摘 要：重大公共衛(wèi)生事件的爆發(fā)對(duì)城市、城市化及其發(fā)展質(zhì)量造成重大而深遠(yuǎn)的影響。在一個(gè)城市產(chǎn)出函數(shù)里，重大公共衛(wèi)生事件及其防控措施將會(huì)對(duì)作為勞動(dòng)質(zhì)量的人力健康狀況、城市資本的效率和支出水平、空間集聚的知識(shí)外溢效應(yīng)等產(chǎn)生顯著的負(fù)面沖擊。重大公共衛(wèi)生事件也會(huì)改變城市化發(fā)展質(zhì)量，推動(dòng)“人口-空間”擴(kuò)張式路徑向“功能-生態(tài)”內(nèi)涵式的成熟路徑轉(zhuǎn)變?；仡欀袊?guó)城市化進(jìn)程的兩個(gè)階段及其與重大公共衛(wèi)生事件之間的關(guān)系，并采用面板數(shù)據(jù)計(jì)量方法檢驗(yàn)影響城市化進(jìn)程的諸多變量，證實(shí)了在既定的任期和規(guī)模考核導(dǎo)向下，各地區(qū)存在公共衛(wèi)生及疾控服務(wù)供給不足的問(wèn)題。針對(duì)重大公共衛(wèi)生事件帶來(lái)的深遠(yuǎn)影響，我們?cè)诟哔|(zhì)量發(fā)展視域下探討了中國(guó)新型城市化的路徑選擇。其中，改變地方政府短期傾向和規(guī)模為主的政績(jī)考核導(dǎo)向，構(gòu)建多層次的城市治理體系，深化智慧城市和都市群的社會(huì)功能建設(shè)等，不僅對(duì)于防控公共衛(wèi)生事件，對(duì)于整個(gè)城市的高質(zhì)量發(fā)展都尤為重要。

關(guān)鍵詞：重大公共衛(wèi)生事件;疾控管理;城市化;高質(zhì)量發(fā)展

一、引言

重大公共衛(wèi)生事件的爆發(fā)對(duì)中國(guó)的城市化及其發(fā)展質(zhì)量會(huì)造成什么影響？事件防控和更高的公共衛(wèi)生服務(wù)需求，作為城市和社區(qū)管理功能的一部分，將如何重構(gòu)中國(guó)的城市化路徑？尤其是，在以人為本的新型城鎮(zhèn)化設(shè)計(jì)中，重大公共衛(wèi)生事件防控體系該如何嵌入中國(guó)高質(zhì)量發(fā)展的大框架內(nèi)，重塑新時(shí)代城市發(fā)展的內(nèi)在邏輯？這些都是在做好公共衛(wèi)生事件防控的同時(shí)，繼續(xù)以高質(zhì)量發(fā)展為基本要求，穩(wěn)步推動(dòng)中國(guó)城市化過(guò)程中所必須回答的重大而緊迫的問(wèn)題。

從最新的情況來(lái)看，重大公共衛(wèi)生事件對(duì)城市及城市化的沖擊遠(yuǎn)不只拘囿于經(jīng)濟(jì)范疇。城市作為現(xiàn)代生活的一種方式，不僅意味著要素空間的積聚，還是一種社會(huì)關(guān)系的重構(gòu)和治理體系的再造，以及文化思潮和集體心智結(jié)構(gòu)的變遷。城市就像是一個(gè)龐大的有機(jī)體（城市森林），無(wú)時(shí)無(wú)刻不在進(jìn)行著現(xiàn)代社會(huì)生態(tài)學(xué)意義上的演化。從這個(gè)層面來(lái)說(shuō)，重大公共衛(wèi)生事件沖擊對(duì)城市是一種深層次的解構(gòu)：它重新定義了新地理經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的物理空間，重新定義了社會(huì)學(xué)框架內(nèi)的城市功能。重大公共衛(wèi)生事件對(duì)新興國(guó)家正在推動(dòng)的城市化進(jìn)程也產(chǎn)生了深刻的影響：城市化意味著積聚，重大公共衛(wèi)生事件卻在解聚;城市化意味著強(qiáng)化現(xiàn)代社交關(guān)系，重大公共衛(wèi)生事件卻通過(guò)網(wǎng)格化和非接觸管控“去社會(huì)化”;城市需要交互，需要通過(guò)面對(duì)面的非線性交流抵達(dá)“不可知的創(chuàng)新”，但重大公共衛(wèi)生事件帶來(lái)的線上化、遠(yuǎn)程交流活動(dòng)卻在消解面對(duì)面線下接觸帶來(lái)的深度交流功能，取而代之的只能是通過(guò)遠(yuǎn)程通信和互聯(lián)網(wǎng)作為媒介傳達(dá)線性的“失真的聲音”。

所以，重大公共衛(wèi)生事件與城市、城市化之間，存在著復(fù)雜而又微妙的關(guān)系。城市是要素的積聚空間，在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生活水平提高的同時(shí)也提高了傳染病發(fā)生的概率。城市又是功能的有機(jī)集成，它可以通過(guò)集中提供公共醫(yī)療服務(wù)來(lái)防治傳染病。重大公共衛(wèi)生事件與城市的關(guān)系是充滿張力的。中國(guó)的城市化當(dāng)前已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)非常關(guān)鍵的階段，從以空間和規(guī)模擴(kuò)張的總量導(dǎo)向轉(zhuǎn)為功能提升和以人為本的內(nèi)涵式發(fā)展。而從更大的視域，則是新時(shí)代高質(zhì)量發(fā)展范式對(duì)城市化提出了更高的要求。在這個(gè)多重意義交疊的背景下，重大公共衛(wèi)生事件的發(fā)生作為一種外生沖擊，必然會(huì)對(duì)中國(guó)的城市化進(jìn)程產(chǎn)生重大影響。而從另一個(gè)角度看，重大公共衛(wèi)生事件的發(fā)生卻恰恰證明了新型城鎮(zhèn)化路徑的“邏輯正確”。如果將高質(zhì)量發(fā)展定義為“以效益和質(zhì)量為中心的發(fā)展路徑”，那么本文的目的就是在高質(zhì)量發(fā)展的視域內(nèi)，探討這次史無(wú)前例的重大公共衛(wèi)生事件與中國(guó)的城市化之間的關(guān)系——公共衛(wèi)生作為城市發(fā)展的質(zhì)量指標(biāo)之一，重大公共衛(wèi)生事件的發(fā)生會(huì)對(duì)城市化路徑產(chǎn)生什么樣的影響。

學(xué)術(shù)界早就注意到了疫病與城市的關(guān)系。馬爾薩斯（2010）在他的經(jīng)典著作《人口原理》中指出，歷史上的瘟疫基本上發(fā)生在城市，歐洲黑死病時(shí)期的英國(guó)，城市的死亡率大約是鄉(xiāng)村的30倍。Bairoch（1988）發(fā)現(xiàn)在19世紀(jì)早期，農(nóng)村人口的壽命比城市人口長(zhǎng)8～12年，人口積聚引發(fā)的傳染病是重要的原因之一。赫拉利（2018）用雅典和古羅馬時(shí)代的城邦歷史說(shuō)明，快速發(fā)展的城市既是文明的象征，又是孕育“傳染病的溫床”，疫病在歷史上對(duì)人類(lèi)社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷產(chǎn)生了重大影響?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)重大公共衛(wèi)生事件與城市化關(guān)系的研究，一般建立在衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)學(xué)與新地理經(jīng)濟(jì)學(xué)的交叉框架內(nèi)。Quinn、Bartlett、Vlahov（2010）比較系統(tǒng)地研究了疫病與城市化之間的關(guān)系，總結(jié)了城市中心傳播疫病的8種因素，并對(duì)6種常見(jiàn)的傳染病進(jìn)行了案例分析。Alirol、Getaz、Stoll（2011）認(rèn)為在全球化大背景下，指數(shù)級(jí)擴(kuò)張的城市會(huì)因?yàn)椴煌瑖?guó)家人群的國(guó)際旅行和移民提高公共傳染病風(fēng)險(xiǎn)，各國(guó)的城市化應(yīng)該將防范重大公共衛(wèi)生事件作為主要目標(biāo)之一。Siri、 Newell、 Proust等（2015）發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展帶來(lái)氣候的異常，進(jìn)而引發(fā)大型傳染病等極端事件，對(duì)脆弱的城市系統(tǒng)是一個(gè)巨大的考驗(yàn)。Michael、 Alana、 Scott 等（2015）深入研究了中國(guó)快速的城市化與傳染病、氣候變化之間的關(guān)系，指出中國(guó)未來(lái)的城市化需要提高重大公共衛(wèi)生事件防控等公共服務(wù)能力。

針對(duì)重大公共衛(wèi)生事件與城市的關(guān)系，本文在以前研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)前中國(guó)城市化進(jìn)程所處的階段，重點(diǎn)對(duì)以下三個(gè)問(wèn)題進(jìn)行了框架性思考：一是將衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)學(xué)與城市經(jīng)濟(jì)學(xué)結(jié)合，從理論上探索公共傳染病、城市與城市化之間的關(guān)系，分析重大公共衛(wèi)生事件對(duì)城市化進(jìn)程及其發(fā)展質(zhì)量產(chǎn)生的影響，以及動(dòng)態(tài)沖擊的內(nèi)在機(jī)理。該問(wèn)題雖然在以前的研究中也有涉及，但不夠系統(tǒng)和深入。二是重大公共衛(wèi)生事件的發(fā)生對(duì)中國(guó)一直沿襲的城市化模式，以及未來(lái)城市建設(shè)和規(guī)劃的理念會(huì)產(chǎn)生什么樣的影響。中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，中國(guó)的城市化進(jìn)程經(jīng)歷了不同的發(fā)展階段，每一個(gè)階段都有著不同的時(shí)代主題和邏輯主線。當(dāng)前我們處于新時(shí)代高質(zhì)量發(fā)展的新型城市化階段，重大公共衛(wèi)生事件的發(fā)生會(huì)產(chǎn)生什么樣的影響，有哪些消極的影響和積極的意義，對(duì)這方面的研究當(dāng)前尚屬空白。三是提出了城市發(fā)展質(zhì)量的概念，在高質(zhì)量發(fā)展觀的價(jià)值導(dǎo)向下，面對(duì)重大公共衛(wèi)生事件對(duì)城市化的深遠(yuǎn)影響，中國(guó)未來(lái)的城市化進(jìn)程應(yīng)該選擇什么樣的路徑。如何將本次應(yīng)對(duì)和防控重大公共衛(wèi)生事件危機(jī)的成功經(jīng)驗(yàn)，升華到“智慧城市”與國(guó)家治理現(xiàn)代化的層面，轉(zhuǎn)危為機(jī)提升中國(guó)城市化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量，應(yīng)是頂層設(shè)計(jì)者的努力方向之一。

