宋蘇軒 楊現(xiàn)民 宋子強

【摘要】

大數(shù)據(jù)時代為高校帶來巨量數(shù)據(jù)資源的同時，也對高校如何進行數(shù)據(jù)治理的組織與管理工作提出了要求和挑戰(zhàn)。高校數(shù)據(jù)治理作為推動高校治理現(xiàn)代化變革的核心手段與驅動力量，對其的研究不僅需要從技術視角開展，更需要從統(tǒng)籌管理視角出發(fā)進行體系探索。本研究從治理的內涵與特征出發(fā)，提出高校數(shù)據(jù)治理的部分現(xiàn)存問題，構建了具有“過程”“調和”“多元”“互動”四大特征的高校數(shù)據(jù)治理統(tǒng)籌管理體系，設計了包括關注范疇、組織結構、價值流動和風險防控四個方面的實踐路徑，助力高校數(shù)據(jù)治理統(tǒng)籌管理工作的開展，促進高校治理模式的現(xiàn)代化變革。

【關鍵詞】 ?大數(shù)據(jù);數(shù)據(jù)治理;統(tǒng)籌管理;高校治理;數(shù)據(jù)資產;教育治理現(xiàn)代化;數(shù)據(jù)驅動

【中圖分類號】 ?G434 ? ? ? ? 【文獻標識碼】 ?A ? 【文章編號】 ?1009-458x（2021）11-0058-10

一、引言

隨著大數(shù)據(jù)技術的逐漸成熟，教育行業(yè)對數(shù)據(jù)價值的關注與日俱增。早在2015年《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》已將“建設教育文化大數(shù)據(jù)”定為國家戰(zhàn)略?！督逃畔⒒笆濉币?guī)劃》提出應“制訂出臺教育數(shù)據(jù)管理辦法”并“利用大數(shù)據(jù)提升教育治理能力”?！秶医逃聵I(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》進一步指出，要“綜合利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能和虛擬現(xiàn)實技術探索未來教育教學新模式”，將教育數(shù)據(jù)價值的覆蓋范圍擴展到教學領域。2019年2月發(fā)布的《中國教育現(xiàn)代化2035》《加快推進教育現(xiàn)代化實施方案（2018—2022年）》則將大數(shù)據(jù)支撐的“創(chuàng)新信息時代教育治理新模式”作為高等教育信息化建設的重要工作目標。由此可見，數(shù)據(jù)已然在教育信息化進程中扮演了重要角色。為了更好地利用數(shù)據(jù)，更大程度地發(fā)揮數(shù)據(jù)價值，開展數(shù)據(jù)治理已成為高校信息化中的一項重要工作。與此同時，在“需求—技術—政策”的綜合驅動下，數(shù)據(jù)治理為我國高等教育治理提供了新的選擇和可能，也為治理范式的變革提供了工具基礎（劉金松， 2018）。由經驗驅動向數(shù)據(jù)驅動轉型成為現(xiàn)代化高校治理模式變革的核心內容。

從2015年起，國內高校數(shù)據(jù)治理的研究便已相繼展開，起初主要集中在圖書館與情報領域，如對高校圖書館數(shù)據(jù)監(jiān)護的管理（宋秀芬， 等， 2015）和對高校圖書館數(shù)據(jù)治理框架的研究（包冬梅， 等， 2015）。隨著大數(shù)據(jù)時代的到來，大數(shù)據(jù)視角下的高校數(shù)據(jù)治理研究逐漸增多，廣大學者圍繞信息化管理（李勇軍， 等， 2016）、應用策略（范小春， 2018）和治理方案（余鵬， 等， 2018）等展開了探討，同時也開始廣泛研究借鑒美國的教育數(shù)據(jù)治理策略（彭雪濤， 2017）。近兩年，隨著大數(shù)據(jù)技術的全面成熟，高校信息化發(fā)展迎來全新階段，對于高校數(shù)據(jù)治理的探討范圍逐步擴大。學術界開始關注數(shù)據(jù)治理實踐中的現(xiàn)存問題與完善對策（吳剛， 等， 2018），對數(shù)據(jù)治理體系構建（吳剛， 2018）和框架設計（董曉輝， 等， 2019）也進行了更為全面和具體的研究。同時，高校數(shù)據(jù)治理中存在的倫理問題（謝娟， 2020）和人工智能技術帶來的隱私保護問題（田賢鵬， 2020）也開始進入研究視野。

總體來看，高校數(shù)據(jù)治理的研究內容更偏向微觀和具體的層面，更關注數(shù)據(jù)的管理技術與治理方式，聚焦于數(shù)據(jù)的可用性和可靠性等問題。從宏觀角度看，高校數(shù)據(jù)治理關系到高校治理全局，覆蓋高校內數(shù)據(jù)質量控制、數(shù)據(jù)權責分配、數(shù)據(jù)價值流動等多個方面，在大數(shù)據(jù)時代的深刻影響下，更涉及數(shù)據(jù)利益、數(shù)據(jù)安全、數(shù)據(jù)倫理等方面的深度關切。從微觀角度看，站在技術視角下的數(shù)據(jù)治理研究不可避免地受到信息技術發(fā)展的局限，以技術框架為核心建設的高校數(shù)據(jù)治理過程往往呈現(xiàn)出項目化、工程化的特征，難以形成較強的可復制性、可拓展性和可持續(xù)性。同時，數(shù)據(jù)治理中所帶有的“管理”內涵也未在現(xiàn)有研究中得到充分體現(xiàn)，這在一定程度上限制了高校數(shù)據(jù)治理能力的提升，也相對減緩了高校數(shù)據(jù)治理工作進一步向常態(tài)化轉變的進程。因此，有必要對高校數(shù)據(jù)治理的管理問題進行探討。本研究通過構建高校數(shù)據(jù)治理的統(tǒng)籌管理體系，試圖回答高校數(shù)據(jù)治理是否“需要管”“誰來管”“怎么管”等若干問題，并描述在統(tǒng)籌管理之下如何提升高校數(shù)據(jù)治理能力，促進高校數(shù)據(jù)價值的增值，最終服務于高校治理的現(xiàn)代化進程。

