張演鋒

目 次

一、習(xí)近平“以人民為中心”法治理念塑造法治國(guó)家新面向

二、“為了人民”塑造法治國(guó)家的積極性面向

三、“依靠人民”塑造法治國(guó)家的包容性面向

四、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)《憲法》第5條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家?！苯ㄔO(shè)“社會(huì)主義法治國(guó)家”是我國(guó)憲法所規(guī)定的國(guó)家任務(wù)之一。隨著中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，勾勒新時(shí)代之下的“社會(huì)主義法治國(guó)家”圖景是憲法學(xué)人必須直面的問(wèn)題。長(zhǎng)期以來(lái)，學(xué)界圍繞“建設(shè)怎樣的社會(huì)主義法治國(guó)家”這一命題進(jìn)行了諸多探索。內(nèi)生于中國(guó)法治傳統(tǒng)與實(shí)踐的習(xí)近平法治思想，以其中兼具創(chuàng)造性與引領(lǐng)性的“以人民為中心”法治理念，為學(xué)人探尋法治國(guó)家建設(shè)的方向注入了全新的價(jià)值導(dǎo)向。習(xí)近平總書記指出：“堅(jiān)持以人民為中心。全面依法治國(guó)最廣泛、最深厚的基礎(chǔ)是人民，必須堅(jiān)持為了人民、依靠人民。要把體現(xiàn)人民利益、反映人民愿望、維護(hù)人民權(quán)益、增進(jìn)人民福祉落實(shí)到全面依法治國(guó)各領(lǐng)域全過(guò)程?！薄?〕習(xí)近平：《論堅(jiān)持全面依法治國(guó)》，中央文獻(xiàn)出版社2020年版，第2頁(yè)。中共中央印發(fā)的《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃（2020—2025年）》《法治社會(huì)建設(shè)實(shí)施綱要（2020—2025年）》《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年）》也均將“以人民為中心”作為“法治中國(guó)建設(shè)”“法治社會(huì)建設(shè)”“法治政府建設(shè)”的主要原則。作為習(xí)近平法治思想的重要組成部分，習(xí)近平“以人民為中心”法治理念明確了法治建設(shè)“為了人民”與“依靠人民”的價(jià)值導(dǎo)向，為我們理解“社會(huì)主義法治國(guó)家”的具體面向提供了根本指引。

一、習(xí)近平“以人民為中心”法治理念塑造法治國(guó)家新面向

習(xí)近平總書記十分強(qiáng)調(diào)法治建設(shè)的本土面向，總書記指出：“我們推進(jìn)全面依法治國(guó)，決不照搬別國(guó)模式和做法”，〔2〕習(xí)近平：《堅(jiān)定不移走中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路 為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家提供有力法治保障》，載《求是》2021年第5期，第8頁(yè)?！氨仨殘?jiān)持從中國(guó)實(shí)際出發(fā)。走什么樣的法治道路、建設(shè)什么樣的法治體系，是由一個(gè)國(guó)家的基本國(guó)情決定的?！薄?〕習(xí)近平：《加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家》，載《求是》2015年第1期，第5頁(yè)。因此，理解新時(shí)代法治國(guó)家的面向必須立足于中國(guó)語(yǔ)境。西方話語(yǔ)體系中的法治國(guó)家傳統(tǒng)無(wú)法直接作為理解我國(guó)法治國(guó)家面向的理論資源，而應(yīng)當(dāng)以內(nèi)生于中國(guó)法治實(shí)踐的習(xí)近平法治思想為根本指引。

（一）國(guó)家任務(wù)變遷：新時(shí)代下法治國(guó)家面向的追問(wèn)

習(xí)近平總書記指出：“法治是國(guó)家治理體系和治理能力的重要依托”，“推進(jìn)全面依法治國(guó)是國(guó)家治理的一場(chǎng)深刻變革”?！?〕習(xí)近平：《堅(jiān)定不移走中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路 為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家提供有力法治保障》，載《求是》2021年第5期，第10頁(yè)、第15頁(yè)。因此，法治國(guó)家建設(shè)與國(guó)家治理密不可分，國(guó)家任務(wù)變遷將牽動(dòng)法治國(guó)家形態(tài)轉(zhuǎn)變。自黨的十五大提出“建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”，法治國(guó)家的形態(tài)就深嵌于當(dāng)時(shí)“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的國(guó)家任務(wù)中。例如，黨的十五大指出：“依法治國(guó)，是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略，是發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀需要”?！?〕江澤民：《高舉鄧小平理論偉大旗幟，把建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)全面推向二十一世紀(jì)——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十五次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，載《求是》1997年第18期，第15頁(yè)。黨的十六大指出：“加強(qiáng)社會(huì)主義法制建設(shè)……適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)全面進(jìn)步和加入世貿(mào)組織的新形勢(shì)，加強(qiáng)立法工作”?！?〕江澤民：《全面建設(shè)小康社會(huì)，開創(chuàng)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)新局面——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十六次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，載《求是》2002年第22期，第12-13頁(yè)。

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)興起，“經(jīng)濟(jì)生活被視為統(tǒng)治權(quán)力應(yīng)該止步且以法律形式予以保障的私領(lǐng)域”。〔7〕謝海定：《中國(guó)法治經(jīng)濟(jì)建設(shè)的邏輯》，載《法學(xué)研究》2017年第6期，第26頁(yè)。市場(chǎng)活動(dòng)對(duì)自由的追求成為共識(shí)，“控權(quán)”自然成為當(dāng)時(shí)塑造法治國(guó)家的主要價(jià)值取向。只有控制公權(quán)力活動(dòng)，才能防止公權(quán)力濫用與不當(dāng)擴(kuò)張對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生負(fù)面影響，扭轉(zhuǎn)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期公權(quán)力無(wú)限制擴(kuò)張所遺留的問(wèn)題，從而釋放市場(chǎng)活力、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。例如，黨的十五大指出：“要按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)政企分開，把企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理的權(quán)力切實(shí)交給企業(yè)”?！?〕江澤民：《高舉鄧小平理論偉大旗幟，把建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)全面推向二十一世紀(jì)——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十五次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，載《求是》1997年第18期，第16頁(yè)。黨的十七大指出：“加快推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場(chǎng)中介組織分開，規(guī)范行政行為，加強(qiáng)行政執(zhí)法部門建設(shè)，減少和規(guī)范行政審批，減少政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的干預(yù)?！薄?〕胡錦濤：《高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟 為奪取全面建設(shè)小康社會(huì)新勝利而奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十七次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，載《求是》2007年第21期，第14頁(yè)。國(guó)務(wù)院《關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》中也指出：“加強(qiáng)政府法制建設(shè)，全面推進(jìn)依法行政……緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)這個(gè)中心，自覺(jué)服從并服務(wù)于改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大局”?！?0〕國(guó)務(wù)院《關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》，國(guó)發(fā)〔1999〕23號(hào)，1999年11月8日發(fā)布。

這一時(shí)期，法治國(guó)家的控權(quán)面向主要借助于形式法治得以塑造。例如，黨的十五大、黨的十六大均強(qiáng)調(diào)“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”。國(guó)務(wù)院《關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》中指出：“嚴(yán)格按照法定權(quán)限和程序，管理國(guó)家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)與文化事業(yè)和社會(huì)事務(wù)，做到既不失職，又不越權(quán)”?！?1〕國(guó)務(wù)院《關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》，國(guó)發(fā)〔1999〕23號(hào)，1999年11月8日發(fā)布。國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》中指出：“規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行、保證法律法規(guī)嚴(yán)格執(zhí)行為著力點(diǎn)，全面推進(jìn)依法行政”?！?2〕國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》，國(guó)發(fā)〔2010〕33號(hào)，2010年10月10日發(fā)布。最典型的是，這一時(shí)期“法治國(guó)家”入憲后在憲法文本中的表達(dá)具有明顯的“控權(quán)”主張?！稇椃ā返?條不僅提出“建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的目標(biāo)，還規(guī)定：“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。”該條明確了在法治國(guó)家中公權(quán)力的運(yùn)作必須受到憲法與法律的約束，即主張控制公權(quán)力，防止公權(quán)力濫用。