二、重大公共衛(wèi)生事件與城市、城市化：理論背景

大型傳染病與城市有著緊密的聯(lián)系。城市的發(fā)展是人類(lèi)文明進(jìn)步的象征，它帶來(lái)的空間重構(gòu)和要素積聚推動(dòng)了生產(chǎn)力的發(fā)展和生活水平的提升，同時(shí)過(guò)高的人口密度和污染物排放，會(huì)對(duì)自然環(huán)境造成不利影響，也增加了傳染病發(fā)生的概率和病毒傳播的速度。尤其是在城市化發(fā)展速度較快的新興國(guó)家，空間和人口規(guī)模的指數(shù)級(jí)擴(kuò)張與相對(duì)緩慢的城市功能提升不同步，這樣造成的動(dòng)態(tài)錯(cuò)配一方面會(huì)帶來(lái)重大公共衛(wèi)生事件發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)隱患，另一方面也會(huì)加大重大公共衛(wèi)生事件防控的難度和復(fù)雜度。我們首先從理論上對(duì)重大公共衛(wèi)生事件與城市、城市化之間的關(guān)系進(jìn)行模型化分析。

（一）基本框架與模型

一般來(lái)說(shuō)，城市及城市化模型以新經(jīng)濟(jì)地理學(xué)為基礎(chǔ)，主要探討經(jīng)濟(jì)意義上的城市，包括區(qū)域增長(zhǎng)及其差異、要素流動(dòng)與產(chǎn)業(yè)積聚、創(chuàng)新與互動(dòng)、城市競(jìng)爭(zhēng)力及其動(dòng)因等。新經(jīng)濟(jì)地理學(xué)對(duì)城市的理解和城市行為的模型構(gòu)建，主要在新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本框架之內(nèi)，以城市增長(zhǎng)模型為主要形式，基本思想是將宏觀經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模型收縮到城市范圍，建立基于區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)思想的城市經(jīng)濟(jì)學(xué)模型。因此一般的城市代表性產(chǎn)出函數(shù)為：Yit=F（AitKit，Lit），其中i為特定的城市i，Ki為城市i的資本存量，Li為城市i的勞動(dòng)力，Ai為城市i的全要素生產(chǎn)率，這是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模型中典型的產(chǎn)出函數(shù)。城市的因素體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

一是對(duì)全要素生產(chǎn)率的影響，比如韓峰和李玉雙（2019）將全要素生產(chǎn)率A作為積聚程度（專(zhuān)業(yè)化積聚S與多樣化積聚D）、區(qū)域內(nèi)可以互動(dòng)的城市數(shù)量N及其關(guān)聯(lián)度w的函數(shù)（A=A（S，D，w）），這幾個(gè)變量與人口密度、城市功能和空間分布結(jié)構(gòu)等都有直接的關(guān)系。這實(shí)際上是Romer（1986，1994）內(nèi)生增長(zhǎng)模型中“干中學(xué)”和知識(shí)及技術(shù)外溢效應(yīng)在城市和區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中的體現(xiàn)。但與勞動(dòng)力和資本這兩大要素不同的是，A的提高相對(duì)緩慢，而且具有內(nèi)生演化的性質(zhì)，城市管理者很難通過(guò)外生的政策直接產(chǎn)生影響。二是與宏觀增長(zhǎng)模型中人口數(shù)量為外生變量不同的是，城市之間的競(jìng)爭(zhēng)可以吸引外來(lái)人口，從而城市勞動(dòng)力數(shù)量Lu可以視為城市服務(wù)G（Tiebout，1959）、相對(duì)收入水平H（Kemeny 和 Storper，2014）、互動(dòng)性（Glaeser，2007）和包容性文化J（Florida， 2002）等變量的函數(shù)，這個(gè)也能從代表性消費(fèi)者的效用函數(shù)中推導(dǎo)出來(lái)。關(guān)于城市和城市化的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模型，我們更加關(guān)注城市人口與農(nóng)村人口的相對(duì)指標(biāo)。相對(duì)于鄉(xiāng)村地區(qū)，城市對(duì)于高技術(shù)和創(chuàng)新型人才的吸引，面對(duì)面的互動(dòng)、交流和共享起到了關(guān)鍵性作用，這是城市作為人力資本積聚空間存在的意義，因?yàn)榕c通信網(wǎng)絡(luò)上的“線性語(yǔ)言”溝通相比，面對(duì)面能夠承載“復(fù)雜論述”和傳遞“默會(huì)知識(shí)”。而資本主要從兩個(gè)方面來(lái)選擇城市，一是規(guī)模維度Z，與空間有關(guān)，更大的Z可以獲取更大的市場(chǎng)份額和商業(yè)機(jī)會(huì);另一個(gè)是質(zhì)量或效率維度X，衡量的是產(chǎn)出密度，通過(guò)具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的產(chǎn)業(yè)集聚，獲取產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈和成本優(yōu)勢(shì)。這樣城市經(jīng)濟(jì)模型就具有與一般古典經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模型不同的特征：在一定的值域內(nèi)具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)的雙重效應(yīng)，具有專(zhuān)業(yè)化和多樣化疊加積聚效應(yīng)的區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力，多個(gè)城市之間的競(jìng)爭(zhēng)決定了要素的流動(dòng)結(jié)構(gòu)，總產(chǎn)出對(duì)城市的差異化制度、公共品和服務(wù)功能更加敏感，歷史和文化資源對(duì)城市特色的塑造將更加明顯等，這些特征本質(zhì)上都是城市發(fā)展質(zhì)量的體現(xiàn)。要充分理解城市和城市化進(jìn)程中的這些質(zhì)量維度特征，才能較準(zhǔn)確地分析重大公共衛(wèi)生事件的發(fā)生所帶來(lái)的沖擊。

總的來(lái)看，單純從經(jīng)濟(jì)意義上描述，城市特征的生產(chǎn)函數(shù)或者城市產(chǎn)出函數(shù)可以總結(jié)為以下幾個(gè)公式：

可見(jiàn)，這是一個(gè)套有子函數(shù)的復(fù)函數(shù)系統(tǒng)，假設(shè)這些函數(shù)都是具有一般性狀的連續(xù)凸函數(shù)。當(dāng)重大公共衛(wèi)生事件發(fā)生的時(shí)候，首先受到影響的是子函數(shù)的變量，然后再通過(guò)勞動(dòng)、資本和全要素生產(chǎn)率傳遞到城市產(chǎn)出函數(shù)上。當(dāng)然，城市的價(jià)值并不是單純的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出單位，還有更深層次的社會(huì)、文化、政治等體現(xiàn)發(fā)展質(zhì)量的價(jià)值。但在這里，我們先從經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角研究城市的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出價(jià)值，繼而在后面再進(jìn)行進(jìn)一步拓展。

（二）重大公共衛(wèi)生事件與城市：對(duì)產(chǎn)出函數(shù)的外生沖擊

城市的經(jīng)濟(jì)意義體現(xiàn)在上面的城市產(chǎn)出函數(shù)上，城市i的增長(zhǎng)一般是指區(qū)域產(chǎn)出Yi的增長(zhǎng)，這是城市承載的一個(gè)重要功能：通過(guò)要素、產(chǎn)業(yè)和消費(fèi)、生活空間的重塑實(shí)現(xiàn)更高的福利水平。重大公共衛(wèi)生事件的發(fā)生，首先沖擊的是城市的經(jīng)濟(jì)功能，也就是對(duì)產(chǎn)出函數(shù)Yi造成重大影響，沖擊傳導(dǎo)的機(jī)制則是通過(guò)函數(shù)內(nèi)的各個(gè)變量發(fā)生的。

（1）勞動(dòng)力Lui。根據(jù)城市經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“勞動(dòng)力蓄水池”理論，可以將非勞動(dòng)力人口視為潛在勞動(dòng)人口（有勞動(dòng)能力但未充分就業(yè)的人口）或人力資本的“折舊”（已經(jīng)退休領(lǐng)取退休金的人口），假設(shè)這部分人占總?cè)藬?shù)的比例是一定的。城市的發(fā)展，一方面是空間范圍或土地邊界的擴(kuò)張，更重要的測(cè)度是城市人口數(shù)量的增加。在城市有效競(jìng)爭(zhēng)的范式下，人們可以“用腳投票”，根據(jù)自身的偏好與約束選擇能給自己或家庭帶來(lái)效用改善的城市，這意味著人口在城際間的頻繁流動(dòng)以及各個(gè)城市不同的人口增長(zhǎng)率。人口、勞動(dòng)力、人力資本，是城市發(fā)展的重要元素。重大公共衛(wèi)生事件的發(fā)生會(huì)對(duì)城市人口的流動(dòng)產(chǎn)生以下四個(gè)方面的影響：（1）從生理上影響人們的健康狀況，這是直接的勞動(dòng)力和人力資本損失。（2）重大公共衛(wèi)生事件防控措施限制了人員流動(dòng)，限制了勞動(dòng)力的要素功能，可以用勞動(dòng)力時(shí)間的減少來(lái)進(jìn)行衡量。（3）對(duì)勞動(dòng)者心理造成不良預(yù)期，重大公共衛(wèi)生事件環(huán)境的危險(xiǎn)性和不確定性會(huì)降低勞動(dòng)者的參與意愿與可承擔(dān)的工作范疇，一般來(lái)說(shuō)會(huì)造成勞動(dòng)參與率與就業(yè)率的雙重收縮。（4）大幅度降低了人與人之間的線下面對(duì)面交互活動(dòng)，這會(huì)限制技術(shù)和知識(shí)的外溢效應(yīng)，降低由城市要素積聚帶來(lái)的創(chuàng)新功能。

