薄文廣 劉佳麗 梁師譽(yù)

摘要：京津冀區(qū)域大氣污染協(xié)同治理實(shí)施多年以來(lái)，其防控體系日益完善、防控范圍日益擴(kuò)大、防控手段日益嚴(yán)格，但仍然面臨著大氣污染原因復(fù)雜且管控范圍漸趨擴(kuò)大、政策工具單一化且防控手段較強(qiáng)制、忽視政策效果評(píng)估且社會(huì)經(jīng)濟(jì)分析研究較稀少、區(qū)際合作缺乏制度保障且區(qū)際利益協(xié)調(diào)較滯后等困境。在未來(lái)“雙碳”目標(biāo)約束背景下，完善京津冀大氣環(huán)境協(xié)同治理應(yīng)以科學(xué)明晰大氣污染成因?yàn)榍疤?，以精?zhǔn)搭配不同政策工具為手段，以強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可行性評(píng)估為支撐，以相關(guān)考核和問(wèn)責(zé)制度優(yōu)化為抓手，以完善立法和執(zhí)法協(xié)同為保障。

關(guān)鍵詞：京津冀;大氣污染;協(xié)同治理;困境

中圖分類號(hào)：D630 ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? 文章編號(hào)：1003-1502（2021）05-0070-12

一、問(wèn)題的提出

京津冀地區(qū)作為中國(guó)北方經(jīng)濟(jì)規(guī)模最大的經(jīng)濟(jì)體，同時(shí)也是我國(guó)能源消耗強(qiáng)度最大和大氣污染最嚴(yán)重區(qū)域之一。特別是近些年來(lái)，華北地區(qū)日益嚴(yán)重的空氣污染引起了全社會(huì)的密切關(guān)注。京津兩市周邊均被河北省所包圍，因?yàn)榇髿饩哂袕V域性、跨域流動(dòng)的特征，使得地理相鄰地區(qū)的環(huán)境狀況互相影響。因此，2015年4月出臺(tái)的《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》把區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理、交通基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通及三地產(chǎn)業(yè)協(xié)同作為三大主要工作①。而實(shí)際上，大氣污染②協(xié)同治理相關(guān)的政策性文件，最早出現(xiàn)于2010年由原環(huán)境保護(hù)部等九部委出臺(tái)的《關(guān)于推進(jìn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量的指導(dǎo)意見(jiàn)》。2015年新出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》明確規(guī)定，“國(guó)家建立跨行政區(qū)域的重點(diǎn)區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制”[1]。2017年，原環(huán)境保護(hù)部發(fā)布《京津冀及周邊地區(qū)2017年大氣污染防治工作方案》，更是首次將京津周邊涵蓋河北、山西、山東、河南等“2+26”個(gè)城市作為京津冀大氣污染傳輸通道，并提出對(duì)實(shí)施特別排放的限值要求。同年6月底，原環(huán)境保護(hù)部已核查出17.6萬(wàn)家位于京津冀及周邊地區(qū)的散亂污企業(yè)，對(duì)無(wú)法升級(jí)改造達(dá)標(biāo)排放的企業(yè)在9月底一律關(guān)閉[2]。

京津冀區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理政策體系日益完善，防控范圍日益擴(kuò)大，防控程度日趨嚴(yán)格，但經(jīng)過(guò)多年努力，京津冀地區(qū)依然是目前我國(guó)大氣污染最為嚴(yán)重的區(qū)域。根據(jù)生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《2020年全國(guó)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量簡(jiǎn)況》，2020年京津冀及周邊地區(qū)“2+26”個(gè)城市平均優(yōu)良天數(shù)比例為63.5%[3]，僅比2015年京津冀區(qū)域13個(gè)城市平均達(dá)標(biāo)天數(shù)比例的52.4%提升不到12%[4]。同時(shí)，伴隨著京津冀區(qū)域環(huán)境聯(lián)防聯(lián)治范圍日益擴(kuò)大，手段日益嚴(yán)格，京津冀地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展卻陷入了發(fā)展相對(duì)遲緩的困境，京津冀在全國(guó)經(jīng)濟(jì)總量中的比重呈現(xiàn)日益下降態(tài)勢(shì)，京津冀經(jīng)濟(jì)總量占全國(guó)比例從2015年的10.07%下降到2020年的8.5%。