但是，黨的十八大以來(lái)，“以人民為中心”發(fā)展理念牽動(dòng)國(guó)家任務(wù)從“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”向“全面深化改革”轉(zhuǎn)型，開始重視經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域以外各領(lǐng)域的全面發(fā)展。習(xí)近平總書記指出：“必須堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，不斷促進(jìn)人的全面發(fā)展、全體人民共同富?！薄！?3〕習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，載《求是》2017第21期，第10頁(yè)。國(guó)家任務(wù)從經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化向全面現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)人的現(xiàn)代化。黨和國(guó)家意識(shí)到市場(chǎng)化一方面帶來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展以及綜合國(guó)力的增強(qiáng)，另一方面也引發(fā)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型后的諸多社會(huì)問(wèn)題。社會(huì)本身的差異性在市場(chǎng)化的影響下不斷擴(kuò)大，不合理的社會(huì)差距引發(fā)社會(huì)公平問(wèn)題。同時(shí)，在全球化、市場(chǎng)化、信息化的交疊影響下，社會(huì)本身的多元性不斷加強(qiáng)，社會(huì)分化嚴(yán)重，多元利益訴求之間的沖突加劇。如若不加以控制，將會(huì)激化社會(huì)矛盾，影響社會(huì)穩(wěn)定。對(duì)此，“更好發(fā)揮政府作用”成為這一時(shí)期的關(guān)鍵詞之一。黨的十九大指出：“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用”?！?4〕習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，載《求是》2017第21期，第11頁(yè)。同時(shí)，在這一時(shí)期，法治國(guó)家的控權(quán)面向所依賴的形式法治傳統(tǒng)也逐漸松動(dòng)，開始向?qū)嵸|(zhì)法治轉(zhuǎn)型，即強(qiáng)調(diào)公權(quán)力的能動(dòng)性在法治國(guó)家中的重要作用。此時(shí)，我們不禁要追問(wèn)：時(shí)至今日，法治國(guó)家對(duì)“控權(quán)”的追求是否仍然是唯一重點(diǎn)？中共中央《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》指出：“我國(guó)正處于社會(huì)主義初級(jí)階段……我們黨面對(duì)的改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)之重前所未有、矛盾風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)之多前所未有……必須更好發(fā)揮法治的引領(lǐng)和規(guī)范作用。”〔15〕中共中央《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，2014年10月23日中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議通過(guò)。法治不僅需要發(fā)揮“規(guī)范”作用，也需要發(fā)揮“引領(lǐng)”作用。強(qiáng)調(diào)法治的規(guī)范作用的法治國(guó)家控權(quán)面向已經(jīng)難以概括新階段的法治建設(shè)任務(wù)，我們需要探尋法治國(guó)家的新面向。

（二）“以人民為中心”法治理念：法治國(guó)家新面向的根本指引

承前所述，國(guó)家任務(wù)變遷將牽動(dòng)法治國(guó)家面向的轉(zhuǎn)型。當(dāng)前，國(guó)家任務(wù)的重點(diǎn)之一是“回應(yīng)社會(huì)”，解決社會(huì)多元性與差異性加劇所引發(fā)的社會(huì)失衡與社會(huì)分化問(wèn)題。因此，新時(shí)代法治國(guó)家建設(shè)亦會(huì)在回應(yīng)社會(huì)的過(guò)程中呈現(xiàn)新的面向。而回應(yīng)社會(huì)的本質(zhì)就是回應(yīng)人民。馬克思主義主張，“人不是抽象的蟄居于世界之外的存在物。人就是人的世界，就是國(guó)家，社會(huì)?！薄?6〕《馬克思恩格斯文集》（第1卷），人民出版社2009年版，第3頁(yè)。也誠(chéng)如學(xué)者所言：“發(fā)展起來(lái)后才涌現(xiàn)的問(wèn)題，多是打著以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的旗號(hào)，突出改革的經(jīng)濟(jì)性而遮蔽改革的人民性所導(dǎo)致的?！薄?7〕王紫瀟、陳繼紅：《“以人民為中心”改革價(jià)值取向的生成邏輯》，載《南京社會(huì)科學(xué)》2021年第3期，第83頁(yè)。因此，法治國(guó)家建設(shè)中“回應(yīng)社會(huì)”的任務(wù)導(dǎo)向與習(xí)近平“以人民為中心”法治理念相契合，“以人民為中心”法治理念能夠?yàn)榉ㄖ螄?guó)家回應(yīng)社會(huì)差異性與社會(huì)多元性所引發(fā)的問(wèn)題提供方向指引，進(jìn)而塑造新時(shí)代法治國(guó)家新的含義。

回顧“以人民為中心”理念的發(fā)展歷程，從黨的十八屆五中全會(huì)提出：“必須堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，把增進(jìn)人民福祉、促進(jìn)人的全面發(fā)展作為發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)”，〔18〕中共中央《關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》，2015年10月29日中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第五次全體會(huì)議通過(guò)。到黨的十九大提出：“必須堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，不斷促進(jìn)人的全面發(fā)展、全體人民共同富裕”。〔19〕習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，載《求是》2017第21期，第10頁(yè)。從黨的十九屆四中全會(huì)提出：“堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，不斷保障和改善民生、增進(jìn)人民福祉，走共同富裕道路的顯著優(yōu)勢(shì)”，〔20〕中共中央《關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》，2019年10月31日中國(guó)共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議通過(guò)。再到習(xí)近平法治思想提出“要堅(jiān)持以人民為中心”。“以人民為中心”從發(fā)展理念向法治理念演進(jìn)，這是中國(guó)法治建設(shè)的價(jià)值取向的迭代與突破。這一轉(zhuǎn)向的內(nèi)在機(jī)理在于四個(gè)方面。其一，社會(huì)主義現(xiàn)代化具有“屬人”的屬性，其本質(zhì)在于“激活人的潛能、發(fā)展人的能力、充盈人的精神、推進(jìn)人的發(fā)展以及實(shí)現(xiàn)人的自由”?！?1〕項(xiàng)久雨：《新時(shí)代美好生活的樣態(tài)變革及價(jià)值引領(lǐng)》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2019年第11期，第21頁(yè)。因此，社會(huì)主義法治的現(xiàn)代化也必然要立足于人的現(xiàn)代化。其二，“以人民為中心”是國(guó)家治理現(xiàn)代化的價(jià)值內(nèi)核，〔22〕參見于維力、張瑞：《論新時(shí)代中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化的價(jià)值取向》，載《學(xué)術(shù)交流》2018年第12期，第57頁(yè)。作為以保障國(guó)家治理現(xiàn)代化為任務(wù)的法治建設(shè)，必然也需要遵循“以人民為中心”這一價(jià)值內(nèi)核。其三，“以人民為中心”法治理念與立基于“人的尊嚴(yán)”“人民主權(quán)”“尊重與保障人權(quán)”的現(xiàn)代立憲主義相契合，強(qiáng)調(diào)法治建設(shè)圍繞“人民”而展開。其四，“以人民為中心”法治理念是對(duì)馬克思主義法律理論所強(qiáng)調(diào)的“人民性”的發(fā)展。馬克思主義法律理論主張人是法律的主體，〔23〕參見封麗霞：《馬克思主義法律理論中國(guó)化的當(dāng)代意義》，載《法學(xué)研究》2018年第1期，第13頁(yè)?！耙匀嗣駷橹行摹狈ㄖ卫砟钸M(jìn)一步將人的“主體地位”深化為人的“中心地位”，并注入“為了人民”“保護(hù)人民”“依靠人民”“造福人民”等豐富內(nèi)涵。

習(xí)近平“以人民為中心”法治理念包含了“為了人民”與“依靠人民”兩大基本結(jié)構(gòu)。一方面，“為了人民”強(qiáng)調(diào)人的價(jià)值論意義?！盀榱巳嗣瘛钡暮x是將人民視為目的，是對(duì)人的價(jià)值的提倡，既指向了“人本身的尊貴和重要，要求本著人的價(jià)值和需求來(lái)決策和行事”〔24〕寶成關(guān)：《中國(guó)特色社會(huì)主義人本思想研究論綱》，載《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2013年第1期，第23頁(yè)。，從而衍生出“回應(yīng)人民”“人民為本”“人民至上”等理念；又指向了保障人民權(quán)益，因?yàn)楸Ｕ先嗣窀緳?quán)益是我國(guó)法治建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，〔25〕參見中共中央《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，2014年10月23日中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議通過(guò)。習(xí)近平總書記也強(qiáng)調(diào)，全面依法治國(guó)的根本目的是依法保障人民權(quán)益?！?6〕參見習(xí)近平：《論堅(jiān)持全面依法治國(guó)》，中央文獻(xiàn)出版社2020年版，第2頁(yè)。“保障人民權(quán)益”的蘊(yùn)意又衍生出“造福人民”“保護(hù)人民”等指向國(guó)家權(quán)力能動(dòng)性的價(jià)值理念。另一方面，“依靠人民”強(qiáng)調(diào)人的本體論意義。我國(guó)《憲法》第2條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民?！比嗣袷菄?guó)家的主人。同時(shí)，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一”?！?7〕習(xí)近平：《論堅(jiān)持全面依法治國(guó)》，中央文獻(xiàn)出版社2020年版，第1頁(yè)?！叭嗣癞?dāng)家作主”與“依法治國(guó)”的統(tǒng)一指向了人民在法治國(guó)家中的主體性地位，這也就意味著法治國(guó)家建設(shè)必須“依靠人民”，法治國(guó)家應(yīng)當(dāng)肩負(fù)保障人民依法參與國(guó)家治理，保障人民意志能夠主導(dǎo)國(guó)家權(quán)力運(yùn)作的重要使命。正如習(xí)近平總書記指出的，“我國(guó)社會(huì)主義制度保證了人民當(dāng)家作主的主體地位，也保證了人民在全面推進(jìn)依法治國(guó)中的主體地位。這是我們的制度優(yōu)勢(shì)，也是中國(guó)特色社會(huì)主義法治區(qū)別于資本主義法治的根本所在?！薄?8〕習(xí)近平：《加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家》，載《求是》2015年第1期，第4頁(yè)。

二、“為了人民”塑造法治國(guó)家的積極性面向

“以人民為中心”法治理念強(qiáng)調(diào)，法治建設(shè)應(yīng)“為了人民”，這為法治國(guó)家如何回應(yīng)社會(huì)差異性加劇所引發(fā)的問(wèn)題指引了方向。依據(jù)“為了人民”的內(nèi)涵，“以人民為中心”法治理念引領(lǐng)法治國(guó)家建設(shè)的基本邏輯表現(xiàn)為：以人民為中心→為了人民→權(quán)利保障→積極作為，從而塑造法治國(guó)家的積極性面向。

