李太平　薄慧敏　聶文靜

摘 要：科學(xué)評價(jià)食品安全監(jiān)督抽檢效率是提升政府監(jiān)管水平的重要前提，也是建設(shè)健康中國、實(shí)施食品安全戰(zhàn)略的根本保障。基于公共選擇理論，運(yùn)用2017-2019年各?。▍^(qū)、市）30類加工食品監(jiān)督抽檢數(shù)據(jù)實(shí)證分析地方政府在政績考核壓力下的監(jiān)督抽檢批次分配行為，進(jìn)而評價(jià)食品安全監(jiān)督抽檢效率。研究發(fā)現(xiàn)：地方政府為了完成“監(jiān)督抽檢合格率”和“監(jiān)督抽檢批次”這兩項(xiàng)政績考核指標(biāo)，把食品安全監(jiān)督抽檢批次有意識、有計(jì)劃地多分配給了上一年度監(jiān)督抽檢合格率較高、檢測成本較低的食品種類，導(dǎo)致地方政府發(fā)現(xiàn)問題食品的能力即監(jiān)督抽檢效率有所降低。因此，在進(jìn)一步加大監(jiān)督抽檢力度的同時(shí)，應(yīng)切實(shí)調(diào)整食品安全工作政績考核指標(biāo)，堅(jiān)持問題導(dǎo)向原則，敦促地方政府合理分配監(jiān)督抽檢批次，為提高食品安全監(jiān)督抽檢效率創(chuàng)造有利條件。

關(guān)鍵詞：監(jiān)督抽檢效率;抽檢批次分配;政績考核;食品安全

一、引言

食品安全是關(guān)乎社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人類健康的重大政治、經(jīng)濟(jì)和民生問題。食品安全問題產(chǎn)生的根本原因在于質(zhì)量信息不對稱（王建華等，2020;聶文靜等，2021），生產(chǎn)者受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)極易產(chǎn)生“道德風(fēng)險(xiǎn)”和“逆向選擇”，無法單純借助市場機(jī)制實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)，必須依靠政府監(jiān)管來約束生產(chǎn)者的行為（Jouanjean等，2015）。然而，政府在食品安全監(jiān)管過程中同樣面臨質(zhì)量信息不對稱，需要通過監(jiān)督抽檢手段發(fā)現(xiàn)問題食品，以便采取有力措施來規(guī)范生產(chǎn)者行為（Starbird，2000;范偉，2021）。所以，提高監(jiān)督抽檢效率即提高政府發(fā)現(xiàn)問題食品的能力，是食品安全監(jiān)管的核心和基礎(chǔ)。為此，《“十三五”國家食品安全規(guī)劃》和《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化改革加強(qiáng)食品安全工作的意見》中明確提出“要持續(xù)增加監(jiān)督抽檢批次”、“到2020年，食品抽檢量達(dá)到4批次/千人”，試圖通過加大監(jiān)督抽檢批次提高違規(guī)企業(yè)被發(fā)現(xiàn)的概率，最終達(dá)到改善食品安全狀況的目的。根據(jù)國家市場監(jiān)督管理總局網(wǎng)站公布的數(shù)據(jù)顯示，2020年我國食品安全監(jiān)督抽檢樣本數(shù)量已經(jīng)達(dá)到638.74萬批次，分別是2015年、2016年、2017年、2018年、2019年抽檢樣本數(shù)量的37.07倍、4.26倍、2.70倍、1.90倍和1.35倍，監(jiān)督抽檢強(qiáng)度已經(jīng)實(shí)現(xiàn)4.52批次/千人，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過美國每三年對高風(fēng)險(xiǎn)食品企業(yè)檢查1次的抽檢水平（李婷和劉武兵，2014）。然而，我國食品安全狀況并未隨之發(fā)生明顯改善。運(yùn)用食品安全指數(shù)食品安全指數(shù)是在綜合考慮各類食品安全水平的前提下，運(yùn)用木桶原理和黃金分割法則，采用五級標(biāo)度法，以數(shù)字化形式綜合反映一定時(shí)期內(nèi)一個(gè)國家或地區(qū)食品質(zhì)量安全總體狀況的信息指數(shù)。食品安全指數(shù)區(qū)間為0～500，食品安全指數(shù)越大，表示食品安全狀況越好。測度食品安全總體狀況（李太平，2017），如圖1所示，近六年我國食品安全指數(shù)始終未能突破307，食品安全形勢依然嚴(yán)峻。此外，2020年“特醫(yī)奶粉亂象”、“燕窩造假事件”再次引發(fā)民眾熱議;2021年3·15晚會(huì)又見“瘦肉精”羊肉事件報(bào)道來源于央視網(wǎng)https：//www.cctv.com/。。顯然，在“史上最嚴(yán)”食品安全法順利實(shí)施的背景下2019年新修訂的《食品安全法》被稱為“史上最嚴(yán)”。中國人大網(wǎng)報(bào)道：食品安全法在修訂不到一年的時(shí)間內(nèi)就進(jìn)行執(zhí)法檢查，檢查委員普遍認(rèn)為執(zhí)法工作扎實(shí)。，我國食品安全狀況并沒有隨著監(jiān)督抽檢批次的顯著增加而發(fā)生明顯好轉(zhuǎn)。

