□夏飛龍

（云南師范大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院 云南 昆明 650500）

1 農(nóng)村土地制度的概念界定

土地制度是社會經(jīng)濟制度的重要組成部分，確定了社會中人與人之間因土地的所有權(quán)和產(chǎn)權(quán)而產(chǎn)生的各種經(jīng)濟關(guān)系。理論界對土地制度的定義各不一樣。土地制度有廣義和狹義之分。廣義的土地制度包括有關(guān)土地的一切制度，諸如土地所有和使用、土地開發(fā)利用以及土地價值衡量等制度。狹義的土地制度包括土地所有、使用和國家管理制度。鄭景驥（2006）[1]認為，土地制度是因土地而結(jié)成的人與人之間的關(guān)系，包括經(jīng)濟關(guān)系與法權(quán)關(guān)系。

文章傾向于土地所有制的狹義定義，認為土地制度是人類社會一定發(fā)展階段上對適應(yīng)特定國家發(fā)展戰(zhàn)略而形成的有關(guān)土地的所有權(quán)和產(chǎn)權(quán)關(guān)系，具體表現(xiàn)為土地的占有、使用、收益和轉(zhuǎn)讓等權(quán)利。

在我國，土地制度包括城市土地制度和農(nóng)村土地制度。農(nóng)村土地制度是指農(nóng)民以土地為紐帶而形成的人與人之間的關(guān)系，具體表現(xiàn)為土地的占有、使用、收益和轉(zhuǎn)讓等權(quán)利。

在現(xiàn)階段，與城市土地為國家所有制不同，農(nóng)村土地為集體所有制。農(nóng)村集體土地可分為三大類。第一，農(nóng)用地，指用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、養(yǎng)殖水面等。第二，農(nóng)村集體建設(shè)用地，包括宅基地、公共設(shè)施用地以及農(nóng)村集體經(jīng)濟興辦鄉(xiāng)村（鎮(zhèn)）企業(yè)的經(jīng)營性用地。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地是指興辦鄉(xiāng)村（鎮(zhèn)）企業(yè)等具有生產(chǎn)經(jīng)營性質(zhì)的農(nóng)村建設(shè)用地，不包括農(nóng)民宅基地和農(nóng)村公共設(shè)施用地。第三，未利用土地和荒地等。

文章研究對象包含前兩類，主要包括農(nóng)用地、宅基地和農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地。

2 制度與制度變遷的文獻回顧

經(jīng)濟學(xué)界已經(jīng)達成共識，認為制度對經(jīng)濟績效有重要的影響。一般而言，制度是為決定人們的相互關(guān)系而設(shè)定的一些規(guī)則，可以降低人們相互作用時的不確定性，其存在是由制度的安全作用和經(jīng)濟作用決定的。制度既可以是正式的，也可以是非正式的，兩者的不同組合構(gòu)成社會的不同制度結(jié)構(gòu)。制度有相對穩(wěn)定性的特征，但隨著經(jīng)濟的發(fā)展，制度也會發(fā)生變遷。

諾斯認為制度變遷是指制度的替代、轉(zhuǎn)換與交易等過程，是一種制度均衡-非均衡-均衡的過程[2]。所謂制度均衡，就是人們對既定制度安排和制度結(jié)構(gòu)的一種滿足狀態(tài)或滿意狀態(tài)，因而無意也無力改變現(xiàn)行制度。

任何一項制度安排和制度選擇都是人們依據(jù)成本-收益分析權(quán)衡及其選擇的結(jié)果。一種制度安排和制度結(jié)構(gòu)只要其收益大于零，且在各種可供選擇的制度安排和制度結(jié)構(gòu)中凈收益最大，這時的制度狀態(tài)就是制度均衡。反之，制度非均衡就是人們對現(xiàn)存制度的一種不滿意或不滿足，欲意改變而又尚未改變的狀態(tài)。人們之所以出現(xiàn)了不滿意或不滿足，是由于現(xiàn)行制度安排和制度結(jié)構(gòu)的凈收益小于另一種可供選擇的制度安排和制度結(jié)構(gòu)，也就是出現(xiàn)了一個新的盈利機會。

林毅夫（2010）[3]將制度變遷分為誘致性變遷和強制性變遷。誘致性變遷是指一群（個）人對制度非均衡所產(chǎn)生的盈利機會做出反應(yīng)所產(chǎn)生的自下而上的漸進性變遷。強制性變遷是指由政府授意引起的制度變遷。誘致性變遷必須是由在原來制度下的某種獲利機會無法獲取所引起的，但同樣常常需要政府的行動來促進。

