就越大，就越有可能將注意力集中在經(jīng)濟(jì)發(fā)展等與政績考核聯(lián)系更為緊密的施政領(lǐng)域。據(jù)此，本文提出以下假設(shè)：

H1如果市長在一個(gè)城市的任職時(shí)間越長，則該城市推行生活垃圾強(qiáng)制分類制度的概率越高。

H2如果市長的年齡越大，那么該市長任職的城市推行生活垃圾強(qiáng)制分類制度的概率越高。

生活垃圾強(qiáng)制分類制度的推行是一個(gè)系統(tǒng)性工程，其涉及多個(gè)職能部門之間的協(xié)作，故而需要以市長為首的市政府統(tǒng)一決策與部署，并配備相應(yīng)的行政資源。然而，正如著名漢學(xué)家李侃如分析的，“中國目前的政治系統(tǒng)體現(xiàn)了松散性和流動(dòng)性，地方多樣性和自主空間很大，地方政府優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟(jì)的壓力巨大。因此，環(huán)境法律法規(guī)的執(zhí)行非常有限，環(huán)保部門處于以短期經(jīng)濟(jì)發(fā)展而非長期可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)的地方政府的領(lǐng)導(dǎo)之下”(1)參見：冉冉. “壓力型體制”下的政治激勵(lì)與地方環(huán)境治理[J].經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較,2013(3):111-118.。當(dāng)前，環(huán)境問題在政府的治理日程安排上占據(jù)越來越重要的地位，但從地方政府的行為選擇與政策偏好來看，環(huán)境問題的重要性尚不足以與經(jīng)濟(jì)增長、社會(huì)治安等相提并論。在很大程度上，生活垃圾分類是一項(xiàng)政府自覺行動(dòng)，作為普通個(gè)體的公眾很難感受到實(shí)施生活垃圾強(qiáng)制分類制度的迫切性。如此，生活垃圾強(qiáng)制分類政策的執(zhí)行在政府眾多的考核硬指標(biāo)中并不具有優(yōu)先性，而在整個(gè)環(huán)境治理所包含的內(nèi)容中，生活垃圾分類工作亦需讓步于空氣和水污染治理等公眾高度關(guān)注的事項(xiàng)。據(jù)此，本文提出以下假設(shè)：

H3如果一個(gè)城市的經(jīng)濟(jì)增速越高，則該城市推行生活垃圾強(qiáng)制分類制度的概率越低。

生活垃圾生產(chǎn)量構(gòu)成城市是否有意愿推行生活垃圾分類制度最直接的政策環(huán)境，一個(gè)城市的生活垃圾生產(chǎn)量越大，推行生活垃圾強(qiáng)制分類制度的政策設(shè)計(jì)難度越高，相應(yīng)的資源投入需求也越高，從而構(gòu)成地方政府短期內(nèi)推行強(qiáng)制分類工作的“阻力”。隨著我國城鎮(zhèn)化程度的不斷加深，城鎮(zhèn)居民人口迅速增加，居民的消費(fèi)水平亦不斷提升，城市的生活垃圾產(chǎn)生量會(huì)越來越大，而城市空間中用于處理生活垃圾的土地容量是有限的，這會(huì)對城市的生活垃圾處理能力構(gòu)成越來越大的挑戰(zhàn)。我國城市現(xiàn)有的生活垃圾無害化處理手段主要是掩埋和焚燒。然而，生活垃圾掩埋終非長久之計(jì)，長此以往，很多城市可能會(huì)面臨無地可用的尷尬境地，而且掩埋方式的不科學(xué)與不規(guī)范會(huì)造成二次污染，為城市環(huán)境安全留下隱患。例如，近十幾年來各地頻發(fā)的鄰避沖突事件，其中就涉及政府垃圾處理項(xiàng)目與居民之間的利益沖突。故而從長期來看，最為根本的解決策略還在于生活垃圾生產(chǎn)源頭的減量化、資源化，不過巨大的垃圾生產(chǎn)量和龐大的政策對象群體也提高了政策實(shí)施的難度。據(jù)此，本文提出以下假設(shè)：