（2）資本Ki，包括私人資本K1i與公共資本K2i。重大公共衛(wèi)生事件發(fā)生后投資活動(dòng)會(huì)減少，除了重大公共衛(wèi)生事件防控措施帶來(lái)的商務(wù)活動(dòng)受限外，需求的收縮、企業(yè)家的悲觀預(yù)期與信貸審慎度的提高，都會(huì)制約私人投資的擴(kuò)張。廣義的公共資本，除了城市基礎(chǔ)設(shè)施的便利性外，還要看公共資本的投資結(jié)構(gòu)和發(fā)揮的效率。很顯然，重大公共衛(wèi)生事件的發(fā)生提高了擁有龐大規(guī)模和高服務(wù)效率的公共資本的吸引力，基于重大公共衛(wèi)生事件帶來(lái)的焦慮記憶和人們的理性選擇，醫(yī)療資源豐富、傳染病防控能力強(qiáng)、城市和社群治理水平高的城市將更有吸引力。所以重大公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，首先私人資本的功能和新增投資將會(huì)受到抑制，以公共衛(wèi)生資源為主的公共資本投入將會(huì)得到改善，并且后者存量功能的差異會(huì)強(qiáng)化城市之間的競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)弱。其次，城際間或都市圈的基礎(chǔ)設(shè)施，主要是城際交通和統(tǒng)一的區(qū)域發(fā)展制度便利，這些公共資本稟賦高的地區(qū)受到重大公共衛(wèi)生事件沖擊時(shí)會(huì)表現(xiàn)出較高的波動(dòng)：事件發(fā)生初期隔離、停工等防控措施會(huì)大幅度降低這些基礎(chǔ)設(shè)施帶來(lái)高要素流動(dòng)率，同時(shí)在重大公共衛(wèi)生事件發(fā)生后這些地區(qū)的修復(fù)也會(huì)比較快，這是公共資本的“經(jīng)營(yíng)杠桿”效應(yīng)在城際間的發(fā)揮。讓人比較憂慮的是，如果重大公共衛(wèi)生事件持續(xù)時(shí)間比較長(zhǎng)，仍然存在不確定性的病毒會(huì)反復(fù)出現(xiàn)的問(wèn)題，這些依賴(lài)城市公共資本在產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈上進(jìn)行要素交互和聚集的地區(qū)受到的影響也將會(huì)比較持久。最后，還要看資本的技術(shù)結(jié)構(gòu)，基礎(chǔ)設(shè)施和技術(shù)稟賦能夠有效支持線上化和非接觸經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的城市，能夠更好地抵御重大公共衛(wèi)生事件的沖擊，并在重大公共衛(wèi)生事件期間獲取一定的結(jié)構(gòu)性積聚優(yōu)勢(shì)。當(dāng)然，公共資本的投入很明顯受到財(cái)政條件的約束。

（3）全要素生產(chǎn)率Ai，勞動(dòng)力與資本之外的要素貢獻(xiàn)。對(duì)城市經(jīng)濟(jì)來(lái)說(shuō)，包括資源與地理位置、歷史與文化特征、制度和社會(huì)慣例、城市內(nèi)部與城際間的互動(dòng)與技術(shù)溢出結(jié)構(gòu)等，這些都可以作為勞動(dòng)和資本要素之外的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)貢獻(xiàn)因素納入全要素生產(chǎn)率。與新古典外生經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模型相比，城市經(jīng)濟(jì)更具有內(nèi)生增長(zhǎng)的特征，尤其是城市作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)范式的一部分，具有一般經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模型所不具備的積聚效應(yīng)。根據(jù)前面的分析將積聚效應(yīng)分為專(zhuān)業(yè)化積聚S與多樣性積聚D，前者是在專(zhuān)業(yè)細(xì)分情形下形成的產(chǎn)業(yè)集聚，主要的優(yōu)勢(shì)是形成成熟的產(chǎn)業(yè)鏈黏性和要素成本優(yōu)勢(shì)，后者則是基于生態(tài)范式下的共享、學(xué)習(xí)等多樣性交互活動(dòng)激發(fā)的創(chuàng)新功能。創(chuàng)新型經(jīng)濟(jì)的形成需要多領(lǐng)域和跨行業(yè)的交叉融合，基于具有突變可能性的技術(shù)路徑，因?yàn)閯?chuàng)新是一個(gè)不可預(yù)知的活動(dòng)，是一個(gè)在經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)體系衍生出生態(tài)效應(yīng)后的自組織、自演化過(guò)程。政府的產(chǎn)業(yè)政策和頂層設(shè)計(jì)雖然也能激發(fā)創(chuàng)新，但只能起到輔助作用。創(chuàng)新的起源絕大部分來(lái)自經(jīng)濟(jì)物種的多樣性互動(dòng)、替代性競(jìng)爭(zhēng)和互補(bǔ)性融合等內(nèi)生效應(yīng)，在此基礎(chǔ)上城市的管理者可以制定合適的產(chǎn)業(yè)政策來(lái)推動(dòng)創(chuàng)新的萌芽快速發(fā)展，或者是用政策提供的空間換取創(chuàng)新周期的時(shí)間過(guò)程。重大公共衛(wèi)生事件的發(fā)生會(huì)同時(shí)對(duì)專(zhuān)業(yè)化積聚和多樣性積聚產(chǎn)生沖擊，合成后就是對(duì)全要素生產(chǎn)率繼而城市產(chǎn)出函數(shù)產(chǎn)生沖擊。從邏輯上來(lái)說(shuō)，由于多樣性積聚更加強(qiáng)調(diào)人力資本之間的交互，尤其是面對(duì)面接觸產(chǎn)生的非線性交流功能，所以重大公共衛(wèi)生事件的發(fā)生對(duì)專(zhuān)業(yè)性積聚效應(yīng)的影響要大過(guò)多樣性積聚。推演出去就是重大公共衛(wèi)生事件對(duì)綜合化、創(chuàng)新型城市的沖擊要高過(guò)專(zhuān)業(yè)型城市。

當(dāng)重大公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，作為一種外生沖擊δ，單純從區(qū)域經(jīng)濟(jì)的視角，整個(gè)沖擊機(jī)理可以用圖1演示：

（三）重大公共衛(wèi)生事件與城市化：變化中的動(dòng)態(tài)沖擊

與靜態(tài)的城市相比，城市化是空間擴(kuò)張和結(jié)構(gòu)變遷中要素從農(nóng)村地區(qū)向城市轉(zhuǎn)移的動(dòng)態(tài)過(guò)程。而更深層次的，則是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化生態(tài)形成和進(jìn)化的過(guò)程，是生產(chǎn)和社會(huì)關(guān)系的重構(gòu)，思想和文化形態(tài)的重塑，互動(dòng)和治理結(jié)構(gòu)的進(jìn)化。重大公共衛(wèi)生事件的發(fā)生會(huì)沖擊城市經(jīng)濟(jì)體系，同時(shí)也會(huì)沖擊動(dòng)態(tài)的城市化進(jìn)程，前者一般發(fā)生在發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)成熟的城市體系，后者則發(fā)生在正在推進(jìn)城市化進(jìn)程的發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體。如果說(shuō)重大公共衛(wèi)生事件對(duì)城市的沖擊產(chǎn)生的是脈沖短波效應(yīng)，重大公共衛(wèi)生事件對(duì)城市化的沖擊則往往會(huì)產(chǎn)生路徑轉(zhuǎn)換式的長(zhǎng)期效應(yīng)。

城市化具有序時(shí)階段特征，即具有自身的時(shí)空演變邏輯。一般來(lái)說(shuō)，城市化分為三個(gè)階段。第一個(gè)階段，城市化的準(zhǔn)備階段（在發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)范式內(nèi)可類(lèi)比羅斯托經(jīng)濟(jì)起飛理論的“準(zhǔn)備起飛”階段），在城市化之前要有工業(yè)化積累的技術(shù)和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，為建設(shè)城市物理空間和基本設(shè)施提供物質(zhì)手段。同時(shí)工業(yè)化促進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高釋放了大量的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力，從而可以轉(zhuǎn)移到城市形成城市人口。此后城市化進(jìn)程就正式開(kāi)始即進(jìn)入第二階段：人與空間的雙重?cái)U(kuò)張。城市為了容納日益增多的人口不斷擴(kuò)展空間邊界，而不斷擴(kuò)張的空間又為進(jìn)一步吸引人口創(chuàng)造了條件，形成“人口轉(zhuǎn)移—空間擴(kuò)張—人口轉(zhuǎn)移……”的正向反饋過(guò)程。所以對(duì)城市化進(jìn)程的測(cè)度一般就采用城市人口占比的提高、人口密度和城市空間面積的擴(kuò)大。但這兩個(gè)階段只是城市化的上半場(chǎng)，是一個(gè)物理反應(yīng)和線性單向延展的過(guò)程，在規(guī)?？焖贁U(kuò)張的過(guò)程中很快就受到結(jié)構(gòu)的約束，即城市化進(jìn)程中的城市最優(yōu)規(guī)模問(wèn)題：城市的積聚效應(yīng)與規(guī)模之間存在著“倒U”形關(guān)系。這樣城市化進(jìn)程就進(jìn)入了第三階段，從數(shù)量型空間和規(guī)模的擴(kuò)張，轉(zhuǎn)為質(zhì)量型結(jié)構(gòu)和功能的完善，也就是中國(guó)當(dāng)前頂層規(guī)劃和設(shè)計(jì)中的“以人為本的新型城市化”理念，也是中國(guó)高質(zhì)量發(fā)展體系的核心內(nèi)容之一。重大公共衛(wèi)生事件的發(fā)生，考驗(yàn)的恰恰就是第三階段中城市化的質(zhì)量和功能提升問(wèn)題。