二、數(shù)據(jù)治理的內涵與特征

（一）數(shù)據(jù)治理的內涵擴展

數(shù)據(jù)治理的定義一直是學術界討論的重要話題，然而由于關注點和表述的不同，至今尚未形成一個統(tǒng)一的論斷。國際上對于數(shù)據(jù)治理的定義，以國際數(shù)據(jù)管理協(xié)會（The Global Data Management Community，DAMA）和國際數(shù)據(jù)治理研究所（The Data Governance Institute，DGI）兩大機構最為典型。DAMA認為數(shù)據(jù)治理是對數(shù)據(jù)資產行使權力和控制的活動集合，包括計劃、監(jiān)控和執(zhí)行等;DGI則認為數(shù)據(jù)治理是包含與信息相關過程的決策與權責體系。從國內現(xiàn)有文獻來看，對數(shù)據(jù)治理的定義基本形成了以下兩種觀點：一種觀點認為數(shù)據(jù)治理是有關數(shù)據(jù)決策權和職責的分配，另一種觀點認為數(shù)據(jù)治理是一個圍繞數(shù)據(jù)全生命周期的活動集合（董曉輝， 等， 2018）。前者關注對數(shù)據(jù)的操控，后者更加關注數(shù)據(jù)本身，但兩者都缺少出于宏觀角度的認識。為此，有必要就“治理”的內涵做更深一步的探討。聯(lián)合國全球治理委員會于1996年發(fā)表的一份題為《我們的全球伙伴關系》的報告中，將治理定義為“各種公共的或私人的、個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和”，包括“必要的公共權威、管理規(guī)則、治理機制和治理方式”（俞可平， 1999）。而“治理”的主要特點可以總結為“過程”“調和”“多元”“互動”四點（唐鈞， 2015）。基于此觀點，將“治理”與“數(shù)據(jù)治理”進行類比，可以歸納出“數(shù)據(jù)治理”的四項特征，如表1所示。

可見，在強調“對數(shù)據(jù)的操縱”和“數(shù)據(jù)本身”之外，數(shù)據(jù)治理的內涵還應包括更為廣泛和宏觀的內容。數(shù)據(jù)治理的完整內涵可以概括為“由組織統(tǒng)籌、有多元主體參與的對數(shù)據(jù)及其相關關系進行的可持續(xù)性管理活動”。

（二）高校數(shù)據(jù)治理的兩重性

大數(shù)據(jù)具有社會和物理兩重屬性，物理屬性作為技術支撐，社會屬性則帶來行為方式的轉變與思維方式的革新，具有社會價值創(chuàng)造的能力（王金水， 等， 2019）。對于數(shù)據(jù)治理而言，在傳統(tǒng)觀念上“技術治理”已經不足以發(fā)揮數(shù)據(jù)的全部價值。大數(shù)據(jù)時代的數(shù)據(jù)治理同樣應兼具物理和社會兩重屬性。物理屬性以技術要素服務數(shù)據(jù)治理流程，社會屬性則通過管理要素支撐數(shù)據(jù)治理全局（徐峰， 等， 2018）。一方面，信息技術作為物理支撐，保障數(shù)據(jù)治理工作的科學、高效開展;另一方面，建設統(tǒng)籌管理體系以保證數(shù)據(jù)治理工作的可持續(xù)性，對積累數(shù)據(jù)資產、創(chuàng)造數(shù)據(jù)價值具有關鍵作用。因此可以說，數(shù)據(jù)治理不再只是簡單片面的技術環(huán)節(jié)，而是具有技術和管理兩重屬性，需要技術保障與管理方法的有機配合（徐峰， 等， 2018）。形象地說，數(shù)據(jù)治理作為解決組織內數(shù)據(jù)問題的“艦隊”，需要一位總攬全局的“指揮官”，以及行之有效的“指揮機制”。建設怎樣的體系與機制才能充分、有效地調度數(shù)據(jù)治理技術這些“戰(zhàn)艦”，成為決定“戰(zhàn)爭”命運的決定性因素。

大數(shù)據(jù)治理模型的三維架構將數(shù)據(jù)治理劃分為“能力、策略、人與組織”三大部分（孫嘉睿， 2018）。其中，能力部分集中體現(xiàn)了數(shù)據(jù)治理的物理屬性，而策略部分和人與組織部分則反映了數(shù)據(jù)治理的社會屬性。無論對于商業(yè)領域的數(shù)據(jù)治理還是教育領域的數(shù)據(jù)治理而言，社會屬性部分都是不可忽略的重要要素。特別地，高校相對于其他學校和教育組織，擁有更為眾多的人員組織、更為宏大的使命愿景、更為重要的權力與職責，同時也具有更龐大的數(shù)據(jù)體量、更復雜的數(shù)據(jù)類型和更迫切的數(shù)據(jù)治理需求。簡單的技術層數(shù)據(jù)治理不足以支撐高校數(shù)據(jù)治理的全局運轉，更難以發(fā)揮高校數(shù)據(jù)的全部價值。因此，高校對于數(shù)據(jù)治理的社會屬性理應投入更多關注。

三、高校數(shù)據(jù)治理的問題分析

高校數(shù)據(jù)治理工作的目標是提升高?，F(xiàn)代化治理能力。高校需要運用信息化手段對傳統(tǒng)的管理模式進行變革與創(chuàng)新，學習和運用先進的信息化新理念、新方法提升服務與管理信息化水平和工作效率，創(chuàng)建綠色、高效、智慧的大學治理模式（成洪波， 2019）。數(shù)據(jù)治理作為高校治理信息化的核心手段之一，已經在技術上得到了部分實踐，但在管理上仍存在一定程度的問題。分析并解決這些問題，方能確保數(shù)據(jù)治理工作在完善的制度規(guī)范和組織結構下為高校治理貢獻充足的力量。