H4如果一個(gè)城市的居民消費(fèi)水平越高，則該城市推行生活垃圾強(qiáng)制分類制度的概率越低。

H5如果一個(gè)城市的城鎮(zhèn)人口越多，則該城市推行生活垃圾強(qiáng)制分類制度的概率越低。

當(dāng)前，各試點(diǎn)城市已基本建立起一套生活垃圾處理體系，各地在生活垃圾分類處理的能力上也許存在差異，但現(xiàn)有基礎(chǔ)為后續(xù)優(yōu)化生活垃圾處理程序、推行生活垃圾分類提供了“資源”。即一個(gè)城市既有的垃圾處理能力，包括其人員配備、機(jī)械設(shè)施、資金預(yù)算等，能夠?yàn)樯罾姆诸愄幚硖峁└鼮楸憷那爸脳l件，那么推行新制度面臨的限制性因素也就相對更小。另外，城市生活垃圾處理的主要責(zé)任部門是住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門，其對應(yīng)的財(cái)政支出項(xiàng)目主要是“城鄉(xiāng)社區(qū)支出”，其中的“城鄉(xiāng)社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生支出”對城市市容環(huán)境衛(wèi)生質(zhì)量改善有顯著的正向作用[21]；對于政府官員而言，其主要的目標(biāo)函數(shù)就是預(yù)算最大化，更大化的預(yù)算不僅能夠支撐其職責(zé)的履行，還能增強(qiáng)其在整個(gè)治理過程之中的話語能力。據(jù)此，本文提出以下假設(shè)：

H6如果一個(gè)城市現(xiàn)有的生活垃圾處理能力越強(qiáng)，則該城市推行生活垃圾強(qiáng)制分類制度的概率越高。

H7如果一個(gè)城市的城鄉(xiāng)社區(qū)支出比重越高，則該城市推行生活垃圾強(qiáng)制分類制度的概率越高。

三、 研究設(shè)計(jì)

1. 數(shù)據(jù)來源與變量操作

本文的研究對象為中央部委指定的46個(gè)進(jìn)行生活垃圾強(qiáng)制分類的試點(diǎn)城市，在2017年3月實(shí)施方案下達(dá)之后，各城市都相應(yīng)出臺(tái)了具體的實(shí)施辦法。由于各城市出臺(tái)的關(guān)于生活垃圾分類的法規(guī)、規(guī)章和規(guī)定較多，在確定試點(diǎn)城市出臺(tái)的首份回應(yīng)中央部委政策規(guī)定的文件時(shí)，以相應(yīng)的文件是否以實(shí)施方案作為行文依據(jù)為標(biāo)志。后續(xù)實(shí)證分析所用的數(shù)據(jù)均來源于《中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》以及各試點(diǎn)城市的統(tǒng)計(jì)年鑒。

在中央部委發(fā)出政策規(guī)定之后，生活垃圾強(qiáng)制分類制度在各試點(diǎn)城市的擴(kuò)散時(shí)間符合“事件史數(shù)據(jù)”的典型特征，后續(xù)的實(shí)證檢驗(yàn)也將采用事件史分析，相應(yīng)的因變量為各城市采納生活垃圾強(qiáng)制分類制度的概率。這里事件史數(shù)據(jù)的時(shí)間單位采用“月”，持續(xù)時(shí)間為試點(diǎn)城市出臺(tái)實(shí)施方案的時(shí)間點(diǎn)至政策規(guī)定發(fā)布的時(shí)間點(diǎn)。由于試點(diǎn)城市按照規(guī)定出臺(tái)實(shí)施方案的時(shí)間跨度最長就2年，所以不再考慮各變量的縱向變化，后續(xù)的解釋變量和控制變量均采用2016年的數(shù)據(jù)測算。在研究方法上，基于前一期的變量預(yù)測本期的事件發(fā)生概率，能夠較好地識(shí)別影響事件發(fā)生的因素，并且能夠很好地解決數(shù)據(jù)刪失問題[22]。

