王 眾

(濟(jì)南大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，山東 濟(jì)南 250022)

新中國退役軍人就業(yè)安置制度是中國歷史上最規(guī)范、最完善的軍人退役就業(yè)安置制度。這一制度的創(chuàng)建，開始于中華人民共和國成立以后，穩(wěn)定運(yùn)行于1957年前后。深入考察1949～1957年間退役軍人就業(yè)安置制度創(chuàng)建的背景、過程及其運(yùn)行的特點(diǎn)，有利于深刻理解創(chuàng)建這一制度的重大意義，并為新形勢下軍隊(duì)的退役安置工作提供有益啟示。

中央蘇區(qū)時期，中國共產(chǎn)黨對于退役軍人就業(yè)安置的問題已有了初步探索。當(dāng)時，軍人退役安置主要是休養(yǎng)安置和退休安置方式，就業(yè)安置極少，僅是補(bǔ)充形式。主要是把尚有工作能力的不能適應(yīng)部隊(duì)?wèi)?zhàn)斗生活的傷殘軍人和年老體弱軍人安置到地方工作，由地方政府給予優(yōu)待。

抗日戰(zhàn)爭和解放戰(zhàn)爭時期，中國共產(chǎn)黨先后組織過兩次較大規(guī)模的軍人退役安置。第一次于1941年，精兵簡政，各部隊(duì)縮編，一批年齡或者身體不適合在部隊(duì)繼續(xù)服役軍人被安置到地方。第二次是在抗戰(zhàn)勝利后，強(qiáng)調(diào)“兵貴精不在多”，軍隊(duì)大幅裁減了后勤和機(jī)關(guān)的非戰(zhàn)斗人員并安置到地方工作。1945年中國共產(chǎn)黨第七次全國代表大會綱領(lǐng)中要求，解放區(qū)重視“優(yōu)待殘廢軍人，幫助退伍軍人解決生活和就業(yè)問題”(1)毛澤東：《論聯(lián)合政府》，《毛澤東選集》(第3卷)，北京：人民出版社，1991年版，第1064頁。。

中華人民共和國成立前后，隨著解放區(qū)的不斷擴(kuò)大，地方政府急需大批干部，從而為退役軍人就業(yè)安置制度的創(chuàng)建創(chuàng)造了條件。中共中央在1949年2月8日發(fā)出了把“軍隊(duì)變?yōu)楣ぷ麝?duì)”的指示，軍隊(duì)開始大規(guī)模安置軍人退役進(jìn)入地方工作?！罢碱I(lǐng)八九個省、占領(lǐng)幾十個大城市所需要的工作干部，數(shù)量極大，這主要依靠軍隊(duì)本身自己解決。軍隊(duì)就是一個學(xué)校，二百一十萬野戰(zhàn)軍，等于幾千個大學(xué)和中學(xué)，一切工作干部，主要地依靠軍隊(duì)本身來解決?！?2)中共中央文獻(xiàn)研究室、中央檔案館：《建黨以來重要文獻(xiàn)選編(1921—1949)》 第26冊，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2011年版，第113頁。

一、退役軍人就業(yè)安置制度創(chuàng)建的歷史背景

新中國成立前后，中國人民解放軍退役制度的創(chuàng)建是人民解放戰(zhàn)爭形勢倒逼的結(jié)果，是國內(nèi)和平即將到來的形勢使然。從1948年9月到1949年1月不到半年的時間內(nèi)，中國人民解放軍與國民黨軍隊(duì)展開戰(zhàn)略決戰(zhàn)，遼沈、淮海、平津三大戰(zhàn)役的勝利，奠定了人民解放戰(zhàn)爭在全國勝利的基礎(chǔ)。到1950年6月，除了西藏、臺灣及若干其他海島以外，全國基本解放。

中國人民解放軍退役制度的創(chuàng)建是中國人民解放軍部隊(duì)正規(guī)化建設(shè)的需要。1949年底，人民解放軍已有大批部隊(duì)進(jìn)入整訓(xùn)或即將進(jìn)入整訓(xùn)。毛澤東在中共七屆三中全會上提出，“人民解放軍應(yīng)在一九五O年復(fù)員一部分，保存主力。必須謹(jǐn)慎地進(jìn)行此項(xiàng)復(fù)員工作，使復(fù)員軍人回到家鄉(xiāng)安心生產(chǎn)?！?3)毛澤東：《為爭取國家財(cái)政經(jīng)濟(jì)狀況的基本好轉(zhuǎn)而斗爭》，《毛澤東選集》(第5卷)，北京：人民出版社，1977年版，第15-20頁。“全國已開始進(jìn)入經(jīng)濟(jì)建設(shè)的新階段，人民解放軍也將隨之從戰(zhàn)爭狀態(tài)下轉(zhuǎn)入正規(guī)建軍的新時期?！?4)中央人民政府人民革命軍事委員會、政務(wù)院：《關(guān)于人民解放軍一九五0年的復(fù)員工作的決定》(1950年6月30日)，山東省檔案館藏，A041—01—177—4。

