摘 要 基于諾思的制度變遷理論構建我國職業(yè)教育變革分析框架，對我國職業(yè)教育變革歷史進程分析認為，我國職業(yè)教育變革的歷史邏輯是：工業(yè)化發(fā)展水平及產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求是根本動力，主體信念變遷是先行條件，對非正式約束的重構是突破口，當前迫切需要探索“求諸己”的中國特色職業(yè)教育變革之路。建議通過多主體參與的職業(yè)教育價值討論來改變主體信念，以產(chǎn)教融合為契機建立政府、產(chǎn)業(yè)與職業(yè)院校的三維立體信息溝通機制，構建多樣性、競爭性激勵制度激活各層面職業(yè)教育主體創(chuàng)新行動等策略來優(yōu)化我國職業(yè)教育變革動力機制。

關鍵詞 職業(yè)教育;變革;歷史邏輯;動力機制;制度變遷

中圖分類號 G719.2 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2021）25-0061-08

作者簡介

張淼（1979- ），女，沈陽師范大學遼寧省職業(yè)教育研究院副教授，博士，研究方向：職業(yè)教育基本理論（沈陽，110034）

基金項目

全國教育科學規(guī)劃教育部重點課題“制度變遷視角下我國職業(yè)教育變革動力模型與機制研究”（DJA160267），主持人：張淼

伴隨我國產(chǎn)業(yè)結構轉型升級、國際制造業(yè)競爭加劇，我國技術技能人才質(zhì)量與規(guī)模面臨前所未有的挑戰(zhàn)。十八大以來，中央和地方政府陸續(xù)出臺若干重大政策，進一步明確職業(yè)教育在國家經(jīng)濟社會發(fā)展中的戰(zhàn)略地位，標志著我國職業(yè)教育已經(jīng)進入新一輪變革的關鍵期。但是如何推動實踐主體切實參與變革，破除改而不革的積弊，如何構建一整套符合我國職業(yè)教育發(fā)展階段及規(guī)律的變革策略，成為亟需回答的理論和實踐問題。新制度經(jīng)濟學代表人物諾思創(chuàng)立的制度變遷理論超越經(jīng)濟領域，探討了人類社會制度變遷的基本規(guī)律，使其兼具社會科學的性質(zhì)[1]，該理論認為“只有在歷史關系的語境中，我們才能真正理解漸進性變遷”[2]。制度變遷決定了人類歷史中的社會演化方式，是理解歷史變遷的關鍵。如果說我國職業(yè)教育變革是一個漸進性變遷過程的話①，那么要想真正理解我國職業(yè)教育變革目前存在的問題，就必須對我國職業(yè)教育變遷的歷史進程及制度變革進行系統(tǒng)梳理。本研究依據(jù)制度變遷理論要素及其對經(jīng)濟變遷的分析框架，嘗試構建我國職業(yè)教育變革分析框架，以歷史的視角探討我國職業(yè)教育制度變遷過程，從而揭示我國職業(yè)教育變革的歷史邏輯、內(nèi)在規(guī)律及其動力機制②。

一、基于諾思制度變遷理論的職業(yè)教育變革分析框架構建

學界對職業(yè)教育制度的理解、運用及討論頗豐，其語義層次及概念邊界也復雜多樣，有必要基于諾思的制度變遷理論，申明職業(yè)教育制度的概念，以明確本研究的理論分析對象及邊界。諾思認為，制度是“一個社會的博弈規(guī)則，或者更規(guī)范地說，它們是一些人為設計的、型塑人們互動關系的約束，包括三部分：正式規(guī)則（formal rules）、非正式的約束（informal constraints）及其實施特征（the effectiveness of their enforcement）”[3]。諾思尤其重視對非正式約束的分析，認為盡管正式規(guī)則十分重要但也只是在型塑人們社會選擇中起到很小一部分作用，而非正式約束則是大量存在的。這些非正式約束是在人類社會諸種文化傳統(tǒng)中逐漸形成的，包括人們的行事準則、行為規(guī)范以及慣例等等，無論短期還是長期，都會對社會變遷中行為人的選擇集合產(chǎn)生重要影響[4]。鑒于此，本文探討的職業(yè)教育制度，并不特指某一特定職業(yè)教育制度，也不專指正式制度，而是著眼于整體制度變遷，聚焦于新舊制度交替過程，著重探討是什么條件使職業(yè)教育主體慣常的行事準則、行為規(guī)范及慣例（非正式約束）發(fā)生了變化、再博弈甚至根本變革的，從而揭示新制度如何在原有制度基礎上演化而來，其動力機制如何。

（一）從不確定性出發(fā)探尋職業(yè)教育制度生成與變革的動力源泉

構建制度是人們減少不確定性的必然需求，“不確定性”是制度創(chuàng)新的根源，是個體能力與所決策問題的難度之間的差距[5]。職業(yè)教育是與社會經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)發(fā)展關系密切的社會活動，同時職業(yè)教育制度又是社會政治經(jīng)濟體制下衍生性的社會制度，所以職業(yè)教育主體面臨的不確定性主要來自于社會經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求變化以及社會政治經(jīng)濟制度變遷兩方面。具體衡量這些不確定性帶來的動力強度及變革起點需要建立判斷維度，借鑒制度變遷理論對不確定性判斷的維度[6]，可以將舊職業(yè)教育制度、規(guī)模和質(zhì)量以及職業(yè)教育主體知識存量作為職業(yè)教育不確定性的判斷維度，即有些不確定性是通過主體增加知識技術可以解決的，有些不確定性是可以通過規(guī)模和質(zhì)量的改善得以解決的，還有一些不確定性則需要重新建立制度規(guī)范才可以解決，意味著新制度生成的動力和條件得以成熟。

