崔天培, 溫佳瑜, 劉雪潔

(沈陽大學(xué) a. 后勤服務(wù)中心, b. 商學(xué)院, 遼寧 沈陽 110044)

《中國教育現(xiàn)代化2035》強調(diào)提出,“ 2035年主要發(fā)展目標是:建成服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)的現(xiàn)代教育體系、普及有質(zhì)量的學(xué)前教育、實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)均衡的義務(wù)教育、全面普及高中階段教育、職業(yè)教育服務(wù)能力顯著提升、高等教育競爭力明顯提升、殘疾兒童少年享有適合的教育、形成全社會共同參與的教育治理新格局?！盵1]隨著高等教育大眾化進程的持續(xù)推進,我國高校辦學(xué)規(guī)模和在校生人數(shù)還將在短時間內(nèi)呈現(xiàn)平穩(wěn)增長態(tài)勢,急需大量資金用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教學(xué)設(shè)備更新、校園環(huán)境改善,以及師資等人才引進。目前,高校教育經(jīng)費以各級政府的財政撥款為主,現(xiàn)行的教育經(jīng)費核撥標準與經(jīng)費額度難以維持高校正常的資金需求,教育經(jīng)費缺口逐年增加,一些高校選擇金融機構(gòu)貸款的方式來減少資金壓力,由此產(chǎn)生了大量債務(wù)。負債發(fā)展模式在高等教育領(lǐng)域較為普遍,這種模式雖然在一定程度上緩解了高校的資金困難,但也給高校帶來了嚴重的債務(wù)風(fēng)險。

一、 高校債務(wù)風(fēng)險防控

1. 高校債務(wù)的界定

預(yù)算軟約束背景下高校債務(wù)是指在政府財政撥款無法滿足高校辦學(xué)規(guī)模日趨擴大的情況下,為保證正常的人才培養(yǎng)、教育教學(xué)、科學(xué)研究、社會服務(wù)等活動,高校向金融機構(gòu)申請貸款所形成的債務(wù)。高校的債務(wù)分為日常發(fā)生的零星支出和需要償還的大額貸款,其中高校日常運行發(fā)生的應(yīng)付款金額較小、期限較短,不會對高校產(chǎn)生財務(wù)負擔,而基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教學(xué)設(shè)備采購等大額貸款項目會給高校帶來不小的償還壓力。在政府財政撥款無法填補大額貸款項目額度時,高校債務(wù)逐漸形成,高額的債務(wù)將對高校的發(fā)展建設(shè)產(chǎn)生重大影響。

2. 高校債務(wù)風(fēng)險防控面臨的挑戰(zhàn)

(1) 制約教育教學(xué)水平的提升。高校教育經(jīng)費投入的多少決定了學(xué)校基礎(chǔ)設(shè)施、學(xué)科建設(shè)、專業(yè)發(fā)展、科學(xué)研究及師資團隊的質(zhì)量和水平。面對高額的債務(wù)及到期貸款本息的財務(wù)壓力,高校不得不調(diào)整經(jīng)費支出結(jié)構(gòu),除剛性支出和重點項目外,還需大力壓減辦公、會議、差旅、出國出境、公務(wù)接待等公用開支。因缺少足夠的資金支持,教學(xué)設(shè)施更新、教學(xué)環(huán)境改善及教師的職業(yè)發(fā)展受限,甚至出現(xiàn)高水平教師流失的現(xiàn)象,制約了高校教育教學(xué)水平的提升。

(2) 增加財務(wù)危機發(fā)生的可能性。高校人才培養(yǎng)、教育教學(xué)、科學(xué)研究、文化傳承及社會服務(wù)等重要職能順利實現(xiàn)的前提條件是需要雄厚的資金支持。近年來,為償還金融機構(gòu)高額的債務(wù)本金和利息,高校的資金短缺問題日益凸顯。由于資金周轉(zhuǎn)困難,資金供需矛盾加深,財務(wù)管理工作步入困境,高校債務(wù)償還違約風(fēng)險進一步加劇。同時,貸款償還額度的多少還將涉及高校的信用等級,為保證資金安全,金融機構(gòu)一般會選擇更加嚴格的貸款政策向高校借貸,使高校后期融資受阻。

