李鈺

摘要：全面建成小康社會(huì)階段性目標(biāo)完成之后，我國(guó)進(jìn)入城市與農(nóng)村貧困并重階段，貧困治理迎來(lái)歷史階段性轉(zhuǎn)軌，由絕對(duì)貧困治理逐步轉(zhuǎn)向相對(duì)貧困治理。在新的發(fā)展階段，對(duì)相對(duì)貧困的治理就是要逐步實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕、持續(xù)推進(jìn)我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化進(jìn)程，這是亟待我們?nèi)ド钊胙芯坎⑶袑?shí)解決的重大問(wèn)題。加強(qiáng)城鄉(xiāng)貧困治理是推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的路徑選擇，是全民共享發(fā)展成果的內(nèi)在要求，為全球貧困治理貢獻(xiàn)中國(guó)方案。隨著時(shí)代發(fā)展城鄉(xiāng)貧困出現(xiàn)新趨勢(shì)：貧困從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移趨勢(shì)明顯、絕對(duì)貧困治理向相對(duì)貧困治理轉(zhuǎn)變，在一些城市人口中的貧困問(wèn)題日益突出且在一定階段內(nèi)將會(huì)長(zhǎng)期存在，這就使得城鄉(xiāng)相對(duì)貧困治理成為新的發(fā)展階段貧困治理的重點(diǎn)。新的發(fā)展階段城鄉(xiāng)貧困治理要以防貧為根本，繼續(xù)實(shí)施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略，建立解決相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制，構(gòu)建城鄉(xiāng)貧困治理一體化扶貧體系，構(gòu)建完善多層次的社會(huì)保障體系，為我國(guó)貧困治理體系和治理能力現(xiàn)代化，為建立社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)貢獻(xiàn)重要力量。

關(guān)鍵詞：新發(fā)展階段;相對(duì)貧困;城鄉(xiāng)貧困治理;城鄉(xiāng)一體化

中圖分類號(hào)：F291.3? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? 文章編號(hào)：1001-862X（2021）05-0034-007

貧困是影響人類幸福的重要因素之一。消除貧困是人類共同努力的方向，也是實(shí)現(xiàn)共同富裕的關(guān)鍵所在。我們黨和國(guó)家歷來(lái)高度重視貧困問(wèn)題，把實(shí)現(xiàn)人民對(duì)美好生活的向往作為奮斗目標(biāo)，有針對(duì)性地出臺(tái)了一系列政策解決貧困問(wèn)題，已經(jīng)如期全面建成小康社會(huì)，歷史性地實(shí)現(xiàn)了消除絕對(duì)貧困的目標(biāo)。但消除絕對(duì)貧困，絕不意味著減貧事業(yè)的“終結(jié)”。隨著小康社會(huì)任務(wù)的全面完成，我國(guó)進(jìn)入了城鄉(xiāng)貧困并重的貧困分布的第二階段。[1]農(nóng)村貧困仍不容忽視，我國(guó)農(nóng)村居民收入的快速增長(zhǎng)主要得益于工資性收入和轉(zhuǎn)移凈收入的快速增長(zhǎng)，這種外源性增收方式難以保證農(nóng)民持續(xù)增收。[2]而城市貧困問(wèn)題日益嚴(yán)峻，城市居民缺乏土地等生產(chǎn)資料，生活難以自給自足，消費(fèi)嚴(yán)重依賴貨幣，下崗及失業(yè)工人等傳統(tǒng)的城市貧困人口在維持生計(jì)方面則主要是依靠國(guó)家低保，他們成為“城中之貧”。進(jìn)入新發(fā)展階段，大力實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，重視鄉(xiāng)村發(fā)展、農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民個(gè)體發(fā)展，體現(xiàn)了國(guó)家科學(xué)發(fā)展與統(tǒng)籌發(fā)展的考慮，更是我們黨和國(guó)家對(duì)全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的決心和意志，這同時(shí)也是我國(guó)治理新貧困的目標(biāo)和方向。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高和城市化的推進(jìn)，我們既要關(guān)注農(nóng)村扶貧問(wèn)題，也不能忽視城市貧困的治理問(wèn)題，必須正確認(rèn)識(shí)新發(fā)展階段城鄉(xiāng)貧困出現(xiàn)的新趨勢(shì)，把握城鄉(xiāng)反貧困的難點(diǎn)和重點(diǎn)，為建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)、實(shí)現(xiàn)中華人民共和國(guó)百年奮斗目標(biāo)而奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

一、新發(fā)展階段我國(guó)城鄉(xiāng)貧困治理的重要性

新發(fā)展階段城鄉(xiāng)貧困治理是推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的路徑選擇，是全民共享發(fā)展成果的內(nèi)在要求，是實(shí)現(xiàn)共同富裕、全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的需要，同時(shí)也為全球貧困治理發(fā)出中國(guó)強(qiáng)音、貢獻(xiàn)中國(guó)智慧、提供中國(guó)方案。