（二）將主體信念變遷作為考察職業(yè)教育變革的切入點

不確定性帶來的變革動力是外在客觀條件，雖然意味著變革的必然性，但卻不能決定其何時、何地以及如何發(fā)生，而相對價格的根本性變化才是制度變遷的直接來源[7]。除了外生性的技術變革等帶來的相對價格變化，“大部分是內(nèi)生性的，是企業(yè)家（主體）持續(xù)的效益最大化的努力（獲取新的知識與技能），進而通過改變感知得到的衡量與實施成本、改變感知得到的新談判與契約的成本與收益，最終改變相對價格”[8]。因而，在舊制度向新制度變遷過程中，組織及其代理人的博弈決策是推動制度變遷的直接力量，他們是制度變遷的真實主體，他們的感知與行為值得認真審視。主體感知可以歸結為主體信念，“人們持有的信念決定了他們所作出的選擇，然后，這些選擇建構了人類行為的變化”[9]。因此，可以從主體信念變遷入手展開對職業(yè)教育制度變遷的分析。

那么，誰是職業(yè)教育變革的主體呢？諾思認為，“如果說制度是社會博弈的規(guī)則，那么組織就是社會博弈的玩者”[10]。職業(yè)教育變革中的主體應為職業(yè)教育組織及其代理人。學校組織及校長理應是職業(yè)教育制度變遷中的“玩者”，但如果學校組織及其代理人的功能發(fā)生分化或轉移，職業(yè)教育變革的參與主體就會變得復雜起來，這些主體間的關系及其在變革中所起的作用需要具體分析。職業(yè)教育變革可能的參與主體包括職業(yè)教育內(nèi)部和外部兩個系統(tǒng)，外部系統(tǒng)包括行業(yè)組織、企業(yè)、技術掌握者以及第三方社會組織，內(nèi)部系統(tǒng)則主要由學校、地方政府和中央政府三級主體構成，同時學校內(nèi)部包括校長、教師和學生等主體，見圖1。

（三）從非正式約束下主體對路徑依賴的突破中探尋職業(yè)教育變革的動力機制

改變相對價格、降低交易費用成本雖然會激發(fā)變革行為，但主體是否會采取行動還要取決于其信念認知改變與否，這就是說信息傳遞與溝通的有效性以及主體感受到的制度激勵這些影響主體信念變遷、激勵主體行為的影響因素將成為變革發(fā)生的關鍵。根據(jù)諾思的制度變遷理論，制度框架主要從三方面發(fā)揮激勵作用：政治結構，它界定了人們建立和加總政治選擇的方式;產(chǎn)權結構，它確定了正式的經(jīng)濟激勵;社會結構，包括行為規(guī)范和習俗，它確定了經(jīng)濟中的非正式激勵[11]。這三者共同反映規(guī)則制定者的信念體系，共同約束并激勵在場主體的信念及行為。其中，政治結構是決定性激勵因素，決定主體的基本觀念、方向及行為模式;產(chǎn)權結構和社會結構激勵并非可有可無，它們可能從根本上決定主體行為動機的強度、靈活性以及持續(xù)性。

非正式約束是主體間信息傳遞、溝通互動渠道與方式以及有效制度激勵的集中呈現(xiàn)。但由于非正式約束是從文化中衍生出來的，既具有直接性、連續(xù)性同時又兼具遲滯性和多樣性，這些嵌套（nested in）著非正式約束的文化會在“制度的漸進演化方面起著重要作用，從而成為路徑依賴的根源”[12]。所以，真正的變革動力機制將蘊藏在主體如何改變認知，突破既有非正式約束下形成的路徑依賴，在制度框架的激勵作用下，改變相對價格，重新制定“游戲規(guī)則”的過程當中。

可以將我國職業(yè)教育變革分析框架概括為：從不確定性出發(fā)探尋職業(yè)教育變革的動力原點與強度，考察職業(yè)教育變革主體如何在信念變遷下通過博弈與談判突破路徑依賴進而生成新制度，見圖2。

二、我國歷次職業(yè)教育變革分析

縱觀我國現(xiàn)代職業(yè)教育發(fā)展史，伴隨我國近代工業(yè)化進程，主要經(jīng)歷了清末民初、新中國成立以及改革開放以后三個重要歷史時期。從社會經(jīng)濟體制的變遷來看，這三個歷史時期經(jīng)歷了從封建經(jīng)濟到半殖民地半封建經(jīng)濟，到社會主義計劃經(jīng)濟，再到社會主義市場經(jīng)濟的幾次根本性變革，職業(yè)教育制度也隨之發(fā)生變革，并呈現(xiàn)出鮮明特征。對這三次變革的縱向梳理，有助于厘清我國職業(yè)教育制度變遷中的根本性阻力與影響因素。