(3) 增加防控管理難度。法律法規(guī)是社會正常運轉(zhuǎn)的必要保障。2010年11月,財政部、教育部聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于減輕地方高校債務(wù)負擔、化解高校債務(wù)風(fēng)險的意見》明確提出:“高校是化債工作的責任主體,要按照‘誰貸款、誰負責’的原則,統(tǒng)籌學(xué)校資源,積極償還債務(wù)?！盵2]據(jù)此要求,省級財政和高校主管部門組織實施了高校債務(wù)風(fēng)險評估與化解工作,在工作推進過程中,各高校能夠正視普遍存在的債務(wù)風(fēng)險問題,客觀分析債務(wù)風(fēng)險形成的原因與解決辦法,相繼出臺了學(xué)校債務(wù)風(fēng)險評估與化解工作實施細則,在管理職責、債務(wù)償還、風(fēng)險評估、監(jiān)測預(yù)警等方面明確了具體措施和路徑選擇,但在資金使用、審批流程、監(jiān)管方式等環(huán)節(jié)尚存在一定的風(fēng)險隱患,增加了高校債務(wù)風(fēng)險防控管理難度。

二、 高校債務(wù)風(fēng)險現(xiàn)狀

20世紀90年代初, 我國高等教育領(lǐng)域的人才培養(yǎng)規(guī)模與社會需求之間不均衡的矛盾日漸突出。 從立足現(xiàn)代化建設(shè)的全局出發(fā), 自1999年開始,國家正式啟動了新中國高等教育史上時間最長、規(guī)模最大的高校擴招模式。

如圖1和圖2所示(數(shù)據(jù)來源于RESSET宏觀經(jīng)濟數(shù)據(jù)庫中的教育指標數(shù)據(jù)), 與1999年相比, 2020年普通高等學(xué)校達到了2 738所, 數(shù)量翻了一倍多,高校普通本、?？圃谛Ｉ藬?shù)增長率達到34.52%, 招生人數(shù)增長率高達38.14%。 從2010年開始,在校生人數(shù)和招生人數(shù)增長率一直穩(wěn)定在5%以下, 2019年和2020年高校在校生人數(shù)和招生人數(shù)再次有所提升, 2020年普通本、?？普猩藬?shù)達到967.5萬人, 相較1999年增加了807.8萬人; 在校生人數(shù)為3 285.29萬人,是1999年的7.95倍。

圖1 1999—2020年我國普通高等學(xué)校數(shù)量變化統(tǒng)計

圖2 1999—2020年普通本、專科在校學(xué)生人數(shù)與招生人數(shù)變化統(tǒng)計

高等教育的快速發(fā)展使得高校對教學(xué)場地、人員設(shè)備、校園環(huán)境等軟、硬件設(shè)施或資源的需求持續(xù)增長,辦學(xué)成本逐年加大,教育經(jīng)費大幅攀升。高校的經(jīng)費來源主要依靠政府的財政撥款,教育部發(fā)布的《2020年全國教育經(jīng)費執(zhí)行情況統(tǒng)計快報》顯示:2020年全國高等教育經(jīng)費總投入為13 999億元,僅比上一年度增長了3.99%[3],財政核撥的教育經(jīng)費投入與高校教育成本增長不成比例,高校不得不選擇貸款方式解決資金困難,使得高校債務(wù)規(guī)模不斷增加。

三、 高校債務(wù)風(fēng)險的形成機理

高校債務(wù)風(fēng)險的形成與高校、金融機構(gòu)和體制機制三者密切關(guān)聯(lián),表現(xiàn)在3個方面。一是為了滿足辦學(xué)規(guī)模擴大引起的樓宇場館建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施改造需要,高校一般選擇金融機構(gòu)貸款來彌補教育經(jīng)費的不足。二是在激烈的市場競爭中,金融機構(gòu)尋求高校做為優(yōu)質(zhì)的信貸對象,解決資金閑置問題。三是在原有體制機制條件下,高校通過向金融機構(gòu)貸款來減輕財務(wù)壓力,實現(xiàn)自身的可持續(xù)發(fā)展。在三者的博弈中,高校債務(wù)不斷增加,債務(wù)風(fēng)險隨之加劇。