隨著生態(tài)文明建設(shè)納入中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的總體布局，特別是在中國(guó)宣布力爭(zhēng)在2030年前達(dá)到碳排放峰值、努力爭(zhēng)取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和的“雙碳”目標(biāo)承諾約束背景下，系統(tǒng)總結(jié)京津冀區(qū)域大氣協(xié)同治理實(shí)施中的事實(shí)特征，深入分析其實(shí)施過(guò)程中遇到的主要困境，并就未來(lái)有效控制環(huán)境污染舉措提供對(duì)策，這對(duì)促進(jìn)京津冀區(qū)域、其他都市圈和城市群的環(huán)境污染防控、政策協(xié)同推進(jìn)、順利實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，具有重要的借鑒和參考意義。

二、文獻(xiàn)綜述

針對(duì)京津冀大氣環(huán)境治理的機(jī)制、困境、效果、路徑選擇等問(wèn)題，國(guó)內(nèi)學(xué)者進(jìn)行了大量研究。李云燕等探討了京津冀地區(qū)構(gòu)建大氣污染聯(lián)防聯(lián)控體系的必要性，并從工作機(jī)制、聯(lián)動(dòng)機(jī)制、協(xié)同機(jī)制三方面提出了京津冀地區(qū)的聯(lián)防聯(lián)控體系構(gòu)建框架[5]。石晉昕等研究了京津冀大氣污染防治過(guò)程中對(duì)話式、契約式、運(yùn)動(dòng)式和科層式等四種合作機(jī)制類型及其不同的適用情形[6]。胡一凡認(rèn)為，京津冀大氣污染協(xié)同治理當(dāng)下仍存在主動(dòng)參與意愿不足、合作缺乏穩(wěn)定和協(xié)調(diào)等困境，并從關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、行動(dòng)策略、治理結(jié)構(gòu)三個(gè)層面解釋了困境的成因[7]。魏娜等認(rèn)為，京津冀大氣污染的跨域協(xié)同治理部分是一種應(yīng)急式的協(xié)同模式[8]。何偉等分析了京津冀地區(qū)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制發(fā)展歷程，并就其實(shí)施效果進(jìn)行了科學(xué)評(píng)估[9]。吳雋雅認(rèn)為，應(yīng)細(xì)化大氣污染聯(lián)防聯(lián)治法律層面的制度設(shè)計(jì)，并對(duì)涉及防治主體的權(quán)力配置和監(jiān)督予以規(guī)范[10]。趙新峰等則從價(jià)值層面、組織架構(gòu)、實(shí)現(xiàn)機(jī)制和利益平衡四個(gè)方面，提出了實(shí)現(xiàn)京津冀區(qū)域政府間大氣治理政策協(xié)調(diào)的對(duì)策[11]。通過(guò)對(duì)相關(guān)文獻(xiàn)的梳理可以發(fā)現(xiàn)，學(xué)術(shù)界對(duì)京津冀大氣環(huán)境協(xié)同治理議題進(jìn)行了大量卓有成效的研究，不僅提出了一些具有較好解釋力的理論模型和分析框架，而且對(duì)三地大氣環(huán)境協(xié)同治理實(shí)踐進(jìn)行了很好地總結(jié)和提煉。在借鑒上述學(xué)者相關(guān)成果基礎(chǔ)上，通過(guò)對(duì)京津冀區(qū)域大氣污染協(xié)同治理的特征事實(shí)進(jìn)行了深入梳理，并沿著問(wèn)題明確—原因識(shí)別—政策制定—政策執(zhí)行—制度保障—效果評(píng)估—?jiǎng)討B(tài)調(diào)整的邏輯進(jìn)行分析，以最優(yōu)的成本收益比來(lái)解決京津冀大氣環(huán)境協(xié)同治理問(wèn)題。

三、京津冀區(qū)域大氣污染協(xié)同治理的特征事實(shí)