為驗(yàn)證前述假設(shè)，本文對解釋變量的操作化方案為：①“動(dòng)機(jī)”因素用市長任期、市長年齡、經(jīng)濟(jì)增速3個(gè)替代變量來測量。本文的觀察對象為任期內(nèi)出臺(tái)生活垃圾強(qiáng)制分類制度的市長，任期為其上任時(shí)間到中央部委發(fā)布政策規(guī)定時(shí)間的相隔月份數(shù)，市長年齡的計(jì)算日期截至中央部委發(fā)布政策規(guī)定的時(shí)間。由于難以測量主政官員在生活垃圾分類工作上的注意力分配，故而引入可能與之競爭注意力資源的經(jīng)濟(jì)增速變量。研究表明政績排名更側(cè)重于官員工作成績的相對值而不是絕對值[23]，故而通常以GDP增速測量官員的經(jīng)濟(jì)績效，GDP增速越高，城市繼續(xù)保持現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力的壓力也就越大，就需要政府投入更多的行政資源，從而與其他治理事項(xiàng)構(gòu)成競爭。②“阻力”因素用城鎮(zhèn)人口、消費(fèi)水平2個(gè)替代變量來測量?，F(xiàn)行的生活垃圾強(qiáng)制分類制度主要在城區(qū)實(shí)施，所以城鎮(zhèn)常住人口規(guī)模就成為政策設(shè)計(jì)必須考量的因素；另外，通常城市居民消費(fèi)水平越高，生活垃圾生產(chǎn)能力也就越高，本文用城鎮(zhèn)常住居民人均消費(fèi)支出來測量。③“資源”因素用垃圾清運(yùn)、環(huán)衛(wèi)車輛、無害處理、城鄉(xiāng)支出4個(gè)替代變量衡量。從有關(guān)統(tǒng)計(jì)年鑒中可以獲得的關(guān)于城市生活垃圾處理能力的指標(biāo)主要有生活垃圾清運(yùn)量、市容環(huán)衛(wèi)專用車輛、每日的生活垃圾無害化處理能力，將上述3個(gè)指標(biāo)均除以城鎮(zhèn)常住人口以獲取人均值；當(dāng)前僅有少數(shù)城市在其統(tǒng)計(jì)年鑒中列出了市容環(huán)衛(wèi)支出，故而本文以“城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)支出”作為該項(xiàng)支出的代理變量，同時(shí)該項(xiàng)支出還能夠作為城鄉(xiāng)和住房建設(shè)部門在地方政府職能部門中地位相對高低的一個(gè)衡量指標(biāo)。④為減小擾動(dòng)項(xiàng)可能導(dǎo)致的解釋變量系數(shù)估計(jì)不準(zhǔn)確，本文選取地級(jí)市GDP、城市區(qū)位、社會(huì)消費(fèi)品零售總額、城鎮(zhèn)化率4個(gè)指標(biāo)作為控制變量(見表1)。

表1 變量定義與測量

2. 變量描述

在進(jìn)行回歸分析之前，本文先通過Kaplan-Meier生存函數(shù)曲線和風(fēng)險(xiǎn)函數(shù)曲線描述生活垃圾強(qiáng)制分類制度在各試點(diǎn)城市的擴(kuò)散特征，如圖2和圖3所示。在圖2中，每一個(gè)拐點(diǎn)都表示有試點(diǎn)城市出臺(tái)了生活垃圾強(qiáng)制分類實(shí)施方案，生存函數(shù)曲線呈下降趨勢，在第3個(gè)月的時(shí)候出現(xiàn)第一個(gè)響應(yīng)城市，到第13個(gè)月的這段時(shí)間出現(xiàn)一波較為密集的試點(diǎn)城市響應(yīng)政策規(guī)定，此后剩下的試點(diǎn)城市在響應(yīng)速度上有所放緩，到第30個(gè)月的時(shí)候，所有的試點(diǎn)城市均回應(yīng)了中央部委的政策規(guī)定。同時(shí)，本文還發(fā)現(xiàn)，在政策規(guī)定下達(dá)后，有12個(gè)試點(diǎn)城市在未響應(yīng)政策規(guī)定的情況下發(fā)生了市長變動(dòng)，市長未發(fā)生變動(dòng)的城市的生存函數(shù)曲線位于市長發(fā)生變動(dòng)的城市的生存函數(shù)曲線的下方，說明相比市長發(fā)生變動(dòng)的城市，未發(fā)生市長變動(dòng)的城市在推行生活垃圾強(qiáng)制分類制度上的響應(yīng)速度更快、積極性更高。從圖3可以看出，在政策規(guī)定下發(fā)的第5至第15個(gè)月內(nèi)，試點(diǎn)城市采納生活垃圾強(qiáng)制分類政策的概率呈上升趨勢，這是因?yàn)樵圏c(diǎn)城市需要盡可能在政策規(guī)定的時(shí)間內(nèi)出臺(tái)實(shí)施方案，而一旦超過政策規(guī)定的截止時(shí)間，試點(diǎn)城市出臺(tái)政策的概率就呈現(xiàn)下降趨勢。相比于未發(fā)生市長變動(dòng)的城市，發(fā)生市長變動(dòng)的城市的風(fēng)險(xiǎn)函數(shù)曲線位于下方，這表明發(fā)生市長變動(dòng)的城市推行生活垃圾強(qiáng)制分類制度的概率更低。上述分析意味著市長在生活垃圾強(qiáng)制分類制度的推行上發(fā)揮著重要作用。

