夏云嬌，朱張丹

（1.中國地質(zhì)大學(xué)（武漢）公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430074；2.湖北省仙桃市人民檢察院，湖北 仙桃 433000）

近些年，環(huán)境公益訴訟案件日益增多。履行判決作為環(huán)境行政公益訴訟的一種判決類型，《行政訴訟法》與相關(guān)司法解釋對其司法適用作了較為明確的規(guī)定，對提高法院在環(huán)境行政公益訴訟方面的審判質(zhì)量，對督促行政機(jī)關(guān)積極履行法定職責(zé)，保障國家社會(huì)在環(huán)境領(lǐng)域的公共利益有著舉足輕重的作用。但在法院的實(shí)踐操作中，對于如何理解其與確認(rèn)判決、補(bǔ)救判決之間的內(nèi)在法理邏輯和具體適用關(guān)系，以及準(zhǔn)確把握原則性判決與具體性判決的裁判邊界上，尚未形成統(tǒng)一的觀點(diǎn)和結(jié)論。為充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)對環(huán)境行政機(jī)關(guān)行政違法行為的監(jiān)督，以及人民法院準(zhǔn)確科學(xué)促進(jìn)環(huán)境行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格履責(zé)，亟須立足環(huán)境行政公益訴訟履行判決的法理基礎(chǔ)，分析環(huán)境行政公益訴訟履行判決的司法適用狀況及存在的不足，并提出相應(yīng)的建議，最終實(shí)現(xiàn)保護(hù)環(huán)境公益的目的，進(jìn)而促進(jìn)環(huán)境治理體系和能力的現(xiàn)代化。

一、環(huán)境行政公益訴訟履行判決的法理基礎(chǔ)

相較于普通行政訴訟，環(huán)境行政公益訴訟的判決目的不局限于解決行政爭議，而是通過檢察機(jī)關(guān)對環(huán)境行政違法行為的監(jiān)督，維護(hù)環(huán)境公益。[1]（p39）在環(huán)境公益訴訟司法實(shí)踐中，履行判決已成為常見的判決類型。

1.履行判決的法律依據(jù)。

十八大以來，我國更為關(guān)注生態(tài)環(huán)境方面的立法，環(huán)境保護(hù)實(shí)施效果顯著。[2]（p51）2017 年的《行政訴訟法》第25條為檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟起訴人提起環(huán)境行政公益訴訟奠定了法律依據(jù)；第72條規(guī)定了適用履行判決的情形，即針對被告不履行法定職責(zé)的，人民法院判決被告在一定期限內(nèi)履行。2017年出臺(tái)的法釋〔2018〕1 號(hào)第91 條進(jìn)一步明晰了履行判決的具體情形，即當(dāng)原告請求被告履行法定職責(zé)的理由成立，被告拒絕履行或者無正當(dāng)原因超期不答復(fù)的，法院可以作出履行判決。2018 年《檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（下文簡稱《解釋》）第25條第3項(xiàng)專門明確了檢察公益訴訟案件履行判決適用情形。其實(shí)，1989 年出臺(tái)的《行政訴訟法》第54 條①第五十四條 人民法院經(jīng)過審理，根據(jù)不同情況，分別作出以下判決：（一）具體行政行為證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序的，判決維持。（二）具體行政行為有下列情形之一的，判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出具體行政行為：1.主要證據(jù)不足的；2.適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤的；3.違反法定程序的；4.超越職權(quán)的；5.濫用職權(quán)的。（三）被告不履行或者拖延履行法定職責(zé)的，判決其在一定期限內(nèi)履行。（四）行政處罰顯失公正的，可以判決變更。早已規(guī)定了履行判決形式。1999 年出臺(tái)的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，法院作出履行判決時(shí)如無特殊情況，必須指明履行的期限。應(yīng)該說，2017年的《行政訴訟法》及其司法解釋擴(kuò)大了履行判決的實(shí)施空間，從不履行或拖延履行的行政不作為拓寬到違法拒絕履行或者無正當(dāng)理由逾期不予答復(fù)的不履行法定職責(zé)情形。

2.履行判決的適用前提。

履行判決針對的是不履行法定職責(zé)，包括違法拒絕履行或者無正當(dāng)原因超期不答復(fù)的情況。違法拒絕履行既包括實(shí)體上的拒絕履行，也包括程序性拒絕履行。無正當(dāng)原因超期不答復(fù)的實(shí)質(zhì)是拖延履行，是指行政機(jī)關(guān)在法定期間內(nèi)不履行。[3](p547)《解釋》第21條第2款設(shè)置了行政機(jī)關(guān)2個(gè)月和緊急情形下15日的答復(fù)時(shí)間，超期不答復(fù)的拖延履行或者不作為構(gòu)成不履行法定職責(zé)。