（一）法律制度保障日益完善，但法律法規(guī)和部門地方間協(xié)同性較弱

為了有效應(yīng)對(duì)京津冀區(qū)域大氣污染，國(guó)家相關(guān)部委和地方政府主管部門密集出臺(tái)了多個(gè)區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理相關(guān)的政策文件、制度規(guī)定和法律法規(guī)。在中央層面，早在2008年，國(guó)家就出臺(tái)《第29屆奧運(yùn)會(huì)北京空氣質(zhì)量保障措施》;2013年9月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《中華人民共和國(guó)大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，明確提出要建立京津冀區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機(jī)制;2014年修訂的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》，正式提出國(guó)家建立跨行政區(qū)域的重點(diǎn)區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制。在地方政府層面，2014—2016年京津冀相繼出臺(tái)三地各自的《大氣污染防治條例》，為區(qū)域大氣污染協(xié)同治理提供制度保障;2015年3月，首次京津冀協(xié)同立法工作會(huì)議通過(guò)《關(guān)于加強(qiáng)京津冀人大協(xié)同立法的若干意見(jiàn)》，三地之間的協(xié)同立法開(kāi)始落地實(shí)施。

（三）忽視政策效果評(píng)估且社會(huì)經(jīng)濟(jì)分析研究較稀少

當(dāng)前，處于末端的環(huán)境協(xié)同治理政策的評(píng)估及反饋在我國(guó)較少受到關(guān)注，因此也常常被忽視。而實(shí)際上，政策效果評(píng)估不但有助于對(duì)之前行為的后果進(jìn)行科學(xué)和深入分析，從而找到有待改進(jìn)的不完善薄弱點(diǎn)，以更好地實(shí)現(xiàn)全流程的科學(xué)、精準(zhǔn)治理，而且對(duì)于影響范圍和影響程度都較大的京津冀區(qū)域大氣污染協(xié)同治理來(lái)說(shuō)，政策效果評(píng)估更加重要。

（四）區(qū)際合作缺乏制度保障且區(qū)際利益協(xié)調(diào)較滯后

雖然地理臨近，但京津冀地區(qū)有著迥異的發(fā)展水平以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，北京已經(jīng)處于服務(wù)業(yè)為主的發(fā)展階段，天津已經(jīng)處于工業(yè)化后期，而河北重污染、高耗能為主的產(chǎn)業(yè)仍然占據(jù)著較大的比重。環(huán)境治理日益嚴(yán)格的背景下，發(fā)展水平較低且需要承擔(dān)環(huán)境治理成本的河北省與發(fā)展水平較高且需要較少承擔(dān)環(huán)境治理成本的北京之間的發(fā)展差距無(wú)疑會(huì)繼續(xù)加大[24]。

無(wú)論從外部性邏輯還是從中國(guó)區(qū)域污染治理現(xiàn)實(shí)上看（同樣的環(huán)境治理費(fèi)用在京津投入上的邊際效果要遠(yuǎn)低于在河北等環(huán)京津污染高發(fā)地區(qū)的邊際治理效果），京津都應(yīng)該給河北省適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼，以激勵(lì)河北的京津上游地區(qū)做好大氣污染防治工作。但當(dāng)前除了中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付外，并沒(méi)有因環(huán)境污染質(zhì)量導(dǎo)致收益地區(qū)和受損地區(qū)之間的區(qū)際利益協(xié)調(diào)與補(bǔ)償機(jī)制。

五、進(jìn)一步完善京津冀區(qū)域大氣協(xié)同治理的建議

“雙碳”目標(biāo)是對(duì)我國(guó)傳統(tǒng)高能耗和高污染的粗放型發(fā)展模式的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，特別是對(duì)于京津冀地區(qū)而言，更是如此。在大氣跨域協(xié)同治理上，亟須更精準(zhǔn)地平衡好產(chǎn)業(yè)發(fā)展與節(jié)能減排，以達(dá)到經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的雙贏。

（一）以科學(xué)明晰大氣污染成因?yàn)榍疤?/p>

對(duì)于京津冀區(qū)域大氣污染協(xié)同治理而言，首先必須要科學(xué)明晰京津冀及周邊區(qū)域的大氣污染源貢獻(xiàn)率。當(dāng)前京津冀藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)已經(jīng)進(jìn)入攻堅(jiān)階段，應(yīng)該把科學(xué)深入地研究大氣污染形成機(jī)制作為協(xié)同治理的重中之重。建議借鑒歐洲檢測(cè)和評(píng)估項(xiàng)目中心系統(tǒng)[25] [26]，建立和完善“國(guó)家大氣污染防治攻關(guān)聯(lián)合中心”，對(duì)大氣污染成因、大氣污染形成機(jī)制、大氣跨界傳輸特點(diǎn)等重點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行全國(guó)集中攻關(guān)。在目前大氣污染源解析的基礎(chǔ)上深入探究不同區(qū)域、不同行業(yè)、不同活動(dòng)對(duì)大氣污染源的貢獻(xiàn)率，系統(tǒng)掌握京津冀重污染天氣形成與控制的內(nèi)在機(jī)理，為選取適宜的控制污染技術(shù)提供科學(xué)依據(jù)。

