劉 穎

自2015年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)新體制的若干意見(jiàn)》《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展的若干意見(jiàn)》（簡(jiǎn)稱國(guó)辦發(fā)〔2017〕7號(hào)文）等規(guī)定發(fā)布以來(lái)，為推動(dòng)開(kāi)發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)和創(chuàng)新發(fā)展，作為吸引外部生產(chǎn)要素、促進(jìn)自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特定區(qū)域，有著多種運(yùn)行機(jī)制，政府和社會(huì)資本合作的模式也愈發(fā)得到重視，其中“管委會(huì)＋公司”運(yùn)行機(jī)制憑借其充分引導(dǎo)利用社會(huì)資本的優(yōu)勢(shì)成為越來(lái)越多地方政府進(jìn)行各類開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)的一種模式，同時(shí)在實(shí)行過(guò)程中也產(chǎn)生了一系列需要解決的問(wèn)題。

一、“管委會(huì)＋公司”運(yùn)行機(jī)制的出臺(tái)背景與淵源

（一）“管委會(huì)＋公司”運(yùn)行機(jī)制的出臺(tái)背景

地方政府對(duì)特定區(qū)域、重大項(xiàng)目尤其是開(kāi)發(fā)區(qū)的建設(shè)采用的運(yùn)行機(jī)制常見(jiàn)的有三種：管委會(huì)主導(dǎo)運(yùn)行機(jī)制、公司主導(dǎo)運(yùn)行機(jī)制、管委會(huì)＋公司運(yùn)行機(jī)制。三種運(yùn)行機(jī)制各有其特點(diǎn)，在管委會(huì)主導(dǎo)的運(yùn)行機(jī)制中，管委會(huì)作為開(kāi)發(fā)區(qū)的管理機(jī)構(gòu)，不僅承擔(dān)開(kāi)發(fā)區(qū)政策制定、發(fā)展規(guī)劃、行政審批、社會(huì)事務(wù)管理等行政管理職責(zé)，還承擔(dān)開(kāi)發(fā)區(qū)的招商引資、資金籌集、項(xiàng)目管理、政府公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)市場(chǎng)化服務(wù)、土地預(yù)儲(chǔ)備運(yùn)營(yíng)等職責(zé)。管委會(huì)根據(jù)需要將其中的部分職責(zé)委托其下屬國(guó)有企業(yè)承擔(dān)。公司主導(dǎo)的運(yùn)行機(jī)制是由公司代行管委會(huì)職責(zé)，不設(shè)管委會(huì)，實(shí)行“人大立法、政府管理、公司運(yùn)作”的管理模式，公司承擔(dān)開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的職責(zé)[1]。

近年來(lái)，國(guó)家相關(guān)政策①如：國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于促進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展的若干意見(jiàn)》、國(guó)務(wù)院《關(guān)于推進(jìn)國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)創(chuàng)新提升打造改革開(kāi)放新高地的意見(jiàn)》、國(guó)家發(fā)展改革委等七部委《關(guān)于促進(jìn)具備條件的開(kāi)發(fā)區(qū)向城市綜合功能區(qū)轉(zhuǎn)型模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》等。不斷鼓勵(lì)推進(jìn)社會(huì)資本參與開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)，鼓勵(lì)以政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式進(jìn)行開(kāi)發(fā)區(qū)相關(guān)項(xiàng)目建設(shè)，探索多元化的開(kāi)發(fā)區(qū)運(yùn)營(yíng)模式[2]。第三種運(yùn)行機(jī)制，即“管委會(huì)＋公司”運(yùn)行機(jī)制能夠充分響應(yīng)國(guó)家政策，管委會(huì)作為開(kāi)發(fā)區(qū)的管理機(jī)構(gòu)，承擔(dān)開(kāi)發(fā)區(qū)政策制定、發(fā)展規(guī)劃、行政審批、社會(huì)事務(wù)管理等行政管理職責(zé)；公司作為開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)發(fā)展的市場(chǎng)主體，主要承擔(dān)開(kāi)發(fā)區(qū)的招商引資、資金籌集、項(xiàng)目管理、政府公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)市場(chǎng)化服務(wù)、土地預(yù)儲(chǔ)備運(yùn)營(yíng)等職責(zé)[3]。公司可利用市場(chǎng)化手段，聯(lián)合社會(huì)資本參與開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。目前，全國(guó)多地已推廣并采取該運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)，且卓有成效。例如，青島、長(zhǎng)春、沈陽(yáng)的開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)運(yùn)行模式。