（一）清末民初從傳統(tǒng)職業(yè)教育向現(xiàn)代職業(yè)教育變革的初步嘗試

1. 社會制度斷裂式發(fā)展帶來諸多不確定性

分析清末民初職業(yè)教育發(fā)展面臨的不確定性。一方面，鴉片戰(zhàn)爭之后，雖然社會主體經(jīng)濟仍是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，但是工業(yè)化進程開始沿著移植西方現(xiàn)代機器大工業(yè)生產(chǎn)和傳統(tǒng)手工業(yè)被動進化兩條軌跡發(fā)展[13]，使得當時手工業(yè)、工場手工業(yè)、半機器工業(yè)、機器工業(yè)同時存在，社會生產(chǎn)力和技術構成上呈現(xiàn)出多元、多層次混合特征[14]。這意味著，傳統(tǒng)學徒制依然在相當范圍內(nèi)奏效，局部機器工業(yè)生產(chǎn)的人才需求通過短期工廠培訓可以滿足，現(xiàn)代職業(yè)教育依存的現(xiàn)代化工業(yè)基礎并未發(fā)展成熟，職業(yè)教育缺乏全面現(xiàn)代化、系統(tǒng)化發(fā)展的動力。另一方面，清末民初社會政治經(jīng)濟體制動蕩變遷，依托穩(wěn)定政治經(jīng)濟體制力量統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)與職業(yè)教育協(xié)調(diào)發(fā)展的條件不充分，因而職業(yè)教育變革只能是基于局部社會經(jīng)濟發(fā)展需求，依托不同主體信念轉向所實施的分散性制度構建嘗試。

2.不同主體的職業(yè)教育信念變遷及其應對

第一，政府。鴉片戰(zhàn)爭除了讓國門被迫打開，還帶來了巨大的信念沖擊。部分開明的執(zhí)政者努力調(diào)試固有意識與客觀現(xiàn)實之間的沖突，“師夷長技以制夷”是這一時期代表性的官方信念轉向，一方面固守傳統(tǒng)儒家文化思想，另一方面不得不承認西方現(xiàn)代知識技術是先進的，需要學習，同時心態(tài)上又是“急切”的，試圖找到一種辦法快速解決問題。體現(xiàn)在學制上，無論是1903年清政府推行的《癸卯學制》還是1911年民國政府頒布的《壬子癸丑學制》以及后來1922年北洋政府推行的《壬戌學制》，都體現(xiàn)出政府希望通過對國外先進經(jīng)驗的移植與借鑒，快速構建起現(xiàn)代教育體系，以解決國家、社會用人急需。在辦學上，以沈葆楨為代表的政府官員受命籌辦新式學堂，努力培養(yǎng)實用型人才。但是這始終是意識上的一種被動轉向，對現(xiàn)代職業(yè)教育的真正意義以及社會現(xiàn)實需求狀況缺乏充分認識，從執(zhí)政者到民眾對職業(yè)教育是低層次教育的傳統(tǒng)思想并未改變，所以盡管職業(yè)教育進入了新學制，各地大量興建官辦職業(yè)學校，但是卻最終未能實現(xiàn)舉辦職業(yè)教育的初衷。到1916年，全國實業(yè)學校學生僅占學生總數(shù)的0.77%[15]。

第二，實業(yè)家（企業(yè)）。清末民初，以張謇為代表的一批實業(yè)家憑借一己之財力、社會影響力興辦職業(yè)教育，對地方經(jīng)濟發(fā)展作出貢獻，是這一時期比較成功的職業(yè)教育變革實踐[16]。這反映出企業(yè)作為主體興辦職業(yè)教育在人才培養(yǎng)數(shù)量規(guī)格的適應性上具有天然優(yōu)勢。從主體信念變遷來看，實業(yè)家是職業(yè)教育環(huán)境不確定性感知最直接的主體，尤其是家族企業(yè)及地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨困境時，將直接改變他們對職業(yè)教育的認知。加之這部分主體大多接受過良好教育，歷經(jīng)社會變遷，擁有憂國憂民的情懷、開放的思想以及務實精神。這些最終助益其改變對職業(yè)教育相對價格的判斷，認識到職業(yè)教育對家族產(chǎn)業(yè)發(fā)展、對國家社會發(fā)展的價值與意義，使得他們愿意主動投身職業(yè)教育，利用自身的財力和社會資源去與各方利益主體博弈、談判。

第三，第三方社會組織。由黃炎培倡導成立的中華職教社是清末民初推動我國職業(yè)教育發(fā)展的重要社會力量，這是一類特殊的主體。首先，他們重視理論研究、創(chuàng)辦理論刊物、努力擴大宣傳，以引起社會各界對職業(yè)教育的深入了解、研究和討論，這推進了我國現(xiàn)代職業(yè)教育知識的積累與提升。其次，盡管是公益性社會組織，但是由于吸納了政商界有影響力的人士參與，使其具有直達政府決策層的影響力。第三，他們注重國際交流，通過走出國門考察、邀請國外專家講學等形式，促進了對國外先進教育理論和經(jīng)驗的引介與學習。事實證明，正是基于對中國職業(yè)教育理論問題的思辨與研究，其在職業(yè)教育領域的實踐才更符合中國實際情況而取得成功，尤其后期將辦學重點轉向“職業(yè)補習教育”，是以理論指導實踐改革的成功范例。

3.正式制度式微下非正式約束探索活躍，形成相對獨立與分散的變革動力機制

諾思認為，大規(guī)模政治經(jīng)濟秩序的缺失會創(chuàng)造有利于經(jīng)濟增長和人類自由的環(huán)境，在分散、競爭的環(huán)境中，產(chǎn)生多種選擇性和可能性[17]。清末民初，我國正處于大規(guī)模政治經(jīng)濟失序時期，不同主體包括政府、實業(yè)家和社會團體，都在努力應對各自感知到的不確定性，依據(jù)自身意向性嘗試構建新規(guī)范，但卻都未達到成熟。歸根結底，受當時工業(yè)經(jīng)濟總體發(fā)展水平所限，對產(chǎn)業(yè)工人的規(guī)模培養(yǎng)需求不旺盛，導致推動整體性正式規(guī)則建立的動力不足，亦未形成穩(wěn)定的制度激勵框架。但這些嘗試是我國現(xiàn)代職業(yè)教育制度構建的先聲，體現(xiàn)職業(yè)教育主體最初的信念選擇和對非正式約束的博弈與探索，對我國現(xiàn)代職業(yè)教育制度的構建與變遷必將產(chǎn)生深遠影響。