在科學(xué)明晰大氣污染源貢獻(xiàn)率后，更要注重大氣污染防控從單一存量的末端治理向存量的末端治理和增量的源頭治理彼此協(xié)同的轉(zhuǎn)變。地方政府應(yīng)從生態(tài)文明建設(shè)的高度出發(fā)，克服地方保護(hù)主義所帶來(lái)的利益誘惑，堅(jiān)持“誰(shuí)污染、誰(shuí)防控、誰(shuí)審批、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，加大對(duì)轄區(qū)內(nèi)現(xiàn)有工廠及相關(guān)排放主體的生產(chǎn)環(huán)節(jié)污染物排放的控制，并對(duì)重要污染源開(kāi)展全過(guò)程管理;相關(guān)企業(yè)特別是污染大戶必須重視并承擔(dān)起自身的社會(huì)責(zé)任，嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定與標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行節(jié)能減排，并加大環(huán)保技術(shù)的研發(fā)與投入使用，形成全社會(huì)協(xié)同治理的立體交互式網(wǎng)絡(luò)治理格局。

（二）以精準(zhǔn)搭配不同的政策工具為手段

應(yīng)根據(jù)具體的不同情形協(xié)同搭配不同的政策工具，實(shí)施精細(xì)化管理，對(duì)不同區(qū)域、不同行業(yè)、不同污染源對(duì)癥下藥，探索專項(xiàng)治理方案，識(shí)別并實(shí)施成本更低的方案，提高環(huán)境治理效率。由單一型治理向復(fù)合型治理的多網(wǎng)絡(luò)模式轉(zhuǎn)變，逐漸實(shí)現(xiàn)京津冀大氣污染防治的長(zhǎng)效化與現(xiàn)代化。

此外，要加快構(gòu)建生態(tài)環(huán)境技術(shù)服務(wù)體系。要規(guī)范技術(shù)服務(wù)市場(chǎng)，促進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展，包括信息平臺(tái)的搭建、研發(fā)成果的標(biāo)準(zhǔn)化、對(duì)環(huán)保技術(shù)研發(fā)與設(shè)備制造企業(yè)的扶持等。構(gòu)建生態(tài)環(huán)境技術(shù)服務(wù)體系，除了為各級(jí)政府以及環(huán)保部門治理方案的制定提供技術(shù)方面的支持外，也為企業(yè)提供更多污染物減排技術(shù)和設(shè)備的選擇。

加快建立和健全區(qū)域間市場(chǎng)化固定源排污許可證和排污權(quán)交易制度，如，美國(guó)在“光化學(xué)煙霧”治理中引入企業(yè)買賣排放配額的交易計(jì)劃，英國(guó)建立競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制促使企業(yè)主動(dòng)控制排污行為、進(jìn)行環(huán)保投資等。中國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)現(xiàn)已建立并順利運(yùn)行，在充分吸取國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，京津冀區(qū)域應(yīng)建立可以充分調(diào)動(dòng)各主體參與的積極性且具有更好持續(xù)性的協(xié)同治理的市場(chǎng)化激勵(lì)制度，如建立固定源排污許可證制度和排污權(quán)交易制度等，以形成大氣污染協(xié)同治理的良性循環(huán)。

（三）以強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可行性評(píng)估為支撐

京津冀區(qū)域大氣環(huán)境會(huì)受到不同污染源以及氣象和地理?xiàng)l件等多要素作用的聯(lián)合影響。而實(shí)際上，不同類型的污染源，同一污染源中不同類型的污染者，甚至同一污染源和污染者在不同區(qū)域乃至不同時(shí)期內(nèi)，污染物的減排成本都存在著較大的差異。因此，在科學(xué)研究京津冀區(qū)域大氣污染形成和控制的機(jī)理與原因后，還需要尋求更低的經(jīng)濟(jì)社會(huì)成本來(lái)控制大氣污染。