（一）社會(huì)差異性之困

在“以人民為中心”法治理念之下，法治國(guó)家需要回應(yīng)社會(huì)建設(shè)過(guò)程中由市場(chǎng)化導(dǎo)致的社會(huì)差異性之困。改革開放之初，我國(guó)確立了“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的發(fā)展觀念，由此“市場(chǎng)化”成為社會(huì)發(fā)展的主旋律。尤其是20世紀(jì)90年代市場(chǎng)化對(duì)教育、住房、醫(yī)療等基礎(chǔ)性民生領(lǐng)域的滲透，更是將市場(chǎng)化邏輯推向高潮。市場(chǎng)化鑄造了經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的“中國(guó)奇跡”，但也使中國(guó)社會(huì)從“均質(zhì)性社會(huì)”向“差異性社會(huì)”轉(zhuǎn)變。人與人之間存在先天的差異性，但這種差異性被隱匿于傳統(tǒng)的單位制下。而隨著市場(chǎng)化的推進(jìn)，與高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的單位制開始解體，中國(guó)社會(huì)的關(guān)系鏈由“國(guó)家—單位—個(gè)體”向“國(guó)家—市場(chǎng)—個(gè)體”轉(zhuǎn)變?！?9〕參見何艷玲：《“回歸社會(huì)”：中國(guó)社會(huì)建設(shè)與國(guó)家治理結(jié)構(gòu)調(diào)適》，載《開放時(shí)代》2013年第3期，第32-33頁(yè)。隱匿于傳統(tǒng)單位制中的社會(huì)分化在市場(chǎng)化的刺激下被不斷釋放?！?0〕參見何艷玲：《中國(guó)行政體制改革的價(jià)值顯現(xiàn)》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2020年第2期，第33頁(yè)。具體表現(xiàn)為以“優(yōu)勝劣汰”“適者生存”為特征的市場(chǎng)邏輯加速財(cái)富的聚集，財(cái)富的聚集則帶來(lái)利益的分化，〔31〕參見何艷玲：《城市治理要回應(yīng)城市性命題》，載《社會(huì)科學(xué)報(bào)》2020年11月5日，第3版。由此產(chǎn)生了財(cái)富上的強(qiáng)者與弱者。個(gè)體之間的利益分化不斷累積，演化為群體差異、城鄉(xiāng)差異、區(qū)域差異，并加劇了社會(huì)分層，最終導(dǎo)致社會(huì)階層結(jié)構(gòu)的畸形化。當(dāng)前我國(guó)城市居民的社會(huì)階層結(jié)構(gòu)就正處于“社會(huì)高端人口比例較低，社會(huì)低端人口比例較高，中等收入群體比較弱小”的金字塔型階段。〔32〕參見李友梅：《我國(guó)特大城市基層社會(huì)治理創(chuàng)新分析》，載《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2016年第2期，第9頁(yè)。而當(dāng)代中國(guó)正邁向“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”，尤其是在市場(chǎng)化與改革開放的共同加持下，“發(fā)展知識(shí)經(jīng)濟(jì)、信息經(jīng)濟(jì)，吸引全球資本，主動(dòng)適應(yīng)全球化浪潮，這客觀上會(huì)使中國(guó)難以規(guī)避世界風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)格局，而不得不同全球風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)同步生產(chǎn)和再生產(chǎn)各種現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)?！薄?3〕李友梅：《我國(guó)特大城市基層社會(huì)治理創(chuàng)新分析》，載《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2016年第2期，第10頁(yè)。財(cái)富上的強(qiáng)者與弱者應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力存在差異，而同時(shí)需要面對(duì)市場(chǎng)化進(jìn)程中的國(guó)家退場(chǎng)。即國(guó)家在許多領(lǐng)域已不再是資源的壟斷者與分配者。這使市場(chǎng)獲得更多活力，掌握更多自由，但也使國(guó)家彌合社會(huì)利益分化的能力弱化?！?4〕參見何艷玲：《“回歸社會(huì)”：中國(guó)社會(huì)建設(shè)與國(guó)家治理結(jié)構(gòu)調(diào)適》，載《開放時(shí)代》2013年第3期，第33頁(yè)。此時(shí)，市場(chǎng)化對(duì)民生領(lǐng)域的滲透將會(huì)使教育、住房、醫(yī)療等基礎(chǔ)性民生領(lǐng)域出現(xiàn)資源分配不均的問(wèn)題。后天的市場(chǎng)邏輯放大先天的不平等性，資源分配的不正義性將演化為風(fēng)險(xiǎn)分配的不正義性，社會(huì)的不公平由此產(chǎn)生。同時(shí)，財(cái)富強(qiáng)弱之間的張力在追逐利益最大化的市場(chǎng)邏輯的影響下，還會(huì)導(dǎo)致人的物化，即一部分人對(duì)另一部分人的統(tǒng)治，一部分人把另一部分人作為追求自身目的的工具?！?5〕參見韓慶祥：《現(xiàn)代性的本質(zhì)、矛盾及其時(shí)空分析》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2016年第2期，第11頁(yè)。這將進(jìn)一步加劇利益分化與社會(huì)失衡，進(jìn)而演化為社會(huì)沖突。

（二）“以人民為中心”法治理念回應(yīng)社會(huì)差異性之困的方案：塑造積極型法治國(guó)家

“公正的社會(huì)秩序不是自發(fā)生成的”，〔36〕閭小波：《化理念為制度——民本主義轉(zhuǎn)化為社會(huì)公正的路徑探索》，載《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》 2013年第1期，第43頁(yè)。社會(huì)差距擴(kuò)大所引發(fā)的社會(huì)公平問(wèn)題是市場(chǎng)化邏輯下社會(huì)的內(nèi)生性問(wèn)題，社會(huì)對(duì)此缺乏先天自愈能力。因此，我們必須將目光重新投向在市場(chǎng)化進(jìn)程中逐漸隱退的“國(guó)家”。維護(hù)分配正義是我國(guó)國(guó)家治理最重要的倫理價(jià)值目標(biāo)，〔37〕參見向玉喬：《國(guó)家治理的倫理意蘊(yùn)》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2016年第5期，第120頁(yè)。也是社會(huì)主義國(guó)家“追求社會(huì)正義、限制經(jīng)濟(jì)上的強(qiáng)勢(shì)者、扶助社會(huì)弱者”的應(yīng)有之義。〔38〕張翔：《財(cái)產(chǎn)權(quán)的社會(huì)義務(wù)》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2012年第9期，第110頁(yè)。尤其是黨的十九大以來(lái)，生產(chǎn)關(guān)系從“讓一部分人先富起來(lái)”向“讓改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民”轉(zhuǎn)變,社會(huì)發(fā)展方式從“重點(diǎn)突破非均衡發(fā)展”向“全面協(xié)調(diào)發(fā)展”轉(zhuǎn)變，公平正義理念正在撬動(dòng)黨和國(guó)家事業(yè)的歷史性變革，〔39〕參見韓慶祥、陳曙光：《中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代的理論闡釋》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2018年第1期，第6頁(yè)。這一變革也包括社會(huì)主義法治建設(shè)。習(xí)近平總書記指出：“全面依法治國(guó)，必須緊緊圍繞保障和促進(jìn)社會(huì)公平正義來(lái)進(jìn)行。”〔40〕中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國(guó)論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2015年版，第38頁(yè)。強(qiáng)調(diào)公平正義的社會(huì)主義法治國(guó)家自然不可能對(duì)社會(huì)公平失衡熟視無(wú)睹。

面對(duì)解決社會(huì)公平失衡問(wèn)題這一國(guó)家治理任務(wù)，習(xí)近平“以人民為中心”法治理念提出的應(yīng)對(duì)方案是法治國(guó)家建設(shè)應(yīng)當(dāng)“為了人民”。習(xí)近平總書記指出：“推進(jìn)全面依法治國(guó)，根本目的是依法保障人民權(quán)益?！薄?1〕習(xí)近平：《論堅(jiān)持全面依法治國(guó)》，中央文獻(xiàn)出版社2020年版，第2頁(yè)?？梢?，“為了人民”所指向的“目的”就是“保障人民權(quán)益”?！氨Ｕ先嗣駲?quán)益”在憲法層面主要就是保障基本權(quán)利。而我國(guó)憲法基本權(quán)利的保障進(jìn)路根植于青睞基本權(quán)利的受益權(quán)功能與客觀價(jià)值秩序功能的憲法規(guī)范上，強(qiáng)調(diào)國(guó)家履行積極作為義務(wù)。這意味著法治國(guó)家在回應(yīng)社會(huì)差異性的過(guò)程中會(huì)呈現(xiàn)積極性面向。