（一）我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的路徑選擇

在消除絕對(duì)貧困后仍要著手解決相對(duì)貧困問(wèn)題，這是由我國(guó)當(dāng)前存在的社會(huì)主要矛盾的一端——發(fā)展不平衡不充分這一重大問(wèn)題所決定的。平穩(wěn)快速推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展仍然是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的重中之重?！笆奈濉睍r(shí)期的主要經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展要取得新成效，實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)需要推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。加強(qiáng)城鄉(xiāng)貧困治理，既可以推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展，也可以促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展，是實(shí)現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要路徑選擇。

隨著“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的進(jìn)一步調(diào)整和深化，全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家成為新的戰(zhàn)略目標(biāo)，我國(guó)貧困治理的工作重心必然隨之轉(zhuǎn)變。新發(fā)展階段城鄉(xiāng)貧困治理是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的邏輯必然。隨著絕對(duì)貧困問(wèn)題的全面解決、小康社會(huì)的全面建成，農(nóng)村與城市中的相對(duì)貧困問(wèn)題日益凸顯，如果這一問(wèn)題不有效解決，相對(duì)貧困群體產(chǎn)生的社會(huì)焦慮和落差感會(huì)越來(lái)越嚴(yán)重，長(zhǎng)此以往可能會(huì)出現(xiàn)窮人越來(lái)越窮、貧富差距越拉越大的情況，不利于經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展，將阻礙現(xiàn)代化進(jìn)程。全面建成小康社會(huì)后，我國(guó)將由中等收入國(guó)家向高收入國(guó)家邁進(jìn)，然而結(jié)合國(guó)際貨幣基金組織劃定的全球30多個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，2019年我國(guó)人均GDP較發(fā)達(dá)國(guó)家人均4.84萬(wàn)美元的標(biāo)準(zhǔn)仍然差距顯著。[3]在人均收入、教育水平、生活質(zhì)量等方面仍有大幅提升空間，因此在謀求經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，必須聚焦城鄉(xiāng)相對(duì)貧困治理，將14億多人口的潛在需求轉(zhuǎn)化為發(fā)展動(dòng)力，使低收入群體的生活水平和生活質(zhì)量不斷改善。[4]

（二）全民共享發(fā)展成果的內(nèi)在要求

消除貧困、改善民生是古今中外治國(guó)理政的重大國(guó)事，是努力追求解放思想與求真務(wù)實(shí)、效率與公平相統(tǒng)一的動(dòng)態(tài)治理過(guò)程。打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，加強(qiáng)城鄉(xiāng)貧困治理是全民共享發(fā)展成果的內(nèi)在要求。黨的十八大以來(lái)，黨和國(guó)家高度重視貧困治理工作，就扶貧開發(fā)工作先后出臺(tái)了一系列方針政策以推進(jìn)貧困治理，其目的就是讓全民共享發(fā)展成果。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，“小康不小康，關(guān)鍵看老鄉(xiāng)?！薄耙?3億中國(guó)人民共享全面小康的成果?！背浞煮w現(xiàn)了社會(huì)主義發(fā)展是基于全體人民的全面共享，而不是資本主義少數(shù)人的全部占有。社會(huì)主義的本質(zhì)要求之一就是要使發(fā)展成果由全民共享，體現(xiàn)了我們黨的根本宗旨。

進(jìn)入新發(fā)展階段，在全面建成小康社會(huì)的基礎(chǔ)上，為了實(shí)現(xiàn)到2035年“全體人民共同富裕取得更為明顯的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展”這一目標(biāo)，必須加強(qiáng)城鄉(xiāng)貧困治理，不分城鄉(xiāng)由全民共享發(fā)展成果。脫貧攻堅(jiān)是關(guān)系民生的重大工程，而共享發(fā)展是貫徹以人民為中心的發(fā)展理念，二者具有內(nèi)在的耦合性，都是為了滿足人民對(duì)美好生活的向往和共同富裕目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。共享發(fā)展旨在全體人民均能夠共享我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)等全方面的發(fā)展成果，我國(guó)在脫貧工作上取得重大進(jìn)展也充分體現(xiàn)了這一理念。新發(fā)展階段推進(jìn)城鄉(xiāng)貧困治理有利于縮小貧富差距，使發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民，展現(xiàn)出中國(guó)特色社會(huì)主義獨(dú)特的制度優(yōu)勢(shì)。