“管委會(huì)＋公司”運(yùn)行機(jī)制是“小管委會(huì)”和“大公司”的組合，管委會(huì)職能范圍小，公司職能范圍大，管委會(huì)承擔(dān)政策制定、發(fā)展規(guī)劃、行政審批、社會(huì)事務(wù)管理等行政管理職能，招商引資、資金籌集、項(xiàng)目管理、政府公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)市場(chǎng)化服務(wù)、土地預(yù)儲(chǔ)備運(yùn)營(yíng)等工作（簡(jiǎn)稱指定工作）一攬子授權(quán)給公司；管委會(huì)主導(dǎo)模式下，指定工作為管委會(huì)的職能，管委會(huì)根據(jù)需要將指定工作委托給下屬國(guó)有企業(yè)或依法委托第三方（簡(jiǎn)稱實(shí)施主體）實(shí)施。

在此運(yùn)行機(jī)制下，管委會(huì)財(cái)政性資金主要依賴于公司承擔(dān)指定工作而獲得的收入，不同于管委會(huì)主導(dǎo)的運(yùn)行機(jī)制下，管委會(huì)財(cái)政性資金依賴于管委會(huì)承擔(dān)的職能而獲得的收入。另外，公司通過(guò)法定程序確定工程建設(shè)主體和提供運(yùn)營(yíng)服務(wù)的主體，管委會(huì)根據(jù)約定向公司支付建設(shè)和運(yùn)營(yíng)費(fèi)用。在績(jī)效考核方面，公司承擔(dān)的指定工作主要為管委會(huì)經(jīng)濟(jì)性職能范圍內(nèi)的工作，管委會(huì)對(duì)公司進(jìn)行績(jī)效考核，同時(shí)，公司通常亦對(duì)管委會(huì)進(jìn)行考核。在人員聘用機(jī)制方面，管委會(huì)可在機(jī)構(gòu)和人員編制總額內(nèi)自主靈活設(shè)置職能部門和職員崗位，暢通人員身份轉(zhuǎn)換渠道，通常按照“檔案封存、全員聘用、績(jī)效考核、按崗定薪、按績(jī)獎(jiǎng)懲”的原則，推行職員制和績(jī)效工資制。正因“管委會(huì)＋公司”運(yùn)行機(jī)制有區(qū)別于管委會(huì)主導(dǎo)或公司主導(dǎo)的運(yùn)行機(jī)制的特點(diǎn)，且能夠順應(yīng)地方政府與社會(huì)資本合作的發(fā)展方向，該運(yùn)行機(jī)制作為新的熱點(diǎn)應(yīng)運(yùn)而生。