事實(shí)上，為了提高監(jiān)督抽檢效率、改善食品安全狀況，我國政府近年來對食品安全監(jiān)督抽檢制度進(jìn)行了一系列改革。2009年出臺的《食品安全法》首次以法律形式確立分段監(jiān)管體制，由五個(gè)部門分別承擔(dān)不同環(huán)節(jié)的監(jiān)督抽檢職責(zé)。然而，這種“五龍治水”農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢、工商、衛(wèi)生和食藥監(jiān)管五個(gè)部門分別承擔(dān)了初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、食品加工、食品流通、餐飲消費(fèi)等不同環(huán)節(jié)的監(jiān)管職能，也被稱為“五龍治水”的監(jiān)管模式。的監(jiān)管模式導(dǎo)致監(jiān)督抽檢重復(fù)性高、碎片化嚴(yán)重（張蓓等，2020）。于是2013年國務(wù)院重新組建國家食品藥品監(jiān)督管理總局，開始組織實(shí)施分類監(jiān)督抽檢制度，由總局統(tǒng)籌部署、地方政府負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)食品安全監(jiān)督抽檢工作。所謂分類監(jiān)督抽檢制度，就是按照食品原料屬性和居民消費(fèi)特征，把食品劃分為若干種類，地方政府根據(jù)上一年度的監(jiān)督抽檢結(jié)果，合理安排下一年度的監(jiān)督抽檢計(jì)劃，盡量多抽檢上一年度合格率較低的食品種類，而少抽檢上一年度合格率較高的食品種類，以便達(dá)到提高政府發(fā)現(xiàn)問題食品的能力的目的。而且，為了激勵(lì)地方政府履行食品安全監(jiān)督抽檢職責(zé)，2016年國務(wù)院辦公廳印發(fā)《食品安全工作評議考核辦法》，明確提出將“監(jiān)督抽檢合格率”和“監(jiān)督抽檢批次”作為各?。▍^(qū)、市）食品安全工作考核指標(biāo)。此外，出于整合監(jiān)管資源的目的，2018年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革重組，將食藥監(jiān)局、質(zhì)監(jiān)局和工商局合并組建國家市場監(jiān)督管理總局（詹承豫，2019），并于2019年印發(fā)《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部食品安全責(zé)任制規(guī)定》，強(qiáng)調(diào)將食品安全監(jiān)督抽檢工作考核結(jié)果作為地方政府官員選拔任用的重要依據(jù)（施京京，2019）。

這一系列食品安全監(jiān)管體制的改革，特別是分類監(jiān)督抽檢制度的實(shí)施和政績考核制度的層層加碼，本意是激勵(lì)地方政府提高食品安全監(jiān)督抽檢效率。然而，在現(xiàn)實(shí)的監(jiān)管實(shí)踐中，中央政府在考核地方政府政績時(shí)，直接把“監(jiān)督抽檢合格率”和“監(jiān)督抽檢批次”作為衡量地方政府食品安全工作的關(guān)鍵指標(biāo)，納入到政績考核評價(jià)體系中，造成一些地方政府為了在短期內(nèi)提高監(jiān)督抽檢合格率、增加監(jiān)督抽檢批次，直接達(dá)到提高地方政府政績的目的，便有意識、有計(jì)劃地將本年度監(jiān)督抽檢批次較多地分配給了上一年度抽檢合格率較高、檢測成本較低的食品種類，使得上一年度抽檢合格率較低、檢測成本較高、質(zhì)量安全問題較多的食品種類反而被分配到的監(jiān)督抽檢批次較少，導(dǎo)致盡管我國食品安全監(jiān)督抽檢批次在年度間持續(xù)成倍增加，但通過監(jiān)督抽檢手段發(fā)現(xiàn)問題食品的能力即監(jiān)督抽檢效率反而會(huì)明顯降低（李太平，2020），致使我國食品安全狀況未能得到顯著改善。所以，食品安全監(jiān)督抽檢批次在抽檢合格率和檢測成本不同的食品種類之間的分配數(shù)量，直接決定了我國食品安全監(jiān)督抽檢效率的高低。因此，本文基于公共選擇理論，采用負(fù)二項(xiàng)模型實(shí)證分析地方政府監(jiān)督抽檢批次在不同食品種類之間分配，與監(jiān)督抽檢合格率和檢測成本之間的數(shù)量關(guān)系，進(jìn)而評價(jià)我國食品安全監(jiān)督抽檢效率，試圖為提高地方政府監(jiān)管效能創(chuàng)造有利條件，同時(shí)也為完善監(jiān)督抽檢制度、化解政府監(jiān)管困局、夯實(shí)食品安全戰(zhàn)略提供政策依據(jù)。

二、文獻(xiàn)綜述

關(guān)于食品安全監(jiān)管效率的研究最早出現(xiàn)于英美等早期工業(yè)化國家，Antle（1996）提出政府在食品安全監(jiān)管過程中應(yīng)遵從成本收益原則，因此，Arrow（1996）采用成本收益法對食品安全監(jiān)管效率進(jìn)行評價(jià)。隨后，該方法被引入國內(nèi)，并衍生出投入產(chǎn)出法、指標(biāo)體系構(gòu)建法等用于評價(jià)食品安全監(jiān)管效率（Zhang等，2020）。值得注意的是，從政府監(jiān)管角度來看，食品安全監(jiān)管具體行為包含監(jiān)督抽檢和監(jiān)督處罰兩方面內(nèi)容（聶文靜等，2021）。盡管已有研究缺乏對食品安全監(jiān)督抽檢效率的考察，重點(diǎn)探究食品安全監(jiān)管效率，但是這些成果為本文研究奠定了良好的基礎(chǔ)。

針對我國食品安全監(jiān)管效率評價(jià)結(jié)果，學(xué)術(shù)界尚未達(dá)成共識。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，食品安全監(jiān)管效率正在逐步提升。劉鵬（2010）將中華人民共和國成立以來我國食品安全監(jiān)管體制劃分為：1949-1977年的指令型體制、1978-1992年的混合型體制、1993-2007年的監(jiān)管型體制，發(fā)現(xiàn)監(jiān)管型體制下，食物中毒事件數(shù)、食物中毒人數(shù)及死亡人數(shù)均呈現(xiàn)下降趨勢，與此同時(shí)，食品衛(wèi)生抽檢合格率處于上升階段，表明食品安全監(jiān)管效率有所提高。另一種觀點(diǎn)則相反，認(rèn)為政府監(jiān)管存在缺陷，導(dǎo)致食品安全監(jiān)管效率低下。李先國（2011）通過分析發(fā)達(dá)國家食品安全監(jiān)管體系的特點(diǎn)以及在該領(lǐng)域的成功經(jīng)驗(yàn)，指出我國食品安全監(jiān)管存在嚴(yán)重的缺位、錯(cuò)位和越位現(xiàn)象，預(yù)警處罰機(jī)制不完善，因此食品安全監(jiān)管效率不高。周小梅（2010）和龔強(qiáng)等（2015）分別從消費(fèi)者感知視角和政府規(guī)制俘獲視角出發(fā)，均認(rèn)為食品安全監(jiān)管低效是導(dǎo)致我國食品安全事件頻發(fā)的重要原因。還有學(xué)者認(rèn)為我國食品安全監(jiān)管效率存在區(qū)域異質(zhì)性，盡管2016-2017年我國食品安全監(jiān)管效率整體處于略微上升狀態(tài)，但食品安全監(jiān)管效率整體水平不高，規(guī)模報(bào)酬呈現(xiàn)遞增與遞減并存的狀態(tài)，具有“東高西低”的地區(qū)差異（張紅鳳和趙勝利，2020）。