一般而言，若強(qiáng)調(diào)基本權(quán)利的防御權(quán)功能，基本權(quán)利就被賦予了使公民的自由、財(cái)產(chǎn)等權(quán)利免受公權(quán)力侵犯的功能期待。這樣的功能期待內(nèi)生于國(guó)家治理的市場(chǎng)邏輯，旨在“保障自由的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)以激發(fā)個(gè)人追求和創(chuàng)造財(cái)富的熱情，維護(hù)和實(shí)現(xiàn)作為人的獨(dú)特價(jià)值”?！?2〕夏志強(qiáng)：《國(guó)家治理現(xiàn)代化的邏輯轉(zhuǎn)換》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2020年第5期，第11頁(yè)。此時(shí)，保障基本權(quán)利的法治國(guó)家自然呈現(xiàn)控權(quán)面向。但是，若強(qiáng)調(diào)基本權(quán)利的受益權(quán)功能與客觀價(jià)值秩序功能，則會(huì)主張國(guó)家的積極給付與以制度安排促進(jìn)公共福祉的國(guó)家調(diào)控?！?3〕參見鄭春燕：《基本權(quán)利的功能體系與行政法治的進(jìn)路》，載《法學(xué)研究》2015年第5期，第30頁(yè)。因?yàn)椋瑖?guó)家治理的市場(chǎng)邏輯存在深層危機(jī)。市場(chǎng)失靈所引發(fā)的經(jīng)濟(jì)危機(jī)與社會(huì)失衡使人們開始要求國(guó)家對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行干預(yù)從而減少由市場(chǎng)外部性引發(fā)的公共性問(wèn)題，以及要求國(guó)家提供必要的社會(huì)福利從而應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)引發(fā)的生存風(fēng)險(xiǎn)。此時(shí)，保障基本權(quán)利的法治國(guó)家自然呈現(xiàn)積極作為的面向。就我國(guó)憲法文本分析，我國(guó)憲法偏好基本權(quán)利的受益權(quán)功能與客觀價(jià)值秩序功能。我國(guó)《憲法》第1條規(guī)定：“社會(huì)主義制度是中華人民共和國(guó)的根本制度”。社會(huì)主義國(guó)家中的國(guó)家利益與個(gè)人利益相一致，因而社會(huì)主義憲法并不強(qiáng)調(diào)基本權(quán)利的防御權(quán)功能?！?4〕參見張翔：《論基本權(quán)利的防御權(quán)功能》，載《法學(xué)家》2005年第2期，第70頁(yè)。我國(guó)憲法文本中的大量規(guī)范體現(xiàn)了國(guó)家保障基本權(quán)利的積極作為義務(wù)。一方面，國(guó)家基于基本權(quán)利的受益權(quán)功能而承擔(dān)給付義務(wù)，如《憲法》第45條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利?！绷硪环矫?，國(guó)家基于基本權(quán)利的客觀價(jià)值秩序功能而承擔(dān)保護(hù)義務(wù)，如憲法規(guī)范中的“國(guó)家保護(hù)”“國(guó)家發(fā)展”“國(guó)家保障”“國(guó)家?guī)椭钡染砻?，?guó)家應(yīng)當(dāng)通過(guò)積極作為創(chuàng)造和維持有利于基本權(quán)利實(shí)現(xiàn)的條件，從而保障基本權(quán)利?！?5〕參見鄭春燕：《基本權(quán)利的功能體系與行政法治的進(jìn)路》，載《法學(xué)研究》2015年第5期，第32頁(yè)。

由此觀之，法治國(guó)家的積極性面向表現(xiàn)為注重國(guó)家給付義務(wù)與保護(hù)義務(wù)等積極作為義務(wù)的履行，從而回應(yīng)人民需求與保護(hù)人民利益。國(guó)家不再是“守夜人”，而是通過(guò)強(qiáng)大的再分配能力化解資源配置的不平等性，通過(guò)強(qiáng)大的市場(chǎng)規(guī)制能力化解市場(chǎng)失靈帶來(lái)的社會(huì)失衡風(fēng)險(xiǎn)，〔46〕參見何艷玲：《“回歸社會(huì)”：中國(guó)社會(huì)建設(shè)與國(guó)家治理結(jié)構(gòu)調(diào)適》，載《開放時(shí)代》2013年第3期，第38頁(yè)。從而縮小社會(huì)差異性引發(fā)的社會(huì)差距，保障社會(huì)公平。

（三）“以人民為中心”法治理念引領(lǐng)積極型法治國(guó)家發(fā)展的基本邏輯

“以人民為中心”法治理念既塑造了積極型法治國(guó)家，又構(gòu)筑了積極型法治國(guó)家的發(fā)展邏輯。其所蘊(yùn)含的回應(yīng)人民需求之蘊(yùn)意，以及強(qiáng)調(diào)的人民主體性地位之主張，帶動(dòng)了國(guó)家積極作為義務(wù)履行內(nèi)容以及履行方式的變化，從而引領(lǐng)了積極型法治國(guó)家的發(fā)展。

1. “以人民為中心”法治理念帶動(dòng)國(guó)家積極作為義務(wù)履行內(nèi)容的變化

習(xí)近平“以人民為中心”法治理念強(qiáng)調(diào)：“要積極回應(yīng)人民群眾新要求新期待，系統(tǒng)研究謀劃和解決法治領(lǐng)域人民群眾反映強(qiáng)烈的突出問(wèn)題，不斷增強(qiáng)人民群眾獲得感、幸福感、安全感，用法治保障人民安居樂(lè)業(yè)?！薄?7〕習(xí)近平：《論堅(jiān)持全面依法治國(guó)》，中央文獻(xiàn)出版社2020年版，第2頁(yè)。這意味著，人民需求的變化將左右國(guó)家積極作為義務(wù)的內(nèi)涵，并在回應(yīng)人民需求的過(guò)程中呈現(xiàn)“增加”“減少”“保留”三種不同走向。

第一，根據(jù)人民新需求而增加國(guó)家積極作為義務(wù)的內(nèi)涵。例如，黨的十八大以來(lái)，人民群眾對(duì)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全保護(hù)等民生領(lǐng)域的需求日益增加。在“以人民為中心”法治理念的引領(lǐng)下，人民檢察院建立了回應(yīng)人民公共利益保護(hù)需求的檢察公益訴訟制度。2020年，最高人民檢察院開展的“公益訴訟守護(hù)美好生活”專項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng)中，將生態(tài)環(huán)境和食品安全領(lǐng)域作為檢察公益訴訟監(jiān)督的重點(diǎn)，因?yàn)檫@兩個(gè)領(lǐng)域中人民群眾反映的問(wèn)題最為集中，對(duì)司法保障的需求最為迫切?！?8〕參見易小斌：《檢察公益訴訟參與國(guó)家治理的實(shí)踐面向》，載《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2020年第6期，第56頁(yè)。又如，為了積極回應(yīng)人民群眾的司法保障需求，尤其是行政審判中出現(xiàn)的“案結(jié)事不了”“程序空轉(zhuǎn)”等問(wèn)題，人民法院發(fā)展出行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性解決職能。在“以人民為中心”法治理念的引領(lǐng)下，2014年新修訂的《行政訴訟法》中新增“調(diào)解程序”“一并解決相關(guān)民事爭(zhēng)議程序”，圍繞行政爭(zhēng)議背后所涉的真實(shí)訴訟目的，借助調(diào)解、爭(zhēng)議一并解決等方式實(shí)現(xiàn)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解?！?9〕參見章志遠(yuǎn)：《行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性解決的法理解讀》，載《中國(guó)法學(xué)》2020年第6期，第127頁(yè)。黨的十八大以來(lái)，人民檢察院與人民法院在回應(yīng)人民需求的過(guò)程中所新增的一系列積極作為義務(wù)，表現(xiàn)出了我國(guó)司法角色正在“以人民為中心”法治理念的引領(lǐng)之下向以回應(yīng)社會(huì)需求為任務(wù)的回應(yīng)型司法轉(zhuǎn)變。同時(shí)，在“以人民為中心”法治理念的引領(lǐng)下，國(guó)家積極作為義務(wù)的履行對(duì)象也會(huì)從“人”向“社會(huì)組織”拓展，從而新增國(guó)家對(duì)社會(huì)組織的積極作為義務(wù)。由于國(guó)家對(duì)基本權(quán)利肩負(fù)積極作為義務(wù)，在當(dāng)前公共服務(wù)廣泛依賴社會(huì)組織供給的公私合作趨勢(shì)下，一旦社會(huì)組織出現(xiàn)運(yùn)營(yíng)不善等情況，將會(huì)直接影響基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，因此國(guó)家同樣需要肩負(fù)對(duì)社會(huì)組織的保護(hù)與給付義務(wù)。

第二，根據(jù)人民需求而保留國(guó)家所必需的積極作為義務(wù)。習(xí)近平總書記指出，要“更好滿足人民在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)等方面日益增長(zhǎng)的需要，更好推動(dòng)人的全面發(fā)展、社會(huì)全面進(jìn)步?！薄?0〕習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，載《求是》2017第21期，第7頁(yè)。雖然人民需求具有變動(dòng)性，但新時(shí)代的人民需求整體上可以概括為經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)五大領(lǐng)域，不同領(lǐng)域的人民需求所對(duì)應(yīng)的國(guó)家積極作為義務(wù)在我國(guó)已有相應(yīng)的憲制安排。例如，根據(jù)既有憲法規(guī)范的梳理，可以將國(guó)家在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的積極作為義務(wù)概括為：不斷加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)立法；完善宏觀調(diào)控；通過(guò)國(guó)家強(qiáng)制力維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序；通過(guò)鼓勵(lì)、指導(dǎo)等方式推動(dòng)經(jīng)濟(jì)多元化發(fā)展；加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管；完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相關(guān)制度。