（二）“管委會(huì)＋公司”運(yùn)行機(jī)制的淵源

“管委會(huì)＋公司”運(yùn)行機(jī)制的直接淵源是地方性法規(guī)。例如，遼寧省第十三屆人大常務(wù)委員會(huì)第五次會(huì)議于2018年10月11日通過(guò)并公布的《遼寧省開(kāi)發(fā)區(qū)條例》首次在地方性法規(guī)中明確使用“管委會(huì)＋公司”運(yùn)行機(jī)制一語(yǔ)①《遼寧省開(kāi)發(fā)區(qū)條例》第二十四條：開(kāi)發(fā)區(qū)推行“管委會(huì)+公司”的運(yùn)行機(jī)制，管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)開(kāi)發(fā)區(qū)的政策制定、發(fā)展規(guī)劃、行政審批、投資促進(jìn)等工作，運(yùn)營(yíng)公司負(fù)責(zé)開(kāi)發(fā)區(qū)土地開(kāi)發(fā)、投融資、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、招商引資等工作。。也有的地方性法規(guī)雖然沒(méi)有使用“管委會(huì)＋公司”運(yùn)行機(jī)制一語(yǔ)，但是在開(kāi)發(fā)區(qū)管理工作中，明確鼓勵(lì)和支持“管理機(jī)構(gòu)與運(yùn)營(yíng)企業(yè)分離的制度”，這實(shí)際上也是適用“管委會(huì)＋公司”運(yùn)行機(jī)制。例如2019年湖北省人大常委會(huì)通過(guò)的《湖北省開(kāi)發(fā)區(qū)條例》的相關(guān)規(guī)定②《湖北省開(kāi)發(fā)區(qū)條例》第十一條：鼓勵(lì)和支持開(kāi)發(fā)區(qū)在管理工作中，推行政企分開(kāi)、政資分開(kāi)，實(shí)行管理機(jī)構(gòu)與運(yùn)營(yíng)企業(yè)分離的制度，管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)開(kāi)發(fā)區(qū)的政策制定、發(fā)展規(guī)劃、行政審批、投資促進(jìn)、企業(yè)服務(wù)等工作，專業(yè)運(yùn)營(yíng)企業(yè)負(fù)責(zé)開(kāi)發(fā)區(qū)的區(qū)域開(kāi)發(fā)、投融資、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、招商引資、專業(yè)服務(wù)等工作。。進(jìn)一步追溯“管委會(huì)＋公司”運(yùn)行機(jī)制的淵源，國(guó)家發(fā)展改革委于2014年12月2日發(fā)布的《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》便是其一，該意見(jiàn)鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)投資，增強(qiáng)公共產(chǎn)品供給能力，促進(jìn)調(diào)結(jié)構(gòu)、補(bǔ)短板、惠民生。

二、“管委會(huì)＋公司”運(yùn)行機(jī)制中管委會(huì)的疑難制度問(wèn)題分析

（一）管委會(huì)可否將財(cái)政性資金增量部分通過(guò)協(xié)議方式直接支付給公司

有觀點(diǎn)認(rèn)為，在“管委會(huì)+公司”模式中，財(cái)政性資金的增量部分系通過(guò)公司承擔(dān)指定工作獲得的財(cái)政收入（簡(jiǎn)稱增量財(cái)政性資金），因此，管委會(huì)可通過(guò)與公司協(xié)議，將增量財(cái)政性資金直接支付給公司?！额A(yù)算法》規(guī)定“預(yù)算由預(yù)算收入和預(yù)算支出組成。政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算?！薄墩少?gòu)法》規(guī)定“本法所稱政府采購(gòu)，是指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購(gòu)依法制定的集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為?！薄墩少?gòu)法實(shí)施條例》規(guī)定“本條例所稱財(cái)政性資金是指納入預(yù)算管理的資金?！睋?jù)此可見(jiàn)，盡管開(kāi)發(fā)區(qū)可以采用“管委會(huì)+公司”模式，但是增量財(cái)政性資金仍屬于受《預(yù)算法》約束的財(cái)政性資金，通過(guò)協(xié)議方式直接支付給公司不符合《預(yù)算法》和《政府采購(gòu)法》等規(guī)定。另外，筆者檢索到的地方性法規(guī)也未見(jiàn)突破《政府采購(gòu)法》的規(guī)定。比如：《廣西壯族自治區(qū)開(kāi)發(fā)區(qū)條例》規(guī)定，探索建立公司化管理模式，將園區(qū)的開(kāi)發(fā)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、招商、服務(wù)等事項(xiàng)通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)等市場(chǎng)化方式委托給專業(yè)公司或者專業(yè)團(tuán)隊(duì)。