中國人民解放軍退役制度的創(chuàng)建是國家生產(chǎn)建設(shè)的需要?！吨袊嗣裾螀f(xié)商會議共同綱領(lǐng)》強(qiáng)調(diào)：中華人民共和國的軍隊(duì)在和平時期，還要參加生產(chǎn)建設(shè)這一“光榮而巨大的任務(wù)”。人民革命軍事委員會號召全軍，應(yīng)當(dāng)負(fù)擔(dān)一部分生產(chǎn)任務(wù)，使我人民解放軍不僅是一支國防軍，而且是一支生產(chǎn)軍，借以協(xié)同全國人民克服長期戰(zhàn)爭所遺留下來的困難，加速新民主主義的經(jīng)濟(jì)建設(shè)(5)中共中央文獻(xiàn)研究室、中國人民解放軍軍事科學(xué)院：《建國以來毛澤東軍事文稿》(上)，北京：軍事科學(xué)出版社，中央文獻(xiàn)出版社，2010年版，第96頁。。生產(chǎn)建設(shè)急需恢復(fù)，國內(nèi)形勢困難重重。1949年7月23日，周恩來在全國工會工作會議開幕式上強(qiáng)調(diào)：恢復(fù)生產(chǎn)，調(diào)整經(jīng)濟(jì)，任務(wù)艱巨。接收的官僚資本企業(yè)和舊政府管理機(jī)構(gòu)，冗員很多，人力浪費(fèi)，開支龐大。國統(tǒng)區(qū)農(nóng)村生產(chǎn)破產(chǎn)嚴(yán)重，不能保障城市工業(yè)的原料(6)周恩來：《恢復(fù)生產(chǎn)，建設(shè)中國》，《周恩來選集》(上卷)，北京：人民出版社，1980年版，第359頁。。500多萬人民解放軍的存在，給新生的人民政權(quán)帶來了巨大的財(cái)政壓力。有資料顯示，1950年的軍費(fèi)開支約占國家財(cái)政收入的38.3%，1951年更達(dá)到43%(7)鄧禮峰：《新中國人民解放軍的精簡整編》，《軍事歷史研究》，1998年第3期。。

中華人民共和國的成立，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國探索新型發(fā)展道路的新起點(diǎn)，同時，也是生產(chǎn)建設(shè)、政權(quán)建設(shè)和軍隊(duì)建設(shè)的新起點(diǎn)。從軍隊(duì)正規(guī)化建設(shè)開始，通過軍人大規(guī)模退役，來促進(jìn)生產(chǎn)建設(shè)和政權(quán)建設(shè)，就是當(dāng)時所采取的重大措施之一。在裁撤軍隊(duì)過剩人員、精干隊(duì)伍、提高戰(zhàn)斗力的同時，又可以通過安置退役軍人就業(yè)，加強(qiáng)生產(chǎn)建設(shè)和政權(quán)建設(shè)的力量，從而使軍隊(duì)建設(shè)、生產(chǎn)建設(shè)和政權(quán)建設(shè)在彼此兼顧中全面展開。

二、退役軍人就業(yè)安置制度的創(chuàng)建過程

退役軍人就業(yè)安置制度的創(chuàng)建主要體現(xiàn)在安置機(jī)構(gòu)的設(shè)立和安置政策體系的初步確立。

(一)中央和各省市退役軍人就業(yè)安置機(jī)構(gòu)的創(chuàng)建

退役軍人就業(yè)安置機(jī)構(gòu)，分別是前期的各級復(fù)員委員會和后來改建的轉(zhuǎn)業(yè)建設(shè)軍人委員會，是由初創(chuàng)到完善不斷調(diào)整的過程。

1.中央退役軍人就業(yè)安置機(jī)構(gòu)的創(chuàng)建

1949～1957年間，根據(jù)國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)、國防建設(shè)的需要以及退役安置政策的變遷，中央退役軍人就業(yè)安置機(jī)構(gòu)的創(chuàng)建先后分為兩個階段：第一是1950年4月至1951年12月上旬復(fù)員工作階段的中央復(fù)員委員會；第二是1951年12月中旬至1957年的轉(zhuǎn)業(yè)建設(shè)工作階段的中央轉(zhuǎn)業(yè)建設(shè)委員。全國退役軍人就業(yè)安置機(jī)構(gòu)是先中央、后地方，自上而下設(shè)立的。各大行政區(qū)(1949～1954年)、省(自治區(qū)、直轄市、行署、專署)、縣(市)、鄉(xiāng)(區(qū))及各大中城市的黨、政、軍及群眾團(tuán)體，依次設(shè)立相應(yīng)的各級復(fù)員委員會或轉(zhuǎn)業(yè)建設(shè)委員會。