（三）實(shí)現(xiàn)共同富裕全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的需要

開啟新征程、走上新的趕考路，就是要全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家。這里的現(xiàn)代化建設(shè)，一方面是工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國(guó)防、科學(xué)技術(shù)的“四個(gè)現(xiàn)代化”建設(shè)，另一方面也包括治理能力與治理體系的現(xiàn)代化及人們觀念方面的現(xiàn)代化。實(shí)現(xiàn)這些現(xiàn)代化就是實(shí)現(xiàn)人民所向往的美好生活。人民群眾在逐步實(shí)現(xiàn)美好生活中有精神和物質(zhì)層面，而在物質(zhì)層面就是要實(shí)現(xiàn)共同富裕。就此而言，新發(fā)展階段加強(qiáng)城鄉(xiāng)貧困治理有利于實(shí)現(xiàn)共同富裕，是社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家建設(shè)的需要。[5]

要建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)，就一定要實(shí)現(xiàn)共同富裕，這是協(xié)調(diào)解決人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要以及不平衡不充分發(fā)展這一新時(shí)代社會(huì)主要矛盾的需要。在新的發(fā)展階段，人民群眾物質(zhì)生活得到了較大改善，大家對(duì)于美好生活的向往也在不斷發(fā)生新的變化，更加注重政治、精神、生態(tài)、物質(zhì)、社會(huì)等多方面的需求，要滿足廣大人民群眾的“美好生活需要”，就需要滿足他們?cè)诿裰鳌⒎ㄖ?、公平、正義、安全和環(huán)境等多方面的需要。這個(gè)階段，人民群眾不僅需要物質(zhì)生活方面的富足及文化生活方面的豐富多彩，他們更加關(guān)注的是在社會(huì)公平正義等方面的精神生活。[6]這不僅只是少部分人、少部分地區(qū)的需要，而是不分城市和農(nóng)村，不分東中西部區(qū)域，是我國(guó)最廣大人民群眾的共同需要。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡不充分，不僅會(huì)影響人民美好生活的廣延性，而且會(huì)影響人民美好生活的廣泛性。歷史上，受自然地理環(huán)境的影響，地形結(jié)構(gòu)導(dǎo)致我國(guó)在人口分布密疏程度上有著一定的差異，當(dāng)然也產(chǎn)生了東中西部地區(qū)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)等方面發(fā)展的不平衡性。而影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的另一個(gè)重要因素，就是我國(guó)過(guò)去較長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)實(shí)行“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制”。由于對(duì)于資源配置的方式與途徑不一樣，使城鄉(xiāng)之間有了差距，有的差距還比較大。這就使得對(duì)于滿足廣大農(nóng)村地區(qū)居民美好生活需要有一定影響?，F(xiàn)階段實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，城鄉(xiāng)貧困共同治理對(duì)于不斷化解城鄉(xiāng)矛盾有著重要的作用，這是我國(guó)在新發(fā)展階段實(shí)現(xiàn)共同富裕目標(biāo)，全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家，進(jìn)而全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的需要。

（四）全球貧困治理貢獻(xiàn)的中國(guó)方案

消除貧困、謀求經(jīng)濟(jì)發(fā)展是廣大發(fā)展中國(guó)家面臨的最大任務(wù)，在發(fā)達(dá)國(guó)家也是政府治理面臨的重大挑戰(zhàn)。改革開放以來(lái)，特別是黨的十八大以來(lái)，中國(guó)不僅使7億多人擺脫了絕對(duì)貧困，極大地造福了中國(guó)人民，同時(shí)，也為全球貧困治理做出了巨大貢獻(xiàn)。[7]中國(guó)是全球減貧事業(yè)的重要參與者，也是全球減貧事業(yè)的主要貢獻(xiàn)者。為廣大發(fā)展中國(guó)家提供了大量直接援助，積極開展國(guó)際合作和交流，向全球奉獻(xiàn)中國(guó)的減貧方案及減貧經(jīng)驗(yàn)，從而為全球在貧困治理方面貢獻(xiàn)出了中國(guó)方案。

直接進(jìn)行援助是我國(guó)向廣大發(fā)展中國(guó)家提供減貧幫助的一種重要方式。新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)已經(jīng)向全球各大洲166個(gè)國(guó)家和國(guó)際組織派遣60多萬(wàn)援助人員，提供了近4000億元人民幣援助。同時(shí)也提出了一系列新措施幫助發(fā)展中國(guó)家消除貧困、改善民生，比如設(shè)立“南南合作援助基金”，對(duì)最不發(fā)達(dá)國(guó)家增加投資，同時(shí)免除截至2015年底到期未還的一些國(guó)家的政府間無(wú)息貸款債務(wù)。我國(guó)對(duì)這些發(fā)展中國(guó)家的直接援助，在全球貧困治理中起著重要作用。與此同時(shí)，中國(guó)貧困治理模式也為全球貧困治理貢獻(xiàn)了成功的減貧經(jīng)驗(yàn)和減貧方案。中國(guó)的扶貧經(jīng)驗(yàn)和扶貧方案對(duì)那些廣大發(fā)展中國(guó)家的貧困治理具有積極的借鑒意義，在幫助發(fā)展中國(guó)家的同時(shí)，也很好地宣傳了中國(guó)式扶貧道路，宣講了中國(guó)減貧故事，傳播了中國(guó)減貧聲音，推動(dòng)了“消除貧困的人類命運(yùn)共同體”的共建。共同搭建了多個(gè)減貧交流平臺(tái)，包括中國(guó)國(guó)際扶貧中心、中國(guó)扶貧國(guó)際論壇等，很好地促進(jìn)了減貧和發(fā)展領(lǐng)域的國(guó)際合作。我國(guó)在新發(fā)展階段面對(duì)相對(duì)貧困問(wèn)題的治理所采取的進(jìn)階式措施和方案，必將為全球各個(gè)國(guó)家進(jìn)一步改善民生、治理相對(duì)貧困、實(shí)現(xiàn)共同富裕貢獻(xiàn)更加優(yōu)化的中國(guó)方案。[8]

