黃麗萍

一、引言

我國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，“三農(nóng)”問(wèn)題一直是社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，從2004-2020年，中央已連續(xù)17年發(fā)布了有關(guān)“三農(nóng)”問(wèn)題的一號(hào)文件，說(shuō)明“三農(nóng)”問(wèn)題在國(guó)家經(jīng)濟(jì)工作中處于非常重要的地位。

習(xí)近平總書(shū)記2018年在中央審計(jì)委員會(huì)第一次會(huì)議中強(qiáng)調(diào)，要拓展審計(jì)監(jiān)督的廣度和深度；加大對(duì)黨中央重大政策措施貫徹落實(shí)情況跟蹤審計(jì)力度；加大對(duì)重點(diǎn)民生資金和項(xiàng)目審計(jì)力度。審計(jì)署《關(guān)于在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督的意見(jiàn)》中指出，要加大對(duì)鄉(xiāng)村振興資金支出經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的審計(jì)，關(guān)注績(jī)效評(píng)價(jià)制度建立落實(shí)情況，從行業(yè)、區(qū)域、時(shí)間等多維度對(duì)資金績(jī)效總體情況開(kāi)展審計(jì)評(píng)價(jià)。

2020年中央一號(hào)文件指出，中央預(yù)算內(nèi)投資繼續(xù)向農(nóng)業(yè)農(nóng)村傾斜。這表明，盡管受到新冠肺炎疫情等的影響，經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，中央要壓縮一般性支出，但公共財(cái)政資金投向“三農(nóng)”的規(guī)模并不會(huì)減少。近年來(lái)，中央財(cái)政資金每年投入到某農(nóng)墾集團(tuán)公司下屬國(guó)有農(nóng)場(chǎng)的涉農(nóng)資金都有過(guò)億元。因此，加強(qiáng)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)涉農(nóng)資金管理，加大對(duì)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)涉農(nóng)資金審計(jì)監(jiān)督，落實(shí)涉農(nóng)資金審計(jì)全覆蓋，提高涉農(nóng)資金使用效益是十分重要的。

二、國(guó)有農(nóng)場(chǎng)涉農(nóng)資金績(jī)效審計(jì)存在問(wèn)題和原因分析

涉農(nóng)資金是指中央和地方各級(jí)政府安排用于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的專(zhuān)項(xiàng)資金。對(duì)某農(nóng)墾集團(tuán)公司下屬的國(guó)有農(nóng)場(chǎng)來(lái)說(shuō)，收到的涉農(nóng)資金主要是中央和地方財(cái)政投入的用于農(nóng)場(chǎng)發(fā)展的專(zhuān)項(xiàng)資金，主要有農(nóng)墾扶貧經(jīng)費(fèi)、農(nóng)墾社會(huì)性事務(wù)專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管經(jīng)費(fèi)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、農(nóng)墾綜合開(kāi)發(fā)資金、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)資金、村級(jí)“一事一議”補(bǔ)助資金等，如何通過(guò)績(jī)效審計(jì)促進(jìn)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)涉農(nóng)資金發(fā)揮最大效益，是擺在墾區(qū)內(nèi)部審計(jì)人員面前的一個(gè)重要課題。目前，國(guó)有農(nóng)場(chǎng)涉農(nóng)資金考核工作開(kāi)展相對(duì)滯后，涉農(nóng)資金績(jī)效審計(jì)存在較多問(wèn)題，主要表現(xiàn)為以下幾方面。

（一）審計(jì)深度不夠、方法單一

目前在國(guó)有農(nóng)場(chǎng)涉農(nóng)資金績(jī)效審計(jì)實(shí)踐中，仍較多關(guān)注資金預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度、資金使用合法合規(guī)性等問(wèn)題，較少關(guān)注專(zhuān)項(xiàng)資金是否達(dá)到預(yù)期效果，更沒(méi)有關(guān)注其社會(huì)效益、生態(tài)效益等方面的情況，宏觀性不強(qiáng)。而在審計(jì)方法上，主要還是通過(guò)查閱財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)資料等傳統(tǒng)的審計(jì)方法，較少采用信息化手段等先進(jìn)的審計(jì)方法和審計(jì)技術(shù)。

