楊彤，楊瑾，扎琪

(長安大學(xué) 土地工程學(xué)院，陜西 西安 710018)

我國的耕地占補政策歷經(jīng)二十余年的發(fā)展，為我國耕地總量的動態(tài)平衡和國家糧食安全的保障發(fā)揮了極為重要的作用，我國對耕地占補平衡的要求也發(fā)生了轉(zhuǎn)變，即數(shù)量—質(zhì)量—生態(tài)的平衡[1]。發(fā)達地區(qū)耕地后備資源數(shù)量急劇減少，土地資源的匱乏成為制約發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟迅速發(fā)展的瓶頸。而經(jīng)濟發(fā)展相對滯后的地區(qū)耕地后備資源相對較豐富。如何合理解決這一問題，為我國跨省域占補提供了機遇和挑戰(zhàn)。若在國家政策的支持下，實現(xiàn)跨省域的“占補平衡”，在緩解耕地缺口的基礎(chǔ)上能夠更好促進經(jīng)濟的快速發(fā)展，平衡各區(qū)域間的經(jīng)濟利益及發(fā)展機會。在進行跨省域占補平衡政策研究過程中，引入可轉(zhuǎn)移發(fā)展權(quán)，對中國模式的TDR進行分析研究，總結(jié)跨省域占補過程可能出現(xiàn)的問題并提出相關(guān)建議，將土地發(fā)展權(quán)更有效地應(yīng)用于耕地占補平衡中，為真正實現(xiàn)占補平衡提出新思路。

1 政策概念解析

1.1 跨省域占補平衡

2018年我國發(fā)布《跨省域補充耕地國家統(tǒng)籌管理辦法》和《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑管理辦法》，這說明補充耕地的指標(biāo)有條件進行跨省域流轉(zhuǎn)。

跨省域占補平衡是指在我國現(xiàn)有土地利用政策制度下，對于必須進行建設(shè)發(fā)展的，而耕地后備資源欠缺，無法真正實現(xiàn)耕地總量平衡的地區(qū)，通過國家的宏觀調(diào)控和市場機制的引導(dǎo)，利用經(jīng)濟欠發(fā)達但耕地后備資源豐富的地區(qū)耕地存量指標(biāo)，最終實現(xiàn)耕地占補平衡的過程。這也就是說，“占”和“補”可以不發(fā)生在同一區(qū)域[2]。

1.2 可轉(zhuǎn)移發(fā)展權(quán)(TDR)

可轉(zhuǎn)移發(fā)展權(quán)(Transfer of Development Right)最初主要應(yīng)用于美國的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓計劃，主要是指土地的權(quán)利人將土地發(fā)展權(quán)出讓或賣給其他人時，轉(zhuǎn)移出去的發(fā)展權(quán)在原耕地上消失，即再不用于建設(shè)發(fā)展，而受讓地塊的發(fā)展權(quán)等于兩地塊發(fā)展權(quán)的總和，則該地塊可以擁有更多的開發(fā)權(quán)利以及更高的開發(fā)強度。轉(zhuǎn)移了土地發(fā)展權(quán)的地塊在土地發(fā)展權(quán)出讓后，發(fā)展權(quán)利喪失，通常情況下當(dāng)?shù)卣畷ㄟ^土地利用規(guī)劃對其開發(fā)強度進行限制。

土地發(fā)展權(quán)是基于土地用途的變更而衍生出的一種權(quán)利[3]。同一塊土地，用途不同其價值也就不同，作為農(nóng)用地，體現(xiàn)的是土地生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品的價值；作為建設(shè)用地時，更多體現(xiàn)的是土地商業(yè)化的價值，通常情況下后者的權(quán)益價值會遠高于前者。在土地用途管制和空間管制的情況下，限制建設(shè)區(qū)的土地發(fā)展權(quán)必然會受到一定程度的制約，允許建設(shè)區(qū)的土地發(fā)展權(quán)則會得到充分的體現(xiàn)。