圖2 生存函數(shù)曲線

圖3 風(fēng)險(xiǎn)函數(shù)曲線

表2給出了解釋變量的描述性分析結(jié)果，包括各變量的均值、標(biāo)準(zhǔn)誤以及變量間的相關(guān)系數(shù)矩陣。第一組的市長任期、市長年齡、經(jīng)濟(jì)增速3個(gè)變量之間不存在顯著的相關(guān)性。第二組的消費(fèi)水平和城鎮(zhèn)人口2個(gè)變量在1%的水平上顯著正相關(guān)，兩個(gè)變量從不同的方面反映了一個(gè)城市生活垃圾的產(chǎn)生能力，這意味著兩個(gè)變量對因變量的作用方向應(yīng)該是一致的。第三組的4個(gè)變量中，垃圾清運(yùn)與另外3個(gè)變量均顯著正相關(guān)，其中與專用車輛的相關(guān)系數(shù)最高，不過專用車輛與無害處理、城鄉(xiāng)支出2個(gè)變量不存在顯著的相關(guān)性；4個(gè)變量均反映了一個(gè)城市的生活垃圾處理能力，相關(guān)系數(shù)均為正，這意味著對因變量的作用方向很可能是一致的。

表2 解釋變量的描述性統(tǒng)計(jì)

3. 事件史分析

事件史分析，在醫(yī)學(xué)和生物學(xué)研究中也稱生存分析，用于考察個(gè)體從某一狀態(tài)轉(zhuǎn)換到另一狀態(tài)所花費(fèi)的時(shí)間，狀態(tài)轉(zhuǎn)換即為興趣事件的發(fā)生，興趣事件發(fā)生前的狀態(tài)持續(xù)時(shí)間即為生存時(shí)間或者響應(yīng)時(shí)間。不同于其他計(jì)量方法，事件史分析在分析過程中加入了時(shí)間維度，對于計(jì)算興趣事件在不同時(shí)點(diǎn)上發(fā)生的概率以及興趣事件發(fā)生的速度具有獨(dú)特的優(yōu)勢。根據(jù)觀察的興趣事件發(fā)生的時(shí)間是離散型的還是連續(xù)型的，相應(yīng)的事件史分析模型分為離散時(shí)間模型和連續(xù)時(shí)間模型，離散時(shí)間模型常用的方法包括Probit回歸和Logit回歸，連續(xù)時(shí)間模型又分為參數(shù)回歸和半?yún)?shù)回歸。本文研究的興趣事件為試點(diǎn)城市出臺(tái)生活垃圾強(qiáng)制分類政策實(shí)施方案，關(guān)注的時(shí)間節(jié)點(diǎn)包括：①開始觀測試點(diǎn)城市的時(shí)間，即中央部委下發(fā)政策規(guī)定的時(shí)間，這對所有的城市都是一樣的，即數(shù)據(jù)不存在“左刪失”；②興趣事件發(fā)生的時(shí)間，政策規(guī)定下發(fā)后，試點(diǎn)城市均在不同的時(shí)間點(diǎn)回應(yīng)了政策規(guī)定，所以數(shù)據(jù)不存在“右刪失”；③政策規(guī)定的截止時(shí)間，并非所有的試點(diǎn)城市都在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)做出了回應(yīng)，在截止時(shí)間還未回應(yīng)中央政策規(guī)定的即“右歸并”樣本，截止時(shí)間即為歸并時(shí)間。根據(jù)興趣事件的發(fā)生情況和關(guān)注的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，本文將綜合利用離散時(shí)間模型和連續(xù)時(shí)間模型。