(1)中央復(fù)員委員會。

軍隊(duì)大規(guī)模復(fù)員工作起始于中南軍區(qū)的率先探索。1950年4月，林彪建議并請示中共中央提早復(fù)員一部分軍隊(duì)人員。毛澤東復(fù)電同意，強(qiáng)調(diào)復(fù)員是為了返回家鄉(xiāng)發(fā)展生產(chǎn)和建設(shè)民兵，回鄉(xiāng)后應(yīng)服從區(qū)、鄉(xiāng)政府領(lǐng)導(dǎo)，在人民中起模范作用，不可亂來。按照計(jì)劃，1950年5月1日前，中共中央中南局上報中共中央復(fù)員53～60萬人的具體方案，并制訂在四個月內(nèi)分批妥善復(fù)員的辦法。同時，中共中央華東局、中共中央西南局分別上報中共中央，只留下軍隊(duì)及地方武裝共100萬人、80萬人的復(fù)員計(jì)劃。中共中央西北局也要考慮復(fù)員計(jì)劃(8)中共中央文獻(xiàn)研究室、中國人民解放軍軍事科學(xué)院：《建國以來毛澤東軍事文稿》(上)，北京：軍事科學(xué)出版社，中央文獻(xiàn)出版社，2010年版，第130-131頁，第141頁。。通過這次軍隊(duì)整編，計(jì)劃將全軍總員額減少到400萬，其中西南軍區(qū)配備約78.8萬，中南軍區(qū)配備約98.7萬，華東軍區(qū)約99萬，東北、華北、西北3個軍區(qū)約100萬，軍委直屬單位及海、空軍約20萬(9)轉(zhuǎn)引自鄧禮峰：《新中國人民解放軍的精簡整編》，《軍事歷史研究》，1998年第3期。。

1950年5月19日，毛澤東要求，西北、華東、中南、西南、東北各軍區(qū)軍隊(duì)整編復(fù)員由中央復(fù)員委員會統(tǒng)一處理，有關(guān)復(fù)員人數(shù)、時間、回家生產(chǎn)補(bǔ)助費(fèi)、地方歡迎安置等項(xiàng)問題統(tǒng)一辦理。集訓(xùn)一周到半月，時間太短(10)中共中央文獻(xiàn)研究室、中國人民解放軍軍事科學(xué)院：《建國以來毛澤東軍事文稿》(上)，北京：軍事科學(xué)出版社，中央文獻(xiàn)出版社，2010年版，第130-131頁，第141頁。。

1950年6月30日，毛澤東、周恩來簽署了《人民革命軍事委員會、政務(wù)院關(guān)于人民解放軍一九五0年的復(fù)員工作的決定》，要求當(dāng)年復(fù)員軍人150萬，“去參加國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)工作，以幫助國家經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和發(fā)展，又必須繼續(xù)加強(qiáng)國防軍的建設(shè)，以捍衛(wèi)人民祖國，這就是巨大的光榮的雙重任務(wù)?！?11)中央人民政府人民革命軍事委員會、政務(wù)院：《關(guān)于人民解放軍一九五0年的復(fù)員工作的決定》(1950年6月30日)，山東省檔案館藏，A041—01—177—4。這是新中國成立后中央政府發(fā)布的第一份關(guān)于軍人退役安置的文件，對新形勢下軍人退役安置的重要性、基本原則、組織領(lǐng)導(dǎo)、工作程序及相關(guān)待遇等作了規(guī)定。由于朝鮮戰(zhàn)爭爆發(fā)，這次復(fù)員工作未能順利完成。到1951年2月，只復(fù)員了25萬人(12)林林：《建國初的軍隊(duì)復(fù)員安置》，民政部檔案資料館編：《民政工作參考》(內(nèi)部資料)，2001年第8期。。

1950年7月4日，中央復(fù)員委員會成立并正式辦公，這是新中國有關(guān)軍人退役安置的第一個組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。7月5日，中央人民政府人民革命軍事委員會與政務(wù)院發(fā)布中央復(fù)員委員會組成通報，由周恩來任主任，聶榮臻任副主任，委員有羅榮垣、羅瑞卿、蕭華等16人，秘書長傅秋濤，副秘書長雷英夫(13)崔乃夫：《當(dāng)代中國的民政》(上)，北京：當(dāng)代中國出版社，1994年版，第401～402頁。。隨后，各大行政區(qū)人民政府或軍政委員會與各大軍區(qū)，共同組織大行政區(qū)復(fù)員委員會；省或行署、專署兩級的政府、軍區(qū)共同組織各級復(fù)員委員會；縣、區(qū)、鄉(xiāng)(村)三級的政府和人民團(tuán)體，共同組織各級復(fù)員委員會，并設(shè)立一定的工作機(jī)關(guān)。同年9月，根據(jù)中央軍委命令，中央復(fù)員委員會機(jī)構(gòu)并入人民武裝部(14)中共中央文獻(xiàn)研究室、中國人民解放軍軍事科學(xué)院編：《周恩來軍事文選》(第4卷)，北京：人民出版社，1997年版，第28頁。。

1951年12月，中央軍委制訂了宏大的《軍事整編計(jì)劃》，擬用兩年時間把軍隊(duì)總?cè)藬?shù)從627萬減少到285萬，復(fù)員342萬人。到1952年底，軍隊(duì)的實(shí)際復(fù)員退役人數(shù)為219.9萬，全軍總?cè)藬?shù)降至406.4萬人(15)轉(zhuǎn)引自鄧禮峰：《新中國人民解放軍的精簡整編》，《軍事歷史研究》，1998年第3期。。