在耕地占補的實施過程中，每個地區(qū)的經(jīng)濟能力、自然資源狀況以及對地需求這三者都存在很大差異，在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)表現(xiàn)的更為明顯。在一些地區(qū)，經(jīng)濟的快速發(fā)展與耕地保護性指標(biāo)出現(xiàn)矛盾，甚至對經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生消極的影響。而某些經(jīng)濟發(fā)達而耕地后備資源稀缺的地區(qū)，由于該范圍內(nèi)耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地時，不能承擔(dān)起耕地保護的責(zé)任目標(biāo)，通過經(jīng)濟補償?shù)姆绞?，將這種責(zé)任轉(zhuǎn)給耕地后備資源相對豐富的地區(qū)，替其承擔(dān)責(zé)任目標(biāo)，從而保證耕地總量的動態(tài)平衡。也就是說，跨區(qū)域?qū)嵭姓佳a平衡的實質(zhì)就是土地發(fā)展權(quán)在不同區(qū)域之間轉(zhuǎn)移的集中體現(xiàn)[4]。

2 跨省域耕地占補平衡的利弊分析

2.1 對補充耕地地區(qū)的利弊

2.1.1 對補充耕地地區(qū)的利處 對于經(jīng)濟欠發(fā)達但耕地后備資源豐富的地區(qū)，耕地后備資源雖豐富，但這些地區(qū)的財政收入有限，缺少資金用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對進行耕地開發(fā)整理，資源不能最大程度發(fā)揮其效益。因此，若實現(xiàn)跨省域耕地占補平衡，一方面這些地區(qū)有了足夠的資金可以對耕地后備資源進行開發(fā)整理，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)?；瘯Ξ?dāng)?shù)亟?jīng)濟產(chǎn)生良好的促進作用；另一方面，獲得的資金也可用于其他行業(yè)發(fā)展，改善民生。

2.1.2 對補充耕地地區(qū)的弊處 通過實行跨省域占補平衡后，當(dāng)?shù)乜赡苊つ繉Ω剡M行開發(fā)整理，對生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重的影響，但耕地后備資源的數(shù)量是一定的，若無序開發(fā)使后備資源殆盡，將會產(chǎn)生更加嚴(yán)重的問題。

盲目開發(fā)整理，破壞原有生態(tài)環(huán)境。由于補充耕地地區(qū)經(jīng)濟較落后，政府財政收入較少，通過實行跨省域占補平衡后，當(dāng)?shù)乜赡苡捎谪斦毫Φ仍驅(qū)Ω剡M行過度的開發(fā)整理，對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生影響。因為土地生態(tài)系統(tǒng)是一切資源與環(huán)境的載體，短期內(nèi)大規(guī)模改變土地利用方式必然會打破原有的生態(tài)平衡[5]。

需求大、資源有限，耕地終將開發(fā)殆盡。一方面，由于補充耕地地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平較低，則對耕地的需求少，同時耕地后備資源相對豐富，隨這些地區(qū)的經(jīng)濟增長，對耕地的需求將越來越大。另一方面，由于這些地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展滯后，需要大量的資金發(fā)展社會經(jīng)濟，短時期內(nèi)只要將耕地后備資源開發(fā)整理為耕地，就可獲得一定的費用，同時這種費用會呈上漲趨勢，由于這種財政收入獲取容易，花費代價少，則人們對其的重視程度不夠高，使用效率會不高。

2.2 對占用耕地地區(qū)的利弊

2.2.1 對占用耕地地區(qū)的利處 為經(jīng)濟的快速發(fā)展提供了土地保障。占用耕地地區(qū)一般都為經(jīng)濟發(fā)展速度較快而后備耕地資源匱乏的地區(qū)，而我國大部分地區(qū)都屬于粗放型的經(jīng)濟增長模式[6]，對耕地數(shù)量的要求較高，因此這些地區(qū)耕地資源有限，可供開發(fā)土地少之又少。若實現(xiàn)跨省域耕地占補平衡，可使這些地區(qū)能在經(jīng)濟發(fā)展的同時擁有堅實的土地保障。