2.1 誘致性制度變遷

誘致性變遷的主體是社會中的組織或個人。諾斯認為最具代表性的主體是社會中的企業(yè)家。誘致性變遷得以發(fā)生，賴于現(xiàn)有制度出現(xiàn)非均衡而產(chǎn)生了盈利機會，企業(yè)家可通過改變現(xiàn)有制度安排或制度結(jié)構(gòu)可獲得凈收益。因此，制度非均衡是誘致性變遷的起始點。林毅夫認為引起制度非均衡的原因有4 個：第一，制度選擇集合的改變；第二，技術(shù)變遷；第三，要素和產(chǎn)品相對價格的長期變動；第四，其他制度的變遷。諾斯從變遷主體出發(fā)，將制度變遷的原因歸納為相對價格或偏好的變化。

誘致性制度變遷最終能否實現(xiàn)，還取決于制度創(chuàng)新者是否能獲得制度變遷的預(yù)期收益和成本。正式制度的誘致性變遷和非正式制度的誘致性變遷不同。

正式制度的變遷需要得到受制度約束的全體成員的一致同意才可實現(xiàn)，因此需要制度創(chuàng)新者花費資源去組織、談判，以爭取到全體成員的一致同意。我國農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是農(nóng)民靠自己的力量對正式制度——土地制度的誘致性變遷的典型案例。

非正式制度的誘致性變遷不需要取得受制度約束的群體的一致同意，可以首先是制度創(chuàng)新者的單個行動，其他人會認為他違反現(xiàn)有的規(guī)則；只有當(dāng)所有人都放棄原有規(guī)則而遵守新的規(guī)則時，才會發(fā)生非正式制度的誘致性變遷。這樣的例子有社會價值觀、道德、習(xí)俗等變遷。

2.2 強制性制度變遷

強制性制度變遷的主體是政府。為了分析政府的決策行為，一種令人滿意的方法是分析控制政府的政治家的行為。政治家與具有有限理性的個人一樣，關(guān)心自己的生存、權(quán)利及財富，為了維護自己的統(tǒng)治，采取一切他認為合適的策略使自身效益最大化。也就是說，政治家是否變遷一項制度，取決于這一制度變遷帶來的政治凈收益（等于政治收益減政治成本）。在衡量政治收益和成本時，政治家會關(guān)注稅收凈收入、政治支持以及其他會進入政府效用函數(shù)的商品（如聲望、歷史地位等）。

強制性變遷的對象一般為正式制度，其影響因素包括政治家的偏好和有限理性、社會意識形態(tài)、官僚政治及代理問題、集團利益沖突和社會科學(xué)知識的局限等。

3 中國農(nóng)村土地改革的博弈分析

從博弈角度看，制度是博弈的規(guī)則。只有制度創(chuàng)新者的制度創(chuàng)新凈收益（制度創(chuàng)新的收益與制度創(chuàng)新的成本只差）大于零，制度變遷才可能發(fā)生。博弈的參與者包括中央政府、地方政府及村集體組織、農(nóng)民。中央政府作為權(quán)利中心，是制度的創(chuàng)新者，也是制度創(chuàng)新的第一行動集團。地方政府和村集體組織作為中央政府的代理者，是制度變遷的執(zhí)行者。

在1980 年財政分權(quán)改革之前，地方政府和村集體組織與中央政府保持高度一致。在財政分權(quán)改革之后，假設(shè)地方政府和村集體組織是經(jīng)濟人，追求自身利益最大化；中央政府與其是委托代理關(guān)系，存在利益不一致的情況。農(nóng)民作為博弈的參與者，也會追求自身利益的最大化。農(nóng)民雖然人數(shù)眾多，但是集體行動的交易費用過高，存在“數(shù)量悖論”問題，這決定了農(nóng)民在制度變遷中的談判勢力最小。

中央政府作為制度變遷的第一行動集團，是否會作出農(nóng)村土地制度改革的決策，取決于農(nóng)村土地改革所帶來的預(yù)期收益和預(yù)期成本，這根據(jù)中央政府領(lǐng)導(dǎo)人最大化效用目標(biāo)作出決策。各不同的博弈參與者根據(jù)自身收益最大化采取行動，影響中央政府進行農(nóng)村土地改革的邊際收益和邊際成本，最終影響農(nóng)村土地改革。

產(chǎn)權(quán)包括占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)。所謂完全產(chǎn)權(quán)指的是對物品行使所有的權(quán)利，然而在現(xiàn)實中通常只有對物品享有部分權(quán)利。例如在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革前，農(nóng)民對土地只有使用權(quán)。因此，產(chǎn)權(quán)完全化程度指的是對物品擁有的權(quán)利的大小與完全產(chǎn)權(quán)之比。

中央政府-地方政府-村集體組織-農(nóng)民的4 層博弈模型如圖1 所示。圖1 中，橫軸表示農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)完全化強度，由左到右依次增強，0 為農(nóng)民完全不擁有土地產(chǎn)權(quán)，1 為農(nóng)民擁有對土地的完全產(chǎn)權(quán)；縱軸表示農(nóng)村土地制度改革給中央政府帶來的邊際政治成本和邊際政治收益。通常，隨著制度改革程度越大，改革受到的阻力越大，導(dǎo)致邊際政治成本越高。隨著改革紅利不斷釋放，改革的邊際收益會遞減。對于中央政府而言，滿足最大預(yù)期凈收益的均衡點即為邊際收益與邊際成本相等之處。