履行判決作為環(huán)境行政公益訴訟行政違法案件的裁判類型，適用的首要前提是有履行的必要性。從發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)不作為起訴至法院，再經(jīng)過幾個(gè)月的審理期限作出有效的判決，往往有很長的時(shí)間周期，在此時(shí)間段，違法不作為已經(jīng)給環(huán)境利益造成了難以彌補(bǔ)的重大損害，此時(shí)要求行政機(jī)關(guān)履行作為義務(wù)已然沒有必要。據(jù)此，《行政訴訟法》第74條第2款第3項(xiàng)明確強(qiáng)調(diào)了“履行意義”。履行判決適用的第二個(gè)前提條件是行政機(jī)關(guān)具備履行職責(zé)的可行性。造成行政機(jī)關(guān)無履行法定職責(zé)可能性的原因主要有兩種情形：一是由于時(shí)間原因，環(huán)境損失已經(jīng)造成，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)履行不能；二是由于立法原因，相關(guān)法條進(jìn)行了修改、廢止，使得判斷行政機(jī)關(guān)不履行法定義務(wù)的依據(jù)發(fā)生變化，法院不能繼續(xù)運(yùn)用相關(guān)依據(jù)。在這兩種情況下，法院只能將確認(rèn)違法判決作為較好的裁判選擇。

3.履行判決的獨(dú)特價(jià)值。

履行判決的目的不僅僅在于解決爭議，而在于通過對行政機(jī)關(guān)作出違法評價(jià)，督促其依法履行職權(quán)和義務(wù)，維護(hù)社會(huì)公益。這一特有功能使得履行判決有別于其他的判決形式。

履行判決是履行義務(wù)的判決。與確認(rèn)判決相比，它對行政權(quán)的干涉面更廣，是權(quán)力制衡原則的典型體現(xiàn)。[4]（p25）作為環(huán)境行政公益訴訟判決的一種常見形式，履行判決與確認(rèn)判決的關(guān)系以及如何把控判決內(nèi)容的明確性程度等等都不可避免地會(huì)涉及司法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系問題。在環(huán)境執(zhí)法方面，行政機(jī)關(guān)憑借自身的專業(yè)優(yōu)勢與技術(shù)優(yōu)勢對環(huán)境的預(yù)防、治理發(fā)揮了巨大的作用。但有時(shí)囿于行政事務(wù)的復(fù)雜性以及執(zhí)法權(quán)限的有限性等，會(huì)出現(xiàn)違法行使職權(quán)或不作為的情形，環(huán)境公益訴訟制度的建立充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的作用，由法院判決督促環(huán)境行政機(jī)關(guān)依法履職。法院行政審判的主要審查對象是行政行為的合法性，確認(rèn)判決包括確認(rèn)違法、確認(rèn)無效，分別對行政行為的合法性、有效性作出評價(jià)。確認(rèn)違法是對行政行為進(jìn)行有效性評價(jià)的基礎(chǔ)，也是違法責(zé)任認(rèn)定的第一步。履行判決屬于違法責(zé)任評價(jià)，不僅具備確認(rèn)違法的效果，而且其目標(biāo)更聚焦于要求行政機(jī)關(guān)依法行政和保護(hù)公共利益。確認(rèn)違法適用于程序輕微違法、雖不合法但不宜撤銷等情況。因確認(rèn)違法不形成某種法律狀況，[5](p326)其僅具有宣示性意義，不具有強(qiáng)制執(zhí)行力。在不宜作出履行判決的情況下，也即《行政訴訟法》第74條第2款第3項(xiàng)規(guī)定的“不履行或者拖延履行法定職責(zé)，判決履行沒有意義”時(shí)，確認(rèn)違法判決才有適用空間。因此，為了使權(quán)利被有效救濟(jì)，法院在判決中應(yīng)盡最大限度發(fā)揮履行判決的作用。[6]（p22）也就是說，在環(huán)境公益訴訟中只要存在有履行的必要和可能，不存在判決履行沒有意義的情況就應(yīng)作出履行判決，而不適用確認(rèn)判決。

履行判決作為一種重要的判決形式，與補(bǔ)救措施的關(guān)系也需要進(jìn)一步厘定。二者的不同在于針對的行為性質(zhì)不同：前者指向被告不履職；后者針對的是行政主體違法作為且造成不利狀態(tài)?！缎姓V訟法》第72條所規(guī)定的“不履行”除行政機(jī)關(guān)實(shí)體性拒絕履行外，大多屬于不作為的類型，要求被告履行應(yīng)為而未為的職責(zé)，雖與補(bǔ)救措施一樣，具有給付性質(zhì)，[7](p430)但補(bǔ)救措施專門針對彌補(bǔ)作為類行為導(dǎo)致的違法不利益狀態(tài)。[8]（p116）在行政主體不作為的情況下，因?yàn)闆]有作為違法，所以沒有補(bǔ)救措施的適用機(jī)會(huì)。一言以蔽之，履行判決主要針對行政機(jī)關(guān)的不作為，是為了責(zé)令被告依法履職，而補(bǔ)救措施適用前提是存在一個(gè)作為的違法行為，即補(bǔ)救措施是解決后續(xù)不確定法律關(guān)系的從判決形式。[9]（p20）