探究政府行為影響食品安全監(jiān)管效率的既有文獻(xiàn)主要基于以下三點(diǎn)：一是委托代理理論。作為委托人的消費(fèi)者希望作為代理人的地方政府能夠提高食品安全監(jiān)管效率，但是地方政府以個(gè)人利益或部門利益最大化為目標(biāo)，與消費(fèi)者目標(biāo)并不一致，加之消費(fèi)者的需求偏好、個(gè)體特征等存在差異（Ofuani等，2015），這就產(chǎn)生了委托代理關(guān)系中的激勵(lì)不相容問題，嚴(yán)重削弱了監(jiān)管者切實(shí)履行向消費(fèi)者匯報(bào)真實(shí)有效的食品安全信息的職責(zé)（全世文等，2015）。二是政企合謀視角。游海疆（2020）將政企合謀細(xì)分為交易型合謀、壓力型合謀和情理型合謀三種類型，而監(jiān)管機(jī)構(gòu)與食品企業(yè)之間的關(guān)系決定了食品安全監(jiān)管效率的高低（Meyer等，2017）。當(dāng)食品企業(yè)違規(guī)生產(chǎn)經(jīng)營時(shí)，地方政府一方面考慮到食品企業(yè)承擔(dān)著區(qū)域發(fā)展、稅收、就業(yè)等政策性負(fù)擔(dān)（龔強(qiáng)等，2015），需要維護(hù)食品企業(yè)利益;另一方面為了增強(qiáng)政績的顯示度，往往采取“捂蓋子”方式庇護(hù)食品企業(yè)，導(dǎo)致監(jiān)管低效（倪國華等，2019）。三是結(jié)果考核制度。地方政府以“屬地”為基礎(chǔ)來劃定公共利益的受益范圍，使得地方政府以上級政府的政策意圖、本級政府的底線為目標(biāo)（李夢俠，2020），特別是在食品安全監(jiān)管考核機(jī)制尚未建立健全的情況下，地方政府對食品安全監(jiān)管缺乏動(dòng)力，嚴(yán)重制約監(jiān)管效率提高。因此，為了激勵(lì)地方政府加強(qiáng)監(jiān)管，食品安全工作已納入地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核內(nèi)容，并建立相應(yīng)的考核指標(biāo)體系，考核評估結(jié)果與地方政府官員的工資待遇掛鉤（胡穎廉，2018）。作為食品安全監(jiān)管鏈條的最底端，地方政府承擔(dān)著巨大的“問責(zé)”壓力，片面的結(jié)果考核制給地方政府造成激勵(lì)扭曲，導(dǎo)致地方政府在食品安全監(jiān)管過程中產(chǎn)生強(qiáng)烈的隱瞞動(dòng)機(jī)（全世文和曾寅初，2016），不敢發(fā)現(xiàn)問題、報(bào)告問題和處理問題，甚至出于政績粉飾監(jiān)管效果，造成監(jiān)管低效（周潔紅等，2018）。

盡管國內(nèi)外學(xué)者圍繞食品安全監(jiān)管效率開展了大量的先驅(qū)性研究，并考慮到地方政府與中央政府的區(qū)別，以及地方政府并非完全是消費(fèi)者（或者全社會(huì)福利）的代言人，為本文提供了十分有價(jià)值的參考，但已有研究仍存在如下幾個(gè)方面的不足：第一，研究視角有待聚焦。既有研究將食品安全監(jiān)管中的監(jiān)督抽檢和監(jiān)督處罰視為整體，重點(diǎn)考察食品安全監(jiān)管效率，并未將研究視角聚焦于政績考核壓力下的地方政府監(jiān)督抽檢批次分配行為，特別是通過分析監(jiān)督抽檢批次分配行為來評價(jià)食品安全監(jiān)督抽檢效率的文獻(xiàn)較少。第二，研究方法有待改進(jìn)。已有研究側(cè)重于理論分析政府監(jiān)管行為，缺乏對地方政府監(jiān)督抽檢過程中具體行為變量的實(shí)證考察，特別是基于經(jīng)濟(jì)理論的定量分析較為匱乏。因此，本文在研究視角和研究方法上拓寬了已有文獻(xiàn)的局限，在實(shí)施分類監(jiān)督抽檢的條件下，通過分析地方政府為了完成“監(jiān)督抽檢合格率”和“監(jiān)督抽檢批次”這兩項(xiàng)政績考核指標(biāo)，如何分配不同食品種類監(jiān)督抽檢批次，進(jìn)而評價(jià)我國食品安全監(jiān)督抽檢效率，具有較強(qiáng)的客觀性和真實(shí)性。