第三，根據(jù)人民需求而保持國(guó)家積極作為義務(wù)的必要限度。習(xí)近平總書記指出：“人民群眾反對(duì)什么、痛恨什么，我們就要堅(jiān)決防范和糾正什么。”〔51〕習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，載《求是》2017第21期，第25頁(yè)。例如，為了滿足人民群眾市場(chǎng)活動(dòng)需求，尤其是當(dāng)前“萬(wàn)眾創(chuàng)新”與互聯(lián)網(wǎng)新興行業(yè)興起的背景之下更需要相對(duì)自由的營(yíng)商環(huán)境。黨的十八大以來(lái)，國(guó)家不斷推進(jìn)“放管服改革”“行政審批制度改革”，推行“權(quán)力清單制度”，提倡針對(duì)新興產(chǎn)業(yè)采取包容審慎監(jiān)管等，都體現(xiàn)了國(guó)家積極作為義務(wù)“減少”的趨勢(shì)，即減少國(guó)家對(duì)市場(chǎng)活動(dòng)的直接干預(yù)，從而激發(fā)市場(chǎng)活力與社會(huì)創(chuàng)造力。強(qiáng)調(diào)國(guó)家積極作為義務(wù)的限度，本質(zhì)是對(duì)人的自由與社會(huì)自治的尊重，這是“以人民為中心”法治理念所主張的尊重人的主體性地位的應(yīng)有之義。

2. “以人民為中心”法治理念帶動(dòng)國(guó)家積極作為義務(wù)履行方式的轉(zhuǎn)型

“以人民為中心”法治理念強(qiáng)調(diào)人的主體性地位，這對(duì)國(guó)家積極作為義務(wù)的履行方式產(chǎn)生了深刻的影響。例如，在當(dāng)前公私合作的趨勢(shì)下，國(guó)家會(huì)借助社會(huì)組織履行公共服務(wù)供給義務(wù)，而社會(huì)組織先天存在的“志愿失靈”風(fēng)險(xiǎn)使政府新增必須履行的監(jiān)管義務(wù)。但是，在“以人民為中心”法治理念的引領(lǐng)下，政府監(jiān)管義務(wù)的履行不再?gòu)?qiáng)調(diào)“高權(quán)”方式，而是向柔性監(jiān)管轉(zhuǎn)型。社會(huì)組織內(nèi)生于《憲法》第35條所賦予的公民結(jié)社自由權(quán)利，強(qiáng)調(diào)人的主體性地位也就意味著強(qiáng)調(diào)社會(huì)組織的主體性地位。立基于此，便可承認(rèn)國(guó)家與社會(huì)組織在邏輯起點(diǎn)上的平等性與協(xié)同性。因此不難發(fā)現(xiàn)，黨的十八大以來(lái)，國(guó)家對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)管是逐漸改變傳統(tǒng)“高權(quán)”特征的“雙重管理體制”，開始采取契合國(guó)家與社會(huì)組織協(xié)同關(guān)系的柔性化監(jiān)管模式，倚重社會(huì)組織的自我規(guī)制，國(guó)家作為外部監(jiān)督保持著必要的限度。

此外，傳統(tǒng)法治國(guó)家中的國(guó)家積極作為義務(wù)之履行主要依靠“國(guó)家”這一單一主體，呈現(xiàn)“國(guó)家本位”特征。而在“以人民為中心”法治理念所塑造的積極型法治國(guó)家中，由于重視人的主體性地位，國(guó)家積極作為義務(wù)的履行方式開始注重“公眾參與”和“社會(huì)協(xié)同”。例如，國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導(dǎo)意見》中就提出，“形成市場(chǎng)自律、政府監(jiān)管、社會(huì)監(jiān)督互為支撐的協(xié)同監(jiān)管格局”，倚重行業(yè)協(xié)會(huì)的監(jiān)管功能，通過(guò)“行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)建立健全行業(yè)經(jīng)營(yíng)自律規(guī)范、自律公約和職業(yè)道德準(zhǔn)則，規(guī)范會(huì)員行為”，〔52〕國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導(dǎo)意見》，國(guó)發(fā)〔2019〕18號(hào)，2019年9月6日發(fā)布。彌補(bǔ)過(guò)去依靠國(guó)家單一力量進(jìn)行監(jiān)管時(shí)的監(jiān)管乏力狀況，提升國(guó)家履行積極作為義務(wù)的效能。此外，立法領(lǐng)域不斷推進(jìn)的委托第三方立法，司法領(lǐng)域不斷擴(kuò)充的人民調(diào)解員隊(duì)伍等，都是國(guó)家積極作為義務(wù)履行方式向合作范式轉(zhuǎn)變的生動(dòng)詮釋。

當(dāng)然，強(qiáng)調(diào)人的主體性地位也是在維護(hù)人的價(jià)值，捍衛(wèi)人的尊嚴(yán)，這也將帶動(dòng)國(guó)家積極作為義務(wù)履行方式向人性化轉(zhuǎn)型。司法領(lǐng)域開始反對(duì)“就案辦案”“機(jī)械辦案”的形式主義司法。〔53〕參見《學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平法治思想系列評(píng)論之三：堅(jiān)守為民初心依法保障人民權(quán)益》，載《檢察日?qǐng)?bào)》2020年12月11日，第1版。習(xí)近平總書記指出：“要堅(jiān)持司法為民，改進(jìn)司法工作作風(fēng)……法律不應(yīng)該是冷冰冰的，司法工作也是做群眾工作”?！?4〕中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國(guó)論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2015年版，第68-69頁(yè)。黨的十八大以來(lái)，檢察機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)變其積極作為的履行方式，注重在辦理司法案件的過(guò)程中傳遞司法溫度、釋放司法善意。例如，在打擊經(jīng)濟(jì)犯罪中采取對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)影響最小的措施，實(shí)現(xiàn)打擊犯罪與保障民營(yíng)企業(yè)的雙重目的，從而避免經(jīng)濟(jì)犯罪對(duì)普通民眾產(chǎn)生負(fù)面的連帶影響。此外，行政領(lǐng)域推行的“最多跑一次”改革，立法領(lǐng)域推行的“在群眾家門口收集立法建議”等舉措，也都是“以人民為中心”法治理念引領(lǐng)下國(guó)家積極作為義務(wù)履行方式轉(zhuǎn)型的生動(dòng)詮釋。

三、“依靠人民”塑造法治國(guó)家的包容性面向

“以人民為中心”法治理念強(qiáng)調(diào)法治建設(shè)應(yīng)當(dāng)“依靠人民”，為法治國(guó)家回應(yīng)社會(huì)多元性擴(kuò)張所產(chǎn)生的社會(huì)利益多元化問(wèn)題指明了方向。在“以人民為中心”法治理念的引領(lǐng)下，法治國(guó)家建設(shè)的邏輯進(jìn)路表現(xiàn)為：以人民為中心→依靠人民→推進(jìn)民主建設(shè)→包容多元利益訴求，從而塑造法治國(guó)家的包容性面向。

（一）社會(huì)多元性之困

法治國(guó)家需要回應(yīng)社會(huì)建設(shè)過(guò)程中由全球化、信息化與市場(chǎng)化高度交織所塑造的社會(huì)多元性之困。首先，“市場(chǎng)化”促進(jìn)社會(huì)發(fā)育，使社會(huì)的個(gè)體權(quán)利意識(shí)覺(jué)醒。個(gè)體又基于相似的價(jià)值偏好與利益訴求演化為利益群體，〔55〕參見賈玉嬌：《中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)分析范式的演進(jìn)與反思》，載《河南社會(huì)科學(xué)》2014年第3期，第101頁(yè)。不同類型的利益群體不斷累積，高度多元的社會(huì)形態(tài)由此形成。此外，“社會(huì)功能分化催生了多樣的職業(yè)人格，出現(xiàn)以行業(yè)、產(chǎn)業(yè)、職業(yè)、部門為劃分依據(jù)以及環(huán)保、消費(fèi)者等代表不同群體的功能性組織?！薄?6〕秦前紅、張演鋒：《新時(shí)代人民代表大會(huì)制度發(fā)展的演進(jìn)邏輯》，載《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2021年第3期，第9頁(yè)。這進(jìn)一步加劇社會(huì)的多元性。其次，“全球化”帶來(lái)的西方價(jià)值觀滲入傳統(tǒng)中國(guó)社會(huì)，多元價(jià)值觀的沖突與交融也會(huì)產(chǎn)生新的利益群體與利益訴求。并且，全球化使“特定國(guó)家和區(qū)域范圍內(nèi)的制度、事件、行動(dòng)不得不從本土敘事變成全球敘事，從封閉敘事變成開放敘事”〔57〕何艷玲：《中國(guó)行政體制改革的價(jià)值顯現(xiàn)》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2020年第2期，第28頁(yè)。，進(jìn)一步加深了社會(huì)的多元性。最后，“信息化”更像“催化劑”一般，進(jìn)一步刺激社會(huì)多元性發(fā)展。信息化以互聯(lián)網(wǎng)為核心作用機(jī)制，將傳統(tǒng)中國(guó)社會(huì)切割為虛擬社會(huì)與現(xiàn)實(shí)社會(huì)，“使人類在既有物理空間中的活動(dòng)能力和范圍得到了空前提升與拓展，還創(chuàng)造出一個(gè)天然給定之外的無(wú)限延展、異常豐富、能量無(wú)際的虛擬電子空間”。〔58〕馬長(zhǎng)山：《智能互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的法律變革》，載《法學(xué)研究》2018年第4期，第21頁(yè)?；ヂ?lián)網(wǎng)所塑造的匿名機(jī)制、突破物理空間限制的低成本參與機(jī)制，以及虛擬聯(lián)結(jié)、即時(shí)聯(lián)結(jié)、疊加聯(lián)結(jié)、透明聯(lián)結(jié)等全新的社會(huì)聯(lián)結(jié)方式，〔59〕參見何艷玲：《中國(guó)行政體制改革的價(jià)值顯現(xiàn)》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2020年第2期，第35-36頁(yè)。共同賦能了社會(huì)個(gè)體自主參與自身興趣所在的公共議題討論的權(quán)利與自由。公眾更愿意、更敢于、更容易進(jìn)行利益訴求的表達(dá)。更多的公眾會(huì)基于共同的利益訴求與價(jià)值偏好在虛擬社會(huì)以虛擬方式組織化，形成更多新的利益群體，在互聯(lián)網(wǎng)空間表達(dá)多元利益訴求?？梢哉f(shuō)，虛擬社會(huì)正在不斷解構(gòu)現(xiàn)實(shí)社會(huì)的社會(huì)結(jié)構(gòu)，形成“廣泛聯(lián)系、相互依存的網(wǎng)絡(luò)化、扁平化社會(huì)結(jié)構(gòu)，整個(gè)社會(huì)維系于信息網(wǎng)絡(luò)，呈現(xiàn)一種多元網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)”。〔60〕何艷玲：《中國(guó)行政體制改革的價(jià)值顯現(xiàn)》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2020年第2期，第37頁(yè)。在這嶄新的社會(huì)結(jié)構(gòu)下，大量跨越邊界、屬性無(wú)法界定與分類的新型社群與階層異軍突起。最終，高度多元的現(xiàn)實(shí)社會(huì)與高度多元的虛擬社會(huì)相互交織、相互影響，共同塑造了中國(guó)社會(huì)的高度多元結(jié)構(gòu)。而在高度多元的社會(huì)中，社會(huì)主體之間的關(guān)系極度復(fù)雜，且是動(dòng)態(tài)的、多變的。由此所產(chǎn)生的社會(huì)矛盾與沖突也會(huì)更加多樣、頻繁與激烈，國(guó)家的多元利益訴求整合任務(wù)空前繁重。