當(dāng)關(guān)注的時(shí)間節(jié)點(diǎn)為政策規(guī)定的截止時(shí)間時(shí)，由于存在數(shù)據(jù)右歸并，本文將綜合利用離散時(shí)間模型和連續(xù)時(shí)間模型。在利用離散時(shí)間模型時(shí)，不再關(guān)注每個(gè)觀測個(gè)體興趣事件發(fā)生的具體時(shí)間，而是關(guān)注在政策規(guī)定的截止時(shí)間之前，有多少個(gè)觀測對象發(fā)生了興趣事件，因而該模型中的因變量是一個(gè)虛擬變量，當(dāng)觀測個(gè)體發(fā)生興趣事件時(shí)取值為“1”，未發(fā)生則取值為“0”；在利用連續(xù)時(shí)間模型時(shí)，將同時(shí)關(guān)注觀測個(gè)體興趣事件發(fā)生的時(shí)間和政策截止時(shí)間，在截止時(shí)間尚未發(fā)生興趣事件的個(gè)體將被右歸并。當(dāng)關(guān)注的時(shí)間節(jié)點(diǎn)為每一個(gè)觀測個(gè)體發(fā)生興趣事件的時(shí)間，而不將政策規(guī)定的截止時(shí)間考慮在內(nèi)時(shí)，由于不存在數(shù)據(jù)刪失，故而只能利用連續(xù)時(shí)間模型。在連續(xù)時(shí)間模型的具體的估計(jì)方法上，本文將選用比例風(fēng)險(xiǎn)模型，其風(fēng)險(xiǎn)函數(shù)為

h(t,X)=h0(t)exp(β1X1+β2X2+…+βmXm)

式中，h(t,X)表示在t時(shí)刻一系列關(guān)于解釋變量X的風(fēng)險(xiǎn)函數(shù)，h0(t)為t時(shí)刻的基準(zhǔn)風(fēng)險(xiǎn)，參數(shù)回歸對基準(zhǔn)風(fēng)險(xiǎn)的函數(shù)形式有著不同的設(shè)定，包括指數(shù)分布、威布爾分布、崗珀茨分布等，相應(yīng)的回歸方法也存在差異，模型的擬合優(yōu)度可通過AIC信息準(zhǔn)則進(jìn)行比較。Cox模型不對基準(zhǔn)風(fēng)險(xiǎn)的分布形態(tài)做任何限制性假設(shè)，屬于半?yún)?shù)估計(jì)模型，在正確的參數(shù)模型未知的情況下“使用Cox模型得到的結(jié)果最為接近正確的參數(shù)模型的結(jié)果”[24]。

四、 實(shí)證分析結(jié)果

依據(jù)前述事件史分析方法的設(shè)定，表3給出了估計(jì)結(jié)果。模型1和模型2的因變量觀測時(shí)間截至2017年12月，即政策規(guī)定的時(shí)間。模型1為連續(xù)時(shí)間模型，選用的威布爾回歸(Weilbull regression)擬合效果最好；模型2為離散時(shí)間模型，采用Probit回歸。對模型3和模型4因變量的觀測一直持續(xù)到最后一個(gè)試點(diǎn)城市出臺(tái)生活垃圾強(qiáng)制分類制度實(shí)施方案，故而兩個(gè)模型均為連續(xù)時(shí)間變量模型，其中威布爾回歸在參數(shù)模型中擬合效果最好，Cox回歸為半?yún)?shù)模型。比例風(fēng)險(xiǎn)模型整體上均通過了基于舍恩菲爾德殘差的比例風(fēng)險(xiǎn)檢驗(yàn)，整體估計(jì)具有可信性。