（二）審計(jì)內(nèi)容和范圍較窄、評(píng)價(jià)內(nèi)容完整性和深入程度不夠

國(guó)有農(nóng)場(chǎng)涉農(nóng)資金績(jī)效審計(jì)仍偏重事后審計(jì)，對(duì)于事前、事中的審計(jì)內(nèi)容少。對(duì)涉農(nóng)資金項(xiàng)目可研報(bào)告所列目標(biāo)的合理性、科學(xué)性關(guān)注較少，也缺乏對(duì)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的跟蹤審計(jì)。審計(jì)范圍較窄，只關(guān)注資金使用的合法合規(guī)性，對(duì)項(xiàng)目立項(xiàng)的目的，完工后的運(yùn)行情況以及最終取得的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)效益關(guān)注度低。審計(jì)報(bào)告的評(píng)價(jià)內(nèi)容也不夠全面、完整和深入，僅限于經(jīng)濟(jì)效果和表面原因，未能結(jié)合項(xiàng)目的社會(huì)、生態(tài)環(huán)境，以及可持續(xù)發(fā)展等方面效益開(kāi)展評(píng)價(jià)。

（三）審計(jì)人員能力素質(zhì)滿足不了需求

國(guó)有農(nóng)場(chǎng)涉農(nóng)資金績(jī)效審計(jì)涉及內(nèi)容多，要求審計(jì)人員須掌握多方面知識(shí)，才能對(duì)項(xiàng)目效益情況進(jìn)行客觀全面的審計(jì)評(píng)價(jià)。但某農(nóng)墾集團(tuán)公司內(nèi)部審計(jì)人員，一般只熟悉財(cái)務(wù)方面知識(shí)，對(duì)法律、工程、環(huán)境等知識(shí)并不掌握，所以無(wú)法滿足深入開(kāi)展國(guó)有農(nóng)場(chǎng)涉農(nóng)資金績(jī)效審計(jì)的要求。

（四）涉農(nóng)資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系仍不完善

因?yàn)樯孓r(nóng)資金項(xiàng)目很多，目前墾區(qū)內(nèi)部尚未有一套規(guī)范的指標(biāo)體系和績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，績(jī)效評(píng)價(jià)完全依靠審計(jì)人員的個(gè)人判斷，這可能會(huì)出現(xiàn)不同的審計(jì)組在對(duì)同一項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)評(píng)價(jià)時(shí)得出不同的結(jié)論。目前，針對(duì)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)涉農(nóng)資金設(shè)置的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，主要考核的是資金投入、產(chǎn)出和管理情況，如果僅依據(jù)這些財(cái)務(wù)指標(biāo)進(jìn)行審計(jì)評(píng)價(jià)，將很難全面客觀地反映涉農(nóng)資金的使用效益。

（五）績(jī)效審計(jì)結(jié)果運(yùn)用程度仍不高

國(guó)有農(nóng)場(chǎng)涉農(nóng)資金績(jī)效審計(jì)結(jié)果運(yùn)用，主要在于審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題能為農(nóng)場(chǎng)提供相關(guān)信息并作為農(nóng)場(chǎng)今后工作的參考。目前實(shí)際工作中，績(jī)效審計(jì)往往是事后審計(jì)，審計(jì)結(jié)果不會(huì)影響未來(lái)資金的分配和項(xiàng)目安排，也沒(méi)有有效的問(wèn)責(zé)機(jī)制，這就使得被審計(jì)單位對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的整改往往流于形式，致使每次審計(jì)都會(huì)發(fā)現(xiàn)相同的問(wèn)題，而達(dá)不到審計(jì)整改的目的。加之，目前績(jī)效審計(jì)報(bào)告的質(zhì)量都不高，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題分析不夠深入，審計(jì)意見(jiàn)和建議針對(duì)性不強(qiáng)，也影響了審計(jì)結(jié)果的運(yùn)用效果。