（二）“以人民為中心”法治理念回應(yīng)社會(huì)多元性之困的方案：塑造包容型法治國(guó)家

對(duì)于法治建設(shè)如何回應(yīng)多元利益整合的國(guó)家治理任務(wù)，“以人民為中心”法治理念提出的應(yīng)對(duì)方案是法治國(guó)家建設(shè)應(yīng)當(dāng)“依靠人民”，主張法治國(guó)家建設(shè)必須堅(jiān)持人民的主體地位，“充分調(diào)動(dòng)人民群眾投身依法治國(guó)實(shí)踐的積極性和主動(dòng)性”。〔61〕習(xí)近平：《加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家》，載《求是》2015年第1期，第4頁(yè)。“依靠人民”在憲法層面主要就是推進(jìn)人民民主建設(shè)。習(xí)近平總書記指出：“人民民主是社會(huì)主義的生命。沒(méi)有民主就沒(méi)有社會(huì)主義，就沒(méi)有社會(huì)主義的現(xiàn)代化，就沒(méi)有中華民族偉大復(fù)興。”〔62〕習(xí)近平：《論堅(jiān)持全面依法治國(guó)》，中央文獻(xiàn)出版社2020年版，第71頁(yè)。因此，民主是社會(huì)主義法治的價(jià)值內(nèi)核?！叭绻狈γ裰鲀r(jià)值的注入，那么法律治理所帶來(lái)的結(jié)果必然是治理者/被治理者之間形成不對(duì)等的支配/被支配的關(guān)系，因此往往導(dǎo)致治理者濫用權(quán)威地位和支配性力量?！薄?3〕泮偉江：《中國(guó)超大規(guī)模城市法律治理》，載《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2020年第6期，第21頁(yè)。而我國(guó)推進(jìn)人民民主建設(shè)的進(jìn)路主要以“人民代表大會(huì)制度”與“協(xié)商民主制度”兩大民主制度為支撐。習(xí)近平總書記指出：“古今中外的實(shí)踐都表明，保證和支持人民當(dāng)家作主，通過(guò)依法選舉、讓人民的代表來(lái)參與國(guó)家生活和社會(huì)生活的管理是十分重要的”，“人民通過(guò)選舉、投票行使權(quán)利和人民內(nèi)部各方面在重大決策之前進(jìn)行充分協(xié)商，盡可能就共同性問(wèn)題取得一致意見，是中國(guó)社會(huì)主義民主的兩種重要形式?！薄?4〕習(xí)近平：《在慶祝中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議成立65周年大會(huì)上的講話》，載《人民日?qǐng)?bào)》2014年9月22日，第2版。這兩大民主機(jī)制通過(guò)建構(gòu)多元利益訴求的表達(dá)平臺(tái)匯集民意，并對(duì)多元利益訴求進(jìn)行有效協(xié)商與整合，進(jìn)而塑造出包容多元利益訴求的包容型法治國(guó)家。

一方面，人民代表大會(huì)制度能夠整合多元利益訴求。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持人民代表大會(huì)制度的政體不動(dòng)搖?！?5〕參見習(xí)近平：《論堅(jiān)持全面依法治國(guó)》，中央文獻(xiàn)出版社2020年版，第3頁(yè)。因?yàn)?，人民代表大?huì)制度是保證人民當(dāng)家作主的好制度，〔66〕參見習(xí)近平：《論堅(jiān)持全面依法治國(guó)》，中央文獻(xiàn)出版社2020年版，第70頁(yè)。人民代表大會(huì)制度的強(qiáng)大生命力和顯著優(yōu)越性在于它植根于人民之中?！?7〕參見習(xí)近平：《論堅(jiān)持全面依法治國(guó)》，中央文獻(xiàn)出版社2020年版，第76頁(yè)。人大代表來(lái)自社會(huì)不同階層、不同行業(yè)和不同領(lǐng)域，代表著不同階層和群體的利益訴求，有著廣泛聯(lián)系人民群眾的優(yōu)勢(shì)。人大代表通過(guò)與人民群眾密切聯(lián)系，明確人民需求，并將人民需求進(jìn)行整合而形成提案或建議，進(jìn)而轉(zhuǎn)化為法治手段回應(yīng)人民需求。這一過(guò)程就是多元利益訴求的平衡與整合過(guò)程。

另一方面，協(xié)商民主制度亦能夠整合多元利益訴求?！皡f(xié)商民主是在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，人民內(nèi)部各方面圍繞改革發(fā)展穩(wěn)定重大問(wèn)題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問(wèn)題，在決策之前和決策實(shí)施之中開展廣泛協(xié)商，努力形成共識(shí)的重要民主形式?！薄?8〕《中共中央印發(fā)〈關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見〉》，載《人民日?qǐng)?bào)》2015年2月10日，第1版。在社會(huì)多元性不斷加強(qiáng)的趨勢(shì)下，多元利益訴求之間存在差異成為常態(tài)。協(xié)商民主并非消滅差異，而是求同存異，達(dá)成共識(shí)。協(xié)商平臺(tái)能夠匯集多元利益訴求。自由、平等的公民在協(xié)商平臺(tái)中能夠通過(guò)對(duì)話、商談、論辯等方式參與到公共議題的討論之中，使公共決策能夠充分表達(dá)民意。同時(shí)，協(xié)商平臺(tái)亦能夠促進(jìn)利益偏好轉(zhuǎn)換，并經(jīng)由利益整合形成具有公共理性的公共意志，作出被一致認(rèn)同和接受的公共決策。

（三）“以人民為中心”法治理念引領(lǐng)包容型法治國(guó)家發(fā)展的基本邏輯

“人民代表大會(huì)制度”與“協(xié)商民主制度”是包容型法治國(guó)家的基本要素。黨的十八大以來(lái)，在習(xí)近平“以人民為中心”法治理念引領(lǐng)下，“人民代表大會(huì)制度”與“協(xié)商民主制度”兩大機(jī)制在過(guò)去所遭遇的實(shí)踐困境有所改善，其中所蘊(yùn)含的民主價(jià)值與包容性功能進(jìn)一步提升，從而推進(jìn)了包容型法治國(guó)家的發(fā)展。

1. 法律規(guī)范體系的包容性提升

一如前述，“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”時(shí)期所建構(gòu)的法律規(guī)范體系具有明顯的服務(wù)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)這一國(guó)家任務(wù)的特征，而對(duì)法律規(guī)范的“人民性”有所忽略。例如，國(guó)務(wù)院《關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》指出：“要統(tǒng)籌考慮法律規(guī)范的立、改、廢，對(duì)那些不符合經(jīng)濟(jì)體制改革和政府機(jī)構(gòu)改革精神的法律規(guī)范要及時(shí)依照法定權(quán)限和程序進(jìn)行清理，該廢止的廢止，該修訂的修訂?！薄?9〕國(guó)務(wù)院《關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》，國(guó)發(fā)〔1999〕23號(hào)，1999年11月8日發(fā)布。同時(shí)，立法過(guò)程也存在明顯的封閉性，從議題設(shè)定、草案制定到草案審議，公眾參與立法的空間十分有限?！?0〕參見于文豪：《論建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家中的地方》，載《法學(xué)家》2020年第4期，第51頁(yè)。加之“部門立法”傾向嚴(yán)重，一大部分法律規(guī)范是由相關(guān)執(zhí)法部門主導(dǎo)起草，部門利益規(guī)避人民利益的問(wèn)題飽受爭(zhēng)議?！?1〕參見王仰文：《地方人大委托“第三方”參與立法的理論詮釋與實(shí)踐思考》，載《河北法學(xué)》2014年第10期，第38頁(yè)。這些因素疊加，致使法律規(guī)范難以反映人民利益，無(wú)法回應(yīng)人民需求。隨著“以人民為中心”法治理念的確立并對(duì)法治實(shí)踐產(chǎn)生影響，黨的十八屆四中全會(huì)所提出的“人大主導(dǎo)立法”以及“把立法的大門開在家門口”的公眾參與立法新探索等，表明法律規(guī)范所應(yīng)彰顯的“人民性”正在逐漸回歸。