表3 生活垃圾強(qiáng)制分類制度擴(kuò)散的事件史分析

續(xù)表

是否按照中央的政策規(guī)定出臺(tái)相應(yīng)的實(shí)施辦法，成為檢視試點(diǎn)城市推行生活垃圾強(qiáng)制分類制度積極性和決心的重要標(biāo)志，因而這里首先對模型1和模型2的估計(jì)結(jié)果進(jìn)行解讀。兩個(gè)模型在系數(shù)的顯著性上有較大差別，但系數(shù)的符號(hào)均保持了一致，其中模型2的擬合效果較好。第一組“動(dòng)機(jī)”變量的作用在于驗(yàn)證市長特征及其注意力分配是否會(huì)影響一個(gè)城市推行生活垃圾強(qiáng)制分類制度的概率。“市長任期”的系數(shù)在模型2中顯著為正，表明在控制其他變量的情況下，一個(gè)城市的市長任職時(shí)間越長，則其治下的城市更有可能迅速響應(yīng)中央的政策規(guī)定，推行生活垃圾強(qiáng)制分類政策，具體而言，一個(gè)城市的市長任期每增長1年，則該城市推行生活垃圾強(qiáng)制分類制度的概率就會(huì)增加7.4%，支持H1?！笆虚L年齡”的系數(shù)在模型2中顯著為正，這意味著在其他條件不變的情況下，市長年齡越大，其治下的城市就越有可能推行生活垃圾強(qiáng)制分類制度，具體而言，市長的年齡每增長1歲，其治下的城市按照中央部委的政策規(guī)定出臺(tái)實(shí)施辦法的可能性將增長34%，支持H2?！敖?jīng)濟(jì)增速”衡量了該城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力，作為與生活垃圾分類政策競爭注意力的一個(gè)參考變量而引入，其系數(shù)在模型中顯著為負(fù)，表明經(jīng)濟(jì)增長的壓力很可能會(huì)與推行生活垃圾強(qiáng)制分類政策競爭行政領(lǐng)導(dǎo)的注意力，以GDP增速為例，其每提高一個(gè)百分點(diǎn)，相應(yīng)的城市按政策規(guī)定出臺(tái)實(shí)施辦法的可能性就會(huì)降低18.3%，支持H3。

第二組“阻力”變量意在驗(yàn)證城市的生活垃圾生產(chǎn)能力是否會(huì)影響一個(gè)城市在推行生活垃圾強(qiáng)制分類制度上的決策態(tài)度?！跋M(fèi)水平”的系數(shù)在模型2中通過了1%水平的顯著性檢驗(yàn)，且為負(fù)數(shù)，表明一個(gè)常住居民消費(fèi)水平越高的城市在中央規(guī)定的截止時(shí)間之前出臺(tái)具體的實(shí)施辦法的概率越低。“城鎮(zhèn)人口”的系數(shù)在模型2中顯著為負(fù)，預(yù)示著在其他條件不變的情況下，一個(gè)常住人口規(guī)模越大的城市在政策規(guī)定之前出臺(tái)實(shí)施辦法的可能性越低。消費(fèi)水平和城鎮(zhèn)人口兩個(gè)變量的相關(guān)系數(shù)為0.57，在1%的水平顯著正相關(guān)，兩個(gè)變量對被解釋變量的作用方向應(yīng)該是一致的，模型1和模型2的估計(jì)結(jié)果也是符合的，支持H4和H5，一個(gè)可能的解釋是生活垃圾生產(chǎn)能力越大的城市在進(jìn)行分類政策設(shè)計(jì)時(shí)的難度更大，短期內(nèi)推遲了具體的實(shí)施辦法的出臺(tái)。而一旦觀測的時(shí)間變長，如模型3和模型4所示，兩個(gè)變量的作用方向就由負(fù)向轉(zhuǎn)變?yōu)檎蛄耍贿^這一作用的效果并不顯著。

第三組“資源”變量的作用在于驗(yàn)證城市現(xiàn)有的生活垃圾處理能力是否能夠促使政府推行生活垃圾強(qiáng)制分類制度?！袄暹\(yùn)”的系數(shù)在模型2中顯著為正，表明在控制其他變量的情況下，一個(gè)城市現(xiàn)有的生活垃圾清運(yùn)能力越大，則其按照中央部委規(guī)定出臺(tái)垃圾強(qiáng)制分類實(shí)施辦法的可能性越高。生活垃圾清運(yùn)量能夠從整體上衡量一個(gè)城市的生活垃圾處理能力，而且還能夠反映出城市生活垃圾生產(chǎn)能力，因?yàn)閺默F(xiàn)有的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看，一個(gè)城市生產(chǎn)的生活垃圾基本上都能夠被清運(yùn)且被無害化處理。“環(huán)衛(wèi)車輛”是一個(gè)城市生活垃圾清運(yùn)和市容維護(hù)的主要工具，該變量的系數(shù)顯著為負(fù)，意味著在控制其他變量的情況下，該變量的增長會(huì)顯著降低試點(diǎn)城市按規(guī)定出臺(tái)生活垃圾強(qiáng)制分類實(shí)施辦法的可能性?！盁o害處理”在當(dāng)前的主要手段為掩埋和焚燒，該變量的系數(shù)為正，與“垃圾清運(yùn)”的系數(shù)保持了一致，但未能通過顯著性檢驗(yàn)，H6未得到有效檢驗(yàn)?！俺青l(xiāng)支出”衡量了住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門的財(cái)政預(yù)算在總預(yù)算中的比重，該變量的系數(shù)在1%的水平上顯著為正，數(shù)量關(guān)系表現(xiàn)為當(dāng)該項(xiàng)支出的比重每增加一個(gè)百分點(diǎn)的時(shí)候，相應(yīng)的試點(diǎn)城市在規(guī)定期限內(nèi)出臺(tái)垃圾強(qiáng)制分類實(shí)施辦法的可能性將增加24.2%，支持H7。比較矛盾的是，“環(huán)衛(wèi)車輛”的系數(shù)出現(xiàn)了與假設(shè)不一致的情況，可能的原因在于“環(huán)衛(wèi)車輛”與“垃圾清運(yùn)”存在一定程度的共線性，但并不存在嚴(yán)重的多重共線性。此外，生活垃圾的分類處理需要分類清運(yùn)，這對環(huán)衛(wèi)車輛的配置亦提出新要求，對先前龐大數(shù)量的環(huán)衛(wèi)車輛的改造既需要時(shí)間，也需要成本，故而可能影響到具體的垃圾強(qiáng)制分類處理方案的出臺(tái)和實(shí)施。