防止開發(fā)邊際化土地對生態(tài)環(huán)境造成影響[6]。若為保證GDP增長，同時落實“耕地占補”政策，這些地區(qū)會從偏遠的邊際地區(qū)進行土地的開發(fā)整理，但這些地區(qū)撂荒耕地或低效利用土地的情況時有發(fā)生，所以新開墾的耕地也存在撂荒的可能性，從而導(dǎo)致當(dāng)?shù)厮亮魇?yán)重，對生態(tài)環(huán)境造成威脅。若實現(xiàn)跨省域耕地占補平衡，耕地后備資源豐富的地區(qū)可替代邊際地區(qū)的土地，保證土地資源的高效利用，保護生態(tài)環(huán)境。

2.2.2 對占用耕地地區(qū)的弊處 經(jīng)濟欠發(fā)達但耕地后備資源豐富的地區(qū)，耕地后備資源雖豐富，但在占用耕地過程中，會有一些相關(guān)的問題，若實現(xiàn)跨省域耕地占補平衡，會影響轉(zhuǎn)變經(jīng)營方式和經(jīng)濟增長模式、減弱改進創(chuàng)新動力、繼續(xù)消耗土地資源以及不利于當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境保護。

減弱改進創(chuàng)新動力，繼續(xù)消耗土地資源。同時，相比轉(zhuǎn)變粗放經(jīng)營模式，通過支付一定費用獲得建設(shè)用地的方式對這些企業(yè)來說更為容易，所以他們很難珍惜土地資源，集約利用土地。

耕地轉(zhuǎn)建設(shè)不利于生態(tài)環(huán)境保護。耕地除了生產(chǎn)功能外，還具有較大的生態(tài)價值[8]，將耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地后，它的生態(tài)價值也會隨之喪失。實行跨省域占補后，轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的耕地會增加，對當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境造成破壞。

3 對中國模式的TDR的探討

在實踐的過程中，對土地發(fā)展權(quán)進行出讓和轉(zhuǎn)移的嘗試往往出現(xiàn)在經(jīng)濟發(fā)達但耕地匱乏地區(qū)與經(jīng)濟不發(fā)達但耕地后備資源相對豐富地區(qū)，但這種嘗試一般情況下只局限在省內(nèi)范圍進行市縣互相的占用補充，未突破省級區(qū)域。在發(fā)達省市也針對這種情況進行了初步的探索。汪輝、陶然等學(xué)者根據(jù)市場化程度不同將中國TDR的發(fā)展分為市場主導(dǎo)和政府主導(dǎo)兩種基本類型[4]，政府主導(dǎo)的主要有天津的“宅基地換房”和嘉興的“兩分兩換”政策，而重慶的“地票模式”和“浙江模式”市場化程度則更高。但這些模式與美國等發(fā)達國家相比，具有很高的局限性，還需進一步的探索，如何才能更加高效的將其應(yīng)用于耕地的占補平衡之中。

3.1 市場主導(dǎo)的TDR—重慶“地票模式”

重慶的“地票模式”是依托于重慶的地票交易機構(gòu)——創(chuàng)建于2008年12月4日的重慶農(nóng)村土地交易所。而所謂 “地票”，是指“包括農(nóng)村宅基地等各類農(nóng)村集體建設(shè)用地，經(jīng)過復(fù)墾并經(jīng)土地管理部門嚴(yán)格驗收后產(chǎn)生的指標(biāo)[9]”。簡單的來說，地票就是將建設(shè)用地的指標(biāo)進行了某種程度的票據(jù)化，《重慶農(nóng)村土地交易所管理暫行辦法》提出，建設(shè)用地掛鉤指標(biāo)通過對農(nóng)村集體建設(shè)用地(如農(nóng)村宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地等)，進行復(fù)墾，作為建設(shè)用地的指標(biāo)。

3.1.1 重慶地票制度取得成果 重慶探索建立的地票制度，在幾年的實踐中，取得了突出的成效，地票制度為優(yōu)化土地資源配置、順應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展要求、促進經(jīng)濟發(fā)展起了積極的促進作用。