重大公共衛(wèi)生事件對(duì)城市化進(jìn)程的沖擊，根本上體現(xiàn)的是城市化進(jìn)程中的序時(shí)動(dòng)態(tài)錯(cuò)配問(wèn)題，即空間擴(kuò)張和人口密度的增加，是否有相應(yīng)的公共服務(wù)功能的提升進(jìn)行匹配。Zhang和Atkinson（2008）運(yùn)用元胞自動(dòng)機(jī)模型（cellular automata model）研究了城市化與傳染病之間的關(guān)系，認(rèn)為城市空間擴(kuò)張較快但城市功能提升相對(duì)滯后的動(dòng)態(tài)錯(cuò)配，是導(dǎo)致傳染病爆發(fā)、蔓延以及防控能力不足的重要原因?；谶@種認(rèn)識(shí)，我們總結(jié)重大公共衛(wèi)生事件對(duì)城市化的沖擊主要體現(xiàn)在三條路徑上：一是對(duì)過(guò)快的空間擴(kuò)張和人口密度增大形成制約，尤其是當(dāng)公共衛(wèi)生事件成為一種常態(tài)威脅的時(shí)候，無(wú)論是頂層設(shè)計(jì)者還是正在向城市轉(zhuǎn)移的普通大眾，都不得不面臨新的選擇;二是重大公共衛(wèi)生事件防控資源需求相對(duì)于城市空間來(lái)說(shuō)大幅度提升，城市化路徑將會(huì)產(chǎn)生根本性的結(jié)構(gòu)遷移;三是引發(fā)城市化模式的深層次變化，很可能改變城市的最優(yōu)規(guī)模，使第二階段提前結(jié)束進(jìn)入第三階段，即路徑從外生建構(gòu)進(jìn)入內(nèi)生進(jìn)化——相對(duì)于政府有形之手推動(dòng)的規(guī)模擴(kuò)張和人口增加，城市內(nèi)生的生態(tài)進(jìn)化開(kāi)始發(fā)生，社群互動(dòng)、自組織、生活圈、再積聚、自治理、文化進(jìn)化等系統(tǒng)內(nèi)生形態(tài)不斷“涌現(xiàn)”。如果主導(dǎo)城市化進(jìn)程的地方政府認(rèn)識(shí)不到這一點(diǎn)，仍然停留在空間和規(guī)模擴(kuò)張階段，重大公共衛(wèi)生事件發(fā)生后就會(huì)出現(xiàn)應(yīng)對(duì)不足和醫(yī)療資源出現(xiàn)嚴(yán)重缺口的局面。整個(gè)影響過(guò)程可以總結(jié)為表1。

三、中國(guó)城市化的演進(jìn)歷程與重大公共衛(wèi)生事件產(chǎn)生的深遠(yuǎn)影響

城市化是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，同時(shí)也是新一輪發(fā)展階段的驅(qū)動(dòng)力量。這種力量是一種結(jié)構(gòu)性力量，它意味著要素從鄉(xiāng)村向城市的聚集，也意味著城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下空間相對(duì)價(jià)值的變化。中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，中國(guó)的城市化經(jīng)歷了改革開(kāi)放前計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的城市化與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期的城市化，由于所處的經(jīng)濟(jì)體制有著根本的不同，所以這兩個(gè)階段的城市化也表現(xiàn)出完全不同的推進(jìn)邏輯，與之伴隨的重大公共衛(wèi)生事件防控模式也有著不一樣的特征。

（一）計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的城市化與公共衛(wèi)生及重大公共衛(wèi)生事件防控（1949-1978）

1978年改革開(kāi)放以前的城市化取得了一定的成果，但整個(gè)過(guò)程存在較大的波動(dòng)。從指標(biāo)上來(lái)看，1949年的城市化水平為10.6%，到1978年上升到了17.92%，上升了7.32個(gè)百分點(diǎn)。但是城市化水平的最大值并不出現(xiàn)在1978年，而是1959年的18.41%數(shù)據(jù)來(lái)自相關(guān)年份的《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》和《中國(guó)人口統(tǒng)計(jì)年鑒》。?？梢?jiàn)新中國(guó)成立后的十年間，中國(guó)的城市化出現(xiàn)了突飛猛進(jìn)的發(fā)展，但是由于特殊的歷史階段和國(guó)家戰(zhàn)略，城市化成為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下為推動(dòng)工業(yè)化在城鄉(xiāng)間所做出的要素空間再分配。在這個(gè)邏輯下，如果工業(yè)化發(fā)生了重大變動(dòng)，城市化也就跟著發(fā)生大幅度變化。

這個(gè)時(shí)期中國(guó)也多次爆發(fā)重大公共衛(wèi)生事件，但傳染烈度和嚴(yán)重程度都不算高，而且基本得到了有效的防治。按照前面的理論分析，大型傳染病與快速的城市化帶來(lái)的人員積聚有直接的關(guān)系。如果在公共醫(yī)療設(shè)施和疾控體系不健全的情況下就快速積聚人口，當(dāng)出現(xiàn)大型重大公共衛(wèi)生事件和傳染病的時(shí)候就會(huì)面臨防控能力不足甚至失控的局面。但是這一時(shí)期的特征卻是，城市化相對(duì)緩慢，尤其是1959年后城市化進(jìn)程還出現(xiàn)了逆轉(zhuǎn)的現(xiàn)象。相比之下，公共衛(wèi)生醫(yī)療事業(yè)卻取得了很好的成績(jī)，城鄉(xiāng)衛(wèi)生面貌和人民健康水平與新中國(guó)成立以前相比都發(fā)生了巨大的變化。曾經(jīng)在新中國(guó)成立以前給人民帶來(lái)深重災(zāi)難的鼠疫、天花、黑熱病、回歸熱、血吸蟲(chóng)病等各種急慢性傳染病、地方病基本被控制或被消滅，發(fā)病人數(shù)明顯下降。中國(guó)人民的平均壽命從1949年左右的35歲增加到了1980年代早期的70歲，出生嬰兒死亡率也從1950年估計(jì)的250‰下降到1981年的50‰以下數(shù)據(jù)來(lái)自相關(guān)年份的《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》和《中國(guó)人口統(tǒng)計(jì)年鑒》。。這一時(shí)期的城市化與重大公共衛(wèi)生事件防控的關(guān)系主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

一是城市化進(jìn)程在各種歷史條件約束下進(jìn)展緩慢，沒(méi)有發(fā)生大規(guī)模的人口聚集和人員流動(dòng)，降低了重大公共衛(wèi)生事件爆發(fā)和傳染的概率，大部分重大公共衛(wèi)生事件在農(nóng)村地區(qū)得到了較好的防治。二是來(lái)自城市和鄉(xiāng)村基層的醫(yī)療衛(wèi)生人員和力量起到了重大的作用，建立在鄉(xiāng)村人民公社上的合作醫(yī)療體系，解決了解放前農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生資源嚴(yán)重不足的問(wèn)題。而且與發(fā)達(dá)國(guó)家的公共衛(wèi)生體系不同的是首先發(fā)展了勞力密集而不是資本密集的醫(yī)療技術(shù)，主要依靠經(jīng)過(guò)很短時(shí)間就可培訓(xùn)出來(lái)的較低技能醫(yī)護(hù)工作者即“赤腳醫(yī)生”作為主要的醫(yī)療衛(wèi)生隊(duì)伍?！俺嗄_醫(yī)生”制度較好地契合了新中國(guó)成立初期城市化水平低，無(wú)法集中運(yùn)用城市現(xiàn)代公共醫(yī)療體系進(jìn)行重大公共衛(wèi)生事件防控的狀況。三是公共醫(yī)療資源在城鄉(xiāng)之間的分配較平均，雖然在初期公共衛(wèi)生體系建設(shè)主要集中在城市，直到1965年針對(duì)農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的國(guó)家政策才真正建立起來(lái)，但是以后國(guó)家公共衛(wèi)生醫(yī)療資源開(kāi)始向鄉(xiāng)村地區(qū)傾斜，據(jù)統(tǒng)計(jì)1965年之后有60%的衛(wèi)生預(yù)算投入到農(nóng)村，這與1965年之前的20%～30%的衛(wèi)生預(yù)算形成鮮明對(duì)比。所以在改革開(kāi)放以前，雖然中國(guó)的城市化水平和公共衛(wèi)生及其防控總體水平都較低，但是基本滿足了當(dāng)時(shí)社會(huì)的公共衛(wèi)生醫(yī)療需求，沒(méi)有發(fā)生較大規(guī)模和損失嚴(yán)重的重大公共衛(wèi)生事件。

（二）改革開(kāi)放以后的城市化與重大公共衛(wèi)生事件防控（1978- ）

1978年改革開(kāi)放以后，中國(guó)的城市化進(jìn)入快速發(fā)展時(shí)期，城市化水平從1978年的17.9%增加到2018年的59.58%根據(jù)相關(guān)年份的《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》計(jì)算。。可以大致分為兩個(gè)階段：1978—1995年的起步階段和1995年后的快速發(fā)展階段。在起步階段，由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)還沒(méi)有完全確立，政府和社會(huì)理念還不夠解放，公司、土地市場(chǎng)、金融市場(chǎng)、戶口制度等相關(guān)法律配套體系還不夠完善，城市化的進(jìn)程相對(duì)緩慢，1978-1995年間城市化水平每年僅提升0.7個(gè)百分點(diǎn)。1995年之后隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位的確立，各種法律機(jī)制等配套措施的不斷完善，城市化進(jìn)入了快速發(fā)展階段，速度是1995年以前的兩倍，每年平均提升1.3～1.5個(gè)百分點(diǎn)。在此期間，中國(guó)的大城市也在不斷涌現(xiàn)，2017年1000萬(wàn)人口以上城市達(dá)到7個(gè)，500萬(wàn)～1000萬(wàn)人口的城市達(dá)到9個(gè)，100萬(wàn)～500萬(wàn)人口的城市達(dá)到124個(gè)數(shù)據(jù)來(lái)自相關(guān)年份的《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》和《中國(guó)人口統(tǒng)計(jì)年鑒》。。城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大，提高了人口和資本的空間密度，發(fā)揮出要素集聚產(chǎn)生的規(guī)模效應(yīng)和生態(tài)效應(yīng)，對(duì)于高技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展至關(guān)重要。