在環(huán)境行政公益訴訟中，履行判決的適用規(guī)則并不能完全套用一般的行政訴訟的履行判決，應(yīng)當(dāng)基于督促環(huán)境行政機(jī)關(guān)依法行政和保護(hù)環(huán)境公益客觀訴訟目的，才能得到清晰闡述和良性發(fā)展。環(huán)境行政公益訴訟設(shè)置的訴前程序要求環(huán)境行政機(jī)關(guān)對檢察建議應(yīng)當(dāng)按期回復(fù)。因此，法院對被告不履行法定職責(zé)的審查范圍包含法律明確要求被告應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)以及其按期回復(fù)檢察機(jī)關(guān)的義務(wù)。

二、環(huán)境行政公益訴訟履行判決的司法適用

行政公益訴訟制度于2017年7月1日起正式實(shí)施。為檢視環(huán)境行政公益訴訟履行判決的司法適用具體情況，本文以環(huán)境行政公益訴訟履行判決裁判類型為研究對象，運(yùn)用“智慧檢務(wù)助手”案例檢索工具，在“中國裁判文書網(wǎng)”檢索2018—2020年度的相關(guān)判決文書，檢索范圍為各級人民法院在該期間作出的環(huán)境行政公益履行判決案件。通過關(guān)鍵詞檢索并逐一分析，最終獲得109 份有效的環(huán)境行政公益訴訟履行判決文書。

（一）履行判決的適用總體情況。

通過分析109 份一審判決書發(fā)現(xiàn)，人民法院在環(huán)境行政公益訴訟案件中的履行判決形式有8 種（見表1），但主要的判決形式有4種，分別為：判令履行職責(zé)、判令繼續(xù)履行職責(zé)、判令確認(rèn)違法+履行職責(zé)、判令確認(rèn)違法+繼續(xù)履行職責(zé)。環(huán)境行政公益訴訟中的單獨(dú)判決履行職責(zé)可細(xì)分為兩類，一類屬于被訴行政機(jī)關(guān)完全未履行職責(zé)，另一類屬于行政機(jī)關(guān)未完全履行職責(zé)。對于第一類案件，法院會(huì)判令其履行職責(zé)；第二類案件被訴行政機(jī)關(guān)在法院判決之前已經(jīng)進(jìn)行了履職行為，但由于履職不到位或者公益訴訟起訴人認(rèn)為其履職不全面、不充分繼而提起公益訴訟，法院判決其繼續(xù)履行職責(zé)。環(huán)境行政公益訴訟中，確認(rèn)判決和履行判決并用的情形比較常見，其中又分為“確認(rèn)違法+履行”的判決、“確認(rèn)違法+繼續(xù)履行”的判決。大部分確認(rèn)判決和履行判令并用往往是基于公益訴訟起訴人針對確認(rèn)行政機(jī)關(guān)不作為或行政機(jī)關(guān)履職不完全違法的訴請，進(jìn)而判令“確認(rèn)違法+履行”或“確認(rèn)違法+繼續(xù)履行”。只有個(gè)別案件是針對行政機(jī)關(guān)違法作為而作出“確認(rèn)違法+履行”或“確認(rèn)違法+繼續(xù)履行”。比如，在南平市延平區(qū)人民檢察院訴南平市國土資源局延平分局案中，①（2018）閩0703行初35號(hào)。法院判決：1.確認(rèn)被告南平市國土資源局延平分局為南平市延平區(qū)南山采石場辦理采礦許可證變更登記、通過2008年度礦產(chǎn)資源開發(fā)利用年檢、未依法收繳礦山生態(tài)恢復(fù)治理保證金的行政行為違法；2.被告南平市國土資源局延平分局應(yīng)于本判決生效后在法定期限內(nèi)依法全面履行對延平區(qū)南山采石場（采礦權(quán)人吳里球）礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理的監(jiān)管職責(zé)。