（一）高校數(shù)據(jù)治理工作成熟度較低

對于高校數(shù)據(jù)治理工作的決策與執(zhí)行而言，校級領導對數(shù)據(jù)治理的宏觀認識與戰(zhàn)略眼光是核心與關鍵（張世明， 等， 2018）。一旦高層領導未意識到數(shù)據(jù)治理的重要性，則必然招致頂層設計的缺失。從目前來看，頂層設計的缺失導致了高校數(shù)據(jù)治理工作的成熟度依然較低。一方面是從已經開展的數(shù)據(jù)治理工作來看，高校在歸納分析數(shù)據(jù)問題時常從“不可知”“不可控”“不可取”“不可聯(lián)”四個方面進行總結。其中，“不可知”主要探討數(shù)據(jù)來源問題，“不可控”主要探討數(shù)據(jù)標準與應用問題，“不可取”主要探討數(shù)據(jù)采集問題，“不可聯(lián)”主要探討數(shù)據(jù)共享與交互的問題。以此類問題為出發(fā)點的治理工作，大多是依照歷史工作經驗進行的，完全聚焦在技術層面，主要目的在于解決各類獨立問題，其治理成果無法整合，也無法形成系統(tǒng)性、科學性和標準化的體系框架。另一方面則是數(shù)據(jù)治理受到以往信息化建設的拖累。在過往的高校信息化建設進程中往往采用項目主導的碎片化形式，部門各自為戰(zhàn)，導致有限的資源無法集中統(tǒng)籌，投資效益和建設質量差。各類業(yè)務系統(tǒng)運轉積累的數(shù)據(jù)質量差，數(shù)據(jù)采集困難，部門間難以協(xié)調。各類數(shù)據(jù)的采集往往依賴各責任部門的自主組織和填報，與數(shù)據(jù)產生的起點嚴重脫節(jié)，且在標準性、準確性、全面性、及時性等方面存在較大缺陷，最終致使學校信息搜集落實難、數(shù)據(jù)應用效果不佳等。目前的高校數(shù)據(jù)治理工作疲于應對諸如此類的一系列問題，遲遲受困于泥沼，難以向更高成熟度的形態(tài)演化。

（二）高校數(shù)據(jù)資產價值尚未完全發(fā)揮

對高校而言，數(shù)據(jù)是智慧校園的核心，數(shù)據(jù)資產是高校重要的長期資產。通常我們認為，教育數(shù)據(jù)資產是“在學校教育活動中產生”的、“根據(jù)教育需要采集、積累”的、“為學校擁有和控制”的、“一切為教育發(fā)展服務并能夠創(chuàng)造巨大價值”的數(shù)據(jù)資源（潘青青， 等， 2018）。近年來，隨著教育數(shù)據(jù)治理研究與實踐的不斷開展，各高校已經開始建設及時、有效的數(shù)據(jù)采集、更新和維護機制以及有力的數(shù)據(jù)交換平臺，并服務于應用和實踐;開始構建符合學校發(fā)展和需要的校園大數(shù)據(jù)平臺和應用服務體系，服務教學和科研;開始不斷加強數(shù)據(jù)可視化建設，使數(shù)據(jù)成為洞察學校和師生發(fā)展狀況的重要手段。可以說，高校數(shù)據(jù)資產已經初步形成并開始發(fā)揮價值。然而在數(shù)據(jù)使用過程中，這些數(shù)據(jù)資產卻很少被用來尋找反復出現(xiàn)的各類問題的根本原因，或用以衡量分析各項政策舉措帶來的長期影響。高校在開展教育計劃時，還是習慣性地以直覺為基礎（Tolley & Shulruf， 2009）。這反映出，局限在技術層面的數(shù)據(jù)治理還未能直接有效地支持高校的決策、發(fā)展與評估反饋，僅憑技術手段，難以完全發(fā)揮數(shù)據(jù)“創(chuàng)造社會價值”的能力。要達成以數(shù)據(jù)促進高校治理現(xiàn)代化的最終目標，需要高校數(shù)據(jù)治理體系形成對數(shù)據(jù)資產的宏觀和全面管理，以此實現(xiàn)數(shù)據(jù)資產的價值提升。

（三）高校數(shù)據(jù)管理隊伍構成不合理

1. 從管理部門性質的角度看，信息化建設與管理部門作為通常情況下數(shù)據(jù)工作的負責單位，一般以直屬和附屬的性質處于高校管理機構的較邊緣位置（董曉輝， 等， 2019），在缺少相關組織保障和權責規(guī)范的情況下與數(shù)據(jù)治理工作的關聯(lián)較為松散，且難以得到長期牢固的支持。高校信息化建設機構往往作為業(yè)務部門，很難及時、密切關注其他部門的實際需求，并指導校級數(shù)據(jù)治理項目的開展與實踐。這導致各類信息化與數(shù)據(jù)工作的頂層設計缺失，功能具有較大的時效性和局限性，長期的數(shù)據(jù)工作難以開展。隨著高校信息化的發(fā)展，需要投入巨量時間和經濟成本以維持不斷膨脹的數(shù)據(jù)需求。

2. 從管理部門結構的角度看，高校信息化建設機構在自我升級、自我發(fā)展的過程中往往只能圍繞業(yè)務內容進行局部改革，難以充分利用信息化手段重構以“為師生服務”為目標的業(yè)務流程體系與數(shù)據(jù)治理體系。同時，由于缺乏行之有效的培訓與考核等機制，致使部分信息化管理人員的信息化領導力較低，對信息化本質和數(shù)據(jù)資產價值的認識浮于表面，難以組織、設計和主持大范圍的校內數(shù)據(jù)治理工作，更難以制定、調適和貫徹適合信息化環(huán)境的規(guī)則、流程、政策等，這使得“具基礎性作用”的數(shù)據(jù)治理工作難以全面開展，“具革命性影響”的信息化能力難以充分發(fā)揮。

