周 濤

一、改革背景

2011年3月，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》發(fā)布，該意見提出按照政事分開、事企分開和管辦分離的要求，根據(jù)不同類別事業(yè)單位的特點(diǎn)，有序推進(jìn)實(shí)施改革和管理。要在清理規(guī)范的基礎(chǔ)上，按照社會(huì)功能將現(xiàn)有事業(yè)單位劃分為承擔(dān)行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和從事公益服務(wù)三個(gè)類別。根據(jù)職責(zé)任務(wù)等要求，進(jìn)一步細(xì)分從事公益服務(wù)的事業(yè)單位，承擔(dān)基本公益服務(wù)且不能或不宜由市場(chǎng)配置資源的，劃入公益一類；承擔(dān)公益服務(wù)但可部分由市場(chǎng)配置資源的，劃入公益二類。2014年前后，根據(jù)上述文件等相關(guān)精神，部分事業(yè)單位分類已基本確定。

分類后的公益一類事業(yè)單位更加強(qiáng)調(diào)公益性職能，這部分單位提供的某些產(chǎn)品或服務(wù)，不能或無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)方式配置資源，但同時(shí)因改革尚未完成，財(cái)政政策仍然按照原有格局實(shí)施，導(dǎo)致部分公益一類事業(yè)單位出現(xiàn)人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)不足等狀態(tài)。

二、面臨問(wèn)題

（一）政策落實(shí)不力導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)性矛盾

事業(yè)單位分類改革后，部分公益一類事業(yè)單位仍需部分經(jīng)費(fèi)自理編制。這部分單位財(cái)政項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)比較充足，而人員經(jīng)費(fèi)僅根據(jù)財(cái)政補(bǔ)助編制人員數(shù)量保障。根據(jù)政府購(gòu)買服務(wù)相關(guān)規(guī)定，公益一類事業(yè)單位不能作為承接政府購(gòu)買服務(wù)的主體，而這部分經(jīng)費(fèi)自理編制人員又缺少相應(yīng)財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障，導(dǎo)致公益一類事業(yè)單位存在“有錢打仗，無(wú)錢養(yǎng)兵”的怪象。

（二）經(jīng)費(fèi)不匹配導(dǎo)致公益性職能不突出

為確保人員經(jīng)費(fèi)得到有效保障，部分公益一類事業(yè)單位結(jié)合自身優(yōu)勢(shì)和所掌握的資源或國(guó)有資產(chǎn)想方設(shè)法進(jìn)行創(chuàng)收。導(dǎo)致這部分公益一類事業(yè)單位將大部分精力投入到創(chuàng)收中，其履行公益性職能有關(guān)工作無(wú)法深入研究、主動(dòng)開展，存在被動(dòng)接受上級(jí)指派工作、只在形式上完成公益性職能工作的問(wèn)題。長(zhǎng)此以往，不利于公益性職能有效發(fā)揮和事業(yè)發(fā)展。

（三）人員經(jīng)費(fèi)不到位導(dǎo)致預(yù)算支出隨意性大

公益一類事業(yè)單位不同于公益二類事業(yè)單位，無(wú)法通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)方式取得人員經(jīng)費(fèi)，如果其本身又無(wú)資產(chǎn)或所屬企業(yè)，受創(chuàng)收來(lái)源所限，只能通過(guò)部分人員經(jīng)費(fèi)或公用經(jīng)費(fèi)擠占財(cái)政項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的方式解決，由此導(dǎo)致預(yù)算支出非常隨意，且原本申請(qǐng)的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)因無(wú)法全額使用在項(xiàng)目中，項(xiàng)目資金無(wú)法充分發(fā)揮有效作用，項(xiàng)目實(shí)施效果會(huì)大打折扣。

（四）決算反映不完整導(dǎo)致數(shù)據(jù)不真實(shí)

通過(guò)擠占項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)解決人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)的部分公益一類事業(yè)單位，在填報(bào)單位決算報(bào)表時(shí)，人員支出、公用支出和項(xiàng)目支出均無(wú)法真實(shí)反映在決算報(bào)告、財(cái)務(wù)報(bào)告等報(bào)表中，導(dǎo)致財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)無(wú)法真實(shí)反映單位日常運(yùn)行情況，也無(wú)法為上級(jí)部門科學(xué)決策提供依據(jù)。