表1 109件環(huán)境行政公益訴訟履行判決的具體類型及比例

與此同時(shí)，有三點(diǎn)值得注意。一是，在前述提到的4種主要判決之外，還存在4種其他判決形式，即判令確認(rèn)違法+履行職責(zé)+采取補(bǔ)救措施、判令確認(rèn)違法+繼續(xù)履行職責(zé)+采取補(bǔ)救措施、判令確認(rèn)違法+繼續(xù)履行職責(zé)+采取督促措施、判令采取補(bǔ)救措施+繼續(xù)履行職責(zé)。其中補(bǔ)救措施往往針對的是判令行政機(jī)關(guān)自身應(yīng)采取的措施，②（2018）陜0602 行初49 號(hào)，（2018）吉0203 行初24 號(hào)，（2018）甘0502 行初27 號(hào)、28 號(hào)、29 號(hào)，（2019）云2328行初52號(hào)，（2020）黔0522行初17號(hào)，（2020）黔0626行初1號(hào)，（2020）鄂1181行初31號(hào)，（2019）內(nèi)2222行初9號(hào)。如在大方縣檢察院訴大方縣水務(wù)局案中，法院判令：1.確認(rèn)被告大方縣水務(wù)局對大方縣新民路以南片區(qū)生活污水排放未依法履行監(jiān)管職責(zé)，造成環(huán)境污染的行為違法；2.責(zé)令被告依法履行法定職責(zé)，并采取補(bǔ)救措施。而督促措施往往是判令行政機(jī)關(guān)針對第三人采取的措施。③（2017）黔0321行初98號(hào)、(2019)黔0626行初2號(hào)、（2020）云2328行初86號(hào)。如在石阡縣檢察院訴石阡縣環(huán)境保護(hù)局案中，法院判令：1.確認(rèn)石阡縣環(huán)境保護(hù)局對第三人石阡明美公司洗礦泥漿水滲漏污染下游河道水體怠于履行監(jiān)管職責(zé)的行為違法；2.責(zé)令被告石阡縣環(huán)境保護(hù)局繼續(xù)履行統(tǒng)一監(jiān)督管理職責(zé)，督促第三人石阡明美公司限期采取治理措施，消除污染，逾期可指定有治理能力的單位代為治理，所需費(fèi)用由第三人石阡明美公司承擔(dān)。

二是，在履行判決書中，有的法官在判項(xiàng)中明確了補(bǔ)救措施，但也有法官在判項(xiàng)中僅從內(nèi)容上明確了補(bǔ)救措施，從行文上看，并未在判決結(jié)論內(nèi)容部分出現(xiàn)“補(bǔ)救措施”字眼，所有文書均采用要求行政機(jī)關(guān)履行或繼續(xù)履行法定職責(zé)的文字表述。如在滿洲里檢察院訴自然資源局案件中，④（2019）內(nèi)0781行初31號(hào)。判決結(jié)果分為兩項(xiàng)表述，第一判項(xiàng)雖未使用“補(bǔ)救措施”的任何字眼，但是判決被告滿洲里市自然資源局在涉案公益林地范圍明顯位置設(shè)立公益林地宣傳牌，并對涉案公益林地進(jìn)行圍封和補(bǔ)植復(fù)綠，并于2020 年1 月完成公益林地宣傳牌和涉案公益林地圍封工作的驗(yàn)收，2020 年5 月完成補(bǔ)植復(fù)綠工作的驗(yàn)收，這實(shí)質(zhì)上是具體表述了被告滿洲里市自然資源局應(yīng)采取的補(bǔ)救措施。在第二判項(xiàng)中，“責(zé)令被告滿洲里市自然資源局繼續(xù)依法履行監(jiān)督管理法定職責(zé)”，這實(shí)質(zhì)上屬于補(bǔ)救措施+繼續(xù)履行判決。

三是，判決履行職責(zé)的內(nèi)容較為概括。綜合梳理樣本所涉案例，在64 件單獨(dú)判決履行職責(zé)案件中，原則性的判決有39件，均只概括性地要求行政機(jī)關(guān)依法履職；僅25份判決采取了具體性判決，且也僅明確規(guī)定了行政機(jī)關(guān)履行的具體期間。⑤（2018）皖1822 行初18 號(hào)、（2018）鄂0703 行初51 號(hào)、（2018）魯1121 行初16 號(hào)、（2018）鄂0591 行初10號(hào)、（2019）鄂0804行初111號(hào)、（2019）內(nèi)0781行初31號(hào)、（2019）黔0321行初536號(hào)、（2019）吉0322行初39號(hào)、（2019）吉0524行初38號(hào)、（2019）吉2403行初34號(hào)、（2019）吉7503行初2號(hào)、（2019）鄂1182行初129號(hào)、（2019）鄂0683行初33號(hào)、（2019）鄂2802行初1號(hào)、（2019）陜7101行初13號(hào)、（2019）陜0628行初34號(hào)、（2019）陜7102 行初2687 號(hào)、（2019）渝0114 行初25 號(hào)、（2019）瓊72 行初20 號(hào)、（2020）鄂1023 行初7 號(hào)、（2020）吉0623 行初2 號(hào)、（2020）鄂1125 行初144 號(hào)、（2020）鄂0323 行初13 號(hào)、（2020）吉2403 行初6 號(hào)、（2020）鄂1182行初116號(hào)。只有少數(shù)判決明確了履職的方式以及效果。如在隨縣檢察院訴隨縣水利局案中，⑥（2018）鄂1321行初27號(hào)。判令隨縣水利局在本判決生效后6 個(gè)月內(nèi)依法及時(shí)履行監(jiān)督和管理職責(zé)，拆除草店鎮(zhèn)游源河?xùn)|灣河道中違法構(gòu)筑物，恢復(fù)河道原狀。又如張家川回族自治縣檢察院訴張家川回族自治縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局案中，①（2020）甘0502行初8號(hào)。責(zé)令被告張家川回族自治縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局繼續(xù)履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)的監(jiān)管職責(zé)，及時(shí)處理張家川縣后川河沿岸尚未并入排污管網(wǎng)的排污口，防止污水直接排入后川河污染水生態(tài)環(huán)境。

