陳輝

近年來，國內(nèi)一些地區(qū)的核電、火電、化工、垃圾焚燒發(fā)電等涉污重大項目在興建和運行過程中，會面臨項目所在地居民的鄰避情緒阻力，有時還會誘發(fā)群體性事件，嚴(yán)重影響社會穩(wěn)定。如何及時妥善處理突發(fā)性鄰避事件，這是擺在有關(guān)部門面前的突出課題。反思近年發(fā)生的三例典型鄰避事件，考察其不同處置方式及其影響，有利于相關(guān)部門汲取經(jīng)驗教訓(xùn)，進(jìn)而提高鄰避事件的處置能力和水平。

一、典型案例反思

D市PX項目事件。2011年8月8日，受臺風(fēng)“梅花”影響，D市PX項目附近防波堤被沖毀，生產(chǎn)用化工儲罐受到威脅。雖然沒有造成泄露等其他安全事故，但還是暴露了PX項目的安全隱患，深深觸動了市民的敏感神經(jīng)。市民開始質(zhì)疑PX項目安全性，D市市委市政府于次日連夜召開會議并發(fā)布消息稱：政府決定對PX項目搬遷問題進(jìn)行論證。但市民依然對此充滿憂慮。經(jīng)過幾天持續(xù)發(fā)酵，8月14日，D市發(fā)生針對PX項目的鄰避事件，眾多市民請求政府將該項目搬出D市。事件發(fā)生后，相關(guān)部門協(xié)調(diào)多種力量維持秩序，對手機(jī)、微博、微信等平臺進(jìn)行了有效應(yīng)急管理，阻斷了網(wǎng)絡(luò)傳播的推波助瀾作用。在這次事件處置過程中，雖然前期鄰避問題預(yù)防并不充分，但事件爆發(fā)后有關(guān)部門及時采取措施有效控制事態(tài)，在和群眾溝通過程中冷靜應(yīng)對，自始至終并未簡單承諾何時搬遷，給后續(xù)科學(xué)論證搬遷問題留下了較大余地。

S市鉬銅項目事件。S市鉬銅項目于2012年6月29日開始施工，當(dāng)日就有學(xué)生和市民聚集表達(dá)反對意見。7月2日發(fā)生鄰避事件后，市領(lǐng)導(dǎo)出面向市民承諾“責(zé)令企業(yè)從即日起停止施工，如大多數(shù)群眾不理解、不支持項目建設(shè)就不開工”。7月3日市政府通過官方微博發(fā)布消息稱，停止該項目建設(shè)，今后不再建設(shè)這個項目。事件過程中，相關(guān)部門前期對學(xué)生群體的鄰避行動沒有高度重視，未能在事件初期就將鄰避問題消解在萌芽狀態(tài)，而是任由積極分子在短時間內(nèi)進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)動員。市領(lǐng)導(dǎo)“停止施工”的回應(yīng)之所以收效甚微，不僅因為時機(jī)已晚，還因為鄰避情緒不斷高漲，壓縮了通過理性溝通方式解決問題的空間。迫于維穩(wěn)壓力，市委市政府將應(yīng)對方案從“停止施工”緊急調(diào)整為“今后不再建設(shè)這個項目”。此后，S市努力尋求項目重啟，雖然深入基層擴(kuò)大宣傳，并組織群眾代表到外地考察，但依然困難重重。相關(guān)部門忌憚再次發(fā)生“群眾不了解、不理解、不支持”現(xiàn)象，無法下決心正式重啟。究其根本，政府當(dāng)初在應(yīng)對鄰避事件時缺乏長遠(yuǎn)考慮，輕易承諾“不再建設(shè)”，這雖然有利于暫時平復(fù)群眾情緒，避免事態(tài)擴(kuò)大，但卻削弱了日后科學(xué)論證項目建設(shè)的主動權(quán)。

H市垃圾焚燒項目事件。H市垃圾焚燒項目事件比D市和S市鄰避事件的醞釀期長。區(qū)政府遲遲沒有正面回應(yīng)群眾遞交的聯(lián)名信和聽證申請，亦有附近群眾連續(xù)一周時間到區(qū)政府反映意見。2014年5月10日發(fā)生鄰避事件，在政府多部門緊急協(xié)調(diào)和處理下，事件于11日凌晨平息。H市市政府召開新聞發(fā)布會，向社會通報事件中違法行為，表態(tài)充分尊重民意開展項目建設(shè)。在整個事件處理過程中，政府并未做出項目停建的表態(tài)，為政府后續(xù)工作預(yù)留了空間。此后，政府廣泛吸取民意，減少了項目占地面積，并組織群眾赴外省考察，多舉措消除群眾鄰避情緒，確保后續(xù)項目建設(shè)有序推進(jìn)。