土地資源的優(yōu)化配置。地票用市場化的方式促進了土地資源在不同區(qū)域之間的優(yōu)化配置，將農(nóng)村地區(qū)浪費的閑置資源用地票的方式轉(zhuǎn)移給需要的空間，提高了土地資源的利用效率，實現(xiàn)了優(yōu)化配置土地資源的作用同時也實現(xiàn)了城鄉(xiāng)建設(shè)用地的布局優(yōu)化和調(diào)整[10]。

順應(yīng)城鎮(zhèn)化的發(fā)展要求。參與復(fù)墾的農(nóng)民將閑置宅基地讓出，通過復(fù)墾變?yōu)榈仄睆亩M行交易。通過地票交易農(nóng)民獲得一定的經(jīng)濟補償，安心進入城市，使農(nóng)村人口向城市聚集，順應(yīng)了城鎮(zhèn)化的發(fā)展要求。

促進經(jīng)濟的快速發(fā)展。實行地票制度后，不僅增加了農(nóng)民的收入，也促進了社會經(jīng)濟的發(fā)展。通過復(fù)墾宅基地形成的地票，可在全市范圍內(nèi)使用，極大地凸顯了農(nóng)村宅基地的價值，在偏僻農(nóng)村地區(qū)表現(xiàn)更為明顯，農(nóng)民通過復(fù)墾宅基地，獲得經(jīng)濟補償增加了農(nóng)民收入。同時獲得建設(shè)用地指標(biāo)的企業(yè)擴大生產(chǎn)，經(jīng)濟發(fā)展水平不斷提高，為社會經(jīng)濟發(fā)展也起到了促進作用。

3.1.2 重慶地票制度的局限性 重慶地票制度作為一種制度的創(chuàng)新，在促進經(jīng)濟發(fā)展，優(yōu)化土地資源配置，集約節(jié)約利用土地方面都起了很重要的作用。但由于各地的情況均有不同，同時該制度在運行過程中存在一些問題和局限性[11]。

推廣地票制度存在局限性。重慶地票制度的形成與其現(xiàn)有的客觀現(xiàn)狀緊密聯(lián)系。重慶市人口多、面積大，在城市化快速發(fā)展過程中，進城務(wù)工農(nóng)民居多，形成了大批閑置宅基地、農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施等。通過土地復(fù)墾增加建設(shè)用地指標(biāo)的同時增加耕地，也增加了農(nóng)民的收入。我國各區(qū)域發(fā)展不均衡，現(xiàn)實情況也千差萬別，重慶地票制度對重慶的發(fā)展起到了重要的作用，但對其他地區(qū)的借鑒意義因地區(qū)而異，其他地區(qū)在進行嘗試的過程中不可一味“照搬照抄”，應(yīng)切實考慮地區(qū)現(xiàn)狀，因地制宜。

未充分考慮宅基地的后續(xù)保障功能。通過對地票制度運行狀況分析，重慶地票主要來源于對農(nóng)村宅基地的復(fù)墾?！吨貞c市農(nóng)村土地交易所管理暫行辦法》要求，若農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地一經(jīng)復(fù)墾便不可再另行申請[12]。若農(nóng)民將宅基地復(fù)墾后，在進城過程中遭遇挫折就只能居無定所。因此農(nóng)村宅基地復(fù)墾的審批更應(yīng)該嚴(yán)格把控，保障農(nóng)民的生活。

對耕地保護產(chǎn)生消極影響。實行地票制度的主要目的是保護我國耕地資源，但仍存在一些問題，主要表現(xiàn)在2個方面，一方面耕地質(zhì)量不能得到切實保證，雖然復(fù)墾耕地須檢驗才可形成地票，但沒有一個明確的檢驗標(biāo)準(zhǔn)，主觀性較強。其次，政府作為耕地質(zhì)量驗收人員，如何獲得更多的建設(shè)用地指標(biāo)是關(guān)心的問題之一，驗收環(huán)節(jié)可能在某種程度上流于形式，耕地質(zhì)量不可保證[13]。另一方面，復(fù)墾耕地存在大批量撂荒現(xiàn)象，在復(fù)墾過程中，新增的耕地質(zhì)量較差，農(nóng)田水利設(shè)施不配套，導(dǎo)致雖復(fù)墾耕地數(shù)量增加，但質(zhì)量不可保證以至于撂荒現(xiàn)象嚴(yán)重。