(2)中央轉(zhuǎn)業(yè)建設(shè)委員。

1951年12月中旬至1957年為轉(zhuǎn)業(yè)建設(shè)工作階段。1951年12月7日，中共中央撤銷了中央復(fù)員委員會，成立了中央轉(zhuǎn)業(yè)建設(shè)委員會，仍由周恩來擔(dān)任主任，李富春、聶榮臻、薄一波任副主任，陳云、謝覺哉、安子文、羅瑞卿、肖華、徐立清、楊立三、胡喬木任委員，傅秋濤任秘書長(16)張志堅(jiān)：《當(dāng)代中國的人事管理》(上)，北京：當(dāng)代中國出版社，1994年版，第218頁。。各大行政區(qū)、省、行署、專署、縣、區(qū)、鄉(xiāng)及各大中城市的黨、政、軍及群眾團(tuán)體，也分別按照平行級別共同組織了各級轉(zhuǎn)業(yè)建設(shè)委員會；軍隊(duì)團(tuán)以上機(jī)關(guān)組成各級整編委員會，領(lǐng)導(dǎo)軍隊(duì)的轉(zhuǎn)業(yè)建設(shè)工作。

1957年11月23日，國務(wù)院常委會議決定撤銷中央轉(zhuǎn)業(yè)建設(shè)委員會，原中央轉(zhuǎn)業(yè)建設(shè)委員會的工作，由中國人民解放軍總參謀部動員部和內(nèi)務(wù)部負(fù)責(zé)(17)中華人民共和國國務(wù)院秘書廳：《國務(wù)院秘書廳關(guān)于撤銷中央轉(zhuǎn)業(yè)建設(shè)委員會、人民防空委員會的通知》(1958年6月9日)，中央檔案館藏。。1957年國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)的《中央轉(zhuǎn)業(yè)建設(shè)委員會、內(nèi)務(wù)部、勞動部關(guān)于復(fù)員軍人安置工作的報告》中規(guī)定：士兵退役稱為復(fù)員，由民政部門負(fù)責(zé)安置；擔(dān)任排以上職務(wù)的軍官退役稱為轉(zhuǎn)業(yè)，由人事部門負(fù)責(zé)安置，各級轉(zhuǎn)業(yè)建設(shè)委員會撤銷。自此，轉(zhuǎn)業(yè)和復(fù)員有了比較明確的區(qū)分，其稱謂和安置工作的分工大體沿續(xù)至今。

截止到1958年，共有620多萬名軍人退出現(xiàn)役，其中復(fù)員483萬多人，轉(zhuǎn)業(yè)136萬多人(18)《中央轉(zhuǎn)業(yè)建設(shè)委員會關(guān)于八年來復(fù)員工作的總結(jié)》(1959年7月1日)，中央轉(zhuǎn)業(yè)建設(shè)委員會：《中國人民解放軍復(fù)員工作文件匯編》，1958年。。至此，無服役時間限制的、志愿參加中國人民解放軍的士兵已全部復(fù)員完畢，一大批軍隊(duì)干部也轉(zhuǎn)業(yè)安置到地方工作。(19)羅平飛：《當(dāng)代中國軍人退役安置制度研究》，北京：中國社會出版社，2014年版，第64頁。1958年，軍費(fèi)開支占國家財(cái)政支出的比例下降到8.9%，軍費(fèi)開支比重大幅下降，有效地支援了國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展(20)鄧禮峰：《新中國人民解放軍的精簡整編》，《軍事歷史研究》，1998年第3期。。

2.各省市退役軍人就業(yè)安置機(jī)構(gòu)的設(shè)立

隨著中央退役軍人就業(yè)安置機(jī)構(gòu)的設(shè)立，各省市相繼設(shè)立了相應(yīng)機(jī)構(gòu)，其中，以北京市和安徽省退役軍人就業(yè)安置機(jī)構(gòu)最為典型。北京市的機(jī)構(gòu)設(shè)置規(guī)范、完善；安徽省的機(jī)構(gòu)設(shè)置分步、漸進(jìn)。

(1)北京市

1950年9月15日，北京市成立了市、區(qū)、村三級復(fù)員委員會。北京市復(fù)員委員會由市民政局、財(cái)政局、郊區(qū)工作委員會、公安總隊(duì)等14個單位組成。中共北京市委書記彭真擔(dān)任主任委員；民政局局長、公安總隊(duì)隊(duì)長分別擔(dān)任副主任委員；其他各單位均選1人為委員。北京市復(fù)員委員會辦公處設(shè)在市民政局優(yōu)撫科，內(nèi)設(shè)總務(wù)、登記檢查、宣傳慰問三股。另設(shè)兩個招待站，分工負(fù)責(zé)辦理接送、招待、安置等工作。北京市城市和郊區(qū)共計(jì)16個區(qū)復(fù)員委員會，區(qū)長任主任委員。村復(fù)員委員會由村長任主任委員。