綜合來看，基層政府在預(yù)防和處置鄰避事件時所采取的一些不利于化解矛盾的態(tài)度和做法需要反思：

第一，在污染型工程項目建設(shè)過程中，有關(guān)部門不能有效調(diào)整改進(jìn)決策模式、不能有效應(yīng)對公眾環(huán)境權(quán)利意識增長及環(huán)境權(quán)益表達(dá)能力增強(qiáng)對政府環(huán)境治理形成的挑戰(zhàn)、不能通過及時到位的信息公開和訴求回應(yīng)來應(yīng)對鄰近居民的質(zhì)疑的處置方式，不利于消除或緩解當(dāng)?shù)鼐用竦泥彵芮榫w。

第二，有關(guān)部門未能充分考慮鄰避事件的特殊性，而是簡單采用一般性群體性事件處置方法來應(yīng)對鄰避事件。事實上，諸多鄰避事件發(fā)生并非因為業(yè)已發(fā)生的環(huán)境利益損害，而是源于鄰近居民對潛在環(huán)境污染風(fēng)險的恐懼。因此，即便基層政府采取措施控制局勢，但因為不能有效緩解公眾鄰避情緒，所以很難從根本上化解鄰避危機(jī)，且依然存在群眾規(guī)模聚集表達(dá)訴求的可能性。

第三，有關(guān)部門在應(yīng)對鄰避事件過程中，要么過度反應(yīng)，簡單粗暴處理，使矛盾反而被激化;要么輕易承諾，在維穩(wěn)壓力下不能從項目建設(shè)長遠(yuǎn)規(guī)劃角度謹(jǐn)慎回應(yīng)，以致喪失項目建設(shè)中的主動權(quán)。

二、對策建議

為了盡可能避免鄰避矛盾激化和沖突爆發(fā)，為緩解鄰避情緒和項目后續(xù)建設(shè)提供足夠支持，建議在鄰避事件不同階段，采取合適處置方式。

1.鄰避事件萌芽階段

表面上看鄰避事件具有突發(fā)性，但拉長事件分析鏈條就會發(fā)現(xiàn)，鄰避事件并非陡然生成，而是存在一個矛盾逐步積累并不斷升級的過程。鄰避事件發(fā)生前，信息能否及時公開、公眾訴求能否及時得到回應(yīng)、對小規(guī)模聚集行動能否保持警覺等，均影響著鄰避事件發(fā)生的可能性。

污染類工程項目建設(shè)過程中要將公眾知情權(quán)和參與權(quán)真正落到實處。政府和民眾面臨巨大的信息不對稱，政府掌握著全局信息，公眾只能在政府信息公開過程中減少信息盲區(qū)，消除不必要疑慮，避免在猜疑中滋生恐慌和不信任。信息公開不是簡單的信息公示，而是要廣泛收集和聽取群眾反饋的各種意見和聲音，有針對性地答疑解惑。

針對公眾通過信訪渠道表達(dá)的各種訴求，要及時回應(yīng)，不能以種種理由回避，否則只會助長群眾的不信任感。S市鉬銅項目事件和H市垃圾焚燒發(fā)電項目事件發(fā)生前，群眾通過走訪、寫信或官方微博留言等形式表達(dá)過質(zhì)疑和反對意見，但都未得到有關(guān)部門及時的正面的回應(yīng)。與此形成對比的是，D市PX項目在臺風(fēng)中暴露隱患后，針對群眾擔(dān)憂，市政府召開會議將“項目搬遷”提上日程，不僅充分反映了當(dāng)?shù)卣畬θ罕娫V求的重視，而且有效緩解了群眾的緊張情緒。多數(shù)群眾的核心關(guān)注點不是問題能否立刻解決，而是有關(guān)部門處理問題的姿態(tài)。