三、深化國(guó)有農(nóng)場(chǎng)涉農(nóng)資金績(jī)效審計(jì)的對(duì)策

（一）完善深化審計(jì)目標(biāo)，提高績(jī)效審計(jì)效果

為了促進(jìn)國(guó)家重大政策措施的落地，提高涉農(nóng)資金的配置效率和使用效益，涉農(nóng)資金績(jī)效審計(jì)目標(biāo)應(yīng)向前、向后延伸和拓展。向前就是要關(guān)注涉農(nóng)資金設(shè)立的合法性、科學(xué)性、政策匹配性等；向后就是要將績(jī)效審計(jì)的重點(diǎn)放在原因分析與政策建議上。從墾區(qū)歷年的項(xiàng)目審計(jì)結(jié)果來(lái)看，績(jī)效審計(jì)事項(xiàng)不能僅僅局限于項(xiàng)目?jī)?nèi)容重復(fù)建設(shè)、資金使用進(jìn)度慢、使用效果不好等表層現(xiàn)象，還應(yīng)深入分析造成這些問(wèn)題的真正原因，究竟是前期調(diào)研做得不夠充分細(xì)致，還是因不可抗力因素導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施發(fā)生重大變故，又或者是農(nóng)場(chǎng)管理水平不高等，從而督促農(nóng)場(chǎng)加強(qiáng)整改，提高資金使用效益。

（二）改進(jìn)審計(jì)方法，擴(kuò)展涉農(nóng)資金績(jī)效審計(jì)廣度和深度

一是在財(cái)務(wù)審計(jì)基礎(chǔ)上，深入到項(xiàng)目所在地，通過(guò)實(shí)地走訪、現(xiàn)場(chǎng)查看、專(zhuān)業(yè)測(cè)量等形式，弄清項(xiàng)目的真實(shí)情況。二是嚴(yán)把政策界限，從項(xiàng)目立項(xiàng)資料入手，詳細(xì)了解項(xiàng)目申報(bào)性質(zhì)、規(guī)模、預(yù)期效益等，防止農(nóng)場(chǎng)只是為了爭(zhēng)取得到中央和地方財(cái)政資金，項(xiàng)目立項(xiàng)所做的調(diào)研不夠全面、深入、細(xì)致，最終造成重復(fù)建設(shè)或損失浪費(fèi)。三是推進(jìn)全過(guò)程跟蹤審計(jì)。對(duì)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)新建、在建涉農(nóng)資金項(xiàng)目，審計(jì)要進(jìn)行全過(guò)程跟蹤，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，盡快督促農(nóng)場(chǎng)整改，以免有些問(wèn)題事后雖審計(jì)出來(lái)但無(wú)法整改。四是充分利用好各信息化系統(tǒng)開(kāi)展審計(jì)工作。如利用財(cái)務(wù)共享平臺(tái)，實(shí)時(shí)監(jiān)控資金的使用；利用農(nóng)場(chǎng)的電子辦公系統(tǒng)，查看決策流程等。

（三）制定涉農(nóng)資金績(jī)效審計(jì)操作指引或?qū)嵤┘?xì)則，規(guī)范績(jī)效審計(jì)流程

因墾區(qū)涉農(nóng)資金績(jī)效審計(jì)起點(diǎn)低，起步晚，目前系統(tǒng)內(nèi)部仍未制定詳細(xì)的績(jī)效審計(jì)操作指引或?qū)嵤┘?xì)則。集團(tuán)總部審計(jì)部門(mén)應(yīng)結(jié)合墾區(qū)的實(shí)際情況，在對(duì)墾區(qū)現(xiàn)有績(jī)效審計(jì)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行歸納的基礎(chǔ)上，細(xì)化實(shí)務(wù)操作流程和規(guī)則。涉農(nóng)資金績(jī)效審計(jì)操作指引或?qū)嵤┘?xì)則應(yīng)重點(diǎn)描述審計(jì)規(guī)范流程，詳述實(shí)施過(guò)程中必備的程序和方法，為墾區(qū)系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)人員進(jìn)行涉農(nóng)資金績(jī)效審計(jì)提供規(guī)范指導(dǎo)。