二、新發(fā)展階段我國(guó)城鄉(xiāng)貧困發(fā)展的新趨勢(shì)

習(xí)近平總書記在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立100周年大會(huì)上的重要講話中莊嚴(yán)宣告：“我們實(shí)現(xiàn)了第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)，歷史性地解決了絕對(duì)貧困問(wèn)題……”[9]與此同時(shí)，我們也清醒地認(rèn)識(shí)到全面建成小康社會(huì)、徹底消除絕對(duì)貧困群體，并不意味著扶貧工作的徹底終結(jié)。隨著絕對(duì)貧困問(wèn)題的解決，農(nóng)村與城市中的相對(duì)貧困問(wèn)題則日益凸顯出來(lái)。相對(duì)貧困是基于社會(huì)各群體間生活水平的差距而客觀存在的，并將長(zhǎng)期存在。[10]新發(fā)展階段把握好城鄉(xiāng)貧困發(fā)展的新趨勢(shì)、新特征，對(duì)鞏固和拓展脫貧攻堅(jiān)成果、加快推進(jìn)全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家都具有重要意義。

（一）絕對(duì)貧困向相對(duì)貧困轉(zhuǎn)變

貧困包括絕對(duì)貧困和相對(duì)貧困，絕對(duì)貧困主要體現(xiàn)為生存貧困或物質(zhì)貧困，相對(duì)貧困的地方性和區(qū)域性特征突出，是同一時(shí)期不同地區(qū)或不同階層之間基于主觀認(rèn)定的生存水準(zhǔn)差別而形成的貧困。[11]隨著小康社會(huì)的全面建成，完成了消除絕對(duì)貧困的艱巨任務(wù)，區(qū)域性整體貧困得到了解決。我國(guó)扶貧工作將從絕對(duì)貧困治理向相對(duì)貧困治理轉(zhuǎn)變，工作重心由之前對(duì)“物質(zhì)和生存”的扶貧轉(zhuǎn)向較高層級(jí)的“精神和發(fā)展”扶貧。[12]

相對(duì)貧困具有的特征。一是多元性。相對(duì)貧困對(duì)經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化呈現(xiàn)多元需求，表現(xiàn)在對(duì)教育、醫(yī)療、安全、健康等有更高的關(guān)注和需求，也更加強(qiáng)調(diào)對(duì)自由、平等、公平、正義、法治等核心價(jià)值觀的追求。二是分散性。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、階段發(fā)展不一致而導(dǎo)致城鄉(xiāng)高流動(dòng)性，進(jìn)而使我國(guó)在貧困方面的分散性加劇，“以往基于絕對(duì)貧困而設(shè)計(jì)的扶貧瞄準(zhǔn)機(jī)制效用會(huì)衰減，區(qū)域性和群體性的貧困單元讓位于個(gè)體化和原子化的貧困表現(xiàn)形式”。[13]三是次生性。次生性是指有的相對(duì)貧困并非由貧困群體的內(nèi)在因素造成，是由于家庭缺乏生產(chǎn)性資本或自然環(huán)境因素導(dǎo)致的不可避免的貧困。四是發(fā)展性。發(fā)展性集中表現(xiàn)為貧困人口的發(fā)展性需求受阻，最為匱乏的就是資本發(fā)展不充分，包括能力資本不足和文化資本薄弱。五是脆弱性。脆弱性是指相對(duì)貧困群體由于家庭資本積累較少，自我生產(chǎn)能力偏低，受外部因素影響較大，比較脆弱，易于返貧。相對(duì)貧困的這些特征，也決定了相對(duì)貧困的治理將會(huì)是分散性、多維性、艱巨性、長(zhǎng)期性和系統(tǒng)性的。[14]

（二）貧困從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移趨勢(shì)明顯

新發(fā)展階段貧困從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)越來(lái)越明顯。在工業(yè)化和城市化加速推進(jìn)下，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)上收入的差距和農(nóng)村剩余勞動(dòng)人口的增加，使農(nóng)村人口大規(guī)模流向城市。然而，進(jìn)城農(nóng)民工并不能輕易改變其原有貧困狀況和享受城市發(fā)展成果，還有可能導(dǎo)致城市失業(yè)率不斷提高，就業(yè)壓力逐步增加，造成城市貧困的輸入現(xiàn)象突出。