3. 從管理人員素質的角度看，各類數(shù)據(jù)管理人員（既包括信息化建設機構的數(shù)據(jù)管理人員，也包括其他行政單位或二級學院的數(shù)據(jù)管理相關人員）的數(shù)據(jù)素養(yǎng)不高，且難以通過有效路徑獲得提升。傳統(tǒng)信息化管理未將數(shù)據(jù)治理視作獨立的工作領域，信息化管理和技術人員的能力水平往往偏向信息系統(tǒng)建設與網(wǎng)絡建設等方向，使得數(shù)據(jù)治理工作缺少專業(yè)團隊和專業(yè)人才的支持支撐。在大數(shù)據(jù)時代，專任數(shù)據(jù)崗位的職業(yè)技能從簡單的數(shù)據(jù)存儲等類型轉變?yōu)楦鼮閺碗s的數(shù)據(jù)處理、數(shù)據(jù)分析與數(shù)據(jù)挖掘等，這對高校數(shù)據(jù)治理的專業(yè)人才質量提出了更高要求，一定程度上增加了人力成本（馬啟鵬， 等， 2019）。

四、高校數(shù)據(jù)治理統(tǒng)籌管理體系的構成

為了解決日益凸顯的管理問題，有必要在高校數(shù)據(jù)治理中建立完整的、系統(tǒng)化的統(tǒng)籌管理體系，以支撐高校數(shù)據(jù)治理活動的規(guī)范化和常態(tài)化運轉。簡單來講，“統(tǒng)”是對內部要素的優(yōu)化組合，“籌”則是對外部資源的有效利用（支衛(wèi)兵， 等， 2010）。對高校數(shù)據(jù)治理而言，內部要素主要指涉及數(shù)據(jù)的人員、機構和各類業(yè)務關系，外部資源則是具體的數(shù)據(jù)治理技術。本研究設計并構建了高校數(shù)據(jù)治理統(tǒng)籌管理體系的基本框架（如圖1所示），旨在將現(xiàn)有的已經相對成熟的數(shù)據(jù)治理技術體系、數(shù)據(jù)治理保障體系等進行有機融合，全面統(tǒng)籌管理高校數(shù)據(jù)治理活動，促進高校數(shù)據(jù)治理能力提升，更好地發(fā)揮高校數(shù)據(jù)資產價值。該體系能夠完整體現(xiàn)“過程”“調和”“多元”“互動”的數(shù)據(jù)治理特征。

科學的統(tǒng)籌體系最核心的部分是可行、高效的統(tǒng)籌機制（程斯輝， 等， 2015）。高校數(shù)據(jù)治理的統(tǒng)籌管理體系著重構建了三類統(tǒng)籌機制：其一是可持續(xù)性的數(shù)據(jù)治理過程機制，其二是合理的多元主體參與機制，其三是多元互動的體系運行模式。三類運行機制涵蓋了數(shù)據(jù)治理組織結構、數(shù)據(jù)治理規(guī)則制度、數(shù)據(jù)治理執(zhí)行方法、數(shù)據(jù)治理過程監(jiān)督、數(shù)據(jù)治理風險防控以及數(shù)據(jù)資產價值的最終變現(xiàn)與服務等，集中體現(xiàn)了大數(shù)據(jù)治理模型三維架構中“策略”和“人與組織”的兩維內涵。高校數(shù)據(jù)治理統(tǒng)籌管理體系取代了“管理者管理數(shù)據(jù)”的數(shù)據(jù)治理初級形態(tài)，形成總攬大局并協(xié)調兼顧各利益相關方發(fā)展的總體態(tài)勢，使高校數(shù)據(jù)治理從獨立的技術工作升格為常態(tài)系統(tǒng)，實現(xiàn)數(shù)據(jù)治理的“高效、可靠、合規(guī)”，為高校治理現(xiàn)代化進程提供保障與動力。

（一）“過程”——數(shù)據(jù)治理全面可持續(xù)

高校數(shù)據(jù)治理統(tǒng)籌管理體系首先確保了數(shù)據(jù)治理的可持續(xù)性，將高校數(shù)據(jù)治理從“獨立項目”“獨立工程”“獨立運動”轉變?yōu)榫哂谐掷m(xù)生命力的常態(tài)化過程。如圖2所示，將數(shù)據(jù)治理層次劃分為治理戰(zhàn)略、治理技術和治理實踐，三者能夠形成可持續(xù)的良性循環(huán)。治理戰(zhàn)略定義并決定了治理技術與治理實踐的具體方式，高校數(shù)據(jù)治理的全過程在治理戰(zhàn)略的指導下全面擴展部署。治理實踐使治理的成果數(shù)據(jù)在業(yè)務應用中生成價值，并通過反饋機制促進整體治理戰(zhàn)略的升級迭代。只有在統(tǒng)籌管理體系的支持下，這種有機循環(huán)才能長期存在，使得高校數(shù)據(jù)資產能夠長期、持續(xù)累積并發(fā)揮應有的價值。

（二）“調和”——聚焦高校數(shù)據(jù)資產

從狹義上來講，高校數(shù)據(jù)治理的對象是高校的各類數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)涉及管理、教學、科研等諸方面，又有結構化數(shù)據(jù)、非結構化數(shù)據(jù)等類型之別，如何“支配”這些數(shù)據(jù)是高校數(shù)據(jù)治理實踐初期所集中關注的問題。從統(tǒng)籌的視角看，高校數(shù)據(jù)治理統(tǒng)籌管理體系并不關心特定數(shù)據(jù)的具體價值，而是關注數(shù)據(jù)資產本身。2020年4月9日，中共中央、國務院發(fā)布的《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》中首次將數(shù)據(jù)納入生產要素范圍，與土地、勞動力、資本和技術要素并列，享有同等地位，并提出了多項“加快培育數(shù)據(jù)要素市場”的具體措施。由此可見，數(shù)據(jù)已經被視作戰(zhàn)略層面上的重要資產。國外學者Tallon（2013）曾指出數(shù)據(jù)是一種特殊的資產，具有明顯的管理成本和價值創(chuàng)造能力。