1952年1月4日，北京市復(fù)員委員會改建為北京市轉(zhuǎn)業(yè)建設(shè)委員會,下轄的區(qū)、村復(fù)員委員會也分別改稱為區(qū)、村轉(zhuǎn)業(yè)建設(shè)委員會。主任委員為張友漁副市長，委員分別由市財(cái)政局、市公安局、市公逆產(chǎn)清管局、市勞動局、市文化局、市公共衛(wèi)生局、財(cái)委會、郊委會、合作社、總工會、工商聯(lián)、文聯(lián)、婦聯(lián)、青聯(lián)共15家單位負(fù)責(zé)人擔(dān)任；1953年，委員單位增加到20家；1956年以后，最多時達(dá)到34家委員單位。北京市轉(zhuǎn)業(yè)建設(shè)委員會辦公機(jī)構(gòu)仍設(shè)在市民政局優(yōu)撫科，下設(shè)秘書、總務(wù)、接待安置就業(yè)3個組。工作人員共17人，由市屬有關(guān)單位臨時性抽調(diào)組成。1954年6月19日，北京市轉(zhuǎn)業(yè)建設(shè)委員會增設(shè)軍隊(duì)干部轉(zhuǎn)業(yè)辦公室，稱第二辦公室，設(shè)在北京市人事局。北京市各區(qū)、村(郊區(qū))轉(zhuǎn)業(yè)建設(shè)委員會以區(qū)(村)長為主任。區(qū)轉(zhuǎn)業(yè)建設(shè)委員會設(shè)在區(qū)民政科，13個區(qū)轉(zhuǎn)業(yè)建設(shè)委員會工作人員共15人(21)北京市地方志編纂委員會：《北京志·政務(wù)卷·民政志》，北京：北京出版社，2002年版，第230～234頁。。

(2)安徽省

1950年6月，安徽省成立皖北區(qū)復(fù)員委員會，皖北行署主任黃巖、軍區(qū)政治部主任何柱成，分別擔(dān)任正、副主任委員。下設(shè)行政、組織、供給、衛(wèi)生、就業(yè)登記5科和1個巡視組。在合肥、蚌埠、安慶3市分別設(shè)辦事處，辦理迎送、接待、食宿、交通等工作。

1950年8月，皖南區(qū)復(fù)員委員會成立，皖南行署主任魏明、軍區(qū)副司令員熊兆仁分任正、副主任委員。下設(shè)秘書、組織、宣教、行政、衛(wèi)生等6科，并在各專署駐地和蕪湖市設(shè)辦事處，在銅陵縣大通和寧國縣河濉溪設(shè)食宿站。

1951年12月，皖南、皖北區(qū)復(fù)員委員會合署辦公。1952年8月，改稱安徽省轉(zhuǎn)業(yè)建設(shè)委員會，由中共安徽省委第一書記曾希圣擔(dān)任主任委員，省軍區(qū)第二政治委員李世焱、司令員劉飛、省人民政府委員會副主席黃巖任副主任委員，由省有關(guān)部門和安徽省軍區(qū)抽調(diào)干部組成辦公室。1956年1月，省轉(zhuǎn)業(yè)建設(shè)委員會在省兵役局設(shè)第一辦公室，負(fù)責(zé)辦理復(fù)員及指導(dǎo)4個接收站的工作；在省民政廳設(shè)第二辦公室，負(fù)責(zé)接收、安置工作(22)安徽省地方志編纂委員會：《安徽省志·民政志》，合肥：安徽人民出版社，1993年版，第138頁。。

陜甘寧三省(自治區(qū))的退役軍人就業(yè)安置機(jī)構(gòu)的設(shè)立相對全國其他地區(qū)較早。1946年4月，邊區(qū)政府復(fù)員委員會成立，隴東等分區(qū)隨即成立分區(qū)復(fù)員委員會，領(lǐng)導(dǎo)復(fù)員安置工作?？h由政府第一、二科負(fù)責(zé)人民解放軍的復(fù)員安置工作(23)甘肅省地方史志編纂委員會、甘肅省民政志編委會：《甘肅省志·民政志》，蘭州：甘肅人民出版社，1994年版，第486頁。。黑龍江、遼東、松江等東北各省的退役軍人就業(yè)機(jī)構(gòu)也是在中華人民共和國成立前建立的。1948年4月15日，東北行政委員會、東北軍區(qū)政治部頒發(fā)了《東北解放區(qū)榮譽(yù)軍人復(fù)員條例》，此后，各省成立了榮譽(yù)軍人管理委員會，負(fù)責(zé)全省榮譽(yù)軍人、病員回鄉(xiāng)的接收安置工作(24)吉林省地方志編纂委員會：《吉林省·政事志/民政》，長春：吉林人民出版社，1991年版，第141頁。。

(二)退役軍人就業(yè)安置政策的確立

新中國成立初期，退役軍人就業(yè)安置政策是在不斷探索中確立的。1950年4月至1951年12月上旬的復(fù)員工作階段，退役軍人就業(yè)安置的主要目標(biāo)是配合部隊(duì)整編，對可以就業(yè)的退役軍人進(jìn)行復(fù)員安置；1951年12月中旬至1957年的轉(zhuǎn)業(yè)建設(shè)工作階段，退役軍人就業(yè)安置的主要目標(biāo)是為了適應(yīng)部隊(duì)正規(guī)化建設(shè)的需要，有計(jì)劃地裁減部隊(duì)員額，支援國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)?？偟膩砜?，這兩個階段的政策具有以下幾個特點(diǎn)：

1.以軍隊(duì)正規(guī)化建設(shè)為目標(biāo)，確立了軍人退役的基本標(biāo)準(zhǔn)