農(nóng)民工的物質(zhì)貧困、能力貧困、權(quán)利貧困、精神貧困、健康貧困、福利貧困等多維貧困問(wèn)題突出。[15]流動(dòng)到城市的農(nóng)村人口由于固有的農(nóng)村生活背景、受教育水平及職業(yè)技能等限制，多數(shù)人的生活雖然有一定程度的改善，但并沒有充分享受城市發(fā)展成果，難以真正擺脫貧困。其原因主要有三點(diǎn)：一是進(jìn)城農(nóng)民工由于受教育水平較低及職業(yè)技能有限，大多從事勞動(dòng)密集型行業(yè)，工作時(shí)間長(zhǎng)、勞動(dòng)強(qiáng)度大，但其在勞動(dòng)收入方面卻面臨著增長(zhǎng)空間比較小，且由于現(xiàn)代高科技和人工智能的應(yīng)用使他們面臨無(wú)工可打，也使他們就業(yè)不穩(wěn)定性方面的問(wèn)題突出。二是農(nóng)民工貧困的救助、保障體系還非常不健全和不完善。進(jìn)城農(nóng)民工農(nóng)村土地最低生活保障功能弱化，脫離了農(nóng)村扶貧體系。三是農(nóng)民工貧困代際傳遞問(wèn)題突出。父代貧困導(dǎo)致子代發(fā)展能力被剝奪，主要表現(xiàn)經(jīng)濟(jì)貧困的直接代際傳遞。生態(tài)貧困的代際傳遞，生活在環(huán)境質(zhì)量低下的居住空間，會(huì)對(duì)后代的身體健康、心理狀態(tài)和消費(fèi)行為產(chǎn)生直接影響。文化和教育貧困是導(dǎo)致農(nóng)民工家庭及其貧困代際傳遞的關(guān)鍵因素，貧困者內(nèi)化了的價(jià)值觀念和思維方式強(qiáng)化了自身窮人身份。[16]

（三）城市人口貧困問(wèn)題日益突出且長(zhǎng)期存在

隨著城市化不斷發(fā)展，貧困人口越來(lái)越多地集中于城市之中，傳統(tǒng)失業(yè)工人、離退休人員及農(nóng)民工等成為城市貧困的主體人口。后小康社會(huì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口依舊是城市貧困問(wèn)題的主要群體，此外，臨時(shí)就業(yè)者、應(yīng)屆畢業(yè)生及住宿餐飲業(yè)、批發(fā)零售業(yè)和其他服務(wù)業(yè)等低端勞動(dòng)密集型行業(yè)就業(yè)的群體，就業(yè)存在不穩(wěn)定性、缺乏社會(huì)保障或保障程度較低，很容易成為城市貧困者?！吨袊?guó)農(nóng)村發(fā)展報(bào)告2020》預(yù)測(cè)，未來(lái)5年中國(guó)將有0.8億人口進(jìn)入城市，但由于自身知識(shí)結(jié)構(gòu)、能力技術(shù)和社會(huì)資本的限制，一部分人可能只有在次級(jí)勞動(dòng)力市場(chǎng)謀生。[17]他們同樣面臨著住房及子女教育等多方面高額消費(fèi)的壓力，這也將是中國(guó)城市貧困治理長(zhǎng)期存在的難點(diǎn)。

新發(fā)展階段要重視城市的相對(duì)貧困問(wèn)題。從收入支出維度來(lái)講，城市的相對(duì)貧困群體包括城市低保與準(zhǔn)城市低保群體，這部分人收入較低，有的靠城市低保政策生活，沒有低保的人群人均收入則長(zhǎng)期游離于低保標(biāo)準(zhǔn)線上下。從公平性維度來(lái)講，城市相對(duì)貧困群體包括外來(lái)務(wù)工群體，他們無(wú)法滿足獲得城市戶籍的相關(guān)規(guī)定，他們?yōu)槌鞘械陌l(fā)展貢獻(xiàn)著自己的力量，卻不被城市的社會(huì)政策所接納。從精神層面維度來(lái)講，城市相對(duì)貧困群體包括城市精神貧困群體，在思想觀念上，孟凡平認(rèn)為精神貧困是缺乏主動(dòng)擺脫貧困的精神動(dòng)力。[18]精神貧困群體抗拒外部風(fēng)險(xiǎn)的能力弱，容易成為物質(zhì)貧困的發(fā)生群體或潛在群體。

（四）相對(duì)貧困治理成為農(nóng)村貧困治理的重點(diǎn)