（二）可否以未來(lái)增量財(cái)政性資金用于支付公司建設(shè)和運(yùn)營(yíng)投資

增量財(cái)政性資金主要由土地出讓金等基金收入、企業(yè)所得稅等各項(xiàng)稅收、行政事業(yè)性收費(fèi)等非稅收入構(gòu)成，增量財(cái)政性資金能夠足額支付公司建設(shè)和運(yùn)營(yíng)方面的投資，需要較長(zhǎng)時(shí)間，且具有不確定性。根據(jù)《預(yù)算法》及相關(guān)政策①《財(cái)政部關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》財(cái)預(yù)〔2017〕]87號(hào)、《財(cái)政部發(fā)展改革委司法部人民銀行銀監(jiān)會(huì)證監(jiān)會(huì)關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào)。規(guī)定，地方政府舉債一律采取在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的限額內(nèi)發(fā)行地方政府債券方式，除此以外地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)，不得把政府購(gòu)買服務(wù)作為增加預(yù)算單位財(cái)政支出的依據(jù)。因此，在沒(méi)有預(yù)算的前提下，以未來(lái)增量財(cái)政性資金作為開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)投資的付費(fèi)來(lái)源有被認(rèn)定為不合規(guī)的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）可否將增量財(cái)政性資金全部以補(bǔ)助方式支付給公司

《政府投資條例》規(guī)定，政府投資資金應(yīng)當(dāng)投向市場(chǎng)不能有效配置資源的社會(huì)公益服務(wù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、重大科技進(jìn)步、社會(huì)管理、國(guó)家安全等公共領(lǐng)域的項(xiàng)目，以非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目為主；政府投資資金按項(xiàng)目安排，以直接投資方式為主；對(duì)確需支持的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，可適當(dāng)采取投資補(bǔ)助方式；采取投資補(bǔ)助、貸款貼息等方式安排政府投資資金的，項(xiàng)目單位應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定辦理手續(xù)。據(jù)此可見(jiàn)，增量財(cái)政性資金可以以補(bǔ)助方式支付給相應(yīng)領(lǐng)域的項(xiàng)目，若將增量財(cái)政性資金全部以補(bǔ)助方式支付給公司不符合該規(guī)定。

（四）管委會(huì)可否承諾滿足公司建設(shè)用地指標(biāo)的需求

公司要求滿足建設(shè)用地指標(biāo)，主要是為了獲取出讓的國(guó)有建設(shè)用地，通過(guò)開(kāi)發(fā)利用收回對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的投入并獲取相應(yīng)回報(bào)?！锻恋毓芾矸▽?shí)施條例》規(guī)定，國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)明確耕地保有量、建設(shè)用地規(guī)模等要求，合理確定并嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地規(guī)模?！冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》規(guī)定“縣級(jí)以上地方人民政府出讓土地使用權(quán)用于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的，須根據(jù)省級(jí)以上人民政府下達(dá)的控制指標(biāo)擬訂年度出讓土地使用權(quán)總面積方案，按照國(guó)務(wù)院規(guī)定，報(bào)國(guó)務(wù)院或者省級(jí)人民政府批準(zhǔn)。”據(jù)此可見(jiàn)，建設(shè)用地指標(biāo)由省級(jí)以上政府批準(zhǔn)，管委會(huì)無(wú)權(quán)承諾滿足公司建設(shè)用地指標(biāo)的需求。但是，對(duì)于土地節(jié)約集約利用成效好、閑置土地少且用地需求量較大的市、縣，根據(jù)國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于對(duì)真抓實(shí)干成效明顯地方進(jìn)一步加大激勵(lì)支持力度的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2018〕117號(hào)）的規(guī)定，在全國(guó)新增建設(shè)用地計(jì)劃中可能獲得一定用地指標(biāo)的獎(jiǎng)勵(lì)，該用地指標(biāo)經(jīng)市、縣級(jí)人民政府同意可用于開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)民生和新興產(chǎn)業(yè)等建設(shè)。