按照軍隊(duì)建設(shè)和地方建設(shè)的需要，各軍隊(duì)確定的以軍人作為退役對象的一般原則大致相同，并基本延續(xù)下來。

第一，身體健康狀況是決定軍人是否退役的重要因素，身體健康狀況差者退役。1950年6月，根據(jù)中央人民政府復(fù)員工作的決定，凡已取得軍籍的人民解放軍的班以下人員，如因傷殘病弱年老(或小)不適于部隊(duì)工作者，經(jīng)師以上復(fù)員委員會審查批準(zhǔn)，均可復(fù)員(25)山東軍區(qū)政治部：《關(guān)于處理編余人員暫行辦法(草案)》(1950年6月19日)，濟(jì)南軍區(qū)檔案館藏，濟(jì)南軍區(qū)政治部，1950年，永久，第4卷，第8份。。第二，政治標(biāo)準(zhǔn)至上。黨、團(tuán)員等其他身份標(biāo)志也是決定是否退役的重要因素，體現(xiàn)出明顯的政治差別。如1950年整編政策規(guī)定，凡解放成分(指被人民解放軍俘獲的人員)及未取得軍籍的各種人員，均可資遣回家，不需另辦復(fù)員手續(xù)。“資遣”即發(fā)給一定的路費(fèi)安排回原籍，且不享受轉(zhuǎn)業(yè)或復(fù)員待遇，也稱“遣歸”。 第三，以落實(shí)部隊(duì)編制為目的。部隊(duì)超編，尤其是抗美援朝戰(zhàn)爭之前和戰(zhàn)爭之后，壓縮部隊(duì)編制是軍人退役的主要原因。

新中國成立初期，軍隊(duì)整編和軍人退役安置是軍隊(duì)正規(guī)化建設(shè)的新起點(diǎn)。從此開始，通過軍人退役工作“去弱留強(qiáng)”制度化，逐步增強(qiáng)了部隊(duì)的戰(zhàn)斗力。此時的軍人退役工作，是當(dāng)代中國退役軍人就業(yè)安置制度創(chuàng)建的新起點(diǎn)，為這一制度的發(fā)展和成熟積累了最早的第一手資料，提供了寶貴的探索經(jīng)驗(yàn)。

2.以嚴(yán)謹(jǐn)、高效為目標(biāo)，規(guī)范了退役安置的具體程序

嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范、高效的工作程序是初創(chuàng)時期決定退役軍人就業(yè)安置制度成敗的關(guān)鍵之一。軍人退役和就業(yè)安置工作程序，涉及部門眾多、程序復(fù)雜，中央復(fù)員委員會和轉(zhuǎn)業(yè)建設(shè)委員會，通過積極調(diào)查研究，不斷總結(jié)工作經(jīng)驗(yàn)，改進(jìn)相關(guān)政策，使軍人退役和就業(yè)安置工作逐步成熟、規(guī)范和科學(xué)。

首先，初創(chuàng)時期的復(fù)員安置工作，程序清晰，可操作性強(qiáng)，最具有代表性。首先，對復(fù)員工作提出了規(guī)范化要求。中央復(fù)員委員會規(guī)定，每年秋收后(9-11月)，進(jìn)行一次全國統(tǒng)一的復(fù)員工作，不許零星、個別地辦理復(fù)員。班、排干部需要復(fù)員的，必須由三級軍區(qū)政治部或干部管理部審查批準(zhǔn)。在部隊(duì)中不得普遍評選復(fù)員對象。籍屬皖北、蘇北之重災(zāi)區(qū)者不復(fù)員；花柳病已愈者，視身體情況留隊(duì)或復(fù)員；精神分裂癥者，留部隊(duì)醫(yī)院養(yǎng)治，地方精神病院籌辦妥善后再轉(zhuǎn)送(26)山東軍區(qū)司令部、政治部：《關(guān)于辦理復(fù)員工作問題的通知》(1951年3月16日)，濟(jì)南軍區(qū)檔案館藏，濟(jì)南軍區(qū)政治部(第3號全宗)，1951年，永久，第6卷，第11份。。這些要求，使后來的退役工作更加規(guī)范、有序。其次，規(guī)范了轉(zhuǎn)業(yè)工作的審批。干部、戰(zhàn)士轉(zhuǎn)業(yè)，應(yīng)由軍事、行政及地方黨政機(jī)關(guān)共同商討，以調(diào)動工作論，不發(fā)物品及證件；1950年已發(fā)過者，也不收回。再次，明確了部門職責(zé)分工。轉(zhuǎn)業(yè)、轉(zhuǎn)送榮校教養(yǎng)院和資遣無軍籍人員等工作，與復(fù)員工作同時進(jìn)行；轉(zhuǎn)業(yè)者由各級干部管理部門、組織部門及軍務(wù)處負(fù)責(zé)與地方商洽轉(zhuǎn)接；轉(zhuǎn)送榮校教養(yǎng)院和資遣人員，由各級政治機(jī)關(guān)組織部門負(fù)責(zé)辦理。最后，明確了資格初定的方法和程序。工作中組織性和計(jì)劃性強(qiáng)，有布置、有檢查、有總結(jié)，在每期工作計(jì)劃布置之后，都三番四次地組織檢查，及時取得經(jīng)驗(yàn)和糾正偏差(27)山東省轉(zhuǎn)業(yè)建設(shè)委員會：《關(guān)于一九五二年回鄉(xiāng)轉(zhuǎn)業(yè)建設(shè)工作總結(jié)》(1953年1月10日)，濟(jì)南軍區(qū)檔案館藏，濟(jì)南軍區(qū)司令部，1952年，永久，第24卷，第4份。。各級復(fù)員委員會或轉(zhuǎn)業(yè)建設(shè)委員會，還要向地方接收單位進(jìn)行宣傳教育和加強(qiáng)聯(lián)系，以使其能從國家大局出發(fā)，積極接納退役軍人，從精神上、物質(zhì)上和組織上，為尊重和重用退役軍人做好充分的準(zhǔn)備工作，為軍人退役創(chuàng)造寬松、愉悅的氛圍。