隨著時(shí)代任務(wù)的完成，絕對(duì)貧困已經(jīng)成為了過(guò)去時(shí)，截至2020年底，在現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下我國(guó)9899萬(wàn)貧困人口全部脫貧，區(qū)域性整體貧困基本得到解決，完全消除了絕對(duì)貧困。[19]但這并不是農(nóng)村貧困治理的終點(diǎn)，隨著脫貧攻堅(jiān)任務(wù)的全面完成，我國(guó)農(nóng)村貧困進(jìn)入了一個(gè)以轉(zhuǎn)型性的次生貧困和相對(duì)貧困為特點(diǎn)的新階段，并呈現(xiàn)出多維度貧困等新特征。[20]新發(fā)展階段農(nóng)村的脫貧攻堅(jiān)任務(wù)依舊艱巨，部分貧困人口容易返貧，如何預(yù)防返貧的思想和理念還未完全形成，同時(shí)還存在產(chǎn)業(yè)特色不夠突出，就業(yè)機(jī)會(huì)不夠充裕，脫貧攻堅(jiān)的政策體系不夠完善等問(wèn)題，加上農(nóng)村相對(duì)貧困人群存在著受教育程度不足、勞動(dòng)能力缺失、身體健康程度較差等問(wèn)題，因此相對(duì)貧困治理將是農(nóng)村貧困治理的重點(diǎn)，以防止返貧和新增貧困人口。[21]

2020年后農(nóng)村相對(duì)貧困治理難度更大，復(fù)雜程度更高。農(nóng)村貧困治理面臨著多方面挑戰(zhàn)。第一，相對(duì)貧困人口數(shù)量較多。界定相對(duì)貧困人口不管采取什么樣的標(biāo)準(zhǔn)，在人口數(shù)量比例方面肯定會(huì)比絕對(duì)貧困人口的比例要大。并且脆弱性的脫貧人口依然存在，由于這部分貧困人口經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較為薄弱、抗風(fēng)險(xiǎn)能力較低，一旦遇到自然災(zāi)害等不可抗力因素的影響，極容易落入貧困邊緣。同時(shí)農(nóng)村老年貧困人口也面臨逐步增加的情況。第二，農(nóng)村貧困治理難度增加。相對(duì)貧困的動(dòng)態(tài)性使貧困治理難度增加，不同治理目標(biāo)有不同的治理標(biāo)準(zhǔn)，各地也因發(fā)展程度方面的不同從而導(dǎo)致其在治理方面的手段也不一樣，這在無(wú)形中也增加了農(nóng)村對(duì)于相對(duì)貧困進(jìn)行治理的難度。第三，鞏固脫貧成果任務(wù)艱巨。如何繼續(xù)鞏固發(fā)展脫貧成果是2020年后農(nóng)村相對(duì)貧困治理面臨的挑戰(zhàn)之一，對(duì)脫貧攻堅(jiān)期取得的成就需要繼續(xù)鞏固，對(duì)不穩(wěn)定的方面還需繼續(xù)提升。[22]

三、新發(fā)展階段我國(guó)城鄉(xiāng)貧困治理的對(duì)策

新的發(fā)展階段，我國(guó)在城鄉(xiāng)貧困治理方面的重點(diǎn)就是切實(shí)解決城鄉(xiāng)相對(duì)貧困方面的問(wèn)題。針對(duì)城鄉(xiāng)貧困發(fā)展的新趨勢(shì)、新特征，謀劃扶貧新戰(zhàn)略，進(jìn)而在鞏固已有治貧成果的同時(shí)縮小發(fā)展差距、提高發(fā)展水平，為建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家奠定基礎(chǔ)。