然而，當(dāng)忽略中央部委政策規(guī)定的截止時(shí)間，將每一個(gè)試點(diǎn)城市出臺(tái)實(shí)施方案的時(shí)間納入分析之后，模型1和模型2所反映出的規(guī)律就出現(xiàn)了某些變化。從模型3和模型4具有顯著性的變量來看，市長任期和市長年齡是解釋變量中唯一具有解釋效力的兩個(gè)變量，支持H1和H2，在控制其他變量的情況下，市長的任職時(shí)間每增長1年，相應(yīng)的城市出臺(tái)實(shí)施辦法的可能性將增長2%左右；市長年齡每增長1歲，相應(yīng)城市出臺(tái)實(shí)施辦法的概率將增加14%左右。在模型3和模型4中，經(jīng)濟(jì)增速的系數(shù)符號(hào)依舊為負(fù)，與前述保持了一致；消費(fèi)水平和城鎮(zhèn)人口2個(gè)變量的系數(shù)符號(hào)保持一致并變?yōu)檎?hào)，表明從長期來看，一個(gè)城市的垃圾生產(chǎn)能力能夠促使政府推行生活垃圾強(qiáng)制分類制度，不過這一作用并不顯著；歧義最大的還是在第三組變量，不過這些變量并沒有表現(xiàn)出比較顯著的作用，其作用還有待進(jìn)一步觀察。

五、 結(jié)論與討論

生活垃圾分類處理是現(xiàn)代城市治理的重要內(nèi)容，也是城市治理的難點(diǎn)問題。面臨城市化程度的不斷加深與城鎮(zhèn)居民生活水平的不斷提高帶來的生活垃圾處理壓力，緩解末端處置過度依賴焚燒和掩埋的局面，提高資源循環(huán)利用的比重，從前端做好垃圾分類就顯得十分必要[25]。面臨歷次推行生活垃圾分類政策試點(diǎn)成效不彰的困境，中央部委做出了推行生活垃圾強(qiáng)制分類制度的決策，并選定了46個(gè)重點(diǎn)試點(diǎn)城市。各試點(diǎn)城市在響應(yīng)中央部委政策規(guī)定的積極性上呈現(xiàn)出較大的差異，本文利用事件史分析驗(yàn)證了地方主政官員的施政動(dòng)機(jī)、城市生活垃圾生產(chǎn)能力與城市現(xiàn)有的生活垃圾處理能力等因素對生活垃圾強(qiáng)制分類制度在試點(diǎn)城市擴(kuò)散的作用機(jī)制。驗(yàn)證結(jié)果表明，生活垃圾強(qiáng)制分類制度在各試點(diǎn)城市的擴(kuò)散主要受主政官員的政策偏好與注意力分配的影響；短期內(nèi)，更大的城市生活垃圾生產(chǎn)能力造成的政策執(zhí)行難題會(huì)延緩城市推行生活垃圾強(qiáng)制分類制度的進(jìn)程，在更長的時(shí)間跨度內(nèi)，這一作用方向發(fā)生了逆轉(zhuǎn)，不過并沒有充足的證據(jù)顯示更大的生活垃圾生產(chǎn)量會(huì)提高城市推行生活垃圾強(qiáng)制分類制度的可能性；另外，政治壓力會(huì)使地方政府在進(jìn)行決策時(shí)更多考慮現(xiàn)有的生活垃圾處理能力、垃圾清運(yùn)能力和主管部門相對更高的財(cái)政能力如何有助于垃圾強(qiáng)制分類制度的推行，然而從整體上看，一個(gè)城市已有的生活垃圾處理能力對其推行生活垃圾強(qiáng)制分類的決策提供的支持是有限的。