（二）履行判決適用存在的問題。

1.履行判決與確認(rèn)違法判決并用。

《解釋》第25 條第1 項(xiàng)關(guān)于確認(rèn)判決的適用是有前提條件的，必須要符合《行政訴訟法》第74條、第75條的情形。第74條確認(rèn)了違法判決的主要法律依據(jù)，第75條確認(rèn)了無效判決的主要法律依據(jù)。第74條規(guī)定了法院作出確認(rèn)違法判決的兩種情形：一是有法定原因不作撤銷判決；二是責(zé)令履行沒有意義。也就是說，只有出現(xiàn)了第74條的法定情形，才能適用確認(rèn)違法判決，同時(shí)《解釋》第25條第3項(xiàng)也明確規(guī)定了履行判決的適用。既然可以作出履行判決，就必然滿足行政機(jī)關(guān)履職的必要性和可行性。

因此可以得出，法院如果認(rèn)為被告履行職責(zé)有意義和有必要，那么首先應(yīng)該做出的是履行判決。如果被告無法履職或履行職責(zé)已然沒有意義，則應(yīng)作出的是確認(rèn)判決。二者的適用前提不一樣，如若并用，在邏輯上會(huì)自相矛盾。而在環(huán)境行政公益訴訟司法實(shí)踐中，采用“確認(rèn)違法+履行判決或確認(rèn)違法+繼續(xù)履行判決”的判決形式達(dá)到了30.3%，法院不僅確認(rèn)判決，還要求被告履行或者繼續(xù)履行職責(zé)。例如在泗縣人民檢察院訴環(huán)保局案中，②（2019）皖1324行初4號(hào)。法院判決被告怠于履行對泗縣泗州醫(yī)院排放醫(yī)療廢水廢物和醫(yī)療設(shè)備輻射安全許可的監(jiān)管職責(zé)違法，并且責(zé)令泗縣環(huán)境保護(hù)局繼續(xù)履行對泗縣泗州醫(yī)院排放醫(yī)療廢水廢物和醫(yī)療設(shè)備輻射安全許可的環(huán)境監(jiān)管職責(zé)。又如在四平市鐵西區(qū)人民檢察院訴自然資源局案中，③（2019）吉0302行初6號(hào)。判決確認(rèn)被告對唐旭光非法占用耕地的行為未盡監(jiān)管職責(zé)違法并且責(zé)令自然資源局依法履職。

2.履行判決和補(bǔ)救措施的混同。

從《解釋》第25條第1項(xiàng)可以得出，補(bǔ)救措施須依存于確認(rèn)判決，依存于確認(rèn)違法或者確認(rèn)無效。實(shí)踐中，法院對補(bǔ)救措施的用詞較為籠統(tǒng)和寬泛。[10](p463)由于法條沒有關(guān)于補(bǔ)救措施內(nèi)容的表述，補(bǔ)救措施被廣泛運(yùn)用于各類案件，包括履行判決案件中。

通過樣本研究可發(fā)現(xiàn)，有的法院嚴(yán)格依照《解釋》的第25 條第1 項(xiàng)，補(bǔ)救措施的規(guī)定放置在作出確認(rèn)判決之后。例如在棗陽市人民檢察院訴市自然資源和規(guī)劃局案中，④（2019）鄂0683行初4號(hào)。法院在確認(rèn)被告對非法占用林地的行為未完全繳納罰款、未進(jìn)行處罰違法之后，責(zé)令被告收繳剩余加處罰款（按未繳納的罰款本金5000元計(jì)算）。被告對羅吉明毀損公益林地的行為給予2.5萬元的行政處罰，羅吉明只履行了2萬元罰款，后經(jīng)過檢察院建議，被告棗陽市自然資源和規(guī)劃局只要求羅吉明于2019 年1 月21 日補(bǔ)繳完剩余5000 元罰款，沒有依據(jù)每日按罰款數(shù)額的3%加處罰款，構(gòu)成違法履行職責(zé)。法院的第2項(xiàng)判決即是一種確認(rèn)行政機(jī)關(guān)違法收繳罰款后的補(bǔ)救措施。不過，遺憾的是，法院的第2項(xiàng)判決——責(zé)令被告繼續(xù)履行收繳剩余加處罰款的法定職責(zé)，仍然用的是“繼續(xù)履行法定職責(zé)”的字眼。