對于高校而言，數(shù)據(jù)資產是高校數(shù)據(jù)價值的集合，是高校數(shù)據(jù)治理價值成果的集中表現(xiàn)形式。在始終把握“改善數(shù)據(jù)質量，提供數(shù)據(jù)服務，最終累積數(shù)據(jù)資產”具體目標的前提下，“調和”各類數(shù)據(jù)，使其發(fā)揮最大價值并匯聚成為數(shù)據(jù)資產，成為高校數(shù)據(jù)治理統(tǒng)籌管理體系的重要任務。2019年6月4日在北京召開的2019大數(shù)據(jù)產業(yè)峰會上發(fā)布了由中國信息通信研究院聯(lián)合多家企業(yè)和業(yè)內專家共同編寫的《數(shù)據(jù)資產管理實踐白皮書（4.0版）》，詳細解讀了數(shù)據(jù)資產管理的主要內容和核心目標。從具體內容上看，數(shù)據(jù)資產管理與數(shù)據(jù)治理的本質目標與實現(xiàn)路徑具有高度一致性，數(shù)據(jù)治理強調方法，而數(shù)據(jù)資產管理強調對象。統(tǒng)籌管理體系高度聚焦于高校數(shù)據(jù)資產，一方面強調了數(shù)據(jù)治理的管理職能相較以往數(shù)據(jù)管理的區(qū)別與轉變，另一方面更能在繁雜的數(shù)據(jù)治理工作中保持對高校數(shù)據(jù)資產的有力掌控。由此可以實現(xiàn)從數(shù)據(jù)資源管理向數(shù)據(jù)資產管理的轉變，實現(xiàn)從主觀經驗主義的“支配式”工作方法到以目標為導向的“調和式”工作方法的轉變，同時使高校數(shù)據(jù)價值實現(xiàn)從“輔助”到“驅動”的升華。

（三）“多元”——三類主體參與數(shù)據(jù)治理

數(shù)據(jù)治理作為一項復雜且全面的工程，需要高校各部門的通力協(xié)作，不同部門在數(shù)據(jù)治理中也扮演著各不相同的角色?？茖W的數(shù)據(jù)治理組織架構一般分為：①決策層。負責確立數(shù)據(jù)治理的目標、方針及政策，保障高校數(shù)據(jù)治理工作的有效開展。②管理層。承擔數(shù)據(jù)治理的日常管理工作，并定期向決策層匯報治理進展。③執(zhí)行層。負責數(shù)據(jù)治理具體流程的運行與維護。與其他行業(yè)不同的是，高校數(shù)據(jù)用戶與數(shù)據(jù)管理者處在同一系統(tǒng)內，僅按照決策、管理與執(zhí)行劃分數(shù)據(jù)治理主體難以完整描繪高校數(shù)據(jù)治理過程的角色參與情況。因此，高校數(shù)據(jù)治理角色可以依據(jù)對治理參與程度和分工的不同被劃分為以下三類，形成包含與被包含的關系，如圖3所示。

1. 數(shù)據(jù)治理委員會。數(shù)據(jù)治理委員會是高校數(shù)據(jù)治理統(tǒng)籌管理體系中的最高級別單位，應由高校的校級領導與從事信息化工作的相關領導共同組成。這些高層領導對于高校各類業(yè)務的具體情況和發(fā)展形態(tài)非常熟悉，對數(shù)據(jù)治理也有一定的認識。對數(shù)據(jù)治理委員會而言，制定原則、明確目標是最優(yōu)先的任務。在此之后，其職責包括規(guī)章制度制定、數(shù)據(jù)戰(zhàn)略規(guī)劃、管理方法設計與落實等。一方面，數(shù)據(jù)治理委員會是高校數(shù)據(jù)治理的最高決策機構，掌控高校數(shù)據(jù)治理的頂層設計，對于治理工作負最終責任;另一方面，數(shù)據(jù)治理委員會還應成為高校數(shù)據(jù)治理的最高管理機構，需關注可能產生的各類數(shù)據(jù)問題，正確引導整個治理體系的走向。此外，數(shù)據(jù)治理委員會應及時評估高校對校內數(shù)據(jù)的掌握情況和數(shù)據(jù)應用的現(xiàn)狀，加強對數(shù)據(jù)治理過程的管控，科學有效地開展治理活動，指導數(shù)據(jù)治理的實施。

2. 數(shù)據(jù)治理工作組。數(shù)據(jù)治理工作組既是數(shù)據(jù)治理過程的執(zhí)行者、數(shù)據(jù)治理技術的監(jiān)督者和數(shù)據(jù)治理成果的保障者，同時也是數(shù)據(jù)的輔助決策者。因此可以說，數(shù)據(jù)治理工作組同時具備管理與執(zhí)行的雙重職能。數(shù)據(jù)治理工作組應設有業(yè)務與技術兩套人員班底。其中，業(yè)務人員按照具體業(yè)務領域分為各類數(shù)據(jù)業(yè)務管理組，如人事、科研、教學數(shù)據(jù)等，其人員來自具體業(yè)務部門，精通具體業(yè)務且具有基本數(shù)據(jù)管理和數(shù)據(jù)治理知識;技術人員按照技術分工組成各個數(shù)據(jù)技術小組，負責不同的技術領域，如數(shù)據(jù)采集存儲、數(shù)據(jù)標準制定、數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析、數(shù)據(jù)應用研發(fā)等，其成員必須由專任數(shù)據(jù)技術人員擔任。數(shù)據(jù)治理工作組是高校數(shù)據(jù)治理統(tǒng)籌管理體系中的中樞單位，承擔高校數(shù)據(jù)治理的主體工作內容。