最近十幾年加快的城市化進(jìn)程帶來(lái)了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等各個(gè)方面的巨大轉(zhuǎn)變，主要體現(xiàn)為：中國(guó)城市常住人口第一次全面超過(guò)農(nóng)村，基本完成了鄉(xiāng)土中國(guó)向城市中國(guó)的轉(zhuǎn)變;城市和城鎮(zhèn)成為經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的主要空間，以農(nóng)為本的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)被代表現(xiàn)代工商業(yè)生產(chǎn)的城市經(jīng)濟(jì)所代替，這實(shí)際上也是中國(guó)工業(yè)化進(jìn)程的空間轉(zhuǎn)換;人口流動(dòng)性前所未有的提高，流動(dòng)人口2010年達(dá)到2.6億人，占總?cè)丝诘谋壤?0%;歷史上第一次形成了龐大的“城市中產(chǎn)”階層，并形成了特有的社區(qū)治理文化和城市公共意識(shí)，等等。這些都對(duì)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生了根本性的影響，與公共醫(yī)療衛(wèi)生和重大公共衛(wèi)生事件等之間的關(guān)系也越來(lái)越復(fù)雜：一方面城市集中了公共醫(yī)療衛(wèi)生和疾控資源，可以通過(guò)規(guī)模效應(yīng)更好地醫(yī)治疾病和防控重大公共衛(wèi)生事件;另一方面，人口的過(guò)度、過(guò)快集中，人口流動(dòng)越來(lái)越頻繁，尤其是在與之伴隨的全球化所形成的國(guó)際大都市里，來(lái)自世界各地的跨境人員流動(dòng)更增加了重大公共衛(wèi)生事件發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)。

所以，隨著快速的城市化進(jìn)程以及“鄉(xiāng)土中國(guó)”向“城市中國(guó)”的變遷，人們的健康衛(wèi)生狀況和重大公共衛(wèi)生事件防控格局等發(fā)生了較大的變化。第一，人們的平均壽命大大提高，公共傳染病也不再經(jīng)常發(fā)生，但是人們的亞健康和慢性病卻越來(lái)越普遍。第二，雖然傳染病和重大公共衛(wèi)生事件不再經(jīng)常發(fā)生，但是一旦爆發(fā)，其傳染速度和影響程度都非常嚴(yán)重，2003年爆發(fā)的“非典”和2020年爆發(fā)的“新冠肺炎”都證明了這一點(diǎn)。第三，改革開(kāi)放前國(guó)家衛(wèi)生醫(yī)療資源在城鄉(xiāng)間相對(duì)平等分配，甚至在一定時(shí)期向農(nóng)村傾斜的態(tài)勢(shì)在改革開(kāi)放后發(fā)生了徹底改變。改革之后國(guó)家醫(yī)療衛(wèi)生預(yù)算對(duì)城市的投入相比對(duì)農(nóng)村的投入大大提高了，公共醫(yī)療衛(wèi)生資源多被用于培訓(xùn)高技能的專(zhuān)業(yè)醫(yī)療工作者、建設(shè)資本密集型的醫(yī)療設(shè)備和醫(yī)院以及購(gòu)買(mǎi)高價(jià)儀器，所有這些都傾向集中于城市地區(qū)（Hsiao，1995; Bloom，1998; Liu 等，1999）。這樣就導(dǎo)致國(guó)家向農(nóng)村地區(qū)投入的公共衛(wèi)生資源占比不斷縮小，城鄉(xiāng)人均醫(yī)療費(fèi)用的差距也越來(lái)越大，從1981年的3倍擴(kuò)大到90年代的5倍。第四，即使改革開(kāi)放后越來(lái)越多的公共衛(wèi)生資源向城市傾斜，但在以規(guī)模和空間為導(dǎo)向的中國(guó)城市化初期階段，公共衛(wèi)生服務(wù)和重大公共衛(wèi)生事件防控功能的提高往往也追不上快速的城市化步伐，導(dǎo)致大多數(shù)新建的城市存在衛(wèi)生醫(yī)療資源缺口，一旦發(fā)生重大公共衛(wèi)生事件，在應(yīng)對(duì)處理起來(lái)就存在較大的壓力。這些問(wèn)題的背后有其特殊的深層次制度性成因，我們需要在下一部分運(yùn)用前面的理論模型結(jié)合中國(guó)特有的城市化邏輯進(jìn)行分析。

（三）基于理論模型的現(xiàn)實(shí)反思與實(shí)證檢驗(yàn)

城市化進(jìn)程的經(jīng)驗(yàn)和理論都表明，在初期經(jīng)過(guò)快速的物理空間擴(kuò)張和要素規(guī)模增長(zhǎng)后，內(nèi)在的結(jié)構(gòu)優(yōu)化和功能完善即城市發(fā)展質(zhì)量就成為新的動(dòng)態(tài)目標(biāo)。這意味著在后城市化階段，結(jié)構(gòu)主義應(yīng)該成為理論主導(dǎo)，城市的最優(yōu)規(guī)模主要取決于其所能承載的最大空間的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)結(jié)構(gòu)。中國(guó)當(dāng)前的城市化邏輯已經(jīng)發(fā)生了較大的變化，正在從前期的空間和規(guī)模為導(dǎo)向，轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的以人為本的新型城市化模式。在人口老齡化不斷加劇，城市新增人口逐漸減少的情況下，中國(guó)城市化的主要矛盾已經(jīng)不再是初期的要素與空間（土地）之間的矛盾，這個(gè)矛盾主要體現(xiàn)為不斷上漲的地價(jià)和房?jī)r(jià)，而是進(jìn)入城市空間的人的社會(huì)功能需求，與城市在既定的物理空間內(nèi)所能具備的功能之間的矛盾。公共醫(yī)療衛(wèi)生管理作為城市重要的功能和服務(wù)之一，在重大公共衛(wèi)生事件爆發(fā)后會(huì)成為決定城市化或城市高質(zhì)量發(fā)展的重要標(biāo)準(zhǔn)。

要理解改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)突飛猛進(jìn)的城市化進(jìn)程的基本邏輯，尤其是理解城市空間擴(kuò)張與功能演進(jìn)之間的矛盾現(xiàn)象，需要認(rèn)識(shí)到推動(dòng)城市化進(jìn)程的動(dòng)力結(jié)構(gòu)以及背后的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯。中國(guó)作為一個(gè)轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體，城市化的路徑內(nèi)嵌于整個(gè)經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)體制變遷的大框架內(nèi)，這決定了中國(guó)的城市化進(jìn)程特有的研究路徑，并構(gòu)成了理論模型的三個(gè)基本假設(shè)：（1）中國(guó)的城市化進(jìn)程由中央政府整體設(shè)計(jì)，但主要由地方政府負(fù)責(zé)落實(shí)推動(dòng)，地方政府是各大城市制定并執(zhí)行具體發(fā)展規(guī)劃的主導(dǎo)者;（2）城市化水平和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平成為衡量地方官員績(jī)效的重要指標(biāo)，不同城市之間存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系;（3）城市官員具有多重約束，主要包括任期約束和預(yù)算約束，在這些多重約束條件下，管理城市的地方政府最大化的實(shí)現(xiàn)與自身利益激勵(lì)相容的城市化目標(biāo)。

以上述三個(gè)假設(shè)為基礎(chǔ)，結(jié)合前面描述城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模型Yit=F（Ait，Kit，Lit）及各個(gè)要素的內(nèi)部結(jié)構(gòu)：總?cè)丝诳梢苑譃槌鞘腥丝诤头浅鞘腥丝?，資本可以分為私人資本和公共資本，全要素生產(chǎn)率也可以分為城市積聚效應(yīng)和非積聚效應(yīng)。以此為基本框架，地方政府會(huì)運(yùn)用手中掌握的一系列政策工具，通過(guò)提高城市化水平來(lái)獲得與自身激勵(lì)相容的政績(jī)。政府推動(dòng)城市化進(jìn)程，但是會(huì)受到三大條件約束：（1）任期內(nèi)所投入的政策資源所產(chǎn)生的效果需要在任期內(nèi)顯現(xiàn)，并納入可考核的指標(biāo)集合之內(nèi)。（2）政策工具的集合，在這里主要是指財(cái)政資源和其他與城市化相關(guān)的變量，這些都受到中央政府的限制;地方政府只能在中央政府的統(tǒng)一要求下盡可能擴(kuò)大自己的選擇集合，這涉及到中央-地方政府的博弈。根據(jù)前面的分析，這些政策工具主要包括吸引勞動(dòng)人口的城市服務(wù)Gi，公共資本K2i的投入以及有利于提高全要素生產(chǎn)率Ai的制度環(huán)境。在這里，城市服務(wù)又可以分為兩種，一種是可以在任期內(nèi)就可以呈現(xiàn)效果的公共服務(wù)Gi1，比如降低落戶限制和落戶補(bǔ)貼等;另一種是在任期內(nèi)難以呈現(xiàn)效果的公共服務(wù)Gi2，比如提高公共衛(wèi)生醫(yī)療服務(wù)水平或者重大公共衛(wèi)生事件防控水平。對(duì)重大公共衛(wèi)生事件防控服務(wù)來(lái)說(shuō)，事件的發(fā)生存在一個(gè)概率p，地方政府根據(jù)事件發(fā)生的概率分布計(jì)算預(yù)期凈收益來(lái)決定對(duì)衛(wèi)生和疾控資源的投入。（3）可以看作是城市之間的競(jìng)爭(zhēng)約束，如果要素在某個(gè)城市的相對(duì)報(bào)酬或者效用水平（比如生活舒適度）在相同的條件下不如其他城市，該城市的要素就會(huì)選擇離開(kāi)而遷入其他城市。

由于顯性的函數(shù)結(jié)構(gòu)和參數(shù)難以設(shè)定，而過(guò)于簡(jiǎn)化的數(shù)學(xué)分析只會(huì)損害分析的深度和偏離現(xiàn)實(shí)情況，所以在這里我們不準(zhǔn)備通過(guò)嚴(yán)格的最優(yōu)化求解得到地方政府的行動(dòng)偏好。實(shí)際上通過(guò)常識(shí)性的邏輯分析就可以推導(dǎo)出地方政府的政策偏好。第一，既然公共資本K2i既是城市化水平本身的表現(xiàn)，又能快速提高地方政府績(jī)效的另一個(gè)指標(biāo)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出Yi（城市GDP），地方政府的最優(yōu)決策肯定是偏好城市基礎(chǔ)設(shè)施等公共資本K2i的投資。第二，城市人口的增加是衡量城市化水平績(jī)效的一個(gè)重要指標(biāo)，在其他內(nèi)生變量比如相對(duì)收入水平和居住舒適度等不能直接控制的情況下，提高能在任期內(nèi)推動(dòng)人口數(shù)量快速增加的公共服務(wù)舉措也是一個(gè)比較理性的選擇。第三，地方政府對(duì)不經(jīng)常發(fā)生的突發(fā)性事件，比如暴雨致澇和重大公共衛(wèi)生事件，會(huì)存在一個(gè)主觀概率分布p，由此概率分布形成的預(yù)期損失Ec如果不夠大，則不會(huì)加大這方面的預(yù)防和災(zāi)備投資，因?yàn)檫@對(duì)其任期內(nèi)的政績(jī)并無(wú)幫助。

