張慧穎　張麗君

摘 要 食品召回制度在保障我國食品安全起到關(guān)鍵性作用，該制度是為了將不安全食品召回，防止不安全食品流入市場從而對(duì)社會(huì)公眾的健康造成更大的侵害，最大限度地降低危害程度。但該制度在立法及實(shí)踐中仍然存在諸多不完善的地方，如法律體系、監(jiān)管機(jī)構(gòu)、法律責(zé)任等。本文結(jié)合我國現(xiàn)有體制中存在的問題，認(rèn)為健全我國食品召回制度應(yīng)在法律體系、監(jiān)督機(jī)制、食品溯源體系、食品責(zé)任保險(xiǎn)制度和法律責(zé)任方面作出進(jìn)一步完善。

關(guān)鍵詞 食品安全 食品召回制度 法律思考

作者簡介：張慧穎、張麗君，泉州市豐澤區(qū)人民法院。

中圖分類號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.158

雖然近年來我國越來越重視對(duì)食品安全的保護(hù)，并且在這方面頒布了一系列的法律法規(guī)，但由于各方面的原因，食品安全問題屢屢發(fā)生，我國在食品方面的保護(hù)措施還存在欠缺，如何進(jìn)一步構(gòu)建和完善這一制度是一個(gè)重要并且及時(shí)的課題。

一、食品召回制度的基本理論

（一）食品召回制度的起源

目前很多國家和地區(qū)都確立了較為系統(tǒng)的產(chǎn)品召回制度，美國是最早建立該制度的國家，并且最開始是應(yīng)用于汽車。20世紀(jì)60年代初，在美國參議院瑞比?？说某珜?dǎo)下，一場社會(huì)公眾對(duì)于汽車廠商在生產(chǎn)過程中對(duì)汽車的安全問題漠不關(guān)心的聽證會(huì)拉開了序幕。隨后，美國的拉爾夫·納德在他的書中將通用汽車公司計(jì)劃生產(chǎn)的汽車在安全系統(tǒng)和污染防治設(shè)施方面存在的缺陷曝光，提出交通事故的重要因素之一就是汽車的缺陷問題，并提到其嚴(yán)重威脅著社會(huì)公眾利益 。美國在1966年頒布的《國家交通與機(jī)動(dòng)車安全法》中規(guī)定汽車的生產(chǎn)者如果知悉自己生產(chǎn)的汽車在設(shè)計(jì)或者制造等方面有安全隱患，就必須及時(shí)主動(dòng)召回。在這之后，美國產(chǎn)品召回涉及的領(lǐng)域越來越大，許多與社會(huì)公眾切身利益密切相關(guān)的商品也被納入該領(lǐng)域，食品召回制度也由此應(yīng)運(yùn)而生。

（二）食品召回制度的理論基礎(chǔ)

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看，生產(chǎn)者是追求最大限度利益的“經(jīng)紀(jì)人”，他們通過各種手段獲取利益以滿足自己的金錢欲望。他們采用新技術(shù)，減少成本，簡化流程，從而提高經(jīng)濟(jì)效益。然而，通過減少成本與簡化流程，雖然能夠給生產(chǎn)者帶來巨大的經(jīng)濟(jì)效益，但是生產(chǎn)過程中必定會(huì)制造出不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的問題食品，若是將這部分不安全食品投入市場，勢(shì)必產(chǎn)生較大的外部性負(fù)效應(yīng)，即讓社會(huì)公眾承受這些問題食品帶來的威脅，甚至導(dǎo)致社會(huì)公眾對(duì)市場上的產(chǎn)品產(chǎn)生抵觸心理，影響市場的消費(fèi)活力。把外部性負(fù)效應(yīng)內(nèi)在化是解決這個(gè)現(xiàn)象的最佳方式，讓責(zé)任生產(chǎn)者自主召回不安全食品，自行負(fù)擔(dān)這種風(fēng)險(xiǎn)所帶來的社會(huì)成本。這樣一來，生產(chǎn)者不得不時(shí)刻考慮到制造不安全食品所應(yīng)承擔(dān)的社會(huì)成本，激勵(lì)生產(chǎn)者保障食品的質(zhì)量，從而維護(hù)消費(fèi)者的合法利益。