值得一提的是，當時對外通商口岸及民族工商業(yè)發(fā)展的布局結構奠定了我國現(xiàn)代化工業(yè)發(fā)展的基礎，也形成了我國職業(yè)教育人才需求最初的基本布局與結構，這些共同促成了不同地域不同產(chǎn)業(yè)職業(yè)教育的實踐基礎?；谶@些實踐區(qū)域主體形成其對職業(yè)教育獨特的感知、思考和經(jīng)驗，而這些認知和經(jīng)驗都化作無形的文化基因留存于當?shù)氐奈幕?，并將作為非正式約束或?qū)嵤┨卣鞯囊徊糠衷趨^(qū)域職業(yè)教育變遷進程中影響并驅(qū)動主體的認知與行動，也成為區(qū)域職業(yè)教育差異化發(fā)展的文化根源。

（二）新中國職業(yè)教育制度的重構與確立

1.職業(yè)教育發(fā)展面臨新的不確定性

新中國成立，明確走計劃經(jīng)濟體制下的社會主義工業(yè)化道路，技術技能人才需求規(guī)格、數(shù)量與結構隨之發(fā)生變化。清末民初雖然多主體嘗試發(fā)展職業(yè)教育，但其規(guī)模和質(zhì)量完全不能滿足新中國產(chǎn)業(yè)布局及發(fā)展需求，迫切需要建立能夠支撐新中國工業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的人才支持體系。同時，新中國在全面接管各級各類教育機構后，如何改造舊教育是首要的問題，迫切需要構建與社會政治經(jīng)濟體制相匹配的教育體制。舊時的公立、私立職業(yè)學校均要進行整頓改造，以并入新教育體制。對于職業(yè)教育主體來講，這些不確定性已不是通過知識更新、規(guī)模擴大所能解決的，而是需要制度上的全新變革與適應，因而注定這是一次從信念到體制再到實踐的全面變革。

2.職業(yè)教育主體的信念重塑與應對

伴隨社會主義計劃經(jīng)濟體制的全面確立，與之相匹配的教育體制相應建立。職業(yè)教育作為教育體制的一部分，建立了由教育部牽頭管理中等專業(yè)學校和由勞動部牽頭管理技工學校兩套并行的職業(yè)教育管理體制。

中央政府根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展的整體布局與人力需求，出臺了系列職業(yè)教育政策，并不斷在實踐中總結經(jīng)驗、更新認知、組織系統(tǒng)化改革。比如1954年7月由政務院批準，同年11月由高等教育部發(fā)布施行的《中等專業(yè)學校章程》、同年4月25日頒布的《勞動部關于技工學校暫行辦法草案》，以及1964年關于“兩種勞動制度和兩種教育制度”的探討，都反映出中央政府直面職業(yè)教育發(fā)展中的問題統(tǒng)籌改革的價值取向與行動選擇。

從職業(yè)學校來看，作為提供人才培養(yǎng)服務的基層部門，主要是按照統(tǒng)一計劃完成招生、培養(yǎng)和就業(yè)分配工作，這造成其對上級主管部門政策與計劃的絕對依附，學校的辦學自主性和主動性大大降低。這種制度下，職業(yè)學校對不確定性的感知功能大部分轉移到上級主管部門，因而政府對職業(yè)教育發(fā)展不確定性的感知和因應成為職業(yè)教育發(fā)展與變革的關鍵因素。同時，蘇聯(lián)的專業(yè)技術教育成為這一時期唯一借鑒的國外經(jīng)驗，從職業(yè)教育理念到具體育人模式上全面轉向?qū)W習蘇聯(lián)模式。

從企業(yè)來看，無論是行業(yè)參與辦學還是國有企業(yè)直接辦學，企業(yè)作為職業(yè)教育的育人主體，既有責任也有參與職業(yè)教育的積極性，學校和企業(yè)在人才培養(yǎng)上建立了基于管理體制的合作機制，保證了人才供給與企業(yè)需求相適應。

3.自上而下的強制性變革，正式規(guī)則快速確立，新的非正式約束醞釀生成

新中國成立時期的職業(yè)教育變革是依托社會主義政治經(jīng)濟體制構建職業(yè)教育體制的過程。正式規(guī)則的確立帶來的是顯著的主體信念重塑與行為激勵效果。從中央政府部門、各業(yè)務部門，到地方政府，再到學校和相關企業(yè)形成嚴格依據(jù)行政指令統(tǒng)一行動的行事原則與規(guī)范，建立自上而下的統(tǒng)一信息傳導與行動機制，具有快速、高效、系統(tǒng)的優(yōu)勢，為新中國快速恢復經(jīng)濟建設提供了必要的技術技能人力資源保障。尤其是，“招生即招工”的招生就業(yè)體制，賦予職業(yè)教育人才前所未的社會地位，畢業(yè)生具有國家干部身份，這使得中等專業(yè)教育在招生上頗具吸引力。

由于正式規(guī)則對主體行為的強力約束作用，傳統(tǒng)非正式約束在這一時期并不活躍，與新體制相匹配的新的非正式約束醞釀生成。但這是一套適應計劃經(jīng)濟的制度規(guī)范，對計劃經(jīng)濟體制具有較強依賴性，意味著一旦計劃經(jīng)濟體制發(fā)生變化，需要主體感知不確定性變化以及相對價格的改變，以采取相應的變革行動。這個時候，在計劃經(jīng)濟體制下形成的路徑依賴將成為制度變革、新制度生成的阻礙。