3.1.3 實施地票交易政策 重慶市搭建了區(qū)域間土地發(fā)展權(quán)的互動通道，從而以土地要素為紐帶實現(xiàn)了資本、勞動力等多要素在區(qū)域間的互動。重慶地票交易制度使掛鉤指標(biāo)可以跨區(qū)交易，即地票交易可超出縣級行政區(qū)域范圍，允許地方政府在全市范圍內(nèi)進行地票的市場交易。重慶地票的交易在一定程度上改善了重慶地區(qū)的用地效率，有效保護了耕地和交易雙方的利益，給地方政府提供了一個更正規(guī)和更透明的獲得建設(shè)用地指標(biāo)的渠道，在一定程度上促進了有效、透明、公平、公正的政府管理體系的建立，這也對于跨省域占補平衡政策的實施提供了一些借鑒。

3.2 政府主導(dǎo)的TDR—天津“宅基地換房”模式

所謂“宅基地換房”，是由政府牽頭，建設(shè)小城鎮(zhèn)新型住宅，然后農(nóng)戶按照宅基地的置換標(biāo)準(zhǔn)，將宅基地置換為小城鎮(zhèn)住宅，搬入小城鎮(zhèn)居住。而原有宅基地通過復(fù)墾，以實現(xiàn)占補平衡，由此結(jié)余的用地指標(biāo)可通過“招”“拍”“掛”等形式進入土地市場出讓，用土地出讓獲得的收益彌補建設(shè)的資金缺口。

3.2.1 天津“宅基地換房”取得成果 “宅基地換房”模式為提高農(nóng)民生活水平、改善農(nóng)民生活環(huán)境、緩和征地帶來的社會矛盾以及解決城鄉(xiāng)一體化進程中出現(xiàn)的問題都有積極的促進作用，對于科學(xué)發(fā)展觀的貫徹落實以及農(nóng)村小康建設(shè)目標(biāo)的加速實現(xiàn)具有積極的作用。

提高農(nóng)民生活水平?！罢負Q房”制度的初衷就是農(nóng)民安居樂業(yè)，生活有保障。按現(xiàn)行制度實現(xiàn)結(jié)果來看，農(nóng)民的收入都實現(xiàn)了一定程度的增加，同時農(nóng)民進入小城鎮(zhèn)居住后，在保險、就業(yè)等方面也有較好的保障，充分尊重農(nóng)民的意見，對于穩(wěn)定社會有著重要的意義，在提高生活水平的同時也解決了三農(nóng)問題[14]。

改善農(nóng)民生活環(huán)境。農(nóng)村的環(huán)境衛(wèi)生較差，生活條件、基礎(chǔ)設(shè)施條件以及經(jīng)濟發(fā)展水平均落后于城市，而新型的小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施條件好，生活環(huán)境優(yōu)良。通過宅基地置換政策，農(nóng)民生活環(huán)境得到了很大的改善。而農(nóng)村地區(qū)通過復(fù)墾，也能在一定程度上解決農(nóng)村臟亂差問題，使農(nóng)村的環(huán)境和面貌都有很大的改善。

緩和征地過程中產(chǎn)生的矛盾。在我國，征地問題衍生了一些矛盾，而通過宅基地換房制度，尊重了農(nóng)民的意愿，保障農(nóng)民生活，在很大程度上緩和了征地矛盾，也為之后的土地征收制度改革提供了新思路和新方法。