住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部連同其他國務(wù)院職能部門下發(fā)的推行生活垃圾強(qiáng)制分類制度的政策規(guī)定并沒有得到各試點(diǎn)城市整齊劃一的響應(yīng)，這種響應(yīng)的積極性差異在一定程度上反映了各試點(diǎn)城市推行生活垃圾強(qiáng)制分類政策的決心，部分城市還未在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)出臺(tái)實(shí)施方案。已有研究大多將生活垃圾分類政策實(shí)施的焦點(diǎn)放在居民的生活垃圾分類行為和政策設(shè)計(jì)的完備性上，卻忽視了一個(gè)極為重要的問題，即在地方政府越來越復(fù)雜的施政內(nèi)容中，推行生活垃圾分類政策究竟享有多大的重要性，也就是該項(xiàng)政策在政府眾多政策中是否具有優(yōu)先性。由于當(dāng)前尚不能通過政策實(shí)施的實(shí)際效果反推政府的實(shí)施決心，各試點(diǎn)城市響應(yīng)中央政策規(guī)定的積極性可以在一定程度上作為城市政府推行該政策決心的代理變量。從研究結(jié)果來看，這一決策在一定程度上是由“塊塊”政府主政官員的政策偏好塑造的，而這種偏好形成的深層次原因就在于我國政府特殊的政治激勵(lì)方式與人事管理制度安排。

因而，在解決城市生活垃圾強(qiáng)制分類政策實(shí)施成效不甚理想這一難題上，本文研究結(jié)果的啟示是，要將中央職能部門的政策偏好轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤秸恼咂?，進(jìn)而增強(qiáng)地方政府推行生活垃圾分類工作的施政動(dòng)機(jī)。由組織部門主導(dǎo)的“自上而下的干部指標(biāo)考核體系定期對各級(jí)黨政官員進(jìn)行政績考核，是體現(xiàn)黨管干部、監(jiān)督地方官員落實(shí)中央政策的一種制度性安排”[26]，此種政治激勵(lì)模式在極大程度上形塑了地方主政官員的施政動(dòng)機(jī)和政策偏好，從現(xiàn)實(shí)來看，生活垃圾分類工作當(dāng)前還不能作為主政官員調(diào)動(dòng)的重要參考，因而地方政府推進(jìn)生活垃圾分類工作的動(dòng)機(jī)和積極性也就顯得不足。

由政策倡議上升為政策規(guī)定，表明中央政府在推進(jìn)生活垃圾分類工作上的決心和力度，然而當(dāng)這一信號(hào)傳達(dá)到地方政府之后，地方政府的響應(yīng)積極性卻呈現(xiàn)出較大的差異，在已有的研究基礎(chǔ)之上，本文重點(diǎn)識(shí)別出地方政府的施政動(dòng)機(jī)和政策偏好這一影響生活垃圾分類工作進(jìn)展的關(guān)鍵要素，豐富了現(xiàn)有的解釋路徑。不過，囿于資料收集的可得性，對城市生活垃圾分類工作的事件史記錄未能從一個(gè)更長的時(shí)間跨度上著筆，本文選取的生活垃圾強(qiáng)制分類制度的擴(kuò)散時(shí)間較短，來自中央部委的政治壓力在增強(qiáng)地方政府生活垃圾分類工作動(dòng)機(jī)的同時(shí)，也在一定程度上打斷了地方政府原有的工作進(jìn)度，從而導(dǎo)致對內(nèi)部因素作用效果的估計(jì)可能不準(zhǔn)確。在《關(guān)于在全國地級(jí)及以上城市全面開展生活垃圾分類工作的通知》發(fā)布后，后續(xù)的研究可以進(jìn)一步擴(kuò)大事件史記錄的樣本量，并增加相應(yīng)的解釋變量，以更加全面地解讀地方政府在生活垃圾分類工作上的積極性，進(jìn)而為我國的生活垃圾分類工作提出更加具有針對性和可行性的政策建議，推進(jìn)城市的良善之治。