政治教育和思想引導(dǎo)是保障制度運(yùn)行的關(guān)鍵。為了使退役軍人在安置階段思想穩(wěn)定、服從國家和地方建設(shè)需要，退役軍人就業(yè)安置過程中，要經(jīng)過多次階段性教育：資格初定時的擬退役教育、專門性的集中教育、遣送地方安置機(jī)構(gòu)前的遣送教育、到達(dá)地方安置機(jī)構(gòu)后的安置教育、就業(yè)以后地方行政部門對退役軍人的談話或訪問式的就業(yè)教育等。集中教育時一般把退役對象集中到團(tuán)或師級單位的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，一般為期2～3個月。從1953年開始，教育培訓(xùn)內(nèi)容改為以文化教育為主，時間延長為2年左右。集中教育在不同時期稱謂不同。1950年6月～1951年12月上旬的復(fù)員工作階段，稱為“復(fù)員教育”，以思想政治教育為主；1951年12月中旬～1957年的轉(zhuǎn)業(yè)建設(shè)工作階段，稱為“轉(zhuǎn)業(yè)建設(shè)教育”，以思想政治教育和文化教育為主。

3.以妥善安置、各得其所為目標(biāo)，確立了退役軍人就業(yè)安置的基本原則

1950年6月，人民革命軍事委員會、政務(wù)院明確了退役軍人就業(yè)安置的總原則：服從國家經(jīng)濟(jì)與國防軍事建設(shè)的需要，并使二者聯(lián)系起來；提出了退役軍人就業(yè)安置的總方針：妥為安置，使之各得其所；干部一律不復(fù)員；政府負(fù)責(zé)；原籍安置。這些總原則和總方針成為幾十年來我國退役軍人就業(yè)安置工作的指導(dǎo)思想。《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》規(guī)定，革命烈士和革命軍人家屬，其生活困難者應(yīng)受國家和社會優(yōu)待；參加革命戰(zhàn)爭的傷殘軍人和退伍軍人，應(yīng)由人民政府給予安置，使其謀生立業(yè)。1955年8月，國務(wù)院要求，各部門各地區(qū)對軍隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)干部必須貫徹“熱情歡迎，親密團(tuán)結(jié)，耐心培養(yǎng)，大膽使用”的方針。這個時期的軍隊(duì)干部作為新中國干部隊(duì)伍的主要來源，基本充實(shí)到了中央和地方各級黨政機(jī)關(guān)(28)張志堅(jiān)：《當(dāng)代中國的人事管理》(上)，北京：當(dāng)代中國出版社，1994年版，第238頁。。

新中國成立初期，軍隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)干部的安置去向，是隨著國家政治、經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展形勢而不斷調(diào)整的。五十年代前期，分配去向主要是基層政權(quán)組織和鋼鐵、工礦、鐵路、交通、石油等工業(yè)戰(zhàn)線；五十年代中后期，分配去向主要是農(nóng)林、糧食、水利、地質(zhì)、核工業(yè)系統(tǒng)和農(nóng)墾戰(zhàn)線。這一時期軍官轉(zhuǎn)業(yè)安置主要根據(jù)每個轉(zhuǎn)業(yè)干部的德才情況，參照其原來擔(dān)任的職務(wù)和工作性質(zhì)，結(jié)合地方工作的需要，由政府分配適當(dāng)工作。主要是到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社、商業(yè)、物資、財(cái)貿(mào)以及國家機(jī)關(guān)、團(tuán)體、學(xué)校和工礦企業(yè)(29)安徽省地方志編纂委員會：《安徽省志·人事志》，北京：方志出版社，1999年版，第164頁。。

考慮到這三類村鎮(zhèn)銀行P值隨監(jiān)管強(qiáng)度的變動而發(fā)生改變的作用路徑是不同的，Ⅰ類村鎮(zhèn)銀行貸款的P值在θ=0時的初始值以及P值隨θ增加而下降的速率較其他兩類村鎮(zhèn)銀行更低。Ⅱ類村鎮(zhèn)銀行P值的變動同理，即分別代表 i(i=1，2，3)類村鎮(zhèn)銀行貸款業(yè)務(wù)的平均違約概率隨監(jiān)管強(qiáng)度變動而改變的路徑(如圖1)。