（一）繼續(xù)實(shí)施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略

針對(duì)農(nóng)村貧困問(wèn)題，我們國(guó)家實(shí)施了精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略，使貧困地區(qū)能共享改革發(fā)展的成果，貧困地區(qū)的人民獲得感和價(jià)值感得到了提升。精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略不會(huì)因?yàn)槿娼ǔ尚】瞪鐣?huì)而過(guò)時(shí)，仍是中國(guó)相對(duì)貧困治理的基本指導(dǎo)思想。后扶貧時(shí)代的相對(duì)貧困治理，脫貧減貧只是基礎(chǔ)，防貧才是根本。要防止脫貧不穩(wěn)定戶返貧、防止邊緣易致貧戶致貧就需要繼續(xù)實(shí)施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略。新發(fā)展階段貧困的區(qū)域分布形態(tài)會(huì)更加分散，貧困治理依然需要按照之前在絕對(duì)貧困治理時(shí)使用的精準(zhǔn)扶貧方略的要求，即做到“六個(gè)精準(zhǔn)”，對(duì)扶貧對(duì)象精細(xì)化動(dòng)態(tài)管理，對(duì)扶貧資源精確化配置。[23]一是要針對(duì)各類不同的特定人群提供針對(duì)性的幫助，具體問(wèn)題具體分析。重點(diǎn)是開展對(duì)監(jiān)測(cè)戶和邊緣戶的幫扶、紓困和增強(qiáng)“造血”功能。二是要加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)，以黨建推動(dòng)繼續(xù)實(shí)施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略。強(qiáng)化基層黨組織的引領(lǐng)作用，抓好基層黨員教育管理，倡導(dǎo)產(chǎn)業(yè)型、技術(shù)型的基層黨員通過(guò)親身示范、主動(dòng)幫扶、傳授技術(shù)等方式，鼓勵(lì)村民學(xué)習(xí)勞動(dòng)技能、自主創(chuàng)業(yè)，培養(yǎng)農(nóng)戶自身發(fā)展的原動(dòng)力，繼續(xù)發(fā)揚(yáng)光大“志智雙扶”的優(yōu)良減貧經(jīng)驗(yàn)。三是實(shí)施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略要建立科學(xué)合理的資源投入機(jī)制。我國(guó)已經(jīng)建立了由特殊貧困救助制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)制度、五保制度、就業(yè)技能培訓(xùn)政策、最低生活保障制度、教育補(bǔ)助等構(gòu)成的社會(huì)保障體系[24]，要在精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中不斷優(yōu)化和改進(jìn)。四是要做好精準(zhǔn)扶貧和鄉(xiāng)村振興的有效銜接。鄉(xiāng)村振興是精準(zhǔn)扶貧的后續(xù)延展工作，也是從根本上防止農(nóng)村貧困再發(fā)生和解決返貧問(wèn)題的國(guó)家戰(zhàn)略。要通過(guò)一系列政策措施，全面開展促進(jìn)“產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興、組織振興”這五大振興。而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵因素是人才，關(guān)鍵環(huán)節(jié)在于合理引導(dǎo)鄉(xiāng)村勞動(dòng)力回流，從而實(shí)現(xiàn)人才振興。[25]有了好的人才，鄉(xiāng)村振興才有好的實(shí)施主體。要把鞏固脫貧攻堅(jiān)成果工作做好，因地制宜出臺(tái)惠農(nóng)政策和提升鄉(xiāng)村振興能力的發(fā)展性政策。

（二）建立解決相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制

黨的十九屆四中全會(huì)提出“建立解決相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制”。[26]立足新發(fā)展階段，盡快解決相對(duì)貧困問(wèn)題已成為學(xué)術(shù)界研究的重要議題，而建立解決相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制對(duì)推動(dòng)貧困治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。當(dāng)前建立解決相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制，可以說(shuō)對(duì)貧困治理的長(zhǎng)久運(yùn)行發(fā)揮著重要作用，是我國(guó)到2035年基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化、2050年建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的基礎(chǔ)條件，是緩解我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)主要矛盾的根本路徑，是鞏固脫貧成效的現(xiàn)實(shí)需要，也是實(shí)現(xiàn)人民群眾美好生活需求的重要保證。[27]因此要在扶貧工作的實(shí)踐中探索建立一些長(zhǎng)效的防貧減貧機(jī)制并不斷進(jìn)行創(chuàng)新和完善。一是轉(zhuǎn)型機(jī)制。我國(guó)由絕對(duì)貧困治理轉(zhuǎn)向相對(duì)貧困治理的過(guò)渡性時(shí)期的治理策略，不能完全照搬以往絕對(duì)貧困治理的方案，應(yīng)統(tǒng)籌考慮絕對(duì)貧困與相對(duì)貧困兩個(gè)階段理論指導(dǎo)的統(tǒng)一性、戰(zhàn)略目標(biāo)的漸進(jìn)性及后續(xù)政策的連續(xù)性，構(gòu)建適用于由絕對(duì)貧困治理向相對(duì)貧困治理過(guò)渡的轉(zhuǎn)型機(jī)制，進(jìn)而建立相對(duì)貧困的動(dòng)態(tài)治理機(jī)制。二是動(dòng)力機(jī)制。構(gòu)建相對(duì)貧困治理長(zhǎng)效機(jī)制，要注重外部力量和內(nèi)生動(dòng)力的互動(dòng)整合，發(fā)揮政府、社會(huì)、市場(chǎng)三方面的作用，形成“政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、市場(chǎng)促進(jìn)”的有機(jī)整體。既要發(fā)揮“有為的政府”的作用，也要依靠“有效的市場(chǎng)”的活力，同時(shí)積極發(fā)動(dòng)“社會(huì)力量”的參與。三是多重保障機(jī)制。首先要強(qiáng)化組織保障，加強(qiáng)黨對(duì)相對(duì)貧困治理工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，要強(qiáng)化組織協(xié)同;其次要加強(qiáng)社會(huì)保障，逐步提升社會(huì)保障的層次、標(biāo)準(zhǔn)與覆蓋范圍;其三要注重法治保障，推進(jìn)相對(duì)貧困治理法規(guī)的頒布與實(shí)施，把相對(duì)貧困治理工作制度化、規(guī)范化和法治化。最后要加強(qiáng)人才保障，不斷加強(qiáng)一線扶貧工作的人才引進(jìn)，構(gòu)建一支高質(zhì)量的扶貧工作隊(duì)伍。[28]

