蔡文霄

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善，政府投資審計(jì)作為國家審計(jì)的重要組成部分轉(zhuǎn)型向規(guī)范化、法治化發(fā)展是其必然的趨勢(shì)。本文以L 區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道2015年至2019年債權(quán)債務(wù)及工程項(xiàng)目管理專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查為例，旨在分析探索當(dāng)前基層審計(jì)機(jī)關(guān)在投資審計(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展中的實(shí)踐路徑，以創(chuàng)新的思路和方法，實(shí)現(xiàn)從數(shù)量規(guī)模向質(zhì)量效益轉(zhuǎn)變、從單一工程造價(jià)審計(jì)向全面投資審計(jì)轉(zhuǎn)變、從傳統(tǒng)投資審計(jì)向現(xiàn)代投資審計(jì)轉(zhuǎn)變。

一、投資審計(jì)“三個(gè)轉(zhuǎn)變”的必要性

（一）投資審計(jì)“三個(gè)轉(zhuǎn)變”是持續(xù)深化改革和與時(shí)俱進(jìn)的需要

隨著政府投資領(lǐng)域改革的不斷深化，特別是2019年《政府投資條例》（國務(wù)院令第712號(hào)）的頒布，過去的投資審計(jì)思維模式、方式方法存在著很大的局限性和不規(guī)范性，投資審計(jì)亟須通過轉(zhuǎn)型發(fā)展適應(yīng)新形勢(shì)、新任務(wù)的要求。

（二）投資審計(jì)“三個(gè)轉(zhuǎn)變”是審計(jì)機(jī)關(guān)立信、立身、立業(yè)的需要

投資審計(jì)作為國家審計(jì)的一部分，其發(fā)展經(jīng)歷了不斷探索和實(shí)踐的過程。但隨著時(shí)代的發(fā)展變化，投資審計(jì)也暴露出自身存在的不適應(yīng)問題。唯有通過轉(zhuǎn)型發(fā)展，才能做到在社會(huì)上“立信”、在行業(yè)中“立身”、在發(fā)展中“立業(yè)”，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)習(xí)近平總書記對(duì)審計(jì)工作提出的“以審計(jì)精神立身，以創(chuàng)新規(guī)范立業(yè)，以自身建設(shè)立信”的“三立”要求。

二、專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查在投資審計(jì)中的優(yōu)勢(shì)

專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查是指審計(jì)機(jī)關(guān)通過審計(jì)方法，對(duì)與國家財(cái)政收支或者本級(jí)人民政府交辦的特定事項(xiàng)，向有關(guān)地方政府、部門、單位進(jìn)行的專門調(diào)查活動(dòng)，它不同于一般意義上的審計(jì)和一般的社會(huì)調(diào)查。

（一）為管理決策提供支撐

通過專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查，對(duì)區(qū)域內(nèi)政府投資建設(shè)項(xiàng)目管理能力、管理水平及管理體系建設(shè)情況進(jìn)行宏觀了解和分析，為黨委政府對(duì)政府投資建設(shè)項(xiàng)目管理決策提供支撐。

（二）提出措施與辦法

揭示建設(shè)單位在履職盡責(zé)、制度建設(shè)、依法依規(guī)、現(xiàn)場(chǎng)管理、資金管理等方面存在的突出問題和普遍性問題，提出整改與治理的措施和辦法，促進(jìn)本地政府投資建設(shè)項(xiàng)目管理能力和水平的普遍提升。

（三）揭示制度機(jī)制方面存在的典型問題

查找制度漏洞和風(fēng)險(xiǎn)隱患，尤其是對(duì)權(quán)力運(yùn)行監(jiān)管的制度性風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)有關(guān)部門、相關(guān)單位尤其是建設(shè)單位健全管理制度、規(guī)范管理行為，將政府投資建設(shè)領(lǐng)域的相關(guān)權(quán)力“關(guān)進(jìn)制度的籠子”，防范重大廉政風(fēng)險(xiǎn)和損失浪費(fèi)。

三、對(duì)L區(qū)所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道項(xiàng)目管理專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查的實(shí)踐研究

根據(jù)L區(qū)政府工作安排，L區(qū)審計(jì)局對(duì)L區(qū)13個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道2015-2019年工程項(xiàng)目管理及債權(quán)債務(wù)進(jìn)行了專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查。此次專項(xiàng)審計(jì)抽調(diào)分管政府投資審計(jì)、重大投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)、大數(shù)據(jù)審計(jì)的領(lǐng)導(dǎo)及業(yè)務(wù)骨干共10人，并整合利用工程造價(jià)公司8家、財(cái)務(wù)審計(jì)公司4家共60余名審核人員，共同組成4個(gè)審計(jì)小組，重點(diǎn)對(duì)L區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道申報(bào)的債權(quán)債務(wù)進(jìn)行了全面清理，并對(duì)原17個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道及其村（社區(qū)）進(jìn)行了延伸審計(jì)調(diào)查。