（三）改革開放后職業(yè)教育制度變遷在博弈和突破中逐步走向深化

1.伴隨工業(yè)化進程不確定性呈現(xiàn)總體增加且區(qū)域不均衡發(fā)展特征

結束十年“文革”，經(jīng)過撥亂反正，國家作出將工作重心放到經(jīng)濟建設上來的重大決策，努力建設社會主義市場經(jīng)濟體制。這是這一階段職業(yè)教育變革的最重要不確定性的來源。市場經(jīng)濟體制改革激發(fā)了經(jīng)濟發(fā)展的巨大動力，大力推動了我國現(xiàn)代化進程。改革開放后我國工業(yè)化進程呈現(xiàn)出長期、快速推進，以及區(qū)域發(fā)展極不均衡的顯著特征[18]。這意味著伴隨產(chǎn)業(yè)發(fā)展，對技術技能型人才需求的規(guī)模和層次必然越來越旺盛，但是會經(jīng)歷一個較長的進程;而工業(yè)化進程的區(qū)域不平衡發(fā)展，導致職業(yè)教育環(huán)境不確定性的情況亦會出現(xiàn)區(qū)域不均衡的特征。同時，由于社會主義市場經(jīng)濟體制的轉型打破了之前計劃經(jīng)濟體制下的職業(yè)教育制度平衡，客觀上也會增加職業(yè)教育發(fā)展的不確定性。

文革后恢復了依托計劃經(jīng)濟體制構建的相對閉環(huán)的管理體制，在長期運行中形成了行之有效的非正式約束，并由此形成了固化思維及路徑依賴。盡管經(jīng)濟體制轉型發(fā)展，但職業(yè)教育管理體制未隨之改變。計劃經(jīng)濟下的職業(yè)教育管理體制使職業(yè)教育主體對不確定性的感知高移至地方政府甚至是中央政府，這使得來自產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求的不確定性信息傳遞有可能未被感知或者被忽略。各個層面主體變革的動力呈現(xiàn)差異化、復雜化特征。

盡管改革開放帶來了經(jīng)濟領域的深度變革，但由于產(chǎn)業(yè)技術水平提升相對緩慢，對職業(yè)教育人才培養(yǎng)整體質(zhì)量提升的需求并不突出，原有管理體制下的職業(yè)教育雖然存在問題，但總體上在規(guī)模和質(zhì)量上可以滿足改革開放初期的產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，總體變革動力不強。但伴隨越來越多的區(qū)域經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)轉型升級，對高新技術技能型人才的需求越來越迫切，區(qū)域職業(yè)教育發(fā)展的不確定性持續(xù)增強，區(qū)域突破體制尋求新制度的變革動力得以不斷增強。

2.職業(yè)教育主體信念的差異化變遷及其應對

第一，中央政府。文革結束后，中央政府恢復并重新確立解放思想、實事求是的思想路線。一切從實際出發(fā)，將工作重心轉移到經(jīng)濟建設上來。1985年5月27日《中共中央關于教育體制改革的決定》出臺、1991年10月17日國務院作出《國務院關于大力發(fā)展職業(yè)技術教育的決定》（國發(fā)[1991]55號），這些重大政策的頒布反映出中央政府對職業(yè)教育地位及發(fā)展重要認知的轉變，謀求建立與新經(jīng)濟體制相匹配的職業(yè)教育體系。我國職業(yè)教育管理體制的優(yōu)勢在于，可以由中央政府牽頭快速完成系統(tǒng)化的正式規(guī)則變遷。因而改革開放后我國職業(yè)教育獲得了長足發(fā)展，到20世紀90年代后期，中等職業(yè)教育已經(jīng)占高中階段教育的半壁江山，各類制度、法規(guī)基本建設完備[19]。進入改革開放中后期，中央政府促進職業(yè)教育發(fā)展的政策逐步深化，尤其是黨的十九大以來，建設高質(zhì)量現(xiàn)代職業(yè)教育的目標及舉措更加明晰。可以說中央政府一直秉承國家總體發(fā)展需求，努力推進職業(yè)教育適應性改革與發(fā)展。

第二，地方政府。相對封閉的管理體制，尤其是前期計劃經(jīng)濟下形成的慣性認知、非正式約束及路徑依賴，使得地方政府缺乏主動感知不確定性的動力和習慣，試圖打破既有制度平衡需要付出額外的成本，收益預期不確定，因而保守、循規(guī)是地方政府的最優(yōu)選擇。伴隨工業(yè)化水平的地區(qū)差異化發(fā)展，在一些工業(yè)化水平較高區(qū)域的地方政府嘗試突破體制障礙、推動地方職業(yè)教育改革，以更好地服務地方經(jīng)濟發(fā)展。分析其原因，首先，地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展對職業(yè)教育的客觀需求日益迫切而直接，這改變了其對職業(yè)教育的認知，進而改變其對相對價格的判斷，增加了其主動謀求變革的動力。其次，這些地方政府在經(jīng)濟發(fā)展業(yè)績上處于優(yōu)勢，有信心有能力與上級政府據(jù)理力爭、博弈談判，爭取政策空間與支持。最后，當變革行動帶來促進地方經(jīng)濟發(fā)展的良好效益后，則使得之前的博弈和舉措得到認可和強化，進一步確證職業(yè)教育主體信念變遷的方向，為新制度的生成增加可能性及籌碼。