1. 辦學(xué)規(guī)模擴大是高校債務(wù)風(fēng)險形成的直接原因

我國推進高等教育大眾化進程的時間較晚,《2003年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示:從1999年開始,僅僅用5年時間,我國高等教育毛入學(xué)率就達到17%[4]。教育部發(fā)布的《2019年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》表明,截止到2019年,我國高等教育毛入學(xué)率突破50%,實現(xiàn)了高等教育大眾化的歷史性飛躍[5]。面對新形勢、新任務(wù)和新格局,一些高校通過興建新校區(qū)、加大師資與人才隊伍引進力度等多項措施解決日益增長的辦學(xué)規(guī)模與人才培養(yǎng)需要之間的矛盾。興建新校區(qū)和軟、硬件設(shè)施改善離不開雄厚的資金支持,在教育經(jīng)費財政撥款額度遠遠低于學(xué)校發(fā)展建設(shè)所需經(jīng)費時,高校紛紛向金融機構(gòu)申請最大額度的貸款用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和教學(xué)環(huán)境改善。

2. 貸款條件放寬是高校債務(wù)風(fēng)險形成的間接原因

在日益激烈的市場競爭中,金融機構(gòu)急需一大批高質(zhì)量信貸客戶支撐自身的業(yè)務(wù)發(fā)展需要。高校作為教育系統(tǒng)金字塔中的頂尖層級,其資金來源具有多元化、廣泛性的特點,加之政府為其提供了強大的資金支持,高校逐漸成為金融機構(gòu)的優(yōu)質(zhì)客戶[6]。為了完成信貸任務(wù)指標,金融機構(gòu)簡化了高校貸款流程,放寬了貸款條件,通常采取不設(shè)立資金擔?；虿灰筘敭a(chǎn)抵押等方式,重點考核高校的社會信譽度及政府的資金支持情況,高校貸款手續(xù)簡單,相對容易,高校債務(wù)迅速增長。

3. 原有體制機制是高校債務(wù)風(fēng)險形成的基礎(chǔ)條件

為了滿足擴大辦學(xué)規(guī)模和辦學(xué)條件改善的實際需要,一些高校相繼進行了大范圍的重組合并或基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。受多種因素影響,高校的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及教學(xué)環(huán)境改善所需經(jīng)費均是通過金融機構(gòu)以貸款方式獲得。近年來,隨著高校貸款還貸高峰的來臨,一些高校債務(wù)風(fēng)險逐漸顯現(xiàn),還本付息壓力持續(xù)增加,嚴重制約了高校的發(fā)展。同時,在預(yù)算軟約束背景下政府對高校的支持不變,力度不減。當高校債務(wù)風(fēng)險加大時,政府會劃撥一定額度的還債資金,有可能使高校長期的債務(wù)風(fēng)險進一步提升。

四、 高校債務(wù)風(fēng)險防控的影響因素

1. 財政撥款模式的影響

現(xiàn)階段,各級政府對高校撥款一般采用“綜合定額+專項經(jīng)費”的核撥模式。這種模式帶來了不良的后果。其一,綜合定額與在校生人數(shù)成正比例關(guān)系。為全面解決學(xué)生的學(xué)、住、行等現(xiàn)實需要,一些高校不斷加大軟、硬件投資建設(shè)的投入,出現(xiàn)了發(fā)展速度過快、財政撥款與學(xué)費收入不能滿足發(fā)展建設(shè)需要的被動局面。其二,專項經(jīng)費核撥目前尚無統(tǒng)一的制度約束和補貼比例,除部屬院校外,一般按照高校歸屬地由當?shù)卣斦块T給予撥款補助。受區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平的影響,多數(shù)地方高校獲得專項經(jīng)費的支持額度較小,只能采取融資的方法獲取資金以滿足自身發(fā)展建設(shè)需要,而融資的主要途徑就是向金融機構(gòu)申請短期貸款。高校在一家金融機構(gòu)貸款償還另一家金融機構(gòu)即將到期貸款的情況屢見不鮮,這種短期貸款的做法進一步放大了高校債務(wù)風(fēng)險。