（五）管委會(huì)可否承擔(dān)社會(huì)管理職能

社會(huì)管理是指以維系社會(huì)秩序?yàn)楹诵?，通過(guò)政府主導(dǎo)、多方參與，規(guī)范社會(huì)行為、協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系、促進(jìn)社會(huì)認(rèn)同、秉持社會(huì)公正、解決社會(huì)問(wèn)題、化解社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)治安、應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，為人類社會(huì)生存和發(fā)展創(chuàng)造既有秩序又有活力的基礎(chǔ)運(yùn)行條件和社會(huì)環(huán)境、促進(jìn)社會(huì)和諧的活動(dòng)[4]。國(guó)辦發(fā)〔2017〕7號(hào)文規(guī)定各地要充分依托所在地各級(jí)人民政府開(kāi)展社會(huì)管理、公共服務(wù)和市場(chǎng)監(jiān)管，減少向開(kāi)發(fā)區(qū)派駐的部門。亦有地方條例②《江西省開(kāi)發(fā)區(qū)條例》第二十六條開(kāi)發(fā)區(qū)應(yīng)當(dāng)依托所在地人民政府開(kāi)展社會(huì)管理、公共服務(wù)和市場(chǎng)監(jiān)管工作。省、設(shè)區(qū)的市人民政府根據(jù)開(kāi)發(fā)區(qū)的實(shí)際需要和承接能力，可以依照法定程序，賦予開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)行使必要的社會(huì)管理、公共服務(wù)和市場(chǎng)監(jiān)管權(quán)限。規(guī)定開(kāi)發(fā)區(qū)應(yīng)當(dāng)依托所在地人民政府開(kāi)展社會(huì)管理工作，根據(jù)開(kāi)發(fā)區(qū)的實(shí)際需要和承接能力，可以依照法定程序，賦予開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)行使必要的社會(huì)管理權(quán)限；另有地方規(guī)定③《遼寧省開(kāi)發(fā)區(qū)條例》第二十二條開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)作為所在地市、縣人民政府的派出機(jī)關(guān)，在規(guī)定的職責(zé)范圍內(nèi)行使經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，提供投資服務(wù)。除代管鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的開(kāi)發(fā)區(qū)外，原則上不承擔(dān)社會(huì)管理職能。開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)原則上不承擔(dān)社會(huì)管理職能，但是，該規(guī)定為原則性規(guī)定，其本意是要開(kāi)發(fā)區(qū)集中精力抓好經(jīng)濟(jì)管理和投資服務(wù)，煥發(fā)體制機(jī)制活力。筆者認(rèn)為，可根據(jù)需要由管委會(huì)承擔(dān)部分社會(huì)管理職能，由于社會(huì)管理職能范圍較為寬泛，建議根據(jù)《關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》的規(guī)定，以清單形式列示管委會(huì)具體權(quán)責(zé)，以區(qū)別于其所依托的人民政府的職責(zé)，形成邊界清晰、分工合理、權(quán)責(zé)一致的管委會(huì)的社會(huì)管理職能范圍。

（六）合作終止的移交范圍與提前終止的補(bǔ)償

因管委會(huì)、公司、不可抗力等原因均可能導(dǎo)致管委會(huì)與公司之間的合作提前終止，管委會(huì)與公司之間的合作也可能在合作期滿終止。無(wú)論是合作提前終止還是期滿終止，公司負(fù)責(zé)移交的范圍應(yīng)限于政府職責(zé)范圍內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目（簡(jiǎn)稱項(xiàng)目資產(chǎn)），包括公司自行運(yùn)營(yíng)或委托第三方運(yùn)營(yíng)的項(xiàng)目資產(chǎn)，公司投資的商業(yè)性項(xiàng)目不應(yīng)納入移交范圍。移交程序可參考PPP項(xiàng)目的移交程序。管委會(huì)與公司之間合作期限的確定，取決于公司對(duì)項(xiàng)目資產(chǎn)的投入成本可收回的期限。若合作期限屆滿，公司應(yīng)將項(xiàng)目資產(chǎn)無(wú)償移交給管委會(huì)，管委會(huì)一般不對(duì)公司予以補(bǔ)償；若合作期限提前終止，可視提前終止的過(guò)錯(cuò)責(zé)任對(duì)公司予以相應(yīng)補(bǔ)償，可考慮將經(jīng)審計(jì)確認(rèn)的公司對(duì)項(xiàng)目資產(chǎn)投入的建設(shè)成本和相應(yīng)利息尚未收回的部分作為補(bǔ)償金額。