習(xí)近平“以人民為中心”法治理念強(qiáng)調(diào)，全面依法治國(guó)各領(lǐng)域全過(guò)程應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民利益、反映人民愿望，積極回應(yīng)人民群眾新要求新期待?！?2〕參見習(xí)近平：《論堅(jiān)持全面依法治國(guó)》，中央文獻(xiàn)出版社2020年版，第2頁(yè)。作為全面依法治國(guó)根基的法律規(guī)范體系自然也需要體現(xiàn)人民利益、反映人民愿望，回應(yīng)人民群眾新要求新期待。因?yàn)榱?xí)近平法治思想是對(duì)馬克思主義的繼承與發(fā)展，強(qiáng)調(diào)法律應(yīng)該以社會(huì)為基礎(chǔ)。因此，習(xí)近平總書記指出：“要積極推進(jìn)國(guó)家安全、科技創(chuàng)新、公共衛(wèi)生、生物安全、生態(tài)文明、防范風(fēng)險(xiǎn)、涉外法治等重要領(lǐng)域立法，健全國(guó)家治理急需的法律制度、滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要必備的法律制度”。〔73〕習(xí)近平：《論堅(jiān)持全面依法治國(guó)》，中央文獻(xiàn)出版社2020年版，第4頁(yè)。上述重點(diǎn)領(lǐng)域立法需求的背后，是當(dāng)下人民群眾對(duì)國(guó)家安全保障、科技發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的迫切需求。而健全“滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要必備的法律制度”更直接指向當(dāng)代中國(guó)法治發(fā)展與人民需求變化相同步的鮮明特征，彰顯中國(guó)法治正向現(xiàn)代回應(yīng)型法轉(zhuǎn)型的跨時(shí)代意義。例如，基于人民對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的新需求，十八大以來(lái)在“以人民為中心”法治理念的引領(lǐng)下，國(guó)家不斷加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法，不斷修訂《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》《中華人民共和國(guó)水污染防治法》等。法律規(guī)范只有包容并整合多元利益訴求，才能達(dá)致凝聚社會(huì)共識(shí)之功能。也只有不斷回應(yīng)人民需求，法律體系才能隨著時(shí)代和實(shí)踐發(fā)展而不斷發(fā)展?！?4〕參見習(xí)近平：《論堅(jiān)持全面依法治國(guó)》，中央文獻(xiàn)出版社2020年版，第73頁(yè)。

同時(shí)，在“以人民為中心”法治理念的引領(lǐng)下，來(lái)自社會(huì)內(nèi)部的社會(huì)規(guī)范相較以往得到了充分重視。習(xí)近平總書記指出：“完善包括市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程在內(nèi)的社會(huì)規(guī)范體系，為全面推進(jìn)依法治國(guó)提供基本遵循?！薄?5〕習(xí)近平：《加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家》，載《求是》2015年第1期，第6頁(yè)?！耙匀嗣駷橹行摹狈ㄖ卫砟顝?qiáng)調(diào)人的主體性地位，因此在人的生活交往過(guò)程中所形成的社會(huì)規(guī)范也應(yīng)當(dāng)?shù)玫匠浞种匾?。同時(shí)，“以人民為中心”法治理念強(qiáng)調(diào)法治對(duì)人民需求的回應(yīng)，而諸如團(tuán)體章程、鄉(xiāng)規(guī)民約等社會(huì)規(guī)范是多元利益訴求的自我表達(dá)與自我整合的結(jié)果，其中自然包容了人民的多元需求，將其納入國(guó)家規(guī)范體系中并作為依法治國(guó)的基本遵循，就體現(xiàn)了法治國(guó)家對(duì)人民需求的回應(yīng)與包容。總之，包容型法治國(guó)家中的國(guó)家規(guī)范體系不僅強(qiáng)調(diào)由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等構(gòu)成的國(guó)家正式法律規(guī)范的他律作用，還強(qiáng)調(diào)由市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章等社會(huì)規(guī)范的自律作用。法律規(guī)范與社會(huì)規(guī)范功能互補(bǔ)，共筑法治國(guó)家包容性面向之基礎(chǔ)。

2. 人大代表的代表性與聯(lián)系群眾功能提升

人民代表大會(huì)制度之所以能夠作為包容型法治國(guó)家的基本載體，發(fā)揮包容多元利益訴求的功能，是依賴于人大代表本身的代表性以及其聯(lián)系群眾的功能。但是，過(guò)往的實(shí)踐中存在人大代表的代表性不足，人大代表聯(lián)系群眾不足等問(wèn)題。例如，人大代表的結(jié)構(gòu)存在“黨員代表多，非黨員代表少；干部代表多，群眾代表少；企業(yè)老總代表多，普通職工代表少”的“三多三少”的情況?！?6〕參見孫瑩：《論我國(guó)人大代表結(jié)構(gòu)比例的調(diào)整優(yōu)化——以精英主義和多元主義代表模式為分析框架》，載《中山大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2013年第4期，第171頁(yè)。自黨的十八大以來(lái)，在“以人民為中心”法治理念的引領(lǐng)下，人大代表的結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，代表性正在不斷提升。例如，十二屆全國(guó)人大代表的代表結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化，“各地區(qū)、各民族、各方面都有適當(dāng)數(shù)量的代表，特別是來(lái)自一線的工人、農(nóng)民代表比例明顯上升，農(nóng)民工代表人數(shù)大幅增加，婦女代表比例有了提高，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部代表比例明顯下降”?！?7〕新華社：《十二屆全國(guó)人大代表的代表結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化》，來(lái)源：http://www.gov.cn/jrzg/2013-02/27/content_2340919.htm，2021年3月28日訪問(wèn)。“以人民為中心”法治理念強(qiáng)調(diào)人的主體性地位，而對(duì)人的主體性地位的關(guān)照就必須回應(yīng)社會(huì)分化背景下社會(huì)結(jié)構(gòu)的異質(zhì)性。只有提升人大代表的廣泛性，使人大代表的組成結(jié)構(gòu)盡可能包容社會(huì)不同階層、不同利益群體的代表，才能使社會(huì)系統(tǒng)中的多元利益訴求能夠通過(guò)人大渠道進(jìn)入政治系統(tǒng)，從而真正獲得參政議政的主體資格，進(jìn)而體現(xiàn)人的主體性地位。同時(shí)，只有通過(guò)優(yōu)化人大代表的組成結(jié)構(gòu)，才能使社會(huì)系統(tǒng)中的不同階層、不同群體獲得平等的將利益訴求納入政治系統(tǒng)的機(jī)會(huì)，從而彌補(bǔ)社會(huì)系統(tǒng)的先天不平等性缺陷。如此，才能保障“以人民為中心”法治理念所強(qiáng)調(diào)的人的價(jià)值與內(nèi)在尊嚴(yán)。

另外，在“以人民為中心”法治理念的引領(lǐng)下，人大代表聯(lián)系群眾的功能也得到了進(jìn)一步提升。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“人民代表大會(huì)制度之所以具有強(qiáng)大生命力和顯著優(yōu)越性，關(guān)鍵在于它深深植根于人民之中?！薄?8〕習(xí)近平：《論堅(jiān)持全面依法治國(guó)》，中央文獻(xiàn)出版社2020年版，第76頁(yè)。人民代表大會(huì)制度的“人民性”決定了，人大代表必須加強(qiáng)同人民群眾的聯(lián)系，忠實(shí)代表人民利益和意志，如此才能彰顯人民在法治國(guó)家中的主體性地位，使國(guó)家治理回應(yīng)人民需求，保障人民利益。但是在過(guò)去，人大代表發(fā)揮聯(lián)系群眾的功能主要是通過(guò)各地根據(jù)代表法建立的“代表小組”，而“由于缺乏常態(tài)化的工作機(jī)制，人大代表與人民群眾之間的聯(lián)系碎片化，人大代表聯(lián)系群眾的效果不佳。人大代表無(wú)法充分聯(lián)系人民群眾，自然無(wú)法使其在決策過(guò)程中包容多元利益訴求?！薄?9〕秦前紅、張演鋒：《新時(shí)代人民代表大會(huì)制度發(fā)展的演進(jìn)邏輯》，載《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2021年第3期，第9頁(yè)。黨的十八大以來(lái)，一些富有成效的地方實(shí)踐對(duì)人大代表聯(lián)系人民群眾的渠道以及人民群眾多元利益訴求表達(dá)的渠道進(jìn)行了雙向拓展，從而進(jìn)一步提升了人大代表聯(lián)系群眾的功能。通過(guò)“代表聯(lián)絡(luò)站”與“代表聯(lián)系點(diǎn)”實(shí)現(xiàn)選民與人大代表的充分溝通與交流。讓人民群眾有平臺(tái)充分表達(dá)自身利益訴求，亦讓人大代表有平臺(tái)了解人民群眾需求。有的地方更是將代表聯(lián)絡(luò)站設(shè)立在人民法院，將人大代表收集社情民意的觸角延伸至司法領(lǐng)域。