針對少數(shù)群眾的小規(guī)模環(huán)境利益表達(dá)行動，不能按照普通信訪案件處理。鄰避問題的特殊性在于：行動群體的規(guī)模并不確定，周邊群眾均是核心利益相關(guān)者，都可能成為潛在的行動者，可能在短時間內(nèi)被動員起來并規(guī)模聚集，引發(fā)事態(tài)擴(kuò)大。因此，小規(guī)模群眾聚集往往釋放著某種危險信號，如果有關(guān)部門不能保持警惕，往往會喪失阻斷事件爆發(fā)的關(guān)鍵機(jī)會。S市鉬銅項目事件和H市垃圾焚燒發(fā)電項目事件爆發(fā)前，均有部分群眾聚集，請求政府公開回應(yīng)，但有關(guān)部門缺少預(yù)案，導(dǎo)致事件爆發(fā)時準(zhǔn)備不足、倉促應(yīng)對。

2.緊急應(yīng)對階段

鄰避事件中群眾規(guī)模聚集，極大考驗當(dāng)?shù)卣畱?yīng)對突發(fā)公共安全事件的能力。有關(guān)部門在處置群體性事件時能否保持理性和克制、是否依法對鄰避事件摻雜的違法犯罪行為有效處置、是否借用科技手段控制事態(tài)等，均會對鄰避事件的發(fā)展態(tài)勢產(chǎn)生影響。

針對絕大多數(shù)群眾的言論和行為，相關(guān)人員在維持秩序時一定要保持克制。絕大多數(shù)群眾規(guī)模聚集根本目的不是鬧事，而是表達(dá)利益訴求和宣泄不滿情緒，如果簡單采取驅(qū)散或打擊措施，極容易擴(kuò)大和激化矛盾，引發(fā)情緒反彈，誘發(fā)群眾利益表達(dá)中的非理性因素進(jìn)一步發(fā)酵。

針對極少數(shù)人趁機(jī)鬧事打砸等違法犯罪行為，必須堅決打擊，以儆效尤，防止極少數(shù)人的違法犯罪行為對大多數(shù)群眾起到不良示范效應(yīng)，預(yù)防不明真相群眾被卷入沖突，避免事態(tài)惡化。及時采取相關(guān)措施，管控特定時段內(nèi)網(wǎng)絡(luò)信息傳播。近幾年各地鄰避事件中，微博、微信、論壇等信息平臺均發(fā)揮著特殊的媒介動員和信息傳播作用。一方面，更多群眾可能在接到信息后參與事件，擴(kuò)大規(guī)模;另一方面，個別謠言可能經(jīng)網(wǎng)絡(luò)傳播誤導(dǎo)媒體和群眾。在H市垃圾焚燒發(fā)電項目事件中，有人在網(wǎng)絡(luò)上發(fā)布虛假消息，引發(fā)暴力事件，在網(wǎng)絡(luò)上也產(chǎn)生了極大負(fù)面影響。因此，在群眾規(guī)模聚集的緊急狀態(tài)下，政府有必要適時監(jiān)控輿情，緊急情境下利用科技手段控制網(wǎng)絡(luò)事態(tài)。

3.溝通與承諾階段

群眾短時間內(nèi)規(guī)模聚集向政府表達(dá)鄰避態(tài)度，有關(guān)部門除了要采取措施緊急控制局勢外，更為重要的工作是及時與群眾建立溝通機(jī)制。

一方面，要盡早溝通，保持主動，避免群眾在等待回應(yīng)中滋生更多不良情緒。溝通過程中，可以通過基層組織選定群眾代表，提高溝通效率。溝通過程中，政府不能再單純強(qiáng)調(diào)“項目合法”“經(jīng)過審批”等不利于平復(fù)群眾情緒的做法，要采取恰當(dāng)方式回應(yīng)和盡量消解群眾疑慮。

另一方面，要謹(jǐn)慎承諾。應(yīng)急狀態(tài)下，如果簡單承諾“永不建設(shè)”，就會基本喪失推動項目可能性——這已經(jīng)由S市鉬銅項目事件所證明。因為事件處理過程中當(dāng)?shù)卣苯有肌坝啦唤ㄔO(shè)”，導(dǎo)致后面項目難以再次進(jìn)入論證啟動環(huán)節(jié)。民眾認(rèn)同感和信任感不強(qiáng)時，應(yīng)急狀態(tài)下的承諾不僅效果有限，反而可能減少基層政府自身回旋余地，從而為污染型工程項目后續(xù)建設(shè)埋下隱患。當(dāng)然，并非不能作出“終止項目”的決策，只是強(qiáng)調(diào)這種決定應(yīng)該理性謹(jǐn)慎，而不是應(yīng)急狀態(tài)下將“永不建設(shè)”作為權(quán)宜之計，避免項目建設(shè)陷入“一建就鬧、一鬧就?！钡睦Ь?。