2. 績效考核評價制度的影響

財務(wù)工作作為高校管理工作的重要組成部分,財務(wù)管理人員的職業(yè)精神、專業(yè)素養(yǎng)、執(zhí)業(yè)能力等將直接影響高校治理能力現(xiàn)代化進程的深入推進。而高?，F(xiàn)行的績效考核評價標準主要圍繞德、勤、能、績、廉5個方面進行,考核評價標準較為寬泛,缺乏具體工作崗位的考核指標。在績效考核過程中,財務(wù)管理人員的專業(yè)素養(yǎng)和執(zhí)業(yè)能力往往被弱化,只要其賬面工作不出問題或差錯,債務(wù)風(fēng)險防控工作與績效考核結(jié)果并不相關(guān)聯(lián)。一些高校財務(wù)管理人員習(xí)慣完成制表、核算、報銷等常規(guī)工作,對于高校債務(wù)風(fēng)險防控的有關(guān)法律法規(guī)和政策要求研究不多、掌握不夠、理解不深、應(yīng)用不實。

3. 融資來源渠道的影響

高校是非營利性組織,經(jīng)費來源一直都是國家財政撥款和學(xué)費收入[7]。以地方高校為例,財政撥款和學(xué)費收入占比大約為6:4。從2021年起,在政府主管部門的指導(dǎo)和監(jiān)督下,全國高校陸續(xù)調(diào)整學(xué)費標準,學(xué)費漲幅比例在20%左右;而學(xué)費由政府定價,政府必須統(tǒng)籌城鄉(xiāng)居民收入水平和社會經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀,其提升空間有限。雖然高校普遍接受和歡迎社會資金的注入,但由于高校資產(chǎn)屬于國有資產(chǎn)范疇,受國家政策、綜合高校實力和社會聲譽等條件制約,社會資本在高?？傎Y產(chǎn)中的占比并不突出。同時,高校接受個人和社會資本捐贈尚缺乏足夠的法律法規(guī)依據(jù),捐贈偶然性特點突出,捐贈渠道不夠成熟。鑒于以上情況,高校通過向金融機構(gòu)貸款來補充發(fā)展建設(shè)所需的資金成為比較普遍的做法。

4. 專項經(jīng)費管理模式的影響

專項經(jīng)費的管理與使用一直秉承專戶專用獨立核算的原則。為了獲得更多的專項經(jīng)費支持,高校編制專項經(jīng)費預(yù)算時首先要求各二級學(xué)院填報部門專項經(jīng)費預(yù)算。多數(shù)二級學(xué)院經(jīng)費預(yù)算編制者并非專業(yè)財務(wù)人員出身,對專項經(jīng)費的管理使用與支出范圍認識模糊,部門專項經(jīng)費預(yù)算帶有一定的盲目性,缺乏足夠的準確性和科學(xué)性。在專項經(jīng)費的使用過程中,個別高校的財務(wù)管理人員對專項經(jīng)費的適用范圍理解有偏差,將專項經(jīng)費與人員經(jīng)費混用或用于其他項目,專項經(jīng)費的使用隨意性較大,未做到?？顚Ｓ?。挪用專項經(jīng)費的情況不僅延長了資助項目的實施周期,也失去了經(jīng)費的“專項”含義。目前,各高校雖然都建立了專項經(jīng)費管理與使用制度,但具體的管理手段、管理措施和監(jiān)管辦法還有待進一步完善。另外,專項經(jīng)費的監(jiān)管效果不夠明顯。