三、理論分析與研究假說

中央政府對食品安全問題高度重視，但由于食品安全問題的公共產(chǎn)品屬性和中央-地方食品生產(chǎn)經(jīng)營信息存在不對稱性的問題，以及2015年新修訂的《食品安全法》明確規(guī)定，“縣級以上地方人民政府對本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作負(fù)責(zé)”詳見2015年新修訂的《食品安全法》第6條：縣級以上地方人民政府對本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作負(fù)責(zé)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作以及食品安全突發(fā)事件應(yīng)對工作，建立健全食品安全全程監(jiān)督管理工作機(jī)制和信息共享機(jī)制。，因此食品安全監(jiān)督抽檢工作的主要負(fù)責(zé)人和具體執(zhí)行者仍是地方政府。由公共選擇理論可知，中央政府和地方政府的目標(biāo)函數(shù)與約束條件存在結(jié)構(gòu)性差異，地方政府不僅面臨公共利益，而且面臨地方部門利益、地方官員利益等多元化經(jīng)濟(jì)目標(biāo)（Wedeman，2001）。地方政府的行為決策其實(shí)反映的是地方政府官員的行為決策，作為理性的“經(jīng)濟(jì)人”，地方政府通常會(huì)在既定制度的約束條件下，結(jié)合實(shí)際情況，選擇使自身利益最大化的經(jīng)濟(jì)決策（Buchanan，2003;儲(chǔ)德銀和費(fèi)冒盛，2021）。為了約束地方政府行為，促使上下級之間目標(biāo)一致，中央政府采取政績考核方式激勵(lì)地方政府履行監(jiān)督抽檢職責(zé)（袁文藝和胡凱，2014）。然而，在食品安全監(jiān)督抽檢過程中，一旦考核指標(biāo)缺乏科學(xué)性和合理性，極易造成地方政府在政績考核壓力下通過非正當(dāng)手段完成監(jiān)督抽檢工作（焦貝貝和鄭風(fēng)田，2017），最終影響監(jiān)督抽檢效率。事實(shí)上，在實(shí)施分類監(jiān)督抽檢的條件下，中央政府采取政績考核方式激勵(lì)地方政府推進(jìn)食品安全監(jiān)督抽檢工作，本意是敦促地方政府提高監(jiān)督抽檢效率，多抽檢上一年度監(jiān)督抽檢合格率較低的食品種類，而少抽檢上一年度監(jiān)督抽檢合格率較高的食品種類，以便發(fā)現(xiàn)更多問題食品。然而，中央政府采用“監(jiān)督抽檢合格率”和“監(jiān)督抽檢批次”這兩項(xiàng)可量化的指標(biāo)，考核地方政府食品安全監(jiān)督抽檢工作，導(dǎo)致地方政府迫于政績考核壓力，為了在短期內(nèi)提升“顯性”政績，會(huì)通過調(diào)整食品安全監(jiān)督抽檢批次分配來盡快提高監(jiān)督抽檢合格率、增加監(jiān)督抽檢批次，最終影響食品安全監(jiān)督抽檢效率。具體過程表現(xiàn)如下（圖2）：

第一，以“監(jiān)督抽檢合格率”為政績考核指標(biāo)，會(huì)影響地方政府監(jiān)督抽檢批次分配行為，導(dǎo)致監(jiān)督抽檢效率降低。根據(jù)《中華人民共和國食品安全法》規(guī)定，國家市場監(jiān)督管理總局于每年年初制定并發(fā)布本年度食品安全監(jiān)督抽檢計(jì)劃，統(tǒng)籌安排監(jiān)督抽檢總批次，具體到各類食品監(jiān)督抽檢批次由地方政府視當(dāng)?shù)厥称钒踩珷顩r而定。在實(shí)施分類監(jiān)督抽檢制度的條件下，如果地方政府監(jiān)督抽檢工作以發(fā)現(xiàn)問題為導(dǎo)向，多抽檢合格率較低的食品種類，少抽檢合格率較高的食品種類，那么短期內(nèi)當(dāng)?shù)氐氖称繁O(jiān)督抽檢合格率就會(huì)明顯降低，此時(shí)食品安全監(jiān)督抽檢效率大大提高，但是會(huì)影響地方政府的政績考核結(jié)果;如果監(jiān)督抽檢工作以提高地方政府政績?yōu)閷?dǎo)向，保證監(jiān)督抽檢合格率穩(wěn)步上升，那么就必須有意識、有計(jì)劃地多抽檢合格率較高的食品種類，少抽檢合格率較低的食品種類，那么地方政府的政績顯示度就會(huì)提高，但是發(fā)現(xiàn)問題食品的能力即監(jiān)督抽檢效率會(huì)有所下降。由于地方政府官員有任期限制，當(dāng)面臨以“監(jiān)督抽檢合格率”為政績考核指標(biāo)的壓力時(shí)，地方政府在跨期決策中表現(xiàn)出嚴(yán)重的短視特征（周黎安，2004）。因此，在監(jiān)督抽檢過程中，地方政府為了在短期內(nèi)提高“監(jiān)督抽檢合格率”，會(huì)有意識、有計(jì)劃地將監(jiān)督抽檢批次更多地分配給上一年度抽檢合格率較高的食品種類，使得上一年度抽檢合格率較低的食品種類被抽檢的概率降低，問題食品難以被發(fā)現(xiàn)，導(dǎo)致地方政府發(fā)現(xiàn)問題食品的能力下降，即食品安全監(jiān)督抽檢效率下降。基于上述分析，本文提出如下假說：

