任大鵬 中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村法制研究中心主任、教授

因地制宜發(fā)展農(nóng)民合作社，探索不同的合作社發(fā)展道路，是完善合作社組織體系、充分發(fā)揮合作社功能、實(shí)現(xiàn)合作社價(jià)值的必然要求，也是當(dāng)前合作社領(lǐng)域的重點(diǎn)工作。

因地制宜發(fā)展農(nóng)民合作社，是基于合作社發(fā)展過(guò)程中的發(fā)育背景、發(fā)展目標(biāo)、成員需求、資源稟賦、社會(huì)環(huán)境、市場(chǎng)環(huán)境，由不同區(qū)域、不同產(chǎn)業(yè)、不同發(fā)展背景、不同發(fā)展階段、不同合作社規(guī)模、不同組織結(jié)構(gòu)、不同要素結(jié)構(gòu)、不同運(yùn)行機(jī)制以及成員間不同合作方式?jīng)Q定的，是必須堅(jiān)持的基本原則。

因地制宜發(fā)展農(nóng)民合作社，對(duì)國(guó)家和各級(jí)政府而言，要從法律、政策和機(jī)制上鼓勵(lì)合作社的創(chuàng)新性。要針對(duì)不同類型合作社的發(fā)展特點(diǎn)和內(nèi)在需求，制定并不斷完善相關(guān)政策。

因地制宜發(fā)展農(nóng)民合作社，對(duì)合作社而言，要從實(shí)際出發(fā)，構(gòu)建適宜合作社生存和發(fā)展的業(yè)務(wù)領(lǐng)域和成員之間合作方式，形成具有鮮明特色的以合作社為組織平臺(tái)的一二三產(chǎn)融合模式、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的組織模式、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與小規(guī)模農(nóng)戶之間的利益銜接模式、供應(yīng)鏈各相關(guān)主體之間公平的收益分配模式，并不斷調(diào)整合作社內(nèi)外關(guān)系以提升其應(yīng)對(duì)不斷變化的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境的能力。

因地制宜發(fā)展農(nóng)民合作社，意味著合作社多元化的發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展路徑。具體而言，應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面因地制宜實(shí)現(xiàn)合作社的多元化發(fā)展：

第一，合作社發(fā)展目標(biāo)和業(yè)務(wù)類型需要多元化。我國(guó)的合作社類型多樣，既涉及不同產(chǎn)業(yè)和不同規(guī)模，更涉及對(duì)合作社服務(wù)有著不同需求的農(nóng)戶?？傮w上看，合作社的發(fā)展目標(biāo)都應(yīng)是滿足全體成員的共同需求，但不同的合作社成員需求差異較大，即使在同一家合作社內(nèi)部，不同類型的成員也有不同的服務(wù)需求。為此，合作社應(yīng)當(dāng)按照大多數(shù)原則，通過(guò)民主決策機(jī)制，以成員需求為導(dǎo)向，確立適合自身特點(diǎn)的發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展戰(zhàn)略和業(yè)務(wù)范圍，不可貪大求全，不能一味追求利潤(rùn)最大化，不能完全照搬其他合作社的發(fā)展模式。例如，合作社投資辦企業(yè)或者在公司等企業(yè)持股，可以增加合作社的盈利能力和成員收入機(jī)會(huì)，但也意味著要承擔(dān)更大的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，如果合作社的主要成員都是小規(guī)模農(nóng)戶，風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力脆弱，在公司持股反而不利于滿足小農(nóng)戶期待的風(fēng)險(xiǎn)最小化愿景。又如，合作社為非成員服務(wù)可以增加合作社的盈利點(diǎn)進(jìn)而增加成員收入，我國(guó)法律也并不限制合作社為非成員服務(wù)，只是要求對(duì)成員的服務(wù)和對(duì)非成員的服務(wù)應(yīng)當(dāng)分別核算。但需要注意的是，以利益最大化為目標(biāo)對(duì)非成員提供服務(wù)，在服務(wù)資源和服務(wù)能力短缺的合作社，以及治理結(jié)構(gòu)和利益分配機(jī)制不規(guī)范的合作社，會(huì)導(dǎo)致對(duì)成員服務(wù)的弱化。再如，一二三產(chǎn)融合發(fā)展，是合作社提升對(duì)小農(nóng)戶帶動(dòng)能力的重要措施，但是產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展需要特定條件，第二產(chǎn)業(yè)需要資金、技術(shù)、市場(chǎng)、建設(shè)用地、管理能力等支撐，事實(shí)上大多數(shù)合作社并不具備發(fā)展二產(chǎn)的能力。在一產(chǎn)基礎(chǔ)上發(fā)展鄉(xiāng)村旅游等三產(chǎn)，合作社具有一定優(yōu)勢(shì)，但容易在一定區(qū)域內(nèi)形成同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)。還如，農(nóng)民專業(yè)合作社法允許合作社開展多種業(yè)務(wù)，業(yè)務(wù)多元化可以在一定程度上轉(zhuǎn)移合作社風(fēng)險(xiǎn)，但對(duì)一些合作社而言，從事多種業(yè)務(wù)意味著有限資源的分化進(jìn)而導(dǎo)致規(guī)模不經(jīng)濟(jì)。因此，實(shí)現(xiàn)何種目標(biāo)，發(fā)展何種產(chǎn)業(yè)，開展何種業(yè)務(wù)，都應(yīng)當(dāng)按照因地制宜原則確定，形成合作社差異化發(fā)展格局。