3.1 第一階段（財政分權(quán)改革之前）

新制度經(jīng)濟學(xué)形成了以交易理論為基礎(chǔ)的完整產(chǎn)權(quán)理論，稱為現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論?，F(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論表明，通過明確產(chǎn)權(quán)，安排產(chǎn)權(quán)關(guān)系和產(chǎn)權(quán)制度，降低交易費用，市場機制下經(jīng)濟當(dāng)事人平等自愿交易，可實現(xiàn)資源的微觀層面優(yōu)化配置?？梢?，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)完全化程度越高，越有利于實現(xiàn)農(nóng)村土地優(yōu)化配置，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)濟績效。

在中華人民共和國成立初期，中央政府領(lǐng)導(dǎo)人的偏好是將工業(yè)作為經(jīng)濟發(fā)展的重點，農(nóng)村經(jīng)濟主要為工業(yè)發(fā)展提供廉價的原料和生活資料。在馬克思經(jīng)濟學(xué)理論的指導(dǎo)下，實行農(nóng)村集體所有制成為必然，人民公社是主要的農(nóng)業(yè)組織形式。在這種一元化的思想統(tǒng)治下，邊際政治收益和成本為MR0和MC0，實現(xiàn)的農(nóng)村土地制度均衡為A 點。隨著中央政府領(lǐng)導(dǎo)人偏好的變動和計劃經(jīng)濟體制意識形態(tài)的弱化，地方政府和村集體組織的利益保持一致，表現(xiàn)為對農(nóng)村土地制度變革的容忍。此時，對農(nóng)村土地的改革的邊際成本下降為MC1。農(nóng)民由于處于極度貧困狀態(tài)，有強烈的制度改革激勵。這使得農(nóng)村土地制度改革的成本進一步下降為MC2，實現(xiàn)A→B 的農(nóng)村土地制度均衡轉(zhuǎn)變。在這一階段，農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的改革，得到了博弈各方的一致認可，因此才能在之后幾年迅速向全國范圍內(nèi)推廣。

3.2 第二階段（財政分權(quán)改革后）

隨著以經(jīng)濟建設(shè)為中心方針的確立，我國經(jīng)濟體制經(jīng)歷了由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的變革。改革不斷深化，激勵中央政府對農(nóng)村土地制度進行改革，表現(xiàn)為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革等。改革是朝著農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)完全化程度更高的方向發(fā)展，這會提高農(nóng)村土地的配置效率，從而提高經(jīng)濟效率。在理想狀態(tài)下，改革的邊際收益由MR0向MR1提高，土地制度均衡為C 點。

然而，分權(quán)體制卻動了地方政府“蛋糕”。在現(xiàn)有征地制度下，各級地方政府依賴出讓土地獲得財政收入。行政劃撥的土地配置方式，使地方政府官員擁有尋租的機會。模糊的征地補償機制下，地方政府以低價格的土地擴張城鎮(zhèn)建設(shè)，提高政績。深化農(nóng)村土地制度改革，使土地的產(chǎn)權(quán)回到農(nóng)民手中，實行市場化定價，使地方政府的利益受到?jīng)_擊。這就使得土地的深化改革受到地方政府的阻擾。

同時，深化農(nóng)村土地改革，村集體組織官員會喪失對本村的集體經(jīng)營建設(shè)用地的實際處置權(quán)，其經(jīng)濟收益也會下降。在追求自身最大化收益的驅(qū)使下，地方政府和村集體組織聯(lián)合起來對改革進行阻擾，表現(xiàn)為由MC2向MC3提高。與此同時，由于前一階段的土地制度改革使得農(nóng)民的生活大為改善，農(nóng)民對制度變革的需求并不是很強烈，因此對中央政府的制度改革供給大多持中立態(tài)度，對邊際收益和邊際成本影響不大。農(nóng)村土地改革下，實際均衡為D 點而不是C 點。

4 結(jié)束語

由中央政府-地方政府-村集體組織-農(nóng)民的4 層博弈來看，由于地方政府及村集體組織的阻擾，現(xiàn)階段的農(nóng)村土地改革應(yīng)該在D 點（B 點和C 點之間）均衡。中央政府作為權(quán)力中心，在制度變遷中天然具有談判優(yōu)勢?？梢灶A(yù)見，農(nóng)村土地制度的改革必然由均衡D 點向均衡C 點靠攏。要使農(nóng)村土地制度改革順利進行，中央政府必須在聯(lián)合農(nóng)民的同時，協(xié)調(diào)好地方政府和村集體的利益。