3.2.2 天津“宅基地換房”的局限性 天津“宅基地換房”政策是政府以小城鎮(zhèn)新建住宅為作為補償條件，以征收集體建設(shè)用地的所有權(quán)[16]。通過實施宅基地換房政策，體現(xiàn)出了許多的優(yōu)勢，但這種模式也存在一些問題需要解決。

農(nóng)民的利益未得到真正保障。農(nóng)民在進行了宅基地置換后，雖換得了城鎮(zhèn)住房，按照置換標(biāo)準(zhǔn)來看，所置換的小城鎮(zhèn)住宅面積遠小于農(nóng)村住宅的面積。同時，城鎮(zhèn)住宅過程中繳納的水電物業(yè)費用也增加了農(nóng)民的日常經(jīng)濟支出。

地方政府獲得土地增值收益。對宅基地復(fù)墾后，除小城鎮(zhèn)住宅指標(biāo)抵償和農(nóng)用地復(fù)墾以外，結(jié)余的土地將由政府有償出讓，而數(shù)額巨大的出讓費用能否全部用于城鎮(zhèn)建設(shè)以及資金監(jiān)管則需要相關(guān)制度約束。

宅基地換房過程中缺乏市場交易。這種置換是否合理公平，市場是最好的衡量標(biāo)準(zhǔn)，通俗來說，宅基地換房的實質(zhì)是土地征收，天津在這個過程中沒有進入市場，也缺乏必要的市場手段[15]。

3.2.3 天津的“宅基地換房”政策 天津的“宅基地換房”政策為解決城鄉(xiāng)一體化進程中的問題提供思路，也對跨省域占補平衡具有重要的借鑒意義。在城鄉(xiāng)一體化進程中，通過宅基地換房政策，能夠提供緊缺的建設(shè)用地資源，緩解城市土地供不應(yīng)求而增加的矛盾；增加地區(qū)財政收入，拉動內(nèi)需，解決城鎮(zhèn)建設(shè)中面臨的問題；農(nóng)村土地集約節(jié)約利用，提高土地資源利用率，實現(xiàn)土地資源效益的最大化；嚴(yán)格政策制度，減少耕地流失，資源浪費，保證土地資源的總量平衡。

3.3 中國模式TDR的思考

根據(jù)中國的現(xiàn)狀，天津宅基地換房和重慶地票政策都是土地發(fā)展權(quán)在轉(zhuǎn)移與交易方面的制度探索。天津和重慶的改革實踐也存在著一些爭議，主要體現(xiàn)在以下2個方面：

對中國這樣高速城市化的國家來說，建設(shè)用地的需求尤其強烈。中國模式 TDR的這種實踐只是地方政府對于當(dāng)前土地管理制度做出的一種本能反應(yīng)，并不是各地耕地減少以及流失的本質(zhì)所在，土地計劃管理機制的完善是防止農(nóng)地流失的重要舉措。

就中國的TDR實踐來看，無論是天津的“宅基地換房”，還是重慶的“地票交易”，都是地方政府通過推動農(nóng)村宅基地拆遷、復(fù)墾和農(nóng)民集中居住來獲得建設(shè)用地指標(biāo)的行動。公眾的參與可以適當(dāng)加強。

4 政策建議

在耕地后備資源緊缺以及經(jīng)濟發(fā)展需求日益增長的情況下，協(xié)調(diào)耕地保護與經(jīng)濟發(fā)展仍是一個值得深思的問題[17]。通過對跨省域占補平衡政策的利弊分析以及對中國模式的“TDR”進行探究，提出以下政策建議：

政策借鑒需要因地制宜，不可一味“照搬照抄”。根據(jù)現(xiàn)實狀況進行政策修改并實施。重慶的地票模式主要適合在城市經(jīng)濟發(fā)展水平高，同時政府的經(jīng)濟管理能力強且農(nóng)民分散居住居多的南方地區(qū)進行嘗試。而宅基地換房的政策也需因地制宜，根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r、農(nóng)民生活水平等多種因素，形成當(dāng)?shù)鬲氂刑厣恼刂脫Q政策。