而在有的案件中，補(bǔ)救措施則和責(zé)令履職進(jìn)行了混用，表面上看屬于履行判決，實(shí)則是補(bǔ)救措施。在利川市檢察院訴市汪營鎮(zhèn)政府案中，⑤（2019）鄂2802行初1號(hào)。汪營鎮(zhèn)政府在建設(shè)、使用汪營鎮(zhèn)垃圾填埋場時(shí)，未依法履行職責(zé)，使得垃圾長期露天堆放于該垃圾填埋場，散發(fā)難聞氣味，并存在燃燒現(xiàn)象，大量燃燒氣體散發(fā)至空氣中，且未采取任何有效防滲漏、防揚(yáng)散、防流失、防雨水等防污染措施，對生活環(huán)境等造成嚴(yán)重影響，法院判決汪營鎮(zhèn)政府采取積極有效措施，對汪營鎮(zhèn)垃圾焚燒站現(xiàn)有垃圾實(shí)施綜合治理，消除污染并修復(fù)生態(tài)環(huán)境。在該案中，環(huán)境已遭到破壞，作出履行判決已經(jīng)沒有意義，法院作出整改原轄區(qū)內(nèi)的垃圾焚燒站，對垃圾實(shí)施綜合治理的判決看似履行判決，實(shí)則是一種降低環(huán)境污染的補(bǔ)救措施。

3.原則性判決與具體性判決選擇標(biāo)準(zhǔn)模糊。

原則性判決是指法院在文書中只概括性地判決被告依法履責(zé)，而不對履行的方式、效果、期限等方面做要求，具體由行政機(jī)關(guān)自己裁量決定。這反映了法院對行政機(jī)關(guān)初次判斷權(quán)的尊重，[11]（p146）但如果只作原則性規(guī)定，這就需要被告在后續(xù)工作中積極作為，如若沒有履行到位，導(dǎo)致?lián)p害性后果，此時(shí)環(huán)境公益訴訟起訴人需要再次起訴，在環(huán)境保護(hù)方面，所導(dǎo)致的損失可能已無法挽回，也耗費(fèi)了時(shí)間。具體性判決確定了行政機(jī)關(guān)履行義務(wù)的期限、方式等，有利于充分發(fā)揮司法的能動(dòng)作用。對行政權(quán)加以制約，[12]（p68）能夠高效及時(shí)地預(yù)防環(huán)境污染，保護(hù)國家資源，提高行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行力。但是相應(yīng)地也會(huì)縮小行政機(jī)關(guān)的裁量空間，[13]（p140）由于行政機(jī)關(guān)具有比法院更強(qiáng)的專業(yè)能力，所以法院如果對履行的內(nèi)容作過于詳細(xì)的判決，可能會(huì)阻礙行政機(jī)關(guān)履職的方式與效果。法院裁判的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)是如何能有效維護(hù)公共利益。[14]（p142）原則性判決與具體性判決各有千秋，法院該如何選擇沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)，界限也比較模糊。如何處理二者之間的關(guān)系，已經(jīng)成為法學(xué)理論與實(shí)踐中的重要問題，這在一些案件中已經(jīng)得到了體現(xiàn)。

研究樣本案例可知，對于大部分案件，法院都習(xí)慣性作出原則性的判決，關(guān)于履行的時(shí)間、方式等內(nèi)容避而不談。例如，在天長市人民檢察院訴市國土資源和房產(chǎn)管理局案中，①（2019）皖1181行初3號(hào)。法院只是判決責(zé)令被告依法繼續(xù)履行監(jiān)管職責(zé)，而對于具體履行非法采坑環(huán)境治理恢復(fù)的義務(wù)的履行周期以及效果均沒有要求。又如二道江區(qū)檢察院訴區(qū)林業(yè)局林地監(jiān)管職責(zé)案，[15]（p65）盡管森林資源是重要的國家資源，一旦遭到破壞，將產(chǎn)生難以彌補(bǔ)的后果，但法院并沒有對被告履行監(jiān)管職責(zé)的方式、時(shí)間進(jìn)行判決，只是概括性地要求被告依法履職。

只有少部分案件作出了具體性判決，法院對履行判決的內(nèi)容不僅包括一定的履職期限，有的還規(guī)定了行政機(jī)關(guān)履行的方式等。通過梳理環(huán)境行政公益訴訟中的具體性判決，發(fā)現(xiàn)法院在適用“在一定期限內(nèi)”這一法條時(shí)存在多種不同的做法。如在沙洋縣人民檢察院訴城市管理執(zhí)法局案中，②（2019）鄂0804行初111號(hào)。法院要求被告在判決生效后6 個(gè)月內(nèi)清除前述建筑垃圾、恢復(fù)土地原狀。又如在利川市人民檢察院訴汪營鎮(zhèn)政府案中，③（2019）鄂2802行初1號(hào)。法院責(zé)令被告于判決生效之日起3個(gè)月內(nèi)對垃圾焚燒站現(xiàn)有垃圾實(shí)施綜合治理，消除污染并修復(fù)生態(tài)環(huán)境。再如安康鐵路運(yùn)輸檢察院訴旬陽縣水利局案中，④（2019）陜7101行初13號(hào)。法院責(zé)令縣水利局對河南交通建設(shè)工程有限公司向漢江河道傾倒棄渣的違法行為進(jìn)行監(jiān)管，并在2019 年12 月31 日前處理完畢。