（三）構(gòu)建城鄉(xiāng)貧困治理一體化扶貧體系

城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展從而帶來(lái)勞動(dòng)力的流轉(zhuǎn)，這也是貧困從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移的徑流，更是遏制貧困轉(zhuǎn)移的手段。新發(fā)展階段將面臨城市貧困和農(nóng)村貧困并重的問(wèn)題，構(gòu)建城鄉(xiāng)貧困治理一體化扶貧體系，將農(nóng)村扶貧和城市扶貧工作有機(jī)結(jié)合進(jìn)行全面統(tǒng)籌，是2020年后中國(guó)貧困治理的時(shí)代訴求和戰(zhàn)略重點(diǎn)。構(gòu)建城鄉(xiāng)貧困治理一體化扶貧體系是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，要做好以下幾個(gè)方面：一是要制定相對(duì)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)貧困標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前現(xiàn)行農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)，在性質(zhì)上還屬于絕對(duì)貧困的標(biāo)準(zhǔn)，而城市貧困標(biāo)準(zhǔn)也未有權(quán)威的規(guī)定。新發(fā)展階段構(gòu)建城鄉(xiāng)貧困治理一體化扶貧體系，首先要在明確界定城市貧困標(biāo)準(zhǔn)與調(diào)整農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，推動(dòng)城鄉(xiāng)貧困標(biāo)準(zhǔn)的并軌與統(tǒng)一。二是開展城鄉(xiāng)一體化的貧困監(jiān)測(cè)，有利于分析研究城鄉(xiāng)貧困形勢(shì)的動(dòng)態(tài)變化。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的貧困監(jiān)測(cè)體系，這樣能及時(shí)反映出城鄉(xiāng)貧困人口的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和分布狀況。三是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的貧困治理機(jī)構(gòu)。后脫貧時(shí)代設(shè)立統(tǒng)一的貧困治理機(jī)構(gòu)是新時(shí)期構(gòu)建城鄉(xiāng)貧困治理一體化扶貧體系強(qiáng)有力的組織保障，可以更好地發(fā)揮政府在反貧困中的職能作用。[29]一方面可以整合和利用其他相關(guān)部門資源，另一方面可以對(duì)城鄉(xiāng)減貧工作進(jìn)行統(tǒng)籌部署，協(xié)同推進(jìn)城市與農(nóng)村的減貧工作。四是制定城鄉(xiāng)一體化的反貧困政策，有利于反貧困的制度公平性。隨著城鄉(xiāng)融合不斷深入發(fā)展，制定城鄉(xiāng)一體化的反貧困政策可以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)貧困群體在享受政策幫扶上的制度平等。比如在社會(huì)保障、就業(yè)等方面建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的反貧困政策。[30]

（四）構(gòu)建完善多層次的社會(huì)保障體系

在新的發(fā)展階段，要著力構(gòu)建和完善多層次社會(huì)保障體系，這是應(yīng)對(duì)貧困群體的有效手段[31]，為相對(duì)貧困的治理提供有效保障。多層次社會(huì)保障體系發(fā)揮著社會(huì)保障穩(wěn)定器的作用，有利于貧困群體獲得良好服務(wù)和可持續(xù)生計(jì)能力，滿足貧困群體對(duì)美好生活的多樣化發(fā)展需求。完善多層次的社會(huì)保障體系。一是拓展社會(huì)保障的服務(wù)范圍。多層次社會(huì)保障體系要全面覆蓋貧困群體，提高社會(huì)保障的精準(zhǔn)度，把就業(yè)不穩(wěn)定和喪失勞動(dòng)能力的人群納入相對(duì)貧困綜合治理范疇。二是發(fā)揮社會(huì)救助體系的作用。社會(huì)救助實(shí)質(zhì)上是兜底精準(zhǔn)扶貧，側(cè)重于“輸血”和兜底保障。完善社會(huì)救助體系，可以使救助行為能夠發(fā)揮更大的作用，其制度化的貧困治理可以提高貧困治理的可持續(xù)性。[32]三是完善社會(huì)救助政策。對(duì)可能陷入貧困的低收入群體提前開展政策干預(yù)，提升就業(yè)能力，防止走向貧困。對(duì)步入貧困的人口實(shí)施社會(huì)救助，根據(jù)制度安排進(jìn)行兜底保障。四是完善城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度和大病保險(xiǎn)制度。建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的醫(yī)保和管理制度，為群眾提供便捷服務(wù)渠道，同時(shí)降低患者所需承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)壓力。對(duì)大病保險(xiǎn)制度進(jìn)行完善，以提升報(bào)銷的比例等方式進(jìn)行扶持。

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（責(zé)任編輯 張亨明）