三、“管委會(huì)＋公司”運(yùn)行機(jī)制中公司的疑難制度問(wèn)題分析

（一）公司可否直接從事指定工作

地方性法規(guī)等規(guī)定中已規(guī)定采用“管委會(huì)+公司”模式的，管委會(huì)可直接委托公司承擔(dān)指定工作。由于《立法法》規(guī)定：“在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)?！币虼?，雖然地方性法規(guī)等確立了“管委會(huì)+公司”模式，但是，按照《政府采購(gòu)法》或《招標(biāo)投標(biāo)法》等規(guī)定應(yīng)履行招標(biāo)等程序確定指定工作實(shí)施主體的，仍應(yīng)遵守《政府采購(gòu)法》或《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定。

（二）公司可否編制國(guó)土空間規(guī)劃并審批

《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》規(guī)定，國(guó)土空間規(guī)劃包括總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃。需報(bào)國(guó)務(wù)院審批的城市國(guó)土空間總體規(guī)劃，由市政府組織編制，經(jīng)同級(jí)人大常委會(huì)審議后，由省級(jí)政府報(bào)國(guó)務(wù)院審批；其他市縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃由省級(jí)政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際，明確規(guī)劃編制審批內(nèi)容和程序要求。涉及空間利用的某一領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃，如交通、能源等基礎(chǔ)設(shè)施，由相關(guān)主管部門組織編制；在城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)的詳細(xì)規(guī)劃，由市縣自然資源主管部門組織編制，報(bào)同級(jí)政府審批。因此，由公司編制國(guó)土空間規(guī)劃并審批無(wú)法律依據(jù)。

（三）公司可否承擔(dān)社會(huì)管理職能

《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（中發(fā)〔2015〕22號(hào)）、國(guó)務(wù)院《加快剝離國(guó)有企業(yè)辦社會(huì)職能和解決歷史遺留問(wèn)題工作方案》（國(guó)發(fā)〔2016〕19號(hào)）和國(guó)資委等四部門《關(guān)于國(guó)有企業(yè)辦市政、社區(qū)管理等職能分離移交的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)資發(fā)改革〔2017〕85號(hào)）等規(guī)定明確要加快剝離國(guó)有企業(yè)辦社會(huì)職能和解決歷史遺留問(wèn)題，同時(shí)也規(guī)定通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)、專業(yè)化運(yùn)營(yíng)管理等不同方式剝離辦社會(huì)職能和解決歷史遺留問(wèn)題，并未禁止公司參與社會(huì)管理職能的服務(wù)。《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法》規(guī)定“本辦法所稱政府購(gòu)買服務(wù)，是指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)將屬于自身職責(zé)范圍且適合通過(guò)市場(chǎng)化方式提供的服務(wù)事項(xiàng)，按照政府采購(gòu)方式和程序，交由符合條件的服務(wù)供應(yīng)商承擔(dān)，并根據(jù)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量等因素向其支付費(fèi)用的行為?！币虼?，公司可承擔(dān)社會(huì)管理職能中適合通過(guò)市場(chǎng)化方式提供服務(wù)的事項(xiàng)。

（四）公司可否通過(guò)無(wú)償劃轉(zhuǎn)方式運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目資產(chǎn)