3. 數(shù)據(jù)利益相關者。數(shù)據(jù)利益相關者是指一切可能會影響數(shù)據(jù)或者受到數(shù)據(jù)影響的個人或群體，他們可以來自高校內的任何部門，參與生產數(shù)據(jù)、使用數(shù)據(jù)和管理數(shù)據(jù)等各類活動。在高校，幾乎每一個教育活動的參與者都是數(shù)據(jù)利益相關者，但大多數(shù)的數(shù)據(jù)利益相關者不會直接參與到數(shù)據(jù)治理工作中來。如何獲取與接納不同個體與群體對數(shù)據(jù)相關問題的訴求，并喚醒數(shù)據(jù)利益相關者對高校數(shù)據(jù)的責任意識（吳剛， 2018），是一個亟待解決的問題。從另一個角度來講，數(shù)據(jù)利益相關者較難直接聲明的訴求與期望必須通過整體的高校數(shù)據(jù)治理工作得以實現(xiàn)。數(shù)據(jù)治理委員會與數(shù)據(jù)治理工作組應當充分調研和考慮數(shù)據(jù)利益相關者的數(shù)據(jù)訴求，將其納入學校數(shù)據(jù)治理的整體規(guī)劃中。

（四）“互動”——科學有效的運行模式

高校數(shù)據(jù)治理的統(tǒng)籌管理不僅需要完善的體系設計，更需要科學有效的運行模式。孟德斯鳩提出的“三權分立”理論將國家權力分為立法權、行政權和司法權，體現(xiàn)了對各類程序與體系都適用的三部分任務：設計和制定規(guī)則、執(zhí)行并解決問題、監(jiān)督和保障實施。在高校數(shù)據(jù)治理中，這三部分任務具有清晰的指向：一是設計、制定、收集與調整整套數(shù)據(jù)治理的規(guī)則規(guī)范，劃清邊界，形成制度;二是落實數(shù)據(jù)治理實踐，執(zhí)行數(shù)據(jù)治理核心流程，解決實際的數(shù)據(jù)問題;三是在向數(shù)據(jù)利益相關者提供持續(xù)支持的同時，監(jiān)督數(shù)據(jù)治理全過程的執(zhí)行合規(guī)性。簡言之，高校數(shù)據(jù)治理統(tǒng)籌管理體系的運行模式是要制定規(guī)則，確保規(guī)則得到遵守，并對不遵守、不明確的問題進行處理。具體來看，高校數(shù)據(jù)治理參與者應建立科學、有效的組織結構，通過規(guī)則制度設計、具體技術執(zhí)行與監(jiān)督、落實風險防控機制等方式直接管理數(shù)據(jù)治理的技術過程，從而間接實現(xiàn)對數(shù)據(jù)資產的掌控，并最終從高校數(shù)據(jù)資產中發(fā)掘價值。與此同時，還應該最大限度地減少數(shù)據(jù)治理成本和復雜性，并確保學校的數(shù)據(jù)治理流程符合相關政策與法律的要求。

通過對以上四個特點的分析可以看出，高校數(shù)據(jù)治理的各類主體按照預先設計的組織結構扮演相應治理角色，有秩序地參與到三類統(tǒng)籌管理任務中，最終能夠形成一套科學合理的運行模式，使得人、數(shù)據(jù)、技術與規(guī)則產生有效互動，統(tǒng)籌管理體系得以良性運作。

五、高校數(shù)據(jù)治理統(tǒng)籌管理體系的實踐路徑

高校數(shù)據(jù)治理統(tǒng)籌管理體系體現(xiàn)了管理工作中的參與角色、核心環(huán)節(jié)和預期成果。為了將這一體系描繪的理論愿景付諸高校數(shù)據(jù)治理的具體實踐，并不斷完善和改進高校數(shù)據(jù)治理統(tǒng)籌管理體系，需要綜合考量高校現(xiàn)狀，設計具有應用價值的實踐路徑。本研究從理論與實踐相結合的角度出發(fā)設計了如下四條實踐路徑。

（一）升級擴展校內數(shù)據(jù)治理關注范疇

在高校數(shù)據(jù)治理過程中，行政部門的職能邊界較為模糊，數(shù)據(jù)治理能力提升往往以數(shù)據(jù)服務能力為出發(fā)點，通過引入技術、優(yōu)化流程等方式實現(xiàn)。缺少體系性，更缺少行政部門參與，使得高校數(shù)據(jù)治理的工作范疇被長期圈定在技術領域，治理難以規(guī)范化和常態(tài)化，治理能力提升困難（徐頑強， 等， 2018）。為了建立高校數(shù)據(jù)治理統(tǒng)籌管理體系，首先必須將高校對數(shù)據(jù)治理的關注從“服務”升級擴展到“管理”上來，在遵循“充分發(fā)揮數(shù)據(jù)價值，提高高校治理水平”核心目標的前提下，形成如圖4所示“向內管理，向外服務”的主要形態(tài)。

“向內管理”主要指數(shù)據(jù)治理委員會與數(shù)據(jù)治理工作組參與的數(shù)據(jù)管理工作，在現(xiàn)實實踐過程中這兩種角色往往由校級領導層和信息化建設管理部門分別扮演。數(shù)據(jù)管理流程是技術視角下數(shù)據(jù)治理工作的核心環(huán)節(jié)，也是最需要用系列政策、要求、標準、審查方式和問責制度來進行約束的環(huán)節(jié)，因此決定了其“向內”的封閉性。其他數(shù)據(jù)利益相關者與數(shù)據(jù)管理過程幾乎無關，不需要也不應該參與其中。數(shù)據(jù)管理工作成果下沉并累積在校級數(shù)據(jù)能力平臺中，具備數(shù)據(jù)服務能力，是傳統(tǒng)數(shù)據(jù)治理技術內容的整合，為數(shù)據(jù)資產積累提供了主要依托。