第三，職業(yè)學校。與地方政府類似，由于前期計劃經(jīng)濟體制內(nèi)形成的慣習及路徑依賴，職業(yè)學校感知到的環(huán)境不確定性較低，尤其是伴隨國企改革退出職業(yè)教育，進一步削弱了職業(yè)學校與產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間的信息互通。我國工業(yè)化進程相當長的一段時期內(nèi)，對職業(yè)學校人才培養(yǎng)規(guī)模和質(zhì)量的吸納和包容度，使得靠政府撥款辦學的職業(yè)學?；締适Ц兄淮_定性以及改變現(xiàn)狀的動力。但是，一些職業(yè)學?；蛘呤腔诘胤疆a(chǎn)業(yè)發(fā)展訴求倒逼或者是基于領導者的遠見卓識與責任擔當，意識到未來職業(yè)教育的發(fā)展還是要走校企合作、產(chǎn)教融合的道路，長遠來看變革是增益的，進而主動對學校發(fā)展作出長遠規(guī)劃，努力與產(chǎn)業(yè)、企業(yè)保持或建立聯(lián)系提升人才培養(yǎng)質(zhì)量，甚至發(fā)動各種資源和影響力去與政府、企業(yè)進行談判、博弈，爭取體制內(nèi)最大的政策和資源支持。

第四，企業(yè)。伴隨經(jīng)濟體制轉型，國企退出教育領域，既不再承擔職業(yè)教育辦學主體功能，也沒有以行業(yè)身份參與辦學的強制要求。這相當于從各方面弱化了企業(yè)對人才培養(yǎng)的責任與義務，企業(yè)從制度上喪失了參與職業(yè)教育的動力，學校“剃頭挑子一頭熱”現(xiàn)象長期存在。分析目前參與職業(yè)教育積極性高、效果好的企業(yè)，包括三類：一是傳統(tǒng)國有企業(yè)，具有社會責任擔當?shù)膽T習，可能亦存在政治激勵因素;二是面臨員工培訓成本分擔問題的企業(yè)，當對入職或在職員工培訓的成本高于借助職業(yè)院校訂單培養(yǎng)或培訓服務成本時，企業(yè)樂于參與職業(yè)教育;三是對政府政策紅利信息敏感的企業(yè)，比如建設產(chǎn)教融合型企業(yè)、產(chǎn)業(yè)學院建設等。

3.中央政府的主動變革與多層面主體行動選擇下的耦合式變革動力機制

縱觀改革開放40年，我國職業(yè)教育在體量規(guī)模、層次體系以及專業(yè)布局與規(guī)范建設上都取得了令人矚目的成就。盡管中央政府從改革開放之初就確立了正確的職業(yè)教育體制及內(nèi)涵變革的方向，但對于一些制約職業(yè)教育發(fā)展的根本性問題直到今天仍未得到有效解決。比如1985年5月出臺的《中共中央關于教育體制改革的決定》指出“歷史遺留的鄙薄職業(yè)技術教育的陳腐觀念根深蒂固”“逐步建立起一個從初級到高級、行業(yè)配套、結構合理又能與普通教育相互溝通的職業(yè)技術教育體系”“職業(yè)技術教育要同經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要密切結合起來”等。可見職業(yè)教育內(nèi)涵發(fā)展及深化改革的內(nèi)在機制仍未明了，根本性障礙仍未清除。

現(xiàn)行職業(yè)教育管理體制機制是一把雙刃劍，它既是我國長期保障職業(yè)教育穩(wěn)定發(fā)展的有效制度，同時又在各層面主體性發(fā)揮上起到掣肘作用。尤其是計劃經(jīng)濟時期形成的非正式約束及路徑依賴，越來越成為職業(yè)教育發(fā)展的深層阻礙，正式制度激勵的效果日益式微。但從實踐主體的經(jīng)驗來看，只要主體信念轉變，感知到相對價格改變，在既有體制機制下亦有很多的作為空間。完全可以通過非正式約束的突破與創(chuàng)新來逐步優(yōu)化正式規(guī)則，構建新的更有效的激勵制度，進而取得雙贏、多贏的局面。概括來看，改革開放以來我國職業(yè)教育發(fā)展呈現(xiàn)出中央政府的主動變革與其他各層面主體行動選擇下的耦合式變革動力機制。

三、我國職業(yè)教育變革的歷史邏輯

盡管我國三次職業(yè)教育變革各自具有獨特的問題和鮮明的特征，但從我國工業(yè)化整體進程以及職業(yè)教育主體信念變遷和行動模式來看，我國職業(yè)教育變革具有內(nèi)在的整體性、承襲性及邏輯性。

（一）工業(yè)化水平及產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求是我國職業(yè)教育變革的根本動力

現(xiàn)代職業(yè)教育從根本上說是人類社會工業(yè)化進程的產(chǎn)物，我國歷次職業(yè)教育變革一再證明，沒有現(xiàn)代職業(yè)教育的人力支持，工業(yè)社會就無從發(fā)展，同時職業(yè)教育也不可能脫離生產(chǎn)力水平和產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求而超前發(fā)展。可以說，一國工業(yè)化水平及產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求是職業(yè)教育布局結構及規(guī)模質(zhì)量的決定性力量。