通過(guò)上面的分析，我們很容易得到在地方政府主導(dǎo)的城市化進(jìn)程中，選擇加大基礎(chǔ)設(shè)施為主的公共資本投資和采取一些短期內(nèi)能吸引要素的政策是較理性的選擇。尤其是前者，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)既是對(duì)城市空間的拓展，可以更好地吸引生產(chǎn)要素積聚，又能提高土地價(jià)格，通過(guò)土地轉(zhuǎn)讓金和土地?fù)?dān)保貸款解決城市化的財(cái)政約束問(wèn)題。在20世紀(jì)90年代末城市用地實(shí)行“招拍掛”改革后，一個(gè)可以自我強(qiáng)化的正反饋城市化進(jìn)程就形成了：土地轉(zhuǎn)讓金收入及土地?fù)?dān)保貸款——財(cái)政約束放松——城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及空間擴(kuò)張（所謂“攤大餅”）——要素吸引力增加——房?jī)r(jià)上漲——土地轉(zhuǎn)讓金收入及土地?fù)?dān)保貸款……這就形成了快速的以空間膨脹和邊界拓展為主導(dǎo)邏輯的城市化進(jìn)程。而應(yīng)該與城市規(guī)模增長(zhǎng)相伴隨的公共服務(wù)功能的提升卻相對(duì)滯后，因?yàn)樽鳛椤袄硇匀恕钡牡胤焦賳T并不會(huì)將有限的財(cái)政資源投入到這些需要長(zhǎng)時(shí)間觀察的政績(jī)中。

為證明上述理論分析得到的結(jié)論，我們通過(guò)構(gòu)建面板數(shù)據(jù)計(jì)量模型進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)。根據(jù)上面的理論模型，在不影響總體結(jié)論的情況下，我們?cè)O(shè)定如下計(jì)量方程：

phit=α+β1urbanit+β2controlit+μi+μt+ωit

其中，i表示各省份，t表示年份，urban表示各省份的城市化程度，用城市化率=城鎮(zhèn)人口數(shù)/常住人口數(shù)來(lái)衡量;ph表示各省公共衛(wèi)生和疾控狀況，用各省城市疾病預(yù)防控制中心數(shù)量以及專(zhuān)業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)數(shù)量來(lái)表示;control為控制變量，其中含有國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（gdp）、政府財(cái)政收入（fr）、房地產(chǎn)價(jià)格（ep）、城市居民收入（ri）、地方固定資產(chǎn)投資（invest）、城市人口密度（pop）。為防止數(shù)據(jù)量級(jí)差別大，我們將模型進(jìn)行半對(duì)數(shù)處理。本文選取了31個(gè)省份2009-2018年的面板數(shù)據(jù)為樣本，原始數(shù)據(jù)來(lái)自于國(guó)家統(tǒng)計(jì)局官方網(wǎng)站。

由于選取的樣本統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)較少，且固定效應(yīng)模型的R2為0.8811，表明有較高的擬合度，所以我們采取固定效應(yīng)模型，并剔除具有多重共線性的變量，得到的計(jì)量結(jié)果如表2所示?？梢钥吹?，無(wú)論哪一個(gè)方程，公共衛(wèi)生及疾控資源投入與城市化之間都是顯著的負(fù)向關(guān)系，且與GDP、固定資產(chǎn)投資、居民收入等產(chǎn)出類(lèi)指標(biāo)呈現(xiàn)出相對(duì)顯著的正向關(guān)系，與城市人口密度則是顯著的負(fù)向關(guān)系。圖1所示的各省城市化與公共衛(wèi)生及疾控設(shè)施投入狀況二維坐標(biāo)圖也證明了這種關(guān)系詳細(xì)檢驗(yàn)過(guò)程和相關(guān)數(shù)據(jù)及結(jié)果可向作者索要。。這些都基本證明了我們上面理論分析得到的主要結(jié)論：中國(guó)快速的城市化與公共衛(wèi)生資源投入之間存在相對(duì)的缺口。

四、重大公共衛(wèi)生事件與中國(guó)新型城市化的路徑選擇

重大公共衛(wèi)生事件在城市的發(fā)生及其防控取得的成效，從某種程度上證明了以人為本的新型城市化戰(zhàn)略路徑的正確性，同時(shí)也更加促使我們?cè)诟哔|(zhì)量發(fā)展的大框架內(nèi)思考中國(guó)未來(lái)的城市化問(wèn)題，即如何構(gòu)建高質(zhì)量的城市化路徑。根據(jù)張軍擴(kuò)等（2019）和任保平（2017）的概念界定，高質(zhì)量發(fā)展的本質(zhì)是以滿足人民美好生活需要為目標(biāo)的高效率、公平和綠色可持續(xù)發(fā)展，是經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明建設(shè)五位一體的協(xié)調(diào)發(fā)展，提高發(fā)展質(zhì)量最基本的要求是提高產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)該內(nèi)涵，城市化發(fā)展質(zhì)量是對(duì)城市空間擴(kuò)張和功能完善之間的綜合平衡，在新的階段則是補(bǔ)充城市作為一種功能層面的短板。城市的定義，既是一種物理空間，又是一種社會(huì)功能，或者是一種全方位的社會(huì)空間關(guān)系重構(gòu)。如果說(shuō)城市化的起步和成長(zhǎng)階段必須以空間和邊界的擴(kuò)張作為容納要素積聚的物理基礎(chǔ)，那么城市化的成熟階段就需要填補(bǔ)物理空間快速擴(kuò)張中的功能缺失。如果將城市看作是一種制度集合，這種轉(zhuǎn)換也意味著制度變遷的動(dòng)力路徑由政府主導(dǎo)的建構(gòu)型制度變遷，轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)這一有機(jī)體自發(fā)的內(nèi)生性演化，這種演化表現(xiàn)為功能的多樣化、復(fù)雜化和生活品質(zhì)的提升。城市化完成或城市成熟的標(biāo)志之一，便是城市由物理空間向生態(tài)空間的轉(zhuǎn)變，早期由“鋼筋混凝土”建構(gòu)的高樓大廈、道路廣場(chǎng)，逐漸形成有機(jī)的產(chǎn)業(yè)鏈、商圈和充滿人文氣息、具備自治理能力的社區(qū)、生活圈。這些關(guān)于城市構(gòu)建和進(jìn)化的理念，本質(zhì)上都是高質(zhì)量發(fā)展的核心要求。在高質(zhì)量發(fā)展的視域內(nèi)，重大公共衛(wèi)生事件在城市爆發(fā)，也將在城市得到治愈，這是現(xiàn)代公共衛(wèi)生管理功能在城市高質(zhì)量發(fā)展中的具體體現(xiàn)。

因此從某種意義上來(lái)說(shuō)，重大公共衛(wèi)生事件的發(fā)生讓我們更加堅(jiān)定了走高質(zhì)量新型城市化道路的決心，證明了城市空間擴(kuò)張與功能完善之間進(jìn)行平衡的重要性和緊迫性。但是在客觀現(xiàn)實(shí)中，還需要理性認(rèn)識(shí)到中國(guó)特有的城市化進(jìn)程受到的多重制約，如何在既有的路徑依賴(lài)下推動(dòng)城市化從空間導(dǎo)向轉(zhuǎn)為功能導(dǎo)向，尤其是如何構(gòu)建更有效的激勵(lì)機(jī)制改變地方政府的短期規(guī)模偏好，彌補(bǔ)城市化進(jìn)程中的公共服務(wù)供給缺口和減少積累的債務(wù)與環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)，是新時(shí)代城市化進(jìn)程主導(dǎo)者的重要課題。從上面的理論模型分析中我們已經(jīng)看到，在經(jīng)濟(jì)學(xué)的框架內(nèi)作為公共品的重大公共衛(wèi)生事件防控體系存在著內(nèi)生性的供給不足問(wèn)題，這是多重約束下追求任期內(nèi)績(jī)效最大化的地方政府在進(jìn)行成本和收益比較后的理性選擇，是既有的制度結(jié)構(gòu)和路徑依賴(lài)下多方博弈形成的內(nèi)生均衡解。要改變城市化進(jìn)程中的這種“空間-功能”的動(dòng)態(tài)扭曲和結(jié)構(gòu)錯(cuò)配，既需要中央政府作為新型城市化進(jìn)程的頂層設(shè)計(jì)者，站在整個(gè)國(guó)家的視角推動(dòng)以功能提升為主要目標(biāo)的城市化規(guī)劃，將高質(zhì)量發(fā)展理念通過(guò)地方政府管理和考核體系的改革貫徹到城市化的現(xiàn)實(shí)進(jìn)程中，又需要社會(huì)、社區(qū)和市場(chǎng)等多方非官方力量的介入，在新的階段共同提高城市化發(fā)展質(zhì)量。在高質(zhì)量發(fā)展視域內(nèi)，新時(shí)代的城市化路徑有以下幾點(diǎn)思路可供參考：