此外，有法院對履行職責(zé)的方式以及達(dá)到的具體標(biāo)準(zhǔn)作出了判決。例如，在滿洲里市人民檢察院訴自然資源局案中，⑤（2019）內(nèi)0781行初31號(hào)。法院判決被告補(bǔ)植復(fù)綠，并于2020 年1 月和2020 年5 月完成兩項(xiàng)驗(yàn)收。在該判決中，法院不僅限定了行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的期限，而且要求完成國家驗(yàn)收，明確了履行職責(zé)的效果，這體現(xiàn)了“地方性”與“通用性”[16]（p94）相融合的判決效果。

三、完善環(huán)境行政公益訴訟履行判決的適用

1.不宜并用確認(rèn)違法判決與履行判決。

一般而言，我們可以從行政主體、權(quán)限、內(nèi)容等方面來判斷行政行為的合法性。任何一個(gè)方面不合法，都可以作為行政行為違法的判斷依據(jù)，法院可以作出6 種判決形式，當(dāng)然包括確認(rèn)違法判決。但在行政公益訴訟中，根據(jù)《解釋》第25條，法院作出確認(rèn)違法判決法定的依據(jù)是《行政訴訟法》第74條的規(guī)定。第74 條規(guī)定確認(rèn)違法判決主要適用于不能撤銷、不需要撤銷以及不需要判決履行三種情況，其中，不需要判決履行主要是因?yàn)槁男幸呀?jīng)沒有實(shí)際意義。這也從另一方面說明了履行判決的作出是有前提條件的，履行尚有意義的前提下，法院才會(huì)要求被告完成法定職責(zé)。[17]（p34）

因此，根據(jù)《解釋》第25條，只有符合《行政訴訟法》第74條相關(guān)情形，才能作出確認(rèn)判決；符合《行（2019）內(nèi)0781行初31號(hào)。政訴訟法》第72條規(guī)定的，應(yīng)作出履行判決。如果履行有意義，則應(yīng)作出履行判決，既然能夠作出履行判決，已經(jīng)能證明履行有意義；既然判決履行有意義，那為什么還要作出履行沒有意義前提下的確認(rèn)違法判決呢？這兩種情形應(yīng)該是互斥的，[18]（p18）不可能并用。與此同理，在環(huán)境行政公益訴訟中，確認(rèn)違法判決與履行判決不宜同時(shí)適用。

2.區(qū)別適用確認(rèn)違法判決中的補(bǔ)救措施與履行判決。

按照《解釋》第25條第1項(xiàng)的規(guī)定，附隨確認(rèn)違法判決之后作出的補(bǔ)救措施是指在被訴的行政行為被確認(rèn)違法后，法院認(rèn)為有必要的，可以依據(jù)《行政訴訟法》第76條和《解釋》第25條第1項(xiàng)同時(shí)判決責(zé)令被告采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施。立法者在確認(rèn)違法判決的基礎(chǔ)上補(bǔ)充了補(bǔ)救措施的規(guī)定，其背后的立法目的可能是彌補(bǔ)違法行政行為所帶來的危害后果。既然補(bǔ)救措施的適用依附于確認(rèn)判決，確認(rèn)判決不能和履行判決并用，那么就需要區(qū)分補(bǔ)救措施和履行判決，不能混用，因?yàn)檠a(bǔ)救措施的使用是有前提的，必須先有確認(rèn)判決。

環(huán)境行政公益訴訟作為一種新的訴訟類型，強(qiáng)調(diào)對環(huán)境行政機(jī)關(guān)依法行政的監(jiān)督和環(huán)境公共利益的保護(hù)。為了確保法院嚴(yán)格依照《行政訴訟法》和《解釋》的規(guī)定作出科學(xué)的司法裁判，應(yīng)當(dāng)在正確區(qū)分確認(rèn)違法和履行判決的基礎(chǔ)上，準(zhǔn)確適用補(bǔ)救措施和履行判決。