假說一：上一年度監(jiān)督抽檢合格率越高的食品種類，地方政府分配的監(jiān)督抽檢批次越多，表明食品安全監(jiān)督抽檢效率越低。

第二，以“監(jiān)督抽檢批次”為政績考核指標(biāo)，會(huì)影響地方政府監(jiān)督抽檢批次分配行為，導(dǎo)致監(jiān)督抽檢效率降低。在實(shí)踐中，判別食品質(zhì)量是否合格，需要根據(jù)食品所屬類別，按照《國家食品安全監(jiān)督抽檢實(shí)施細(xì)則》的要求，遵循國家或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，檢測幾個(gè)、十幾個(gè)甚至幾十個(gè)質(zhì)量安全指標(biāo)。顯然，食品種類不同，其安全標(biāo)準(zhǔn)不同，所需檢測的項(xiàng)目內(nèi)容和項(xiàng)目種類各有側(cè)重，因此，具體的檢測方法和難易程度存在差異，導(dǎo)致各類食品質(zhì)量安全檢測成本相差懸殊。如果監(jiān)督抽檢工作以發(fā)現(xiàn)問題為導(dǎo)向，那么地方政府在分配監(jiān)督抽檢批次時(shí)，理應(yīng)與食品檢測成本無關(guān)。然而，與數(shù)量眾多的食品生產(chǎn)企業(yè)相比，地方政府監(jiān)管資源在人力和財(cái)力方面均捉襟見肘（謝康等，2016）。當(dāng)面臨以“監(jiān)督抽檢批次”為政績考核指標(biāo)的壓力時(shí)，地方政府在財(cái)政資金預(yù)算約束一定的情況下，為了增加監(jiān)督抽檢批次，會(huì)有意識、有計(jì)劃地將監(jiān)督抽檢批次更多地分配給檢測成本較低的食品種類，使得檢測成本較低的食品種類被抽檢的概率增加，而檢測成本較高的食品種類被抽檢的概率降低，那么生產(chǎn)檢測成本較高的食品種類的企業(yè)，違規(guī)成本降低，當(dāng)違規(guī)成本小于或等于違規(guī)收益時(shí)，企業(yè)作為理性的經(jīng)濟(jì)人，顯然會(huì)出現(xiàn)違規(guī)生產(chǎn)行為，但是地方政府發(fā)現(xiàn)問題食品的能力下降，即食品安全監(jiān)督抽檢效率下降。基于上述分析，本文提出如下假說：

假說二：檢測成本越低的食品種類，地方政府分配的監(jiān)督抽檢批次越多，表明食品安全監(jiān)督抽檢效率越低。

四、研究設(shè)計(jì)

（一）模型構(gòu)建

從現(xiàn)實(shí)來看，食品安全監(jiān)督抽檢批次數(shù)量是非負(fù)整數(shù)，其中部分食品種類監(jiān)督抽檢批次為零，因此，采用泊松模型進(jìn)行估計(jì)較為合適。具體而言，一個(gè)地區(qū)第i類食品監(jiān)督抽檢批次numbi的概率密度函數(shù)可表示為式（1）：

其中，numbi=0，1，2，…，N;λi為泊松到達(dá)率，且λi>0。假設(shè)lnλi與解釋變量xi之間存在線性關(guān)系，即：

其中，α′是一組待估參數(shù)，βi表示影響監(jiān)督抽檢批次分配數(shù)量的不可觀測變量。因此，本文在回歸模型中引入省份虛擬變量以期控制這些不可觀測的影響因素。

泊松回歸成立的一個(gè)重要假設(shè)是因變量的期望和方差都等于泊松到達(dá)率，即Enumbixi=Varnumbixi=λi，然而這個(gè)假設(shè)和監(jiān)督抽檢批次的實(shí)際數(shù)據(jù)并不相符。監(jiān)督抽檢批次numbi受諸多因素影響，波動(dòng)較大，會(huì)出現(xiàn)方差明顯大于期望的情況，即存在“過度分散”問題。因此，借鑒Cameron和Trivedi（2005）的研究，在泊松模型的基礎(chǔ)上引入一個(gè)服從Gamma（1/θ，θ）分布的參數(shù)vi，令λi=exp （α′xi）·exp （βi）≡uivi。此時(shí)，監(jiān)督抽檢批次numbi的概率密度函數(shù)轉(zhuǎn)化為式（3），即服從負(fù)二項(xiàng)分布的概率密度：

Prob（numbi）=∫結(jié)合以上分析，本文構(gòu)建如下計(jì)量模型，并利用負(fù)二項(xiàng)模型來估計(jì)以“監(jiān)督抽檢合格率”和“監(jiān)督抽檢批次”為政績考核指標(biāo)，如何影響地方政府監(jiān)督抽檢批次分配行為，進(jìn)而評價(jià)食品安全監(jiān)督抽檢效率：

其中，numbit表示第i類食品第t年分配到的監(jiān)督抽檢批次，rateit-1表示第i類食品第t-1年的監(jiān)督抽檢合格率，costit表示第i類食品第t年的檢測成本，α1、α2、αj為待估系數(shù);Zit代表控制變量，μit為擾動(dòng)項(xiàng)。

（二）數(shù)據(jù)來源

食品按照生產(chǎn)方式和食用特點(diǎn)可劃分為加工食品、餐飲食品和食用農(nóng)產(chǎn)品。鑒于加工食品監(jiān)督抽檢批次數(shù)量已超過食品監(jiān)督抽檢總批次半數(shù)以上，且該數(shù)據(jù)可以直接從市場監(jiān)督管理局網(wǎng)站獲取，因此本文選取2017-2019年各?。▍^(qū)、市）30類加工食品為研究對象。其中，監(jiān)督抽檢批次、檢測成本、加工食品企業(yè)數(shù)量均來源于市場監(jiān)督管理局網(wǎng)站，該數(shù)據(jù)源具有以下優(yōu)勢：第一，監(jiān)督抽檢信息權(quán)威可靠。各地區(qū)市場監(jiān)督管理局依據(jù)每期抽檢情況，將加工食品監(jiān)督抽檢信息按照食品種類進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，最終以食品抽檢結(jié)果公示報(bào)告的形式發(fā)布在官網(wǎng)上，手工匯總整理為年度抽檢數(shù)據(jù);第二，監(jiān)督抽檢信息更新及時(shí)。各地區(qū)市場監(jiān)督管理局會(huì)根據(jù)年初制定的抽檢計(jì)劃，按照一定的時(shí)間頻率對各類加工食品進(jìn)行抽檢，并且及時(shí)將抽檢批次數(shù)據(jù)公布在網(wǎng)站上，保證了數(shù)據(jù)的時(shí)效性。其他控制變量數(shù)據(jù)來源于《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》、《中國食品工業(yè)年鑒》。

（三）變量說明

1.因變量。監(jiān)督抽檢批次。本文從各地區(qū)市場監(jiān)督管理局網(wǎng)站上通過檢索“抽檢信息公告”，并按照抽檢信息公告編號，收集了2017-2019年省級層面各類加工食品監(jiān)督抽檢批次數(shù)據(jù)。由于西藏自治區(qū)數(shù)據(jù)缺失，故最終數(shù)據(jù)包括30個(gè)?。▍^(qū)、市）、30類加工食品監(jiān)督抽檢批次。