第二，合作社內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)和利益分配方式需要多元化。關(guān)于合作社的治理結(jié)構(gòu)和利益分配，在法律上有明確的底線要求，諸如農(nóng)民成員不低于合作社成員總數(shù)的80%，合作社重大事項(xiàng)決策應(yīng)當(dāng)由全體成員按照一人一票原則形成決議，合作社的交易量返還比例不得低于可分配盈余的60%等。同時(shí)，法律關(guān)于合作社的治理和盈余分配也給出了一定的自治空間。需要注意的是，現(xiàn)實(shí)中的合作社在成員出資結(jié)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)結(jié)構(gòu)中并不均衡，少數(shù)出資較多的成員承擔(dān)著更多風(fēng)險(xiǎn)，而苛刻的民主治理規(guī)則又限制了核心成員的話語(yǔ)權(quán)，合作社的形式公平與核心成員基于貢獻(xiàn)份額追求的實(shí)質(zhì)公平之間存在著一定沖突，為此，在符合法律強(qiáng)制性規(guī)定的條件下，應(yīng)當(dāng)允許合作社采取多樣化的治理模式和利益分配模式。從治理結(jié)構(gòu)角度看，應(yīng)當(dāng)通過(guò)完善章程建立合作社依事項(xiàng)區(qū)分的層級(jí)決策體系，在涉及重大財(cái)產(chǎn)關(guān)系時(shí)，諸如股權(quán)結(jié)構(gòu)、財(cái)產(chǎn)擔(dān)保、對(duì)外投資、盈余分配規(guī)則等涉及每個(gè)成員切身利益的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)由全體成員通過(guò)成員大會(huì)或者授權(quán)成員代表大會(huì)決策；對(duì)于日常的經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)，則應(yīng)賦予合作社的理事長(zhǎng)和理事會(huì)更多經(jīng)營(yíng)決策中的話語(yǔ)權(quán)。從盈余分配關(guān)系看，也需要根據(jù)合作社的財(cái)產(chǎn)結(jié)構(gòu)、經(jīng)營(yíng)方式等確定。實(shí)踐中，大量合作社的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)從對(duì)成員提供服務(wù)轉(zhuǎn)向合作社統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，對(duì)現(xiàn)行交易量返還規(guī)則帶來(lái)挑戰(zhàn)。為此，合作社的盈余分配規(guī)則應(yīng)當(dāng)充分關(guān)注合作社的不同經(jīng)營(yíng)類型，即服務(wù)導(dǎo)向的合作社繼續(xù)強(qiáng)化惠顧返還制度，投資導(dǎo)向的合作社則應(yīng)更充分體現(xiàn)投資報(bào)酬。