清末民初政府推行的先進學制下的學校職業(yè)教育之所以失敗，是因為它脫離了當時我國工業(yè)發(fā)展水平以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求。新中國成立后直至改革開放前期，我國職業(yè)教育規(guī)模與質(zhì)量總體上與工業(yè)化發(fā)展進程相匹配，滿足了經(jīng)濟社會發(fā)展的階段需求，經(jīng)歷了一段穩(wěn)定發(fā)展期。但是伴隨工業(yè)化水平不斷提高，職業(yè)教育不確定性增強，職業(yè)教育適應性變革的動力在局部產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求不斷提高下得到增強。可以判斷，不均衡發(fā)展仍將長期成為我國經(jīng)濟發(fā)展的基本特征，因此，根據(jù)區(qū)域工業(yè)化發(fā)展階段及產(chǎn)業(yè)升級與轉型發(fā)展需求，通過區(qū)域不均衡變革最終走向整體變革，是我國職業(yè)教育變革的基本規(guī)律。

（二）主體信念變遷總是先行于職業(yè)教育變革，并最終決定變革的方向、方式、廣度和深度

對我國職業(yè)教育變革的縱向歷史分析看到，主體信念變遷一定是先于職業(yè)教育變革而發(fā)生的。無論是政府、學校還是企業(yè)甚至是第三方社會組織，任何主體的變革行為都是基于對環(huán)境不確定性的感知和預判而做出的，沒有先行的信念變遷，主體無法意識到環(huán)境不確定性，更無法改變主體對相對價格變化的判斷，變革行動則不會出現(xiàn)。

受限于主體認知能力及舊有制度約束，不同主體呈現(xiàn)出的變革動機及行為又是主觀化并復雜多樣的，尤其是舊有體制下形成的報酬遞增假象，路徑依賴對主體行為的潛在影響，都在真實引導主體的感知、判斷并最終影響其行動決策。雖然外在強制性改革可以迅速改變正式制度，但是內(nèi)生性的非正式約束卻很難在短時間內(nèi)被改變，而這些才是真正在實踐中約束主體行為的有效“制度”。這就意味著任何有效的變革一定要先有職業(yè)教育主體信念的集體轉向，包括政府、企業(yè)、學校、相關社會組織甚至社會民眾，只有主體間建立起有效的信息溝通渠道，形成明確有力的統(tǒng)一意義認知與信念，才能保證主體參與的主動意愿，進而保持變革行動方向的一致性。主體參與的多元及其意愿的強度和持續(xù)性將最終決定職業(yè)教育變革的廣度和深度。

（三）對非正式約束的重構是推動職業(yè)教育深度變革的突破口

非正式約束是實際上規(guī)范人們行為而廣泛存在的制度，無論正式制度如何改變，文化傳承下來的傳統(tǒng)觀念、行事準則、處事方式都幻化成文化基因印刻在人們的頭腦中并外顯為慣習和行動。這種非正式約束既有傳承于傳統(tǒng)社會的約束，比如“學而優(yōu)則仕”，也有與不同階段正式制度相結合形成并穩(wěn)定下來的新的決策傾向及行事規(guī)范，比如被動等待上級政府部門政策指令等。而往往正是對這些非正式約束的突破和重構，帶來了真正的變革契機和紅利。江蘇、上海、廣東等地方政府率先意識到職業(yè)教育對于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重要人才支撐作用和意義，主動作為改變區(qū)域體制機制微環(huán)境，有效激發(fā)了職業(yè)院校、企業(yè)參與職業(yè)教育變革的積極性。分析這些地方政府的決策動機和條件，除了客觀的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展驅(qū)動，也得益于地方文化中善變通、務長遠、講實際的行動傾向，甚至與清末民初時期當?shù)芈殬I(yè)教育實踐所形成的社會意識經(jīng)驗不無關系?？傊?，非正式約束是影響主體決策的直接因素，是推動深度變革的突破口，既決定既有制度的韌性和持久性，也決定變革的特性和難度。

（四）迫切需要探索“求諸己”的中國特色職業(yè)教育變革之路

縱觀我國職業(yè)教育歷次變革，借鑒先進國家理論和經(jīng)驗是職業(yè)教育主體習慣性采取的分析和解決問題的策略。但是實踐證明，雖然各國的經(jīng)驗均有其可取之處，但又總有與我國職業(yè)教育實踐不相適應的地方，往往不能解決我國職業(yè)教育發(fā)展中面臨的深層次問題。歸根結底，因為其都是基于本國的工業(yè)化進程、產(chǎn)業(yè)發(fā)展結構與需求以及本國的教育體制現(xiàn)狀而構建、改革、發(fā)展而來的，與我國面臨的問題從根本上是不同的。如果說之前我國職業(yè)教育在特殊社會發(fā)展階段必須借鑒他國經(jīng)驗快速制度化，那么今天我國工業(yè)經(jīng)濟發(fā)展水平要求我們必須直面自身的問題。因為一些根本性的問題，比如信念轉變、管理體制改革、企業(yè)主體性調(diào)動等問題只能通過自己的制度創(chuàng)新才能真正解決。

四、我國職業(yè)教育變革動力機制的優(yōu)化策略

（一）開展多主體參與的職業(yè)教育價值討論，改變相關主體職業(yè)教育信念

當前我國職業(yè)教育進入深化發(fā)展的重要階段，迫切需要一次多層次、系統(tǒng)化有序推進的深度變革。面臨的首要問題就是來自各個層面主體信念認同的阻力，無論是深入推進產(chǎn)教融合過程中各方面主體協(xié)同合作的問題，本科層次職業(yè)教育發(fā)展中遇到的社會民眾不認同的問題，還是職業(yè)學校專業(yè)改革中教師參與主動性的問題，都迫切需要開展一次多元主體參與的關于職業(yè)教育價值與意義的討論。首先，使工商業(yè)界認識到參與職業(yè)教育對產(chǎn)業(yè)及企業(yè)發(fā)展的深遠意義并逐步樹立起培育人才的責任意識。其次，政府尤其是地方政府要充分認識到職業(yè)教育在區(qū)域產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展中的重要作用，切實發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、監(jiān)督保障的職能。第三，使社會大眾獲得職業(yè)教育對個人就業(yè)能力提升及成就完滿人生的直觀認知，轉變其對職業(yè)教育的消極認知。第四，尤為重要的是，讓職業(yè)院校的校長及教師對所從事的職業(yè)教育事業(yè)形成高價值感，愿意主動參與變革，這樣才能為職業(yè)教育的深層次變革做好意識上的充分準備。