“向外服務”指數(shù)據(jù)能力平臺依據(jù)不同數(shù)據(jù)利益相關者的需要，向各級各類用戶提供其所需求的數(shù)據(jù)服務。數(shù)據(jù)服務的具體形式是多樣化和個性化的，既可以是直接的數(shù)據(jù)調用、數(shù)據(jù)發(fā)布，也可以是針對具體業(yè)務場景的數(shù)據(jù)應用。此外，數(shù)據(jù)能力平臺也為數(shù)據(jù)共享提供了支持與可能性。數(shù)據(jù)服務過程呈現(xiàn)出“向外”的開放性，這是由“發(fā)揮數(shù)據(jù)價值”的基本原則決定的。為了更大限度地激發(fā)數(shù)據(jù)價值，提升數(shù)據(jù)效能，高校數(shù)據(jù)治理需要提供多樣態(tài)、全方位的數(shù)據(jù)服務，并由此實現(xiàn)數(shù)據(jù)資產的充分積累。

（二）改進校級數(shù)據(jù)治理組織結構

目前，高校行政化現(xiàn)象較為嚴重，行政權力高度集中，難以與治理話語協(xié)調共融，制約了治理能力現(xiàn)代化的進程（范斌， 等， 2017）。作為推進高校治理由經驗驅動轉向數(shù)據(jù)驅動的重要抓手，高校數(shù)據(jù)治理組織結構也需要在一定程度上擺脫行政化制約，打破行政主導一切的組織模式，形成較為獨立的組織結構，從而提升數(shù)據(jù)治理能力。然而，高校行政部門設置與組織機構構成是較為嚴肅的問題，機構改革與重組的代價與工作量過大，在解決數(shù)據(jù)問題的同時還可能會引發(fā)其他問題。因此，需要在保持原有行政機構組織模式不變的前提下進行高校數(shù)據(jù)治理組織結構設計。

將數(shù)據(jù)治理委員會與校級領導層、數(shù)據(jù)治理工作組與信息化建設管理部門進行簡單的一一對應，在一定程度上反映了高校的實際情況，但并非最理想的組織形態(tài)。對于校級主管領導與分管領導而言，高校信息化工作的具體分工很難精細到區(qū)分“數(shù)據(jù)工作”與“其他信息化工作”，校級領導擁有戰(zhàn)略眼光，掌握全局化的管理知識與經驗，但較難做到對數(shù)據(jù)工作全知全能。因此，讓校級領導獨自扮演高?！皵?shù)據(jù)治理委員會”的角色是不可能也不合理的。對于高校信息化建設管理部門而言，傳統(tǒng)的信息化建設部門及其附屬數(shù)據(jù)工作組隸屬于業(yè)務部門或技術支持部門，缺少管理職能，無法統(tǒng)籌管理學校信息化建設資源與數(shù)據(jù)資產，也難以成為理想中的高?！皵?shù)據(jù)治理委員會”。

綜合考慮上述因素，本研究設計了如圖5所示的高校數(shù)據(jù)治理組織結構：高校主管領導、信息化領域分管領導與高校信息化部門領導共同組成高校數(shù)據(jù)治理委員會，兼具決策與管理職能，負責高校數(shù)據(jù)治理工作的頂層設計，全面主導和協(xié)調高校數(shù)據(jù)治理的全部活動。信息化建設管理部門的技術與業(yè)務兩個主要隊伍，聯(lián)合校內具體業(yè)務領域的數(shù)據(jù)治理隊伍，集中吸納專任數(shù)據(jù)人才，組成數(shù)據(jù)治理工作組，兼具管理與執(zhí)行的職能，負責高校數(shù)據(jù)治理工作的運行和維護，確保數(shù)據(jù)治理工作成果的完整性和可靠性。高校內其他單位及其成員則共同成為數(shù)據(jù)利益相關者。

（三）變革校內數(shù)據(jù)價值流動匯聚方式

數(shù)據(jù)價值是數(shù)據(jù)治理關注的核心內容。有學者將價值鏈理論引入政府數(shù)據(jù)治理之中，認為是公共價值促生構成了政府數(shù)據(jù)治理的中心，數(shù)據(jù)治理的目的就在于有效挖掘數(shù)據(jù)資源以推進公共價值的實現(xiàn)（郭斌， 等， 2020）。同樣，高校數(shù)據(jù)治理致力于發(fā)揮高校數(shù)據(jù)資產的數(shù)據(jù)價值。高校校內數(shù)據(jù)價值的實現(xiàn)形式可以被直觀地分為業(yè)務與技術兩類。在業(yè)務方向上，致力于解決高校具體業(yè)務領域的實際問題;在技術流向上，服務于高校數(shù)據(jù)的采、存、管整體技術體系的建設與優(yōu)化。在未建立獨立的校級數(shù)據(jù)治理組織結構之前，高校內的業(yè)務與技術數(shù)據(jù)流向呈現(xiàn)明顯分流，如圖6所示。數(shù)據(jù)在各業(yè)務領域工作中產生，經采集后，具體的業(yè)務數(shù)據(jù)一方面經由學院領導傳遞至校級領導，另一方面由具體業(yè)務領域的行政單位進行匯聚，最終也傳遞至校級領導。負責開展數(shù)據(jù)治理工作的信息化建設與管理部門只能參與到技術環(huán)節(jié)之中，提供硬件支撐保障、數(shù)據(jù)質量控制技術和數(shù)據(jù)應用服務等。

如圖7所示，在建立校級數(shù)據(jù)治理組織結構后，校內數(shù)據(jù)價值的流向將發(fā)生明顯變化，其流動方式的變革主要體現(xiàn)在三個方面：

一是具體業(yè)務領域的數(shù)據(jù)管理由“以單位部門為軸心”轉為“以工作內容為軸心”。各學院的人員信息數(shù)據(jù)、教學數(shù)據(jù)、科研數(shù)據(jù)和設備數(shù)據(jù)等，在保留向學院領導呈送的同時，按具體領域縱向直通，先經由信息化部門進行常態(tài)化的數(shù)據(jù)治理技術處理，所得治理成果再交由行政單位與具體分管領導。整個流程在數(shù)據(jù)治理工作組的統(tǒng)籌規(guī)劃下進行，保證數(shù)據(jù)的可用性與可靠性，數(shù)據(jù)價值在縱向流動過程中不斷增加。