5. 政策性貸款分配不均的影響

政策性貸款容易引發(fā)教育資源分配不公平,影響高等教育的均衡發(fā)展。由于信息的不對稱性及政策性貸款的發(fā)放對象和發(fā)放數(shù)量的不確定性,高校得到的政策性貸款資源不盡相同,而獲得較多政策性貸款的高校不可能壓低預(yù)算,沒有足夠預(yù)算的高校則需要增加更多的預(yù)算,高校的預(yù)算需求越來越高,形成了 “馬太效應(yīng)”。政策性貸款提供的經(jīng)費不僅有限,而且分配不均,一些高校被排除在資助范圍之外,高校只能選擇向金融機構(gòu)貸款來滿足自身發(fā)展需要,預(yù)算約束變得更加軟化。

五、 高校債務(wù)風(fēng)險防控的實施策略

1. 優(yōu)化政府撥款模式

各級政府應(yīng)進一步強化預(yù)算的約束作用,持續(xù)優(yōu)化撥款模式,不能簡單以“在校生人數(shù)”作為撥款額度的參考依據(jù),應(yīng)綜合考慮學(xué)校類別、學(xué)科建設(shè)、專業(yè)發(fā)展、科學(xué)研究等多種因素。在保證綜合定額基數(shù)的基礎(chǔ)上,制定切實可行的財政撥款方案,逐漸提高財政撥款在特色學(xué)科、優(yōu)勢專業(yè),以及科研項目中的比重。通過“補助轉(zhuǎn)資助”的方法,把高校特色學(xué)科和優(yōu)勢專業(yè)的非定期性項目資助轉(zhuǎn)變?yōu)槎ㄆ谛皂椖抠Y助;科研項目以定期撥款的形式資助,加強高校在特色學(xué)科、優(yōu)勢專業(yè)及科研項目的持續(xù)投入,鼓勵支持特色學(xué)科、優(yōu)勢專業(yè)和重大科研項目建設(shè),確保高校的發(fā)展優(yōu)勢和發(fā)展?jié)摿Α８骷壵€應(yīng)結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展狀況、高校人才培養(yǎng)質(zhì)量、承擔重大科技項目狀況等因素,研究制定符合高校發(fā)展實際的專項經(jīng)費核撥辦法,明確政府和高校之間的事權(quán)和財權(quán),實現(xiàn)權(quán)責統(tǒng)一。高校的管理權(quán)限應(yīng)逐漸下放,著力改善部屬院校占有大部分專項經(jīng)費的局面,不斷擴充專項經(jīng)費的資助范圍和受益群體,最大限度地發(fā)揮專項經(jīng)費的使用效益。

2. 完善績效考核標準和定期審計制度

高校要在現(xiàn)行績效管理考核評價標準的基礎(chǔ)上,細化財務(wù)管理人員的績效考核指標,將專業(yè)素養(yǎng)、執(zhí)業(yè)能力、資金安全與可持續(xù)發(fā)展等指標納入財務(wù)管理人員的績效考核體系,逐漸完善崗位目標責任制,激發(fā)財務(wù)管理人員的工作活力和積極性,不斷強化債務(wù)風(fēng)險防控相關(guān)法律法規(guī)和業(yè)務(wù)知識的學(xué)習(xí),教育、引導(dǎo)財務(wù)管理人員嚴格執(zhí)行《高等學(xué)校會計制度》的具體要求,對各項債務(wù)分別管理,及時清理并依法依規(guī)辦理結(jié)算,避免資金使用的分散性和無計劃性,確保有限資金的使用效益,及時化解債務(wù)風(fēng)險。高校內(nèi)部審計機構(gòu)是監(jiān)督資金有效使用的重要部門,高校要切實發(fā)揮內(nèi)部審計機構(gòu)的作用,建立健全定期審計制度和離任審計制度。審計工作要關(guān)口前移,變事后監(jiān)管為事前、事中和事后的實時監(jiān)管,注重審計結(jié)果的運用,實行審計公告制度[8],做到審計過程和審計結(jié)果的公開、公平和公正,隨時接受廣大教職工的監(jiān)督,嚴格監(jiān)管盲目融資行為,切實改善高校預(yù)算軟約束現(xiàn)狀,保障國有資金不受侵犯。