（1）按照高質(zhì)量發(fā)展的理念構(gòu)建新的城市化政績(jī)考核體系，引導(dǎo)地方政府從短期規(guī)模偏好轉(zhuǎn)向長(zhǎng)期價(jià)值導(dǎo)向，以構(gòu)建重大公共衛(wèi)生事件防控體系的制度基礎(chǔ)。從城市化進(jìn)程中的地方政府行為模型中可以看出，在以經(jīng)濟(jì)績(jī)效和顯性量化指標(biāo)為導(dǎo)向的考核體系下，主導(dǎo)城市化的地方政府會(huì)選擇在其任期內(nèi)可以顯現(xiàn)的公共品進(jìn)行投資，因此會(huì)將財(cái)政和其他公共資源最大化地投入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和可以帶來(lái)城市空間擴(kuò)張的土地開(kāi)發(fā)上。要解決這個(gè)問(wèn)題，使得地方政府對(duì)城市的投資符合高質(zhì)量發(fā)展的要求，提高能夠提升城市功能的民生類(lèi)公共品供給能力，需要對(duì)當(dāng)前的地方政府考核體系做出改革。一方面，構(gòu)建符合新型城市化高質(zhì)量發(fā)展要求的綜合考核指標(biāo)，降低經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出的速度和城市空間類(lèi)指標(biāo)的權(quán)重，提升城市功能建設(shè)和民生服務(wù)類(lèi)指標(biāo)的權(quán)重。對(duì)于地方政府財(cái)政融資和支出進(jìn)行分類(lèi)管控，支持公共衛(wèi)生與重大衛(wèi)生事件防控等民生類(lèi)項(xiàng)目的財(cái)政投融資。另一方面，適度拉長(zhǎng)官員考核任期，對(duì)于與任期內(nèi)不匹配或者存在序時(shí)錯(cuò)配的具有長(zhǎng)期社會(huì)效應(yīng)的項(xiàng)目，可依據(jù)項(xiàng)目時(shí)間為周期進(jìn)行考核，對(duì)上任官員主導(dǎo)或參與的還未完成的項(xiàng)目，新一任官員可以根據(jù)可行性研究繼續(xù)推動(dòng)，同時(shí)將項(xiàng)目績(jī)效按照責(zé)任人錄入，形成官員終生獎(jiǎng)懲機(jī)制。同時(shí)在考核主體方面，嘗試將社會(huì)各方面的評(píng)價(jià)綜合考慮在內(nèi)。這些舉措都能在尊重城市化自身規(guī)律的基礎(chǔ)上修正地方政府在推動(dòng)城市化進(jìn)程時(shí)的短期主義和唯規(guī)模論。

（2）加大服務(wù)型公共資本投資，深化城市作為“功能主體”的價(jià)值內(nèi)涵，提升城市人口的安全感、歸屬感和獲得感。以空間延伸和規(guī)模擴(kuò)張為導(dǎo)向的城市化，構(gòu)建的是承載要素積聚的物理空間，以人為本的新型城市化要求的是塑造一個(gè)社會(huì)結(jié)構(gòu)不斷完善，價(jià)值內(nèi)涵不斷深化的功能平臺(tái)。這就需要城市化的主導(dǎo)者在公共資本投資方面，由過(guò)去的“道、路、管、網(wǎng)”和土地開(kāi)發(fā)等傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)于民生的各類(lèi)公共資本品。重大公共衛(wèi)生事件的發(fā)生和各個(gè)城市的防控效果也充分證明了這一點(diǎn)，有的城市公共衛(wèi)生設(shè)施和疾控體系過(guò)去投入的比較多，當(dāng)重大公共衛(wèi)生事件發(fā)生后有足夠的醫(yī)療和疾控資源進(jìn)行應(yīng)對(duì);有些城市過(guò)去過(guò)于偏好土地開(kāi)發(fā)、園區(qū)和開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)等，但是公共衛(wèi)生和疾控體系的投入相對(duì)不足，導(dǎo)致重大公共衛(wèi)生事件發(fā)生后缺乏有效的應(yīng)對(duì)。重大公共衛(wèi)生事件的發(fā)生激發(fā)了作為功能載體的城市價(jià)值覺(jué)醒，客觀的現(xiàn)實(shí)會(huì)推動(dòng)城市化的主導(dǎo)者和其他社會(huì)主體加大公共服務(wù)產(chǎn)品的投入，通過(guò)功能的完善和結(jié)構(gòu)的優(yōu)化提升城市居住人口的安全感、歸屬感和獲得感，而不是簡(jiǎn)單地通過(guò)物理空間擴(kuò)張來(lái)吸引要素的積聚。這實(shí)際上也是高質(zhì)量發(fā)展理念對(duì)新時(shí)代城市化進(jìn)程提出的內(nèi)在要求。

（3）在國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的大框架內(nèi)，提高城市的公共治理和社會(huì)治理水平，形成多層次的城市社會(huì)生態(tài)治理格局。重大公共衛(wèi)生事件防控是對(duì)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的考驗(yàn)。根據(jù)邁克爾·曼（2007）的社會(huì)權(quán)力來(lái)源思想和弗朗西斯·福山（2012）的政治起源理論，國(guó)家治理現(xiàn)代化主要體現(xiàn)在國(guó)家動(dòng)員能力、法治水平與政府的責(zé)任感及執(zhí)行力。國(guó)家治理現(xiàn)代化在城市化進(jìn)程中的體現(xiàn)就是城市作為一個(gè)區(qū)域治理共同體的治理主體結(jié)構(gòu)優(yōu)化和治理效率提升的過(guò)程。我們已經(jīng)多次強(qiáng)調(diào)，城市化并不僅僅意味著物理空間的擴(kuò)張和要素規(guī)模的積聚，還意味著城市作為權(quán)力結(jié)構(gòu)和社會(huì)關(guān)系的集合，在治理體系和治理能力方面能否有效融入國(guó)家治理現(xiàn)代化的整體步伐，并形成有機(jī)的多主體區(qū)域治理結(jié)構(gòu)。根據(jù)趙建（2020），重大公共衛(wèi)生事件的爆發(fā)對(duì)城市治理體系和治理能力提出了挑戰(zhàn)，關(guān)鍵要看三點(diǎn)：一是城市治理體系與國(guó)家治理體系的良性互動(dòng)關(guān)系，當(dāng)中央政府利用國(guó)家能力集中動(dòng)員全國(guó)的醫(yī)療防護(hù)資源支持某個(gè)重大公共衛(wèi)生事件重災(zāi)區(qū)城市時(shí)，城市能否做到順暢對(duì)接和有效容納，將國(guó)家能力輸入到城市空間內(nèi)部形成當(dāng)?shù)氐谋就粱卫砟芰?。二是作為城市管理者的地方政府官員的責(zé)任感和執(zhí)行力，或者說(shuō)解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的能力，這涉及到官員的職業(yè)精神和專(zhuān)業(yè)水平，以及城市與國(guó)家之間、地方政府與中央政府之間的層級(jí)管理關(guān)系和應(yīng)急管理機(jī)制的效率。三是城市內(nèi)自發(fā)的社會(huì)、社區(qū)和社群治理結(jié)構(gòu)和治理水平，能否形成包含政府、社會(huì)、社區(qū)、社群等多主體參與的多層次治理架構(gòu)。我們看到本次重大公共衛(wèi)生事件爆發(fā)后，社會(huì)自發(fā)組織的捐助和救助，社區(qū)自覺(jué)執(zhí)行的網(wǎng)格化管理、醫(yī)療和生活保障等，都起到了巨大的作用。這恰恰就是城市作為一個(gè)社會(huì)有機(jī)體而不僅僅是物理空間最有生命力的地方。

（4）加大“智慧城市”建設(shè)力度，重點(diǎn)提高智慧城市的智慧公共服務(wù)能力，利用信息化技術(shù)提高城市服務(wù)的便捷化和敏捷性，從技術(shù)層面解決重大公共衛(wèi)生事件防控中的信息甄別、報(bào)送、傳播和控制等問(wèn)題。智慧城市可以看作是新時(shí)期信息化與城市化浪潮的有機(jī)融合，通過(guò)信息和人工智能技術(shù)更科學(xué)、更有效率地經(jīng)營(yíng)和管理城市。這在很大程度上改變了傳統(tǒng)的以空間拓展為導(dǎo)向的城市化路徑——不僅是讓城市空間和規(guī)模變得更龐大，而且讓城市變得更富有智慧。類(lèi)似一個(gè)生物體，在身體長(zhǎng)大的過(guò)程中，心智也需要變得越來(lái)越成熟。智慧城市建設(shè)的目的應(yīng)該立足于讓城市的“神經(jīng)系統(tǒng)”變得更加靈敏，“心智結(jié)構(gòu)”變得更加完善，能夠更好地解決城市化進(jìn)程中的各種“城市病”，比如交通擁堵、環(huán)保、治安、公共衛(wèi)生、社區(qū)治理等問(wèn)題。重大公共衛(wèi)生事件的發(fā)生也會(huì)在很大程度上改變智慧城市建設(shè)的理念和路徑，會(huì)推動(dòng)各個(gè)城市將更多的信息和智能技術(shù)資源投入到重大公共衛(wèi)生事件等突發(fā)性事件的防范和治理上，使城市的“智慧”更多地為公共民生服務(wù)，讓市民感受到信息智能技術(shù)在城市管理中的應(yīng)用所帶來(lái)的安全感和獲得感。

（5）樹(shù)立新的城市空間拓展理念，將單一城市邊界拓展到“都市圈”，強(qiáng)化城際間的積聚效應(yīng)、功能協(xié)調(diào)和綜合服務(wù)水平。根據(jù)王小魯（2010）等學(xué)者的研究和測(cè)算，中國(guó)的城市規(guī)模沒(méi)達(dá)到“倒U”形曲線的頂點(diǎn)，中國(guó)繼續(xù)擴(kuò)大城市規(guī)模還可以帶來(lái)要素集聚形成的規(guī)模效應(yīng)。同時(shí)鄧忠奇、宋順?shù)h和曹清峰（2019）的研究表明，中國(guó)的城市化進(jìn)程存在不平衡問(wèn)題，中小城市還需要通過(guò)產(chǎn)業(yè)政策來(lái)擴(kuò)大規(guī)模，但超大城市的規(guī)模效應(yīng)似乎已經(jīng)達(dá)到飽和。如何解決中國(guó)城市化進(jìn)程中的這個(gè)不平衡問(wèn)題，在城際交通設(shè)施和技術(shù)提高的條件下，大力發(fā)展城市群和都市圈經(jīng)濟(jì)是一個(gè)較理想的途徑。對(duì)于公共衛(wèi)生服務(wù)和重大公共衛(wèi)生事件防控來(lái)說(shuō)，都市圈可以讓空間更加“扁平”和分散化，降低人口過(guò)度聚集造成的公共衛(wèi)生安全等大城市病，同時(shí)便利的城際交通設(shè)施和信息管理系統(tǒng)又能為更好地發(fā)揮醫(yī)療、醫(yī)護(hù)和疾控體系的功能提供條件。其次，當(dāng)重大公共衛(wèi)生事件等公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，都市圈可以提供更大的防控和診治回旋空間，比如對(duì)傳染病人的集中收治，也可以更便利地分散到都市圈內(nèi)的各個(gè)城市，減輕單個(gè)城市過(guò)于沉重的醫(yī)療負(fù)擔(dān)，因?yàn)橹卮蠊残l(wèi)生事件的發(fā)生往往具有集中和快速爆發(fā)的特點(diǎn)，對(duì)單個(gè)區(qū)域內(nèi)集中動(dòng)員醫(yī)療醫(yī)護(hù)資源的要求非常高。最后，都市圈對(duì)城市功能輻射能力的擴(kuò)大，可以較好地解決公共衛(wèi)生和疾控資源的區(qū)域間不平衡問(wèn)題。當(dāng)重大公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，作為都市圈核心的大城市的醫(yī)護(hù)和疾控服務(wù)可以快速地輻射到周邊地區(qū)，既能在公共衛(wèi)生事件突發(fā)后更好地進(jìn)行疾控和醫(yī)治，又能節(jié)約中小城市為應(yīng)對(duì)概率小、影響大的重大公共衛(wèi)生事件所投入的公共衛(wèi)生資源。