（二）深化產(chǎn)教融合，建立政府、產(chǎn)業(yè)與職業(yè)院校的三維立體信息溝通機制

2017年12月5日，《國務院辦公廳關于深化產(chǎn)教融合的若干意見》出臺，認為“受體制機制等多種因素影響，人才培養(yǎng)供給側和產(chǎn)業(yè)需求側在結構、質(zhì)量、水平上還不能完全適應”[20]。意味著中央政府已經(jīng)意識到體制機制障礙已成為當前職業(yè)教育改革的重要阻力。脫胎于計劃經(jīng)濟的職業(yè)教育管理體制機制面臨的一個突出問題就是割裂了職業(yè)學校和產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求的直接信息互通渠道，信息溝通不暢成為阻礙主體感知不確定性實現(xiàn)職業(yè)教育變革動力傳導的主要問題。可以以推進產(chǎn)教融合、創(chuàng)新體制機制為契機，搭建政府、產(chǎn)業(yè)與職業(yè)院校多方協(xié)同合作的新平臺，構建三維立體信息溝通機制。這將有助于降低職業(yè)教育實踐主體與產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求之間的信息溝通成本，有利于各方主體對行動結果作出正確價值預判，促進多元主體同向變革行動產(chǎn)生，推動職業(yè)教育變革不斷深入。

（三）構建多樣性、競爭性激勵制度，激活各層面職業(yè)教育主體創(chuàng)新行動

盡管我國職業(yè)教育變革動力不斷增強，但是由于在計劃體制內(nèi)形成的依計劃指令行事的習慣，大部分職業(yè)教育主體對變革持高風險預期，多數(shù)主體傾向采取保守策略，只有少數(shù)銳意進取的主體愿意承擔風險成本。因而，只有更多主體愿意參與變革，探索變革的不同路徑，作出成功示范，才能推動更多的變革行為產(chǎn)生，才能推動新制度不斷生成。因此，如何激發(fā)主體的創(chuàng)新嘗試與行動成為變革的關鍵。諾思認為，在經(jīng)濟領域，為不同的信念和制度創(chuàng)造出多樣性和競爭性的制度環(huán)境，支撐了現(xiàn)代經(jīng)濟增長的非人格化交換的增長[21]。探索現(xiàn)代職業(yè)教育的新制度，也需要營造多樣性和競爭性的激勵制度環(huán)境。由于職業(yè)教育變革主體的多層面和多元性，要求構建針對不同主體的激勵制度，注意政治結構、產(chǎn)權結構以及社會結構激勵的有機結合，這是一個系統(tǒng)工程。

（四）設立職業(yè)教育變革試驗區(qū)，培育創(chuàng)新非正式約束及其實施特征

職業(yè)教育變革的全面推進需要科學設計、長遠謀劃、系統(tǒng)推進。在構建系統(tǒng)化激勵制度之前，迫切需要從成功的實踐經(jīng)驗中提取理論和范例，以支撐職業(yè)教育整體變革策略的設計與實施。就像安徽小崗村的實踐對改革開放的重要示范作用一樣，今天的職業(yè)教育變革也迫切需要對局部、區(qū)域已取得的實踐經(jīng)驗和改革方略進行重點支持和認真研究總結。尤其是從我國職業(yè)教育變革的各個階段來看，對路徑依賴的突破、重構非正式約束是新制度生成的關鍵，是需要重點研究的問題?？梢酝ㄟ^設立職業(yè)教育變革試驗區(qū)，嘗試以更寬松的政策環(huán)境，培育創(chuàng)新非正式約束及其實施特征，支持探索更多的體制機制改革。從宏觀、中觀和微觀上充分把握其有效體制機制要素，尤其對非正式約束及其實施特征形成要件展開分析，形成可復制可借鑒可推廣的改革經(jīng)驗和模式。

參 考 文 獻

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Research on the Historical Logic and Dynamic Mechanism of Vocational Education Reform in China Based on Norths Analytical Framework of Institutional Change Theory

Zhang Miao

Abstract? Based on Norths framework of Institutional Change Theory， the paper analyzes the historical process of Chinese vocational education reform， revealing its unique historical logic and dynamic mechanism as the follows： the fundamental driving force of the reform of vocational education is the process and level of industrialization， the change of subjects beliefs is the prerequisite， the change of informal constraints containing cultural genes is always a breakthrough to promote the deepening of vocational education reform. There is an urgent need to explore Chinese own road to reform vocational education. To construct a driving force mechanism for the reform of vocational education， it is recommended to change the beliefs of the subjects through the discussion of the value of vocational education with multi-subject participation， build a three-dimensional information communication mechanism and build a diverse competitive system to activate the reform intention， etc.

Key words? vocational education; change; historical logic; dynamic mechanism; institutional change theory

Author? Zhang Miao， associate professor of School of Educational Science of Shenyang Normal University （Shenyang? 110034）