3. 完善多元化籌措資金渠道

穩(wěn)定的資金來源是高校健康可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)保障。高校必須打破單一依靠政府財政撥款的籌資模式,積極構(gòu)建多元化、多渠道的籌措資金途徑,進一步減輕債務(wù)壓力。一是積極爭取政府財政資金。高校要加強內(nèi)涵建設(shè),挖掘發(fā)展?jié)摿?打造特色學(xué)科和優(yōu)勢專業(yè),潛心立德樹人,廣泛爭取各級政府在土地規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育教學(xué)改革、科研項目研發(fā)等方面的資金支持。二是大力發(fā)展“產(chǎn)教學(xué)研”融資模式,通過與高端企業(yè)、行業(yè)或?qū)崉?wù)部門技術(shù)合作,采取聯(lián)合建設(shè)科技研發(fā)中心、科研成果轉(zhuǎn)讓分紅等形式,實現(xiàn)高校經(jīng)費與社會資本的有效聯(lián)動;在適度緩解高?？蒲薪?jīng)費短缺問題的同時,也有助于提升科研成果轉(zhuǎn)化能力,促進區(qū)域相關(guān)產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展,打造全新產(chǎn)業(yè)品牌,提高產(chǎn)業(yè)價值。三是借助PPP模式,發(fā)揮社會資本的優(yōu)勢,吸收更多社會資本參與高?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育教學(xué)改革、科研項目研發(fā)等工作的全過程,進一步延展辦學(xué)空間和辦學(xué)效益。四是完善慈善捐贈體系,拓寬捐助途徑。對于支持高等教育事業(yè)發(fā)展的社會團體及企業(yè)采取減免稅等鼓勵措施,努力開辟更多的社會捐助籌措資金途徑。五是及時調(diào)整債務(wù)結(jié)構(gòu),鼓勵嘗試發(fā)行教育債券或教育彩票等方式置換金融機構(gòu)貸款,為高?；I措資金提供有益的補充。六是適度延長高校現(xiàn)存貸款期限,降低融資成本,減輕高校付息壓力,化解高校債務(wù)風(fēng)險。

4. 建立健全貸款審核評估機制

貸款審核評估管理是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程,涉及到政府、金融機構(gòu)和高校三大管理主體,歷經(jīng)貸款前、中、后三個管理階段,各管理主體只有嚴格遵守相關(guān)規(guī)定或約定,才能最大限度地降低高校債務(wù)風(fēng)險。要建立健全高校貸款審核評估機制,將正常貸款額度和拖欠貸款額度納入高校社會信譽調(diào)查指標體系,及時督促高校做好償還貸款的準備工作,按照貸款周期或時限,做好月還款計劃或年還款計劃,確保高校能夠按時結(jié)清貸款。要全面加強高校貸款管理,進一步明確政府在化解高校債務(wù)風(fēng)險工作中的管理范圍和監(jiān)管職責,為高校債務(wù)風(fēng)險防控提供政策支持和業(yè)務(wù)指導(dǎo),真正實現(xiàn)高校債務(wù)風(fēng)險防控的全過程監(jiān)管,有效控制高校負債規(guī)模。

5. 硬化“銀校合作”預(yù)算約束

金融機構(gòu)要加強高校貸款的資格審查力度并適當控制高校貸款條件。國有銀行是高校軟預(yù)算約束的支持者,其本身也是軟預(yù)算約束體,銀行之所以愿意向高校放貸,主要原因在于政府對高校的資金支撐。因此,政府應(yīng)主動參與高校貸款資格審查及資金審批的全過程,加大對資金使用情況的監(jiān)管,硬化高校與銀行之間的預(yù)算約束,明確自身角色定位,不能無底線地充當高校最終還款人。同時,政府應(yīng)逐步完善高校債務(wù)法律法規(guī)體系和債務(wù)風(fēng)險防控長效機制建設(shè),加快推進有計劃的政策性貸款與有條件的商業(yè)貸款相結(jié)合的借貸制度,適度控制對高校的無底線式資助。對于發(fā)展?jié)摿Σ蛔慊蛞蜃陨碓蛳萑朕k學(xué)困境的高校,政府應(yīng)做到提前預(yù)警,及時按照國家相關(guān)法律規(guī)定妥善處理。