第三，合作社與成員之間的利益銜接關(guān)系需要多元化。對(duì)小規(guī)模農(nóng)戶而言，對(duì)合作社的需求是有差異性的，有的合作社中成員仍然直接從事農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，需要合作社提供生產(chǎn)資料購(gòu)買、技術(shù)服務(wù)、產(chǎn)品銷售以及其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中的社會(huì)化服務(wù)；有的合作社則通過(guò)統(tǒng)一的品質(zhì)和標(biāo)準(zhǔn)控制以及品牌化建設(shè)提高農(nóng)產(chǎn)品附加值并讓成員獲取品質(zhì)品牌溢價(jià)。也有的合作社從業(yè)務(wù)類型上不斷創(chuàng)新，發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品電商、農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用和病蟲害統(tǒng)一防治等。合作社業(yè)務(wù)類型差異，決定著成員相互之間以及與合作社之間的合作方式差異，也決定著不同類型成員對(duì)合作社的貢獻(xiàn)方式的差異。因此，不同業(yè)務(wù)類型的合作社，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建符合本合作社特點(diǎn)的與成員之間的利益銜接方式。在同一合作社中，也應(yīng)當(dāng)根據(jù)成員不同的服務(wù)需求、就業(yè)需求、投資需求、品牌溢價(jià)需求和閑置資源利用需求，完善對(duì)成員的利益銜接機(jī)制。

第四，合作社與其他市場(chǎng)主體之間的利益關(guān)聯(lián)方式需要多元化。合作社作為市場(chǎng)主體，具有自身的組織特性，并由此決定著其在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中具有相應(yīng)的優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)。就其優(yōu)勢(shì)而言，例如，將小規(guī)模農(nóng)戶及其所持有的分散資源通過(guò)合作社組織平臺(tái)集聚實(shí)現(xiàn)規(guī)模收益，通過(guò)合作社內(nèi)部的自律機(jī)制克服道德失范現(xiàn)象，構(gòu)建在互信基礎(chǔ)上的人合特性使其更容易形成集體行動(dòng)，以及基于其銜接小農(nóng)戶的社會(huì)價(jià)值而更容易得到政府扶持等。同時(shí)，就其組織劣勢(shì)而言，例如，突出的成員分層導(dǎo)致的目標(biāo)和利益訴求離散、自有資本不足、資本的債務(wù)清償能力較差因而難以獲得信貸資金支持、過(guò)于注重成員民主權(quán)利而形成較高的治理成本、所有者利用者管理者的角色重疊難以克服經(jīng)營(yíng)人才短缺約束等。為此，不同類型的合作社需要揚(yáng)長(zhǎng)避短，在保持自身人格獨(dú)立性的基礎(chǔ)上，與公司、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織等主體以合同、合作和共同出資等不同形式構(gòu)建利益聯(lián)結(jié)關(guān)系，在整個(gè)供應(yīng)鏈中充分體現(xiàn)合作社價(jià)值并獲取公平的增值收益機(jī)會(huì)。

第五，對(duì)合作社發(fā)展的扶持措施需要多元化。談到政府與合作社的關(guān)系，應(yīng)當(dāng)首先堅(jiān)持包容性原則，在法律規(guī)定的底線內(nèi)，允許合作社以不同規(guī)模、不同形態(tài)、不同成員關(guān)系、不同運(yùn)行機(jī)制呈現(xiàn)，而不是以政府確定的模板衡量和規(guī)范合作社或者對(duì)合作社給予過(guò)多限制。包括“空殼社”清理、規(guī)范化建設(shè)、高質(zhì)量發(fā)展等方面，要有適度的政策彈性。同時(shí)，對(duì)合作社的扶持措施，需要精準(zhǔn)對(duì)標(biāo)合作社需求，通過(guò)財(cái)稅措施、土地措施、人才支持等政策工具，以及財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)、市場(chǎng)對(duì)接、品牌培育等輔導(dǎo)服務(wù)機(jī)制，構(gòu)建具有不同發(fā)展水平和發(fā)展能力的合作社可以共享的政策支持體系。