（一）審計(jì)結(jié)果

債權(quán)認(rèn)定結(jié)果：審計(jì)核實(shí)L 區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道債權(quán)總額8 784.94萬元，其中：市級(jí)部門欠撥333.13萬元，區(qū)級(jí)部門欠撥2 648.33萬元，個(gè)人及村社借款1 591.63萬元，“白條”支付工程款4 190.67萬元，其他類債權(quán)21.18萬元。債務(wù)認(rèn)定結(jié)果：L區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道申報(bào)債務(wù)項(xiàng)目1 064個(gè)，累計(jì)金額36 381.24萬元，專項(xiàng)審計(jì)核實(shí)債務(wù)項(xiàng)目1 064個(gè)，審計(jì)認(rèn)定債務(wù)總金額21 982.52萬元，核減申報(bào)債務(wù)總金額14 398.71萬元，審計(jì)核減率39.58%。

（二）發(fā)現(xiàn)的主要問題

一是有8個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道涉及的95個(gè)項(xiàng)目，“白條”支付工程款金額達(dá)4 190.67萬元；二是有5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道涉及的15個(gè)項(xiàng)目，未按規(guī)定開具發(fā)票金額達(dá)1 005.96萬元；三是有9個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道涉及的47個(gè)項(xiàng)目違規(guī)發(fā)包給自然人，金額達(dá)4 322.85萬元；四是有8個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，無立項(xiàng)無資金來源擅自實(shí)施項(xiàng)目160個(gè)，金額達(dá)3 708.11萬元；五是有7個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道涉及的16個(gè)項(xiàng)目超付工程款35.49萬元；六是有4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道涉及的27個(gè)項(xiàng)目竣工結(jié)算辦理不及時(shí)，金額達(dá)1 947.43萬元；七是有3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道涉及的11個(gè)項(xiàng)目存在擅自調(diào)整變更工程量，金額達(dá)2 466.29萬元。

（三）審計(jì)的成效

核減虛報(bào)債務(wù)金額1 4 398.71 萬元，管理不規(guī)范資金1 2 946.13萬元，查處違規(guī)金額5 196.63萬元，提出審計(jì)建議11條并全部被采納，撰寫審計(jì)要情專報(bào)2篇，其中1篇得到L區(qū)人大主任的簽批。另外，對(duì)“白條”支付工程款的項(xiàng)目移送L區(qū)稅務(wù)局依法追繳稅款。向L區(qū)委區(qū)政府提交的專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查報(bào)告，重點(diǎn)分析揭示了L區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道投資項(xiàng)目在決策程序、變更管理、工程結(jié)算和投資績效等方面存在的問題，從制度、機(jī)制和管理方面有針對(duì)性地提出了審計(jì)調(diào)查建議，為L區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)宏觀決策和服務(wù)地方治理提供了審計(jì)措施建議。

四、剖析工程項(xiàng)目管理中產(chǎn)生問題的原因

（一）建設(shè)單位主體責(zé)任落實(shí)不到位

鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道或村（社區(qū)）在編制項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施計(jì)劃或?qū)嵤┓桨笗r(shí)，沒有堅(jiān)持量力而行和從實(shí)際出發(fā)的原則，隨意調(diào)整和擴(kuò)大項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模；在工程項(xiàng)目發(fā)包方面違規(guī)行為時(shí)有發(fā)生，個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道及村（社區(qū)）存在工程項(xiàng)目違規(guī)轉(zhuǎn)包、肢解項(xiàng)目發(fā)包等問題；在項(xiàng)目實(shí)施中，無審批、無資金來源、無預(yù)算控制、擅自實(shí)施項(xiàng)目的行為頻頻發(fā)生；在項(xiàng)目建設(shè)中還存在推進(jìn)不力，“重開工、輕管理”，“重建設(shè)、輕結(jié)算”等履職不到位問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道及村（社區(qū)）建設(shè)單位主體責(zé)任不落實(shí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道對(duì)村（社區(qū)）實(shí)施的工程項(xiàng)目監(jiān)管普遍缺失，是出現(xiàn)問題的首要原因。

（二）對(duì)項(xiàng)目建設(shè)管理制度執(zhí)行不力

鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道及村（社區(qū)）項(xiàng)目管理人員對(duì)工程項(xiàng)目建設(shè)管理業(yè)務(wù)知識(shí)嚴(yán)重匱乏，導(dǎo)致了L區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道工程項(xiàng)目建設(shè)亂象叢生。如：有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道及村（社區(qū)）隨意調(diào)整項(xiàng)目實(shí)施時(shí)間、地點(diǎn)，擅自擴(kuò)大項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模；有的假借村民“一事一議”進(jìn)行虛假工程發(fā)包，有的甚至公然違規(guī)將工程項(xiàng)目擅自發(fā)包給自然人，同意或變相同意工程違規(guī)轉(zhuǎn)包行為；有的違規(guī)簽訂施工合同，有的簽訂包干合同或“陰陽”合同，造成一定的損失浪費(fèi)；有的項(xiàng)目建設(shè)隨意變更增量，無視相關(guān)制度規(guī)定，我行我素，無序亂為等。對(duì)工程項(xiàng)目建設(shè)管理制度及專業(yè)知識(shí)缺乏經(jīng)常性學(xué)習(xí)培訓(xùn)，這是造成制度執(zhí)行不力問題的主要原因。