關(guān)于治理成本的承擔(dān)應(yīng)堅(jiān)持“污染者支付和受益者支付”的原則。目前“污染者支付”應(yīng)用最為廣泛，但如果僅以此作為利益分配的原則會(huì)加劇發(fā)展的不均衡?？紤]到各地治理成本的差異，更有效率的減排方式是由邊際減排成本更低的地區(qū)承擔(dān)更多的減排任務(wù)。但這樣會(huì)產(chǎn)生一個(gè)問(wèn)題，邊際減排成本更低的地區(qū)往往經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，如果采取強(qiáng)硬的行政命令則會(huì)對(duì)這些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定造成巨大影響。因此，需要引入“受益者支付”原則，超額減排的部分應(yīng)該由多個(gè)受益主體共同承擔(dān)。

此外建議加快構(gòu)建和完善省市之間、省內(nèi)之間的橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制以及大氣污染賠償和生態(tài)補(bǔ)償評(píng)估的指標(biāo)體系，制定生態(tài)賠償?shù)钠髽I(yè)清單，對(duì)于生態(tài)項(xiàng)目、大氣污染治理項(xiàng)目等要出臺(tái)財(cái)政補(bǔ)助辦法進(jìn)行扶植，提高利益受損主體的積極性。從行政區(qū)劃層面看，河北省經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后，其以高污染為特征的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，使得河北省節(jié)能減排壓力大于京津，而其經(jīng)濟(jì)和社會(huì)承受能力又低于京津，因此，應(yīng)鼓勵(lì)北京和天津加大對(duì)河北省的轉(zhuǎn)移支付力度，設(shè)立京津冀大氣污染防治基金，由“領(lǐng)導(dǎo)小組”負(fù)責(zé)管理。基金主要來(lái)源于中央撥款和地方上繳，由“領(lǐng)導(dǎo)小組”根據(jù)治理任務(wù)和成本將資金分配到地方，分擔(dān)地方政府在大氣污染治理中的各項(xiàng)成本，以切實(shí)提高省市之間環(huán)境協(xié)同治理的積極性和自發(fā)性。

（四）以相關(guān)考核和問(wèn)責(zé)制度優(yōu)化為抓手

最大程度地消除環(huán)境污染的負(fù)外部性帶來(lái)的損失，推動(dòng)區(qū)域間環(huán)境治理等領(lǐng)域的更深層次和自發(fā)性協(xié)作，應(yīng)當(dāng)優(yōu)化對(duì)地方官員在環(huán)境治理和綠色績(jī)效考核方面的考核制度，建立與我國(guó)減排模式和發(fā)展規(guī)劃相匹配的約束體系。根據(jù)各地實(shí)際發(fā)展水平的不同，科學(xué)合理地制定環(huán)境治理標(biāo)準(zhǔn)，并賦予適當(dāng)?shù)臋?quán)重，明確環(huán)境責(zé)任與目標(biāo)，建立中國(guó)特色的環(huán)境考核指標(biāo)。

環(huán)境治理不力的問(wèn)責(zé)制度需要進(jìn)一步優(yōu)化，即問(wèn)責(zé)縱容污染企業(yè)的官員是非常必要的。首先，優(yōu)化問(wèn)責(zé)制度需要建立一個(gè)容錯(cuò)機(jī)制，要讓地方官員敢于決策、敢于負(fù)責(zé)并從中汲取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，充分調(diào)動(dòng)和發(fā)揮地方政府應(yīng)對(duì)重污染天氣的主觀能動(dòng)性。其次，要進(jìn)一步規(guī)范問(wèn)責(zé)程序并在相關(guān)法律條例中進(jìn)行明確規(guī)定。目前我國(guó)對(duì)于問(wèn)責(zé)信息的公開(kāi)基本只是對(duì)問(wèn)責(zé)對(duì)象進(jìn)行簡(jiǎn)單的通報(bào)，應(yīng)遵循公開(kāi)透明原則，及時(shí)、全面地公開(kāi)問(wèn)責(zé)事件的調(diào)查過(guò)程。