（三）完善我國食品召回制度的必要性

食品安全對(duì)于中國政府來說是重中之重，我國正逐步完善這方面的立法，加強(qiáng)對(duì)食品安全的監(jiān)管和執(zhí)法。但近幾年屢屢發(fā)生嚴(yán)重食品安全事件，使得社會(huì)公眾對(duì)此缺乏信心，問題根源在于我國在這方面的立法不夠健全，所以我們應(yīng)加快該制度的立法完善。首先，完善食品召回制度可以保障消費(fèi)者的合法權(quán)益。在傳統(tǒng)的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)制度和產(chǎn)品責(zé)任制度中，消費(fèi)者要保護(hù)自己的權(quán)益往往十分困難，比如在維護(hù)權(quán)益過程中會(huì)遇到難以進(jìn)行舉證的問題，法律程序啟動(dòng)門檻高，導(dǎo)致消費(fèi)者的損失一般情況下很難得到賠償，到最后消費(fèi)者只能自己承受這些損失。食品召回作為針對(duì)處理不安全食品事后救濟(jì)的一種有效方式，恰好能夠彌補(bǔ)食品責(zé)任制度不完善的地方，消費(fèi)者為達(dá)到避免損害擴(kuò)大化的目的，可以在造成實(shí)際損害之前要求生產(chǎn)者進(jìn)行食品召回。其次，完善食品召回制度為企業(yè)創(chuàng)建良好的發(fā)展環(huán)境有積極影響。許多企業(yè)囿于召回食品會(huì)損害企業(yè)的形象，非迫不得已絕不主動(dòng)召回。其實(shí)恰恰相反，食品召回是企業(yè)負(fù)責(zé)任的一種行為表現(xiàn)，它能夠避免損害結(jié)果擴(kuò)大化，降低企業(yè)的賠償負(fù)擔(dān)。最后，完善食品召回制度在維護(hù)社會(huì)的公平、公正方面起到重要作用。消費(fèi)者與食品企業(yè)存在著懸殊力量對(duì)比。生產(chǎn)經(jīng)營者利用在食品信息中的有利地位，使用不容易被消費(fèi)者察覺到的隱蔽手段達(dá)到為自己獲取利益的目的，將本來應(yīng)該由自己來承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁到消費(fèi)者身上。因此，在制定相應(yīng)法律法規(guī)的過程中，應(yīng)大力保障消費(fèi)者的權(quán)益，以達(dá)到維護(hù)社會(huì)公平的目的。

二、我國食品召回制度存在的問題

（一）食品召回法律制度不完善、法律責(zé)任規(guī)定較輕

我國有關(guān)食品安全的法律除了《食品安全法》這一基本法律外，還有《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》等一系列保護(hù)消費(fèi)者的法律，但這幾部法律對(duì)有關(guān)食品召回的規(guī)定都不明確。即使是已經(jīng)實(shí)行六年之久的《食品安全法》，到現(xiàn)在還沒有制定關(guān)于食品召回制度的實(shí)施細(xì)則。雖然《食品召回管理規(guī)定》首次針對(duì)全國具體規(guī)定食品召回的流程，但是該召回標(biāo)準(zhǔn)卻與有些地方政府規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)存在沖突，導(dǎo)致食品召回在實(shí)際操作時(shí)整體效率低下。此外，違法成本低也是導(dǎo)致食品召回制度不能得到有效實(shí)施的原因之一。我國對(duì)于企業(yè)違法行為的法律后果規(guī)定得過輕，導(dǎo)致違法企業(yè)在面對(duì)食品召回的法律規(guī)定時(shí)有恃無恐，在主動(dòng)召回的巨額成本和接受輕微的處罰二者之間進(jìn)行選擇時(shí)，通常情況下會(huì)選擇接受輕微的懲罰。