重慶“地票模式”的借鑒：構(gòu)建土地、資本、勞動力要素協(xié)同作用的區(qū)域互動發(fā)展體系，提高要素區(qū)域間的配置效率。 配合戶籍制度和財政體制改革，進一步發(fā)揮多要素的聯(lián)動作用，增加區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展的互動性，從而促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)增長。政府應(yīng)建立相應(yīng)的調(diào)節(jié)和預(yù)警機制，引導(dǎo)各要素在區(qū)域間的合理流動。政府在進行要素市場化改革的基礎(chǔ)上，應(yīng)建立相應(yīng)調(diào)節(jié)和預(yù)警機制，從而引導(dǎo)各要素在區(qū)域間的合理流動。

天津“宅基地換房”模式的借鑒：選擇有利時機是順利實現(xiàn)土地融資、爭取農(nóng)民和政府支持，妥善解決城鎮(zhèn)化“安居難題”的前提條件。天津宅基地換房模式對于具有一定產(chǎn)業(yè)支撐，且能夠形成顯著土地價差的地區(qū)具有重要的參考意義。一方面能夠利用土地預(yù)期收益權(quán)抵押作為融資渠道獲取小城鎮(zhèn)建設(shè)的啟動資金，另一方面能夠充分利用周邊地區(qū)的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢解決一部分失地農(nóng)民的就業(yè)問題。

政策制定應(yīng)以農(nóng)民為本，切實維護農(nóng)民根本利益。土地是農(nóng)民的根本，宅基地是農(nóng)民的生存保障。在復(fù)墾耕地時，對于盲目申請且沒有穩(wěn)定居所的農(nóng)民，不予通過申請審批。補償形式應(yīng)多樣化，建立長效的社會保障機制，確保農(nóng)戶老有所依、老有所養(yǎng)。

政府主導(dǎo)與組織管理應(yīng)與市場調(diào)節(jié)相結(jié)合。重慶“地票”制度若沒有政府嚴(yán)格的把控，一味放任市場機制去發(fā)揮作用，便會一發(fā)不可收拾，如地票不能與土地利用總體規(guī)劃、占補平衡等政策相銜接，則會脫離規(guī)劃的控制，任其發(fā)展。而宅基地換房政策若沒有市場的調(diào)控，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的市場也不會處于開放狀態(tài)。

保證耕地復(fù)墾后的質(zhì)量，保護生態(tài)環(huán)境。嚴(yán)格把控復(fù)墾申請審批手續(xù)，不得批準(zhǔn)不適合復(fù)墾和復(fù)墾后容易撂荒的土地。針對可復(fù)墾土地，優(yōu)化復(fù)墾方案，因地制宜進行復(fù)墾，提高土地肥力，保證農(nóng)田水利設(shè)施配套，確保土地適宜耕種性。同時，復(fù)墾耕地質(zhì)量檢驗時，建立嚴(yán)格的耕地質(zhì)量的驗收標(biāo)準(zhǔn)，減少驗收人員的主觀性，保證復(fù)墾質(zhì)量。

5 結(jié)語

實施跨省域耕地占補平衡，既可以解決經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)后備資源匱乏的狀況，又可以帶動經(jīng)濟欠發(fā)達但耕地后備資源較為豐富地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，同時又能促進我國耕地數(shù)量與質(zhì)量的動態(tài)平衡，促進經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，縮小地區(qū)發(fā)展差異。區(qū)域間占補平衡的實質(zhì)為可轉(zhuǎn)移發(fā)展權(quán)，在耕地后備資源緊缺以及經(jīng)濟發(fā)展需求日益增長的情況下，將TDR應(yīng)用于跨省域占補過程中是解決經(jīng)濟發(fā)展與耕地保護“兩難”問題的創(chuàng)新性探索。未來在進行省域內(nèi)或省域之間進行嘗試時，要切實考慮耕地數(shù)量、質(zhì)量和產(chǎn)能的占補平衡，也可與定點扶貧相結(jié)合，確保經(jīng)濟發(fā)展與耕地資源保護共同推進。