三、對(duì)策建議

（一）強(qiáng)化公益職能，積極爭(zhēng)取財(cái)政支持

事業(yè)單位的公益性屬性是由事業(yè)單位的社會(huì)功能和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制決定的，因此作為公益一類事業(yè)單位，更應(yīng)當(dāng)不斷強(qiáng)化公益性職能，“有為”才能“有位”，不能因強(qiáng)化創(chuàng)收而忽略公益性職能定位，只有不斷強(qiáng)化并積極拓展自身公益性職能，待改革到位時(shí)才能確保經(jīng)費(fèi)保障到位。同時(shí)，在改革過(guò)渡期內(nèi)，要積極向有關(guān)部門反映和溝通自身遇到的困難，盡最大可能爭(zhēng)取財(cái)政及有關(guān)政策支持。

（二）強(qiáng)化科學(xué)預(yù)算，合理安排各項(xiàng)收支

單位財(cái)務(wù)人員應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究預(yù)算等相關(guān)制度，熟悉各類資金渠道及列支要求，對(duì)預(yù)算科目、經(jīng)濟(jì)分類要求和項(xiàng)目申報(bào)等工作要深入細(xì)化研究，結(jié)合本單位的實(shí)際業(yè)務(wù)，準(zhǔn)確預(yù)估各類業(yè)務(wù)工作量及支出內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)等，提高預(yù)算的前瞻性和科學(xué)性，過(guò)好“緊日子”，切實(shí)遵循統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而為的原則，使用合適的渠道支出必要的經(jīng)費(fèi)，合理安排各項(xiàng)收支，準(zhǔn)確填報(bào)各類財(cái)務(wù)報(bào)表，為科學(xué)決策提供有力支撐和可靠依據(jù)。

（三）加強(qiáng)績(jī)效管理，確保支出效益效率

傳統(tǒng)公益性事業(yè)單位在預(yù)算方面往往“重投入、輕管理，重支出，輕績(jī)效”，長(zhǎng)此以往，不利于科學(xué)合理地配備、分配、使用和管理公共資源，加之當(dāng)前不斷強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，極易導(dǎo)致各項(xiàng)支出缺乏統(tǒng)籌考慮，達(dá)不到應(yīng)有的效益效率。公益一類事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)以加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理為抓手，從經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益、可持續(xù)影響和服務(wù)對(duì)象滿意度多維度考量，科學(xué)合理配置資源，提高單位整體績(jī)效管理水平，在實(shí)現(xiàn)效益效率的同時(shí)，統(tǒng)籌保障自身事業(yè)發(fā)展。

（四）盤活資源資產(chǎn)，有效拓寬資金渠道

摸清單位現(xiàn)有資源資產(chǎn)，改變“等靠要”的思想，拓展思維的廣度和深度，厘清思路，創(chuàng)新方式，結(jié)合自身職能，針對(duì)本單位的優(yōu)勢(shì)和單位職能、人員、專業(yè)、資產(chǎn)等進(jìn)行深入研究，探索盤活資源資產(chǎn)的新路徑，拓寬資金來(lái)源渠道，在現(xiàn)階段改革過(guò)渡期內(nèi)，盡可能有效解決經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)性矛盾。

（五）強(qiáng)化成本控制，提高精細(xì)化管理水平

按照《事業(yè)單位成本核算基本指引》要求，對(duì)本單位實(shí)際發(fā)生的各種耗費(fèi)，根據(jù)管理需要，利用輔助核算等方式，開展成本歸集和分配，準(zhǔn)確核算總成本和單位成本，將實(shí)際成本控制在預(yù)期目標(biāo)內(nèi)。通過(guò)成本核算管理，加強(qiáng)對(duì)各類資金財(cái)務(wù)控制和監(jiān)督，嚴(yán)格管控各項(xiàng)開支，把有限的資金花在“刀刃”上，進(jìn)一步提高資金使用效益。

（六）不斷加強(qiáng)學(xué)習(xí)，及時(shí)跟進(jìn)政策變化

公益一類事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員不僅要熟練掌握財(cái)務(wù)制度規(guī)定，熟悉本單位業(yè)務(wù)工作的方方面面，而且要及時(shí)學(xué)習(xí)、深入研究，緊跟改革步伐，了解事業(yè)單位改革和財(cái)政改革的方向和政策，掌握新變化、新要求，做好相關(guān)知識(shí)儲(chǔ)備，積極為領(lǐng)導(dǎo)班子提出有效可行的決策建議。