2.關(guān)鍵變量。（1）上一年度監(jiān)督抽檢合格率。本文從各?。▍^(qū)、市）歷年每期公布的食品抽檢結(jié)果公示報(bào)告中，匯總各類加工食品監(jiān)督抽檢合格批次及監(jiān)督抽檢總批次，計(jì)算得到2016-2018年各省（區(qū)、市）30類加工食品監(jiān)督抽檢合格率。具體計(jì)算公式為：第t年第i類加工食品監(jiān)督抽檢合格率=（第t年第i類加工食品第一期監(jiān)督抽檢合格批次+第二期監(jiān)督抽檢合格批次+…+第N期監(jiān)督抽檢合格批次）/第t年第i類加工食品監(jiān)督抽檢總批次。

（2）檢測成本。根據(jù)國家市場監(jiān)督管理總局規(guī)定的《食品安全抽檢品種、項(xiàng)目表》，每一類加工食品可劃分為若干食品亞類，每一種食品亞類又可以細(xì)分為不同的食品品種。由于市場監(jiān)督管理局在食品安全監(jiān)管過程中，執(zhí)行“雙隨機(jī)、一公開”“雙隨機(jī)、一公開”是指隨機(jī)抽取檢查對象、隨機(jī)選取檢查人員、抽取情況及查處結(jié)果及時(shí)向社會(huì)公開。的抽查制度，因此隨機(jī)抽取的食品品種既可能屬于不同食品亞類的不同食品品種，也可能屬于同一食品亞類的不同食品品種。因此，本文首先根據(jù)《國家食品安全監(jiān)督抽檢實(shí)施細(xì)則》中規(guī)定的單個(gè)食品品種的檢測項(xiàng)目和檢測方法，參照《食品安全抽檢監(jiān)測委托檢驗(yàn)費(fèi)用價(jià)格表》中對應(yīng)的具體價(jià)格，計(jì)算出單個(gè)食品品種的檢測成本;然后將屬于同一食品亞類的食品品種檢測成本進(jìn)行加總;最后將屬于同一食品種類的不同食品亞類檢測成本取中位數(shù)，代表該類加工食品檢測成本。

3.控制變量。根據(jù)前文分析并借鑒Sousa等（2019）、Tuholske等（2020）的研究，本文引入以下控制變量：監(jiān)督抽檢總批次，采用加工食品、餐飲食品和食用農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)督抽檢總批次來度量;經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，采用各省（區(qū)、市）人均地區(qū)生產(chǎn)總值來度量;常住人口數(shù)量，采用各?。▍^(qū)、市）年末常住人口數(shù)量來度量;食品加工業(yè)產(chǎn)值占比，采用上一年度各?。▍^(qū)、市）食品工業(yè)產(chǎn)值占當(dāng)?shù)毓I(yè)總產(chǎn)值比重來度量;規(guī)模食品企業(yè)數(shù)量占比，采用上一年度各?。▍^(qū)、市）規(guī)模食品企業(yè)數(shù)量占當(dāng)?shù)厥称飞a(chǎn)企業(yè)總數(shù)比重來度量。

各變量的描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果如表1所示。從監(jiān)督抽檢批次來看，不同食品種類監(jiān)督抽檢批次相差懸殊，其標(biāo)準(zhǔn)差約為均值的1.5倍，顯然因變量的方差大于期望，存在“過度分散”問題，進(jìn)一步確定應(yīng)采用負(fù)二項(xiàng)回歸進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)。部分地區(qū)某些種類加工食品監(jiān)督抽檢批次為零次，表明地方政府針對不同食品種類分配監(jiān)督抽檢批次時(shí)，存在監(jiān)督抽檢批次分配有偏的現(xiàn)象。從上一年度監(jiān)督抽檢合格率來看，盡管平均合格率已高達(dá)97.599%，但是合格率最高為100%，最低僅為41.180%，說明不同食品種類的監(jiān)督合格率存在較大差異，如果只關(guān)注食品安全平均水平，很容易掩蓋合格率較低的食品種類存在的質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)。從檢測成本來看，不同食品種類的檢測成本差別較大，其中檢測成本最高約為3.4萬元，是最低檢測成本的近34倍。

五、實(shí)證分析

（一）基準(zhǔn)回歸結(jié)果分析

本文采用Stata16.0對2017-2019年的數(shù)據(jù)建立面板數(shù)據(jù)模型，實(shí)證檢驗(yàn)上一年度監(jiān)督抽檢合格率和檢測成本對不同食品種類監(jiān)督抽檢批次的影響，回歸結(jié)果列于表2。首先進(jìn)行混合負(fù)二項(xiàng)回歸，并使用聚類穩(wěn)健標(biāo)準(zhǔn)誤，結(jié)果見第（1）列和第（2）列;其次，進(jìn)行隨機(jī)效應(yīng)的面板負(fù)二項(xiàng)回歸，并使用自助標(biāo)準(zhǔn)誤，結(jié)果見第（3）列和第（4）列;再次，進(jìn)行固定效應(yīng)的面板負(fù)二項(xiàng)回歸，并使用自助標(biāo)準(zhǔn)誤，結(jié)果見第（5）列和第（6）列。其中，第（2）、（4）、（6）列分別在第（1）、（3）、（5）列的基礎(chǔ)上增加了區(qū)域控制變量。根據(jù)Hausman檢驗(yàn)結(jié)果顯示，在5%的置信水平下拒絕隨機(jī)效應(yīng)負(fù)二項(xiàng)回歸，支持固定效應(yīng)負(fù)二項(xiàng)回歸。因此，本文選擇第（6）列回歸結(jié)果進(jìn)行分析，并將其視為本文的基準(zhǔn)結(jié)果。