（四）完善績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)辦法，確保審計(jì)評(píng)價(jià)有章可循

評(píng)價(jià)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)涉農(nóng)資金使用績(jī)效如何，必須要有可以量化、可操作性強(qiáng)的審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和辦法作為依據(jù)。完整的績(jī)效評(píng)價(jià)主要包括以下方面：評(píng)價(jià)資金立項(xiàng)依據(jù)的充分性、科學(xué)性；績(jī)效目標(biāo)設(shè)定的完整性、科學(xué)性、可行性；資金撥付的及時(shí)性，管理和使用的合規(guī)性、經(jīng)濟(jì)性；項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)環(huán)境效益；項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展和公平性；制度執(zhí)行和項(xiàng)目實(shí)施的規(guī)范性等。開(kāi)展涉農(nóng)資金績(jī)效審計(jì)，需要進(jìn)行整體判斷，不能用單一指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)，否則容易偏離績(jī)效審計(jì)的總體目標(biāo)。

（五）加強(qiáng)涉農(nóng)資金績(jī)效審計(jì)結(jié)果運(yùn)用，提升審計(jì)價(jià)值

一是加強(qiáng)審計(jì)與涉農(nóng)資金項(xiàng)目主管部門(mén)、企業(yè)考核管理部門(mén)等工作協(xié)調(diào)，將績(jī)效審計(jì)結(jié)果與資金預(yù)算分配、農(nóng)場(chǎng)領(lǐng)導(dǎo)班子績(jī)效考核等結(jié)合起來(lái)。如計(jì)劃部門(mén)在進(jìn)行涉農(nóng)資金分配和管理時(shí)，將預(yù)算安排、調(diào)整和審計(jì)結(jié)果掛鉤；經(jīng)營(yíng)管理部門(mén)將農(nóng)場(chǎng)領(lǐng)導(dǎo)人員績(jī)效與審計(jì)結(jié)果掛鉤。二是加大審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題整改力度，對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題進(jìn)行跟蹤審計(jì)。墾區(qū)內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)和人員要通過(guò)對(duì)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)，及時(shí)了解農(nóng)場(chǎng)整改落實(shí)情況，對(duì)于整改不到位的農(nóng)場(chǎng)，要及時(shí)剖析原因，提出有針對(duì)性的意見(jiàn)和建議，更好地發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督作用。三是要堅(jiān)持把查處問(wèn)題與改進(jìn)管理、完善制度結(jié)合起來(lái)，效益審計(jì)的目的是為墾區(qū)加強(qiáng)和優(yōu)化涉農(nóng)資金管理控制和運(yùn)行系統(tǒng)提供及時(shí)有效、高質(zhì)量的決策依據(jù)和對(duì)策。

（六）加強(qiáng)審計(jì)人員培訓(xùn)，提升績(jī)效審計(jì)水平

國(guó)有農(nóng)場(chǎng)涉農(nóng)資金績(jī)效審計(jì)，要求內(nèi)部審計(jì)人員具備較高的綜合素質(zhì)和能力。目前，墾區(qū)內(nèi)部審計(jì)人員多是財(cái)會(huì)和審計(jì)專(zhuān)業(yè)人員，他們大多缺乏法律、稅務(wù)、環(huán)保等專(zhuān)業(yè)知識(shí)，難以適應(yīng)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)涉農(nóng)資金績(jī)效審計(jì)的需求。因此，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)墾區(qū)內(nèi)部審計(jì)人員培訓(xùn)，特別是注重對(duì)審計(jì)人員涉農(nóng)審計(jì)業(yè)務(wù)、綜合分析、強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策和法律法規(guī)，以及計(jì)算機(jī)輔助審計(jì)等方面培訓(xùn)，提升墾區(qū)內(nèi)審人員依法審計(jì)能力和審計(jì)工作質(zhì)量，提高管理效能。