（三）項(xiàng)目基礎(chǔ)管理工作不規(guī)范不扎實(shí)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、村（社區(qū)）實(shí)施工程項(xiàng)目建設(shè)，普遍存在工程項(xiàng)目未建立管理臺(tái)賬，項(xiàng)目建設(shè)資料不完整，工程項(xiàng)目未進(jìn)行明細(xì)核算，不按規(guī)定取得工程建設(shè)發(fā)票，違規(guī)支付或超付工程款，專項(xiàng)資金未?？顚Ｓ?，擠占挪用項(xiàng)目資金，以及違反現(xiàn)金管理規(guī)定、用大額現(xiàn)金支付工程款等問題。工程項(xiàng)目基礎(chǔ)管理工作不扎實(shí)和財(cái)務(wù)核算不規(guī)范，是產(chǎn)生這些問題的重要原因。此外，極個(gè)別基層干部綜合素質(zhì)不高，法紀(jì)意識(shí)淡薄，無視制度規(guī)定，抱著僥幸心理“混水摸魚”，利用職務(wù)之便謀取私利，是造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道工程項(xiàng)目建設(shè)亂象的主觀因素。

五、借鑒L區(qū)專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查實(shí)踐對(duì)投資審計(jì)“三個(gè)轉(zhuǎn)變”的政策建議

（一）完善規(guī)章制度

一是全面退出相關(guān)議事機(jī)構(gòu)，不參與項(xiàng)目建設(shè)管理，回歸投資審計(jì)監(jiān)督本位；二是清理、修訂不符合人大法工委意見的相關(guān)規(guī)定；三是明確投資審計(jì)是在建設(shè)單位已審核結(jié)算決算基礎(chǔ)上開展的審計(jì)，不介入建設(shè)單位與施工單位之間的民事合同關(guān)系，不對(duì)建設(shè)單位與施工單位之間未定的糾紛問題下結(jié)論，對(duì)因建設(shè)單位自身不履職導(dǎo)致結(jié)算存在爭議的問題不下審定金額，杜絕“以審代結(jié)”；四是加大對(duì)建設(shè)單位履職盡責(zé)不到位和審計(jì)整改不力責(zé)任追究力度，對(duì)因履職不到位導(dǎo)致的高估冒算，既要做出審減處理，也要作為問題反映。

（二）依法購買社會(huì)審計(jì)服務(wù)

按照相關(guān)規(guī)定，如果結(jié)算金額在200萬元以下，審計(jì)機(jī)關(guān)可以采用購買社會(huì)審計(jì)服務(wù)的方式，委托中介機(jī)構(gòu)開展建設(shè)項(xiàng)目竣工結(jié)（決）算審計(jì)，審計(jì)過程由審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督管理。一是明確該部分結(jié)（決）算審計(jì)不納入投資審計(jì)計(jì)劃管理，審計(jì)機(jī)關(guān)不出具審計(jì)通知書，不出具審計(jì)報(bào)告和審計(jì)決定，相關(guān)的審核結(jié)果由中介機(jī)構(gòu)出具并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，審計(jì)機(jī)關(guān)只負(fù)監(jiān)督和管理責(zé)任；二是審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)指定專門的監(jiān)督指導(dǎo)人員負(fù)責(zé)項(xiàng)目審核管理，對(duì)中介機(jī)構(gòu)人員進(jìn)行培訓(xùn)，并對(duì)中介機(jī)構(gòu)審核實(shí)行全過程管理；三是中介機(jī)構(gòu)應(yīng)按審計(jì)機(jī)關(guān)的要求，將建設(shè)單位作為被審計(jì)對(duì)象，在建設(shè)單位已辦理決算的基礎(chǔ)上，按相關(guān)規(guī)定進(jìn)行全方位、穿透式審計(jì)。

（三）利用大數(shù)據(jù)手段強(qiáng)化投資審計(jì)監(jiān)督

一是探索建設(shè)投資審計(jì)大數(shù)據(jù)分析平臺(tái)，及時(shí)采集政府投資項(xiàng)目的概算、預(yù)算、結(jié)算等各階段的信息數(shù)據(jù)，通過大數(shù)據(jù)分析，確定審計(jì)重點(diǎn)，查找分析問題；二是建設(shè)“互聯(lián)網(wǎng)+”審計(jì)管理系統(tǒng)，將審計(jì)機(jī)關(guān)委托社會(huì)中介的審計(jì)項(xiàng)目納入系統(tǒng)管理，實(shí)現(xiàn)中介機(jī)構(gòu)審計(jì)全程留痕，所有過程及檔案資料均上傳，以便復(fù)核管理。