由第（6）列可知，關(guān)鍵變量對監(jiān)督抽檢批次的影響均在1%的水平上顯著。具體而言，上一年度監(jiān)督抽檢合格率對監(jiān)督抽檢批次具有正向影響，表明上一年度監(jiān)督抽檢合格率越高的食品種類，在本年度抽檢時(shí)，地方政府分配給該類食品的監(jiān)督抽檢批次越多，盡管能在短期內(nèi)提高“監(jiān)督抽檢合格率”這一考核指標(biāo)，但是上一年度監(jiān)督抽檢合格率越低的食品種類在本年度分配到的監(jiān)督抽檢批次越少，導(dǎo)致地方政府通過監(jiān)督抽檢方式發(fā)現(xiàn)問題食品的能力即監(jiān)督抽檢效率降低;檢測成本對監(jiān)督抽檢批次具有負(fù)向影響，表明在實(shí)施分類監(jiān)督抽檢的情況下，地方政府將更多的監(jiān)督抽檢批次分配給了檢測成本較低的食品種類，盡管在預(yù)算約束一定的條件下能在短期內(nèi)提高“監(jiān)督抽檢批次”這一考核指標(biāo)，但是檢測成本較高的食品種類被抽檢的概率下降，導(dǎo)致地方政府發(fā)現(xiàn)其中問題食品的能力即監(jiān)督抽檢效率降低。實(shí)證研究結(jié)果證實(shí)了第三部分的理論判斷及研究假說，即以“監(jiān)督抽檢合格率”和“監(jiān)督抽檢批次”為政績考核指標(biāo)，考核壓力越大，地方政府越傾向于將更多的監(jiān)督抽檢批次分配給上一年度監(jiān)督抽檢合格率較高、檢測成本較低的食品種類，違背了監(jiān)督抽檢的問題導(dǎo)向原則，導(dǎo)致地方政府發(fā)現(xiàn)問題食品的能力即監(jiān)督抽檢效率明顯降低。因此，在持續(xù)增加監(jiān)督抽檢批次數(shù)量的同時(shí)，更應(yīng)該重視地方政府監(jiān)督抽檢批次分配情況。

（二）穩(wěn)健性檢驗(yàn)

為了檢驗(yàn)實(shí)證結(jié)果的可靠性，本文從以下兩個(gè)維度進(jìn)行穩(wěn)健性分析。

1.考慮到監(jiān)督抽檢合格率對地方政府監(jiān)督抽檢批次分配的影響可能存在更長的時(shí)滯效應(yīng)，因此將回歸模型中的“上一年度監(jiān)督抽檢合格率”替換為“滯后兩期的監(jiān)督抽檢合格率（ratenew）”，重新進(jìn)行回歸分析。估計(jì)結(jié)果如表3所示，其中，第（1）、（2）列為混合負(fù)二項(xiàng)回歸結(jié)果，第（3）、（4）列為隨機(jī)效應(yīng)的面板負(fù)二項(xiàng)回歸結(jié)果，第（5）、（6）列為固定效應(yīng)的面板負(fù)二項(xiàng)回歸結(jié)果;第（2）、（4）、（6）列分別在第（1）、（3）、（5）列的基礎(chǔ)上增加了區(qū)域控制變量?；貧w結(jié)果表明，滯后兩期的監(jiān)督抽檢合格率對監(jiān)督抽檢批次具有顯著正向影響，而檢測成本對監(jiān)督抽檢批次具有顯著負(fù)向影響，再次驗(yàn)證了假說一和假說二，即地方政府在食品安全監(jiān)督抽檢過程中，為了完成“監(jiān)督抽檢合格率”和“監(jiān)督抽檢批次”這兩項(xiàng)政績考核指標(biāo)，會(huì)有意識、有計(jì)劃地多抽檢合格率較高、檢測成本較低的食品種類，導(dǎo)致監(jiān)督抽檢效率降低。此外，與基準(zhǔn)回歸結(jié)果相比，各關(guān)鍵變量和控制變量的顯著性水平及系數(shù)大小并未發(fā)生較大改變，表明估計(jì)結(jié)果較為穩(wěn)健。

2. 前文是通過計(jì)算同一食品種類的不同食品亞類檢測成本，再取其中位數(shù)，來代表該類加工食品的檢測成本。考慮到同一食品種類的食品亞類檢測成本可能存在較大差異，因此本文借鑒陳仕華等（2015）的研究，采用放寬自變量條件法，將同一種類不同亞類食品檢測成本取均值，與該類食品檢測成本進(jìn)行比較，若該類食品檢測成本小于均值，則取值為“0”，否則取值為“1”。將“檢測成本”由原來的數(shù)值型變量轉(zhuǎn)化為分類變量（costnew）。同樣采用混合負(fù)二項(xiàng)回歸、隨機(jī)效應(yīng)的面板負(fù)二項(xiàng)回歸和固定效應(yīng)的面板負(fù)二項(xiàng)回歸進(jìn)行估計(jì)，結(jié)果如表4所示，各列含義與表3一致。與基準(zhǔn)回歸結(jié)果相比，不論是關(guān)鍵變量還是控制變量，回歸系數(shù)的符號和顯著性水平基本一致，再次表明了本文估計(jì)結(jié)果的穩(wěn)健性。

六、結(jié)論與政策含義

食品安全事關(guān)國計(jì)民生，提高食品安全監(jiān)督抽檢效率是提升地方政府食品安全治理能力的重要基礎(chǔ)，也是確保我國貫徹實(shí)施食品安全戰(zhàn)略的根本保障。地方政府作為食品安全監(jiān)督抽檢工作的具體執(zhí)行者和首要責(zé)任人，在監(jiān)督抽檢批次成倍增加的背景下，如何科學(xué)評價(jià)并切實(shí)提高食品安全監(jiān)督抽檢效率，是當(dāng)前食品安全監(jiān)管領(lǐng)域亟待解決的關(guān)鍵問題。本文基于省級層面30類加工食品監(jiān)督抽檢數(shù)據(jù)，運(yùn)用負(fù)二項(xiàng)模型實(shí)證分析以“監(jiān)督抽檢合格率”和“監(jiān)督抽檢批次”為政績考核指標(biāo)，如何影響地方政府監(jiān)督抽檢批次分配行為，進(jìn)而評價(jià)我國食品安全監(jiān)督抽檢效率。主要研究結(jié)論如下：第一，以“監(jiān)督抽檢合格率”為政績考核指標(biāo)，會(huì)促使地方政府有意識、有計(jì)劃地將監(jiān)督抽檢批次更多地分配給上一年度抽檢合格率較高的食品種類，導(dǎo)致地方政府發(fā)現(xiàn)問題食品的能力下降，直接降低監(jiān)督抽檢效率。第二，以“監(jiān)督抽檢批次”為政績考核指標(biāo)，會(huì)促使地方政府有意識、有計(jì)劃地將監(jiān)督抽檢批次更多地分配給檢測成本較低的食品種類，導(dǎo)致檢測成本較高的食品種類中一旦存在問題食品，難以被地方政府發(fā)現(xiàn)，食品安全監(jiān)督抽檢效率降低。本文的研究結(jié)論在滯后兩期監(jiān)督抽檢合格率、調(diào)整食品檢測成本時(shí)依然成立。