五、結(jié)論

人類(lèi)歷史上的重大公共衛(wèi)生事件基本上發(fā)生在城市，尤其是人口數(shù)量大、人口流動(dòng)比較頻繁的國(guó)際性大都市?？梢哉f(shuō)，城市既是“培養(yǎng)瘟疫的病床”，又是提供治愈的空間。因?yàn)槌鞘胁粌H僅是人們居住生活和工作的場(chǎng)所，還具有一種社會(huì)和公共服務(wù)功能。尤其是現(xiàn)代城市的發(fā)展，伴隨的是公共衛(wèi)生服務(wù)和疾控能力的提高，這些都引發(fā)了我們對(duì)城市化發(fā)展質(zhì)量的思考和研究。中國(guó)當(dāng)前處于城市化進(jìn)程的關(guān)鍵時(shí)期，面臨從空間擴(kuò)張為導(dǎo)向的規(guī)模型城市化階段，向功能為導(dǎo)向和以人為本的質(zhì)量型城市化階段轉(zhuǎn)變。重大公共衛(wèi)生事件的發(fā)生，對(duì)中國(guó)的城市建設(shè)和城市化進(jìn)程，都會(huì)產(chǎn)生重大的影響。在高質(zhì)量發(fā)展的視域下，研究重大公共衛(wèi)生事件與城市、城市化之間的關(guān)系，分析重大公共衛(wèi)生事件的發(fā)生對(duì)中國(guó)新型城市化路徑產(chǎn)生的積極啟示，無(wú)論是在理論上還是現(xiàn)實(shí)中都有迫切而又重要的意義。

同經(jīng)典的生產(chǎn)函數(shù)相似，城市經(jīng)濟(jì)是勞動(dòng)力、資本和包含技術(shù)、制度、文化等因素在內(nèi)的全要素生產(chǎn)率的函數(shù)。不同的是，城市經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)出結(jié)構(gòu)是區(qū)域性和二元化的，城市之間、城鄉(xiāng)之間存在要素流動(dòng)。而在現(xiàn)代城市內(nèi)部，不僅僅是要素空間積聚帶來(lái)的規(guī)模效應(yīng)，還有要素互動(dòng)和融合形成的知識(shí)和技術(shù)外溢、社群和自組織機(jī)制的形成、創(chuàng)新在生態(tài)網(wǎng)絡(luò)中的涌現(xiàn)等質(zhì)量提升效應(yīng)，這更加契合內(nèi)生增長(zhǎng)模型所闡發(fā)的思想。因此重大公共衛(wèi)生事件的爆發(fā)對(duì)城市和城市化的影響就不僅僅是由空間的“鎖定（Lockdown）”引發(fā)的經(jīng)濟(jì)停擺，還有對(duì)現(xiàn)代城市運(yùn)營(yíng)機(jī)制更加復(fù)雜而深遠(yuǎn)的影響。除了損害人力資本和加重城市醫(yī)療負(fù)擔(dān)，造成連續(xù)性的生產(chǎn)函數(shù)離散化以外，重大公共衛(wèi)生事件對(duì)城市更加深遠(yuǎn)的影響包括：城市在積聚，重大公共衛(wèi)生事件在解聚;城市在拉近距離，建立面對(duì)面的社交關(guān)系以實(shí)現(xiàn)“復(fù)雜表述”和傳播“默會(huì)知識(shí)”，重大公共衛(wèi)生事件卻要重新定義距離，將現(xiàn)實(shí)世界的社交行為虛擬化;城市化需要加速人口流動(dòng)，重大公共衛(wèi)生事件卻要減緩人口流動(dòng)等。這些影響雖然短期內(nèi)難以明顯感知，但的確可以在更長(zhǎng)遠(yuǎn)的意義上重構(gòu)城市和城市化的邏輯。

中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，城市化進(jìn)程按照改革開(kāi)放分為前、后兩個(gè)階段，每個(gè)階段內(nèi)重大公共衛(wèi)生事件與城市化之間的關(guān)系也有不同的特征。改革開(kāi)放前計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的城市化速度并非穩(wěn)步推進(jìn)，一段時(shí)間內(nèi)還呈現(xiàn)出城市化水平下降的“去城市化”現(xiàn)象。期間也發(fā)生過(guò)多次重大公共衛(wèi)生事件，但是由于緩慢、滯后的城市化降低了人口集聚的規(guī)模，加上當(dāng)時(shí)采取的以“赤腳醫(yī)生”為主的人力密集型公共衛(wèi)生政策，所以重大公共衛(wèi)生事件產(chǎn)生的影響并不嚴(yán)重。改革開(kāi)放后，城市化步入了飛速發(fā)展階段，快速積聚的人口和高頻率的人口流動(dòng)提高了重大公共衛(wèi)生事件發(fā)生的概率，對(duì)公共衛(wèi)生醫(yī)療和重大公共衛(wèi)生事件疾控服務(wù)提出了越來(lái)越高的要求。但是在既定的行政任期及考核機(jī)制約束和地方政府行為偏好下，中國(guó)的

城市化長(zhǎng)期以來(lái)形成了空間擴(kuò)張快于功能提升的動(dòng)態(tài)錯(cuò)配結(jié)構(gòu)，即質(zhì)量提升落后于規(guī)模擴(kuò)張的錯(cuò)配問(wèn)題。尤其是對(duì)于重大公共衛(wèi)生事件這種概率低、破壞程度大的重大突發(fā)事件，地方政府會(huì)根據(jù)概率分布形成的期望凈收益決定相關(guān)的公共資源投入，這明顯會(huì)導(dǎo)致公共衛(wèi)生和疾控資源的相對(duì)不足。我們的實(shí)證檢驗(yàn)也證明了這個(gè)判斷，因此重大公共衛(wèi)生事件的爆發(fā)可能會(huì)通過(guò)改變地方政府對(duì)事件發(fā)生的概率判斷而影響其行為，促使以人為本的新型城市化將在空間擴(kuò)張和功能提升之間重新做出平衡，逐步彌補(bǔ)公共衛(wèi)生和疾控服務(wù)方面的不足。

重大公共衛(wèi)生事件的爆發(fā)促使我們?cè)诟哔|(zhì)量發(fā)展的視域內(nèi)重新思考未來(lái)中國(guó)的城市化路徑。首先，要按照高質(zhì)量發(fā)展的理念改革地方政府官員的考核激勵(lì)機(jī)制，促使其將更多的資源投入到城市功能提升等以發(fā)展質(zhì)量衡量的領(lǐng)域，這樣公共衛(wèi)生和疾控體系的建設(shè)才會(huì)得到普遍重視。其次，認(rèn)識(shí)到中國(guó)城市化新階段的新內(nèi)涵，公共資本的定義從過(guò)去的物理空間基礎(chǔ)設(shè)施轉(zhuǎn)變?yōu)閮r(jià)值內(nèi)涵的深化和服務(wù)功能的提升。另外，將城市化內(nèi)嵌于國(guó)家治理現(xiàn)代化，發(fā)揮城市社會(huì)的自組織和自治理功能，形成國(guó)家、城市、社會(huì)、社區(qū)相互承依的多層次治理體系，以發(fā)展質(zhì)量為導(dǎo)向強(qiáng)化“智慧城市”和城市圈建設(shè)，通過(guò)技術(shù)深化和城際空間拓展形成公共服務(wù)的規(guī)模效應(yīng)等，都是高質(zhì)量發(fā)展視域下對(duì)重大公共衛(wèi)生事件爆發(fā)后城市化路徑的新要求。

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Public Health Events and the Urbanization Process in China：

Theoretical Framework， Evolution and Path Selection in the Perspective of High Quality Development

Zhao Jian

（Business College of Jinan University， Atlantis Research Institute）

Abstract：Outbreaks of epidemics have a significant and far-reaching impact on cities and urbanization around the world. In the production function of a city， epidemic situations and their prevention and control measures will have a substantial negative impact on the human health status as labor quality， the efficiency and expenditure level of urban capital， and the knowledge spillover effect accumulated in space. Such a situation will also change the process of urbanization and push the expansion path of 'population-space' to the mature path of 'function-ecology' connotation. This paper reviews the two stages of the urbanization process in China and their relationship with the epidemic situations at the time. Applying the panel data measurement method， it tests many variables that affect the urbanization process， and confirms that against the current background of the established term of office and scale assessment， there exists the problem of insufficient supply of public health and disease control services in various regions of the country. In view of the far-reaching impact of the current epidemic， the path choice for the new urbanization in China is discussed from the perspective of high quality development. Proposed measures include changing the short-term-effect tendency and scale-based performance evaluation orientation of local governments， building a multi-level urban governance system， as well as strengthening the social functions of smart cities and urban clusters， which are viewed as of particular importance to the high quality development of cities in China.

Key Words：Public Health Management; Disease Control Management; Urbanization; High Quality Development

責(zé)任編輯 郝 偉

趙建，濟(jì)南大學(xué)商學(xué)院，西澤研究院，電子郵箱：zhaojianhero008@163.com。 本文為國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目（20&ZD082）和國(guó)家社科基金（項(xiàng)目編號(hào)：21BJY173）的成果。感謝匿名審稿人對(duì)本文提出的意見(jiàn)，文責(zé)自負(fù)。