3. 協(xié)商民主制度的廣泛性、參與性、程序性提升

協(xié)商民主制度是包容型法治國(guó)家的根基。但是，協(xié)商民主制度在實(shí)踐中也存在諸多困境。例如，協(xié)商民主制度的適用有限。黨的十八指出：“通過(guò)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)、政協(xié)組織、黨派團(tuán)體等渠道，就經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問(wèn)題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問(wèn)題廣泛協(xié)商，廣納群言、廣集民智，增進(jìn)共識(shí)、增強(qiáng)合力。”〔80〕胡錦濤：《堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn) 為全面建成小康社會(huì)而奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，載《求是》2012第22期，第13頁(yè)。協(xié)商主體僅局限于“國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)”“政協(xié)組織”“黨派團(tuán)體”等。又如，協(xié)商民主制度尚不成熟，有研究指出，“在實(shí)踐中，對(duì)于哪些議題需要協(xié)商、哪些議題不需要協(xié)商、是否需要公開協(xié)商以及協(xié)商的規(guī)則等，都沒(méi)有規(guī)定”。〔81〕董紅、王有強(qiáng)：《農(nóng)村基層協(xié)商民主的困境與對(duì)策》，載《西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2021年第2期，第60頁(yè)。而在“以人民為中心”法治理念的引領(lǐng)下，協(xié)商民主制度得到充分發(fā)展，在包容型法治國(guó)家中發(fā)揮重要作用。

首先，“以人民為中心”法治理念拓寬了協(xié)商民主制度的適用范圍。習(xí)近平總書記指出：“統(tǒng)籌推進(jìn)政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商以及社會(huì)組織協(xié)商?！薄?2〕習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，載《求是》2017第21期，第16頁(yè)。因此，協(xié)商民主的適用主體除了包括“政黨協(xié)商”“人大協(xié)商”“政府協(xié)商”“政協(xié)協(xié)商”等代表國(guó)家力量的主體外，還包括“人民團(tuán)體”“社會(huì)組織”等代表社會(huì)力量的主體。這一轉(zhuǎn)變正是基于“以人民為中心”法治理念所強(qiáng)調(diào)的人的主體性地位，因此才會(huì)強(qiáng)調(diào)人民群眾內(nèi)部的“基層協(xié)商”以及代表人民群眾利益訴求的“人民團(tuán)體”“社會(huì)組織”等參與民主協(xié)商。協(xié)商民主制度將借助更加廣泛的協(xié)商主體進(jìn)行更有效的利益整合，使立法與公共政策凝聚社會(huì)共識(shí)，推進(jìn)包容型法治國(guó)家的發(fā)展。

其次，“以人民為中心”法治理念強(qiáng)化了協(xié)商民主制度的參與性與程序性。習(xí)近平總書記指出：“加強(qiáng)協(xié)商民主制度建設(shè)，形成完整的制度程序和參與實(shí)踐，保證人民在日常政治生活中有廣泛持續(xù)深入?yún)⑴c的權(quán)利?！薄?3〕習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，載《求是》2017第21期，第16頁(yè)。對(duì)協(xié)商民主制度發(fā)展提出了“參與性”與“程序性”的要求。協(xié)商民主制度的“參與性”是法治價(jià)值中實(shí)質(zhì)正義的要求，強(qiáng)調(diào)保障人民“廣泛持續(xù)深入?yún)⑴c的權(quán)利”，即利益相關(guān)群體都有機(jī)會(huì)實(shí)質(zhì)性參與決策過(guò)程，實(shí)現(xiàn)“有事好商量，眾人的事情由眾人商量”〔84〕習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，載《求是》2017第21期，第16頁(yè)。的人民民主真諦。例如，黨的十八大以來(lái)，各地通過(guò)民主懇談會(huì)、聽證會(huì)、議事會(huì)等豐富多樣的方式推進(jìn)協(xié)商民主實(shí)踐，使人民群眾的協(xié)商民主權(quán)利得以落地。協(xié)商民主制度的“程序性”是法治價(jià)值中形式正義的要求。黨的十九屆四中全會(huì)提出：“構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系，完善協(xié)商于決策之前和決策實(shí)施之中的落實(shí)機(jī)制?！薄?5〕中共中央《關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力一體化若干重大問(wèn)題的決定》，2019年10月31日中國(guó)共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議通過(guò)。通過(guò)參與程序的設(shè)計(jì)，既確保了“每一個(gè)人都被平等對(duì)待，平等受到程序約束，平等提出規(guī)范性訴求與理由”，〔86〕王旭：《中國(guó)憲法學(xué)中的法實(shí)證主義命題及理論反思》，載《清華法學(xué)》2020年第6期，第47頁(yè)。與“以人民為中心”法治理念所強(qiáng)調(diào)的人的價(jià)值與主體性地位的內(nèi)核相契合。同時(shí)，又能夠發(fā)揮形成公共意志的功能，使參與者進(jìn)行實(shí)質(zhì)理由和利益偏好的溝通與整合，從而確保在環(huán)環(huán)相扣的程序中不斷整合多元利益訴求。黨的十八大以來(lái)，協(xié)商民主制度的程序性不斷強(qiáng)化，如《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》明確了協(xié)商程序包括制定協(xié)商計(jì)劃、明確協(xié)商議題和內(nèi)容、確定協(xié)商人員、開展協(xié)商活動(dòng)、注重協(xié)商成果運(yùn)用反饋等基本要素。

當(dāng)然，協(xié)商民主所彰顯的民主價(jià)值與現(xiàn)代公共行政所追求的效率價(jià)值存在內(nèi)在張力，二者如何平衡是包容型法治國(guó)家所必須面對(duì)的問(wèn)題。現(xiàn)代公共治理追求效率的傾向在諸多領(lǐng)域已有體現(xiàn)，表現(xiàn)為依賴“專家系統(tǒng)”“專業(yè)知識(shí)”和“大數(shù)據(jù)技術(shù)”的“技治主義”傾向。雖然技治主義在高度專業(yè)化、高度信息化的現(xiàn)代社會(huì)提高了公共決策的科學(xué)性與實(shí)效性，但是卻削減了公眾的政策話語(yǔ)權(quán)，忽視了公眾對(duì)政策的認(rèn)可。因此，技治主義對(duì)民主價(jià)值的侵蝕應(yīng)當(dāng)予以警惕。〔87〕參見肖濱、費(fèi)久浩：《政策過(guò)程中的技治主義：整體性危機(jī)及其發(fā)生機(jī)制》，載《中國(guó)行政管理》2017年第3期，第88頁(yè)。

四、結(jié)語(yǔ)

“積極型法治國(guó)家”與“包容型法治國(guó)家”在法治國(guó)家的建設(shè)過(guò)程中互為表里。一方面，“積極型法治國(guó)家”離不開“包容型法治國(guó)家”的支撐?！鞍菪头ㄖ螄?guó)家”中所蘊(yùn)含的公共性構(gòu)成“積極型法治國(guó)家”的實(shí)質(zhì)約束，即只有包容多元利益訴求的國(guó)家積極作為才具有民主正當(dāng)性。另一方面，“包容型法治國(guó)家”也離不開“積極型法治國(guó)家”的支撐。作為“包容型法治國(guó)家”基底的“人民代表大會(huì)制度”與“協(xié)商民主制度”有賴于“積極型法治國(guó)家”所提供的制度安排，如公共財(cái)政預(yù)算安排、公眾參與程序安排。未來(lái)，“積極型法治國(guó)家”與“包容型法治國(guó)家”如何在效率、公正、民主等價(jià)值理念之中尋求平衡，還有賴于二者的銜接與匹配。當(dāng)然，提倡法治國(guó)家的積極面向并不意味著否定法治國(guó)家的控權(quán)面向。正如習(xí)近平總書記指出的，“全國(guó)各族人民、一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則，都負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)”。〔88〕習(xí)近平：《論堅(jiān)持全面依法治國(guó)》，中央文獻(xiàn)出版社2020年版，第3頁(yè)。因此，同樣需要重視法治國(guó)家的控權(quán)面向，通過(guò)法律對(duì)公權(quán)力進(jìn)行制約與監(jiān)督，確保國(guó)家公權(quán)力的內(nèi)在善性?？傊?，習(xí)近平“以人民為中心”法治理念所塑造的法治國(guó)家的積極性面向與包容性面向“維系了政治系統(tǒng)的運(yùn)作空間并擴(kuò)展了國(guó)家權(quán)力的施展空間”，而傳統(tǒng)法治國(guó)家的控權(quán)面向亦“通過(guò)對(duì)政治權(quán)力的規(guī)范化約束，擴(kuò)大了個(gè)體與社會(huì)的自由度以及基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)范圍，但又能防止自由的無(wú)度。”〔89〕李忠夏：《法治國(guó)的憲法內(nèi)涵——邁向功能分化社會(huì)的憲法觀》，載《法學(xué)研究》2017年第2期，第15頁(yè)。三者共同構(gòu)成了法治國(guó)家的三重根基，推進(jìn)著法治國(guó)家的發(fā)展。