探討此項(xiàng)內(nèi)容的目的通常是為了使公司通過(guò)運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目資產(chǎn)獲得運(yùn)營(yíng)收入，以部分收回公司運(yùn)營(yíng)過(guò)程中投入的運(yùn)營(yíng)成本。國(guó)辦發(fā)〔2017〕7號(hào)文規(guī)定“支持以各種所有制企業(yè)為主體，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定投資建設(shè)、運(yùn)營(yíng)開(kāi)發(fā)區(qū)，或者托管現(xiàn)有的開(kāi)發(fā)區(qū)，享受開(kāi)發(fā)區(qū)相關(guān)政策?！薄蛾P(guān)于國(guó)有資本加大對(duì)公益性行業(yè)投入的指導(dǎo)意見(jiàn)》（財(cái)建〔2017〕743號(hào)）規(guī)定“綜合采取安排財(cái)政資金、劃撥政府資產(chǎn)、國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司資本配置、政府投資基金、政府和社會(huì)資本合作等方式，加大對(duì)公益性行業(yè)投入。”因此，對(duì)于國(guó)有企業(yè)，可在履行法定程序后，將項(xiàng)目資產(chǎn)無(wú)償劃轉(zhuǎn)給公司，但是，若公司為非國(guó)有企業(yè)，則無(wú)償劃轉(zhuǎn)沒(méi)有法律依據(jù)。

（五）公司可否作為基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目的建設(shè)主體

國(guó)務(wù)院《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄（2016年本）》（國(guó)發(fā)〔2016〕72號(hào)）規(guī)定“企業(yè)投資建設(shè)本目錄內(nèi)的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目，須按照規(guī)定報(bào)送有關(guān)項(xiàng)目核準(zhǔn)機(jī)關(guān)核準(zhǔn)。企業(yè)投資建設(shè)本目錄外的項(xiàng)目，實(shí)行備案管理?！逼渲?，企業(yè)投資建設(shè)目錄包括交通運(yùn)輸、城建和社會(huì)事業(yè)等項(xiàng)目。國(guó)辦發(fā)〔2017〕7號(hào)文規(guī)定“鼓勵(lì)以政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式進(jìn)行開(kāi)發(fā)區(qū)公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目建設(shè)，鼓勵(lì)社會(huì)資本在現(xiàn)有的開(kāi)發(fā)區(qū)中投資建設(shè)、運(yùn)營(yíng)特色產(chǎn)業(yè)園，積極探索合作辦園區(qū)的發(fā)展模式?！睋?jù)此可見(jiàn)，相關(guān)規(guī)定未限制公司作為基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目的建設(shè)主體。

（六）對(duì)公司考核指標(biāo)的確定

對(duì)公司進(jìn)行考核，如何確定考核指標(biāo)是“管委會(huì)＋公司”運(yùn)行機(jī)制中較難的一項(xiàng)內(nèi)容。國(guó)辦發(fā)〔2017〕7號(hào)文規(guī)定，有關(guān)主管部門和各?。▍^(qū)、市）人民政府要建立健全開(kāi)發(fā)區(qū)綜合評(píng)價(jià)考核體系，統(tǒng)計(jì)部門要積極支持建立健全開(kāi)發(fā)區(qū)統(tǒng)計(jì)體系，全面反映開(kāi)發(fā)區(qū)的開(kāi)發(fā)程度、產(chǎn)業(yè)集聚度、技術(shù)創(chuàng)新能力、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境、單位土地投資強(qiáng)度、產(chǎn)出率、帶動(dòng)就業(yè)能力、經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境保護(hù)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、能源利用效率、低碳發(fā)展、社會(huì)效益、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等情況。實(shí)務(wù)中應(yīng)參考上述要素確定對(duì)公司的考核指標(biāo)，并將考核結(jié)果與獎(jiǎng)懲措施掛鉤，以實(shí)現(xiàn)“管委會(huì)＋公司”運(yùn)行機(jī)制的目的。

四、結(jié)語(yǔ)

“管委會(huì)＋公司”運(yùn)行機(jī)制作為目前建設(shè)和運(yùn)營(yíng)開(kāi)發(fā)區(qū)的模式之一，能夠充分引導(dǎo)社會(huì)資本參與開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)，開(kāi)創(chuàng)多元化開(kāi)發(fā)區(qū)運(yùn)營(yíng)模式。在此運(yùn)行機(jī)制下，管委會(huì)要注意財(cái)政性資金增量部分的處理方式，嚴(yán)格把握與公司合作的細(xì)節(jié)問(wèn)題，公司要時(shí)刻保持清晰地位，明確社會(huì)角色，做好開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)過(guò)程中有力的推動(dòng)者。