（二）我國食品召回實(shí)施主體和食品檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)不明確

我國食品衛(wèi)生安全管理機(jī)構(gòu)體系較為龐雜，多個(gè)機(jī)構(gòu)都有權(quán)利對(duì)食品衛(wèi)生安全進(jìn)行管理。由多個(gè)不同機(jī)構(gòu)在沒有明確職權(quán)的情況下一起監(jiān)管食品安全，勢(shì)必會(huì)發(fā)生監(jiān)管系統(tǒng)秩序混亂的局面。不僅會(huì)導(dǎo)致效率低下，而且可能導(dǎo)致爭相管理或是無人管理的情況。

由此，可以看出當(dāng)前我國多個(gè)管理機(jī)構(gòu)都有權(quán)利對(duì)食品安全標(biāo)準(zhǔn)作出規(guī)定，導(dǎo)致食品沒有明確統(tǒng)一的檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)，甚至?xí)霈F(xiàn)檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)互相矛盾、沖突的局面，導(dǎo)致食品企業(yè)在生產(chǎn)過程中無所適從。

（三） 缺乏有效的追溯制度和責(zé)任保險(xiǎn)制度

我國食品企業(yè)的顯著特點(diǎn)就是數(shù)量龐大而且規(guī)模參差不齊，其中相當(dāng)一部分企業(yè)的生產(chǎn)規(guī)模較小，甚至連最基本的標(biāo)識(shí)都沒有，使得許多食品的信息錄入不完整，如果發(fā)生食品安全事件，由于信息不夠齊全，導(dǎo)致沒有辦法快速地從源頭上阻止危害食品的流通。因此，必須建立有效的追溯制度。此外，生產(chǎn)企業(yè)不愿意履行主動(dòng)召回食品的義務(wù)，主要是考慮到無法承受大規(guī)模食品召回的巨額成本。根據(jù)法律規(guī)定，食品召回的相關(guān)費(fèi)用由食品企業(yè)自行承擔(dān)，而食品召回需要采取一系列的措施，這一系列的活動(dòng)都需要付出巨額成本，對(duì)于部分規(guī)模較小的企業(yè)來說，根本無法承受這些費(fèi)用，那么這些企業(yè)所不能承受的巨大損失都將轉(zhuǎn)嫁到消費(fèi)者身上，因此，有必要建立責(zé)任保險(xiǎn)制度。

三、完善我國食品召回制度的法律思考

（一）健全食品召回制度的法律體系和統(tǒng)一的食品安全標(biāo)準(zhǔn)

針對(duì)我國當(dāng)前食品召回制度存在不足的情況，我國應(yīng)該向世界其他發(fā)達(dá)國家借鑒先進(jìn)的立法經(jīng)驗(yàn)，在《食品安全法》中對(duì)食品召回作進(jìn)一步的修訂，根據(jù)市場上食品的現(xiàn)有問題和食品召回在實(shí)際操作中遇到的困難作出更有針對(duì)性、更為細(xì)致的規(guī)定。除了修訂《食品安全法》外，還可以提升《食品召回管理規(guī)定》的法律等級(jí)，并對(duì)其作出進(jìn)一步的完善，提高其適用效力，使得該規(guī)定在實(shí)際操作中發(fā)揮更大的作用。法律即便再周全，也可能會(huì)有欠缺，很難涉及全面，而司法解釋恰恰擁有填補(bǔ)漏洞的功能，因此，最高人民檢察院和最高人民法院可以根據(jù)現(xiàn)實(shí)生活中存在的各類食品安全案件及時(shí)出臺(tái)相應(yīng)的司法解釋，使食品召回在實(shí)際應(yīng)用中更為全面和嚴(yán)密。在食品召回制度中，具備統(tǒng)一的安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)有利于更好地進(jìn)行食品召回，因此我國可以出臺(tái)一系列涵蓋各種食品的法律法規(guī)，針對(duì)不同種類的食品作出更有針對(duì)性的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定。

（二）建立統(tǒng)一食品召回監(jiān)管機(jī)構(gòu)