二是數(shù)據(jù)價值的業(yè)務流向與技術流向由分流轉為合流。信息化建設與管理部門代表了整個數(shù)據(jù)治理中的技術參與環(huán)節(jié)，該環(huán)節(jié)由末端轉移至行政單位接手數(shù)據(jù)之前，有效確保了數(shù)據(jù)在經由技術治理后不會損失業(yè)務價值，更有效避免了資源浪費，使校內數(shù)據(jù)價值流動效率極大提升。此外，數(shù)據(jù)價值合流也為跨部門業(yè)務構建奠定了堅實基礎。

三是數(shù)據(jù)價值的匯聚由多領域分散轉為集中統(tǒng)一。過去，校級領導與管理者需要面對來自各個不同領域的分散的數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)可能以文字、報表或多媒體等形式呈現(xiàn)，數(shù)據(jù)往往作為載體，數(shù)據(jù)價值本身被具體業(yè)務領域的內容價值所掩蓋。在高校數(shù)據(jù)治理組織結構形成后，數(shù)據(jù)治理工作組向數(shù)據(jù)治理委員會提交的數(shù)據(jù)治理成果反映的是校內數(shù)據(jù)的整體價值，即數(shù)據(jù)資產的價值。集中統(tǒng)一的數(shù)據(jù)資產能夠真實、有效且全面地反映高校的客觀環(huán)境與運行狀況，使高校管理者與高校最高領導能夠借此提升決策能力。

（四）強化統(tǒng)籌管理中的風險防控機制

在高校數(shù)據(jù)治理工作中，必須時刻保持一個清醒的認識，即數(shù)據(jù)始終處于風險之中。高校數(shù)據(jù)治理統(tǒng)籌管理體系的一個重要任務就是控制數(shù)據(jù)治理過程中可能出現(xiàn)的風險，一方面通過合理的機制與規(guī)范預防可能發(fā)生的風險事件，另一方面對無法預防的事件做到基本的監(jiān)測與預警，為糾正錯誤和解決問題提供充足的時間，做到“事前可管、事中可控、事后可查”（余鵬， 等， 2018）。

支持風險防控的不僅僅是相應的技術手段，更重要的是完整的監(jiān)督機制。在高校數(shù)據(jù)治理的主客體關系中，數(shù)據(jù)治理委員會主要負責設計和制定規(guī)則，數(shù)據(jù)治理工作組承擔執(zhí)行并解決問題的任務，而監(jiān)督者的角色卻是缺位的。在數(shù)據(jù)人才短缺的情況下，設置一個不參與具體數(shù)據(jù)治理工作的專任監(jiān)督崗位，并由一個精通數(shù)據(jù)工作的人員擔任，是一種奢侈且不切實際的行為。因此，在高校數(shù)據(jù)治理獨特的組織模式中監(jiān)督權將分散在三種數(shù)據(jù)治理的參與角色中。對于數(shù)據(jù)利益相關者而言，其監(jiān)督權主要體現(xiàn)在協(xié)助監(jiān)督上。在數(shù)據(jù)隱私等涉及用戶核心利益的數(shù)據(jù)問題上，數(shù)據(jù)利益相關者擁有維護自身權益、提出質疑的權利。對于數(shù)據(jù)治理工作組和數(shù)據(jù)治理委員會而言，其監(jiān)督能力主要體現(xiàn)在落實權責制度上。

六、小結

數(shù)據(jù)治理是高校日益重視并相繼開展的一項重要工作，也是大數(shù)據(jù)時代高校信息化進程中必須進行的基礎性工作，能夠直接提升高校各類數(shù)據(jù)質量，大幅提高數(shù)據(jù)的可靠性和可用性。進一步講，有效的數(shù)據(jù)治理工作可以使高校信息化產生智慧（許曉東， 等， 2015）。隨著大數(shù)據(jù)技術與各類智能技術的成熟，技術環(huán)節(jié)將不再是阻攔高校數(shù)據(jù)治理工作的主要困難。構建完整的、功能化的且能支持可持續(xù)發(fā)展的高校數(shù)據(jù)治理統(tǒng)籌管理體系，研究并創(chuàng)設切實可行、符合國內高校實際情況的校級數(shù)據(jù)治理組織結構，將有助于實現(xiàn)高校數(shù)據(jù)治理思路與目標的清晰化，形成可復制、易推廣、高適用的管理模式，推動高校數(shù)據(jù)治理向規(guī)?；统B(tài)化邁進，全面提升高校信息化水平。高校數(shù)據(jù)資產的積累與數(shù)據(jù)資產價值的提升，通過輔助決策的方式支持高校治理，促進高校治理模式從經驗治理向“因數(shù)治理”轉變，最終實現(xiàn)數(shù)據(jù)驅動的信息化、現(xiàn)代化高校治理。在未來研究中，還需要針對數(shù)據(jù)資產發(fā)揮價值的更多形式，其他諸如人工智能技術和5G移動通信技術等高新技術對高校數(shù)據(jù)治理統(tǒng)籌管理體系的影響等方面展開更多更深入的研究。需要指出的是，高校數(shù)據(jù)治理的目標是使數(shù)據(jù)更好地為人服務，“數(shù)治”的目的是幫助“人治”而非取代“人治”，在對數(shù)據(jù)治理統(tǒng)籌管理體系的研究中需要始終秉承以人為本的認知與思想，使數(shù)據(jù)價值最終轉化為人類發(fā)展的前進力量。

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收稿日期：2020-10-02

定稿日期：2021-02-03

作者簡介：宋蘇軒，碩士研究生，江蘇師范大學智慧教育學院（221116）。

楊現(xiàn)民，博士，教授，博士生導師，本文通訊作者，江蘇師范大學智慧教育學院院長（221116）。

宋子強，碩士，高級工程師，江蘇師范大學信息化建設與管理處處長（221116）。

責任編輯 趙磊磊 劉 莉