本文的研究結(jié)論可以為地方政府及相關(guān)部門提高食品安全監(jiān)督抽檢效率提供信息參考和決策依據(jù)，同時(shí)也為完善食品安全監(jiān)督抽檢制度、全面實(shí)施食品安全戰(zhàn)略提供研究思路。第一，調(diào)整食品安全工作政績考核指標(biāo)，科學(xué)評價(jià)地方政府食品安全治理成效。采用“監(jiān)督抽檢合格率”和“監(jiān)督抽檢批次”這兩項(xiàng)指標(biāo)考核地方政府食品安全治理政績，會(huì)出現(xiàn)考核力度越大，監(jiān)督抽檢效率反而越低的現(xiàn)象。建議中央政府在考核地方政府食品安全治理政績時(shí)，綜合考察各類食品安全水平，確保監(jiān)督抽檢工作考核指標(biāo)更具有科學(xué)性和合理性，如采用“食品安全指數(shù)”作為考核指標(biāo)，為有效提高食品安全監(jiān)督抽檢效率創(chuàng)造良好的外部條件。第二，堅(jiān)持食品安全監(jiān)督抽檢以發(fā)現(xiàn)問題為原則，合理分配監(jiān)督抽檢批次。地方政府在開展食品安全監(jiān)督抽檢工作時(shí)，應(yīng)始終堅(jiān)持問題導(dǎo)向，只有發(fā)現(xiàn)更多的問題食品，才能依法對違規(guī)生產(chǎn)者進(jìn)行嚴(yán)厲處罰。在實(shí)施分類抽檢的條件下，地方政府在增加監(jiān)督抽檢批次的同時(shí)，更要重視對監(jiān)督抽檢批次的合理分配，切實(shí)根據(jù)上一年度的監(jiān)督抽檢結(jié)果合理安排下一年度監(jiān)督抽檢計(jì)劃，為有效提高食品安全監(jiān)督抽檢效率營造良好的監(jiān)管氛圍。第三，完善監(jiān)督抽檢制度，激發(fā)地方政府食品安全監(jiān)督抽檢積極性。當(dāng)前針對地方政府食品安全監(jiān)督抽檢工作的考核機(jī)制設(shè)計(jì)重責(zé)任輕獎(jiǎng)勵(lì)，導(dǎo)致不少政府監(jiān)管部門始終堅(jiān)持“不出事”的底線思維，難以激發(fā)其監(jiān)督抽檢的積極性。建議中央政府除了對地方政府食品安全監(jiān)督抽檢設(shè)立考核指標(biāo)外，還應(yīng)建立地方政府發(fā)現(xiàn)問題食品并依法懲處的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，如根據(jù)地方政府發(fā)現(xiàn)問題食品的數(shù)量或比例，及最終解決食品安全問題的效果，給予一定的檢測經(jīng)費(fèi)或資源配置獎(jiǎng)勵(lì)，為有效提高食品安全監(jiān)督抽檢效率建立完善的激勵(lì)機(jī)制。

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A Study on the Evaluation of Supervision Sampling Efficiency of Food Safety in China

—Based on the Perspective of Sampling Batches Distribution under the Pressure of Government Performance Evaluation

Li Taiping1， Bo Huimin1 and Nie Wenjing2

（1.College of Economics and Management， Nanjing Agricultural University;

2.College of Humanities & Social Development， Nanjing Agricultural University）

Abstract：Scientific evaluation of the efficiency of food safety supervision and sampling by the government is not only the premise for improving the level of government supervision， but also the important foundation for building a healthy China and implementing the food safety strategy. Based on the public choice theory， this paper， by using the provincial level sampling inspection data of 30 categories of processed food from 2017 to 2019， empirically analyzes the impact of performance appraisal pressure on the batch allocation behavior of local government supervision and sampling inspections， followed by an evaluation of the efficiency of food safety supervision and sampling inspections. The study finds that in order to complete the two performance evaluation indicators of 'qualified rate of supervision sampling inspection' and 'sampling inspection batches'， the local governments consciously and systematically allocate more food safety supervision sampling batches to the food types with lower testing cost and higher qualified rate in the previous year， which leads to the decrease in the local governments'ability to find problem food， which means the decrease in the supervision sampling efficiency. Therefore， while further strengthening the supervision and sampling， it is necessary to adjust the performance evaluation index for food safety work， adhere to the principle of problem oriented， and urge the local governments to reasonably allocate the supervision and sampling batches， which can create favorable conditions for the local government to improve the supervision sampling efficiency.

Key Words：Supervision Sampling Efficiency; Sampling Batches Distribution; Government Performance Evaluation;Food Safety

責(zé)任編輯 鄧 悅

李太平，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，電子郵箱：ltp@njau.edu.cn;薄慧敏，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，電子郵箱：bohm1990@163.com;聶文靜，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與社會(huì)發(fā)展學(xué)院，電子郵箱：niewj@njau.edu.cn。本文受國家自然科學(xué)基金面上項(xiàng)目（71973066）、國家自然科學(xué)基金青年項(xiàng)目（72003094）、江蘇省社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目（19EYC007）和江蘇省高校優(yōu)勢學(xué)科建設(shè)工程資助項(xiàng)目（PAPD）的資助。感謝匿名審稿人對本文提出的意見，文責(zé)自負(fù)。