為了能夠充分發(fā)揮食品召回應(yīng)有的作用，我們應(yīng)該從提高執(zhí)法效率的目的出發(fā)，對(duì)有關(guān)執(zhí)法部門進(jìn)行整合，設(shè)立統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，明確各個(gè)監(jiān)管部門的權(quán)責(zé)，并形成科學(xué)的問責(zé)機(jī)制。綜合我國目前的具體狀況，我國可以借鑒其他國家的先進(jìn)立法，在國家質(zhì)檢總局下設(shè)立一個(gè)食品召回協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，各地區(qū)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，分門別類管理食品召回，不僅可以明確食品召回的主管機(jī)構(gòu)，而且實(shí)現(xiàn)了從中央到地方以及部門與部門之間這種囊括縱向和橫向的全面協(xié)調(diào)，確保一旦發(fā)生食品安全事件，可以在最快的時(shí)間內(nèi)采取應(yīng)急措施，最大限度減少危害。

（三）建立完善的食品溯源體系和食品責(zé)任保險(xiǎn)制度

食品與其他產(chǎn)品的不同之處在于，食品對(duì)于人體的危害性更直接，因此，完善我國有關(guān)食品安全的法律體系，不能夠只依賴單一的食品召回制度，更應(yīng)該提早防范，管理好食品流通的源頭，達(dá)到食品從“農(nóng)場到餐桌”的全面監(jiān)管的效果。我國應(yīng)盡早建立健全食品溯源體系，明確規(guī)定違反食品溯源制度要承擔(dān)的法律責(zé)任，使食品從原材料加工到銷售整個(gè)環(huán)節(jié)得到有效監(jiān)管，有關(guān)執(zhí)法部門才能根據(jù)食品的鏈條，快速找到源頭企業(yè)，使得食品召回制度能夠得到有效實(shí)施。

此外，建立食品召回責(zé)任保險(xiǎn)制度，讓企業(yè)通過保險(xiǎn)來轉(zhuǎn)移實(shí)施食品召回所要承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)是非常有必要的。企業(yè)事先對(duì)其所生產(chǎn)或銷售的食品進(jìn)行投保，當(dāng)發(fā)生食品召回的事件時(shí)，則由相應(yīng)的保險(xiǎn)公司根據(jù)召回企業(yè)的投保數(shù)額對(duì)召回食品所需的費(fèi)用進(jìn)行賠付，降低企業(yè)的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，使得企業(yè)的賠償能力得到強(qiáng)化，激發(fā)企業(yè)主動(dòng)性，防止企業(yè)因缺乏資金而阻礙問題食品的召回。

（四）加重懲罰措施

和食品安全立法比較先進(jìn)國家的懲罰措施相比，我國對(duì)食品企業(yè)違反食品召回制度的懲罰力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。因此，在適當(dāng)?shù)臈l件下我們可以引進(jìn)懲罰性賠償制度，通過提高賠償數(shù)額，加大企業(yè)的違法成本，使得違法企業(yè)的賠償數(shù)額遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出其所獲得的非法利益，更加有效打擊企業(yè)的違法行為。

四、結(jié)論

通過我國的司法實(shí)踐，我們可以看出食品召回制度作為維護(hù)社會(huì)公眾利益，保障食品安全，樹立良好市場秩序，增強(qiáng)企業(yè)競爭力的重要手段，對(duì)于監(jiān)管我國食品安全起著不可替代的作用。盡管當(dāng)前我國的食品召回制度依然存在著諸多的不完善，比如立法與實(shí)踐上的不足，在遏制和打擊屢屢發(fā)生的食品安全事件上顯得有點(diǎn)力所不及，但是隨著我國食品召回制度的不斷完善，它已經(jīng)成為一種趨勢(shì)和必然選擇，必將促進(jìn)我國食品安全法律體系的成熟，有效保障我國的食品安全，從而為消費(fèi)者撐起一把有力的安全保護(hù)傘。

注釋：

徐士英.產(chǎn)品召回制度：中國消費(fèi)者的福音.北京：北京大學(xué)出版社.2008.1.

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