（五）以完善立法和執(zhí)法協(xié)同為保障

當(dāng)前京津冀區(qū)域環(huán)境聯(lián)防聯(lián)治相關(guān)協(xié)同立法已達(dá)10余部，但從具體的法律或條例條款來(lái)看，可操作性的方案或措施仍然不夠完善。由于執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，導(dǎo)致污染會(huì)從京津冀協(xié)同治理區(qū)域內(nèi)的嚴(yán)格環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)地區(qū)轉(zhuǎn)移到低環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)地區(qū)，使“個(gè)體獲益、集體受損”的情況發(fā)生。因此，應(yīng)通過(guò)協(xié)同立法化解各地治理標(biāo)準(zhǔn)的不協(xié)調(diào)，合理分配大氣治理資源。一是從立法層面統(tǒng)一京津冀大氣污染治理標(biāo)準(zhǔn)和處罰標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)要注意兼顧京津冀在經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)環(huán)境等方面的差異，制定符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的具體規(guī)定;二是推動(dòng)環(huán)境執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化，明確聯(lián)合執(zhí)法中的執(zhí)法主體及其職責(zé)，提高執(zhí)法環(huán)節(jié)的監(jiān)管力度，既要避免執(zhí)法機(jī)關(guān)的“不作為”，也要避免地方“亂作為”和“過(guò)度執(zhí)法”，以維護(hù)合規(guī)企業(yè)的正當(dāng)權(quán)益。

此外，在執(zhí)法協(xié)同方面，也應(yīng)建立健全聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，規(guī)范責(zé)任主體的日常治理行為。雖然京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治領(lǐng)導(dǎo)小組組織推動(dòng)各行政區(qū)之間得以平等對(duì)話，但由于各地權(quán)力不均衡，地方政府不愿讓渡權(quán)力，且缺乏專門的空氣質(zhì)量管理機(jī)構(gòu)，深層次的協(xié)作難以達(dá)成。因此，完善聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制十分重要。除在立法層面明確規(guī)定聯(lián)合執(zhí)法外，還要扎實(shí)推進(jìn)《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案實(shí)施計(jì)劃（2016—2020年）》，構(gòu)建京津冀區(qū)域內(nèi)空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)及污染預(yù)警和實(shí)時(shí)信息的同步平臺(tái)，確保數(shù)據(jù)的真實(shí)性和可靠性，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、及時(shí)追蹤，為大氣污染防治政策的制定提供科學(xué)支撐;京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治領(lǐng)導(dǎo)小組需要制定污染清單分解、減排任務(wù)下達(dá)、監(jiān)察和問(wèn)責(zé)等治理框架。

注釋：

①作為國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，無(wú)論是粵港澳大灣區(qū)發(fā)展還是長(zhǎng)三角高質(zhì)量一體化，環(huán)境可持續(xù)發(fā)展都是其重要組成部分。但環(huán)境可持續(xù)發(fā)展在京津冀協(xié)同發(fā)展中尤為重要，原因是京津冀區(qū)域環(huán)境惡化程度高于其他兩個(gè)區(qū)域。

②我國(guó)的土壤污染和地下水污染問(wèn)題可能比大氣污染問(wèn)題更為嚴(yán)峻，且解決周期更長(zhǎng)，解決難度更大。本文主要以大氣污染為例來(lái)說(shuō)明區(qū)際跨域環(huán)境協(xié)同治理。

③2020年北京第三產(chǎn)業(yè)占比超過(guò)了83%，而河北省依然正處于工業(yè)化中后期，對(duì)于高耗能的環(huán)境治理面臨的壓力顯然大于北京。

④中央政府在要求省級(jí)地方政府節(jié)能減排上，往往是按照前一年的增量而非按照改革開(kāi)放后的污染物排放總量來(lái)進(jìn)行。

⑤聯(lián)合執(zhí)法包括部門聯(lián)合執(zhí)法和跨域聯(lián)合執(zhí)法，即環(huán)保、交通等多部門在某一行政區(qū)內(nèi)或跨行政區(qū)聯(lián)合起來(lái)共同開(kāi)展執(zhí)法行動(dòng)。交叉執(zhí)法是指環(huán)境執(zhí)法部門到其余行政區(qū)開(kāi)展執(zhí)法活動(dòng)。

⑥給企業(yè)家一個(gè)穩(wěn)定可預(yù)期的制度環(huán)境也是當(dāng)前地方政府著力打造和提高營(yíng)商環(huán)境的題中應(yīng)有之義。

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