3.審慎適用原則性與具體性判決。

謙抑性是司法的主要特點(diǎn)。司法謙抑始于刑、民判決，[18]（p16）之后延伸到行政判決。環(huán)境行政公益訴訟是當(dāng)下正在蓬勃發(fā)展的制度，屬于公法訴訟，涉及的是國家公權(quán)力機(jī)關(guān)之間的權(quán)力分工與權(quán)力對抗。從本質(zhì)上講，它也是環(huán)境法的一種主要的實(shí)施方式。環(huán)境法的實(shí)施對專業(yè)性的要求較高，由于法院缺乏評估和認(rèn)定機(jī)制，而行政機(jī)關(guān)具有比法院更強(qiáng)的專業(yè)能力，所以環(huán)境法的實(shí)施主要依賴于行政實(shí)施，司法實(shí)施只占很小比例。[19]（p65）因此，需要尊重行政機(jī)關(guān)的實(shí)施權(quán)，避免過度干涉行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法。

在環(huán)境行政公益訴訟中，法院作出履行判決時(shí)，比較復(fù)雜的是如何處理行政裁量權(quán)問題。行政機(jī)關(guān)在符合法律規(guī)定的前提內(nèi)具有一定范圍的自由選擇權(quán)，例如對于環(huán)境執(zhí)法方式、執(zhí)法手段的選擇。在沙洋縣人民檢察院訴城市管理執(zhí)法局案中，①（2019）鄂0804行初111號(hào)。對于行政機(jī)關(guān)職權(quán)的行使問題，法院認(rèn)為，何時(shí)啟動(dòng)建筑垃圾資源化利用設(shè)施建設(shè)，如何分階段開展城區(qū)斷頭路、城鄉(xiāng)接合部建筑垃圾排查、清理工作等，目前還不是司法調(diào)整的范疇，所以在判決中，采用概括性判決：“被告沙洋縣城市管理執(zhí)法局繼續(xù)履行法定職責(zé)，對在卓政大道傾倒、填埋建筑垃圾的違法行為進(jìn)行查處，在本判決生效后6個(gè)月內(nèi)清除前述建筑垃圾、恢復(fù)土地原狀”。這即是司法謙抑、尊重行政裁量的重要表現(xiàn)。

具體性判決與謙抑性原則存在一定的沖突，因此可以從兩方面限制這一實(shí)體性權(quán)力：一方面對判決形式的方式加以限制。國際上，在客觀訴訟判決方面多以原則性判決為主。例如，法國的客觀訴訟主要強(qiáng)調(diào)尊重行政機(jī)關(guān)的法律實(shí)施權(quán)，體現(xiàn)司法謙抑。另一方面要綜合考慮具體性判決中行政機(jī)關(guān)客觀履行不能的情形?；诃h(huán)境行政執(zhí)法中復(fù)雜的技術(shù)和社會(huì)因素，[20]（p139）即行政機(jī)關(guān)在履行環(huán)境監(jiān)管過程中，難免會(huì)遇到人力、財(cái)力不足以及客觀條件不夠的情況。如若此時(shí)法院一味判決其依法履行職責(zé)，這不僅會(huì)加重行政機(jī)關(guān)的履職壓力，而且會(huì)導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)為了遵守行政判決給其他主體帶來不公正的后果。此時(shí)，法院更應(yīng)當(dāng)考慮行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的可能性，選擇原則性判決方式。即使是采用具體性判決，也要綜合考慮行政機(jī)關(guān)的自身?xiàng)l件，例如行政機(jī)關(guān)履職的期限、方式、范圍等，不能為了追求表面的法律效果而給予不合理的履職要求。法院應(yīng)當(dāng)充分尊重行政機(jī)關(guān)，只有其拒不履行職責(zé)時(shí)，方可作出較為明確的具體性判決，明確履行期限和方式。

四、結(jié)語

環(huán)境行政公益訴訟開啟了司法維護(hù)環(huán)境公共利益的中國范式和圖景，亟須司法機(jī)關(guān)準(zhǔn)確理解履行判決與確認(rèn)判決、補(bǔ)救判決之間的內(nèi)在法理邏輯和具體適用關(guān)系，以及精準(zhǔn)把握原則性判決與具體性判決的裁判邊界，進(jìn)一步促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)督促行政機(jī)關(guān)積極履行法定職責(zé)，提高法院環(huán)境行政公益訴訟的審判質(zhì)量。判例研究表明，在環(huán)境行政公益訴訟的司法實(shí)踐中，履行判決存在與確認(rèn)判決并用、與補(bǔ)救措施的混淆適用、法院適用原則性與具體性判決標(biāo)準(zhǔn)不清晰等情形，因此法院需要正確區(qū)分確認(rèn)違法判決與履行判決、責(zé)令采取補(bǔ)救措施與履行判決的具體差異，審慎作出原則性或具體性判決，以保持適當(dāng)?shù)乃痉ㄖt抑性，從而作出科學(xué)的環(huán)境行政公益履行判決。唯其如此，方能充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)環(huán)境行政違法行為的監(jiān)督從而督促行政機(jī)關(guān)全面科學(xué)履職，強(qiáng)力促進(jìn)環(huán)境治理體系和能力的現(xiàn)代化，最終實(shí)現(xiàn)保護(hù)環(huán)境公益的目的。