退役戰(zhàn)士安置的主要形式是原籍原業(yè)安置。家在農(nóng)村的，仍以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主；家里沒有土地而又需要分地的，由政府在本鄉(xiāng)公地內(nèi)調(diào)劑；如本鄉(xiāng)范圍內(nèi)無公地調(diào)劑，則由縣政府酌情安置到其他有土地的鄉(xiāng)。家住城市的，仍回城市安置；具備一定工作能力或?qū)ｉT技術(shù)的，勞動、人事部門在分配、介紹員工時，給予優(yōu)先就業(yè)權(quán)；參軍時是機(jī)關(guān)、團(tuán)體、工礦、企業(yè)職工的，由原單位接收；參軍前有其他社會職業(yè)的，恢復(fù)原有的職業(yè)；對原企業(yè)職工現(xiàn)在該企業(yè)已經(jīng)停產(chǎn)或改組的，按照“行業(yè)歸口”原則安置(30)羅平飛：《當(dāng)代中國軍人退役安置制度研究》，北京：中國社會出版社，2014年版，第65頁。。

新中國成立初期的集體轉(zhuǎn)業(yè)安置制度，是當(dāng)時退役軍人就業(yè)安置的又一重要形式，也是新中國屯墾安置退役軍人的范例。部隊(duì)集體轉(zhuǎn)業(yè)是指部隊(duì)按原建制集體或成批量轉(zhuǎn)業(yè)地方。主要分為兩大類：一類是成批量或成建制轉(zhuǎn)業(yè)到石油、礦山、水利、地質(zhì)、建筑、鐵路、工交、商業(yè)、郵電等新興工業(yè)部門和比較薄弱的行業(yè)；另一類是成建制轉(zhuǎn)業(yè)到國家急需開發(fā)的西北、東北、華北等地區(qū)，組建生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)，創(chuàng)辦國營農(nóng)場、林場，屯懇戍邊，開發(fā)資源。

4.以謀生立業(yè)為目標(biāo)，明確了退役軍人的資助標(biāo)準(zhǔn)。

退役軍人的物資發(fā)放，是對退役軍人的物資補(bǔ)償、生產(chǎn)資助及醫(yī)藥費(fèi)、路費(fèi)等的發(fā)放。在部隊(duì)中一般發(fā)放醫(yī)藥費(fèi)、路費(fèi)和衣物，其他相關(guān)的物資補(bǔ)償和生產(chǎn)資助由地方安置機(jī)構(gòu)發(fā)放。物資發(fā)放的過程一般是根據(jù)上級標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合民主評議來確定具體人員的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)。如1950年規(guī)定：“凡復(fù)員軍人按下列規(guī)定由部隊(duì)發(fā)給衣料補(bǔ)助布：一九五○年入伍者發(fā)給色洋布十市尺；一九四五年八一五以后直至一九五○年以前入伍參加解放戰(zhàn)爭者，發(fā)給色洋布十六市尺；一九三七年七七事變以后直至一九四五年八一五以前入伍參加抗日戰(zhàn)爭者，發(fā)給色洋布三十二市尺；一九三七年七七事變以前入伍，叁加土地革命戰(zhàn)爭者，發(fā)給色洋布四十八市尺。”(31)中央人民政府政務(wù)院、人民革命軍事委員會《關(guān)于人民解放軍一九五0年的復(fù)員工作的決定》(1950年6月30日)，山東省檔案館藏，A041—01—177—4。

對退役軍人的文化和職業(yè)培訓(xùn)具有開創(chuàng)性的政策保障意義。為了提高退役軍人的文化水平和執(zhí)行政策的水平，1951年4月，人民革命軍事委員會、政務(wù)院規(guī)定，軍或省軍區(qū)以上要組織補(bǔ)習(xí)學(xué)校或訓(xùn)練班，對軍隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)干部進(jìn)行教育，包括政治、文化、業(yè)務(wù)教育，以便提高其工作能力。1952年8月，根據(jù)中共中央和人民革命軍事委員會要求，對軍隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)干部的培訓(xùn)，一律由軍隊(duì)辦文化學(xué)校，各大軍區(qū)和軍兵種都舉辦了文化學(xué)校和速成學(xué)校，把軍隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)干部集中起來學(xué)習(xí)兩年。1955年8月，國務(wù)院決定，改變過去分配前補(bǔ)習(xí)學(xué)校的方法，在分配工作后組織業(yè)余文化學(xué)習(xí)，要求各級政府和各接收單位按各項(xiàng)建設(shè)工作需要舉辦業(yè)務(wù)訓(xùn)練班，分別組織一定時期的業(yè)務(wù)和技術(shù)學(xué)習(xí)，軍隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)干部邊工作邊學(xué)習(xí)，逐漸熟悉本職工作。

總之，退役軍人就業(yè)安置政策具有連續(xù)性和穩(wěn)定性，安置的原則和政策目標(biāo)基本沒有大的變化，很多政策原則后來一直被沿用，從而具有制度建設(shè)的開創(chuàng)性意義。

三、退役軍人就業(yè)安置制度創(chuàng)新的歷史意義

退役軍人就業(yè)安置制度是對新政權(quán)國家治理能力的一次檢驗(yàn)，是探索提高退役安置管理水平和管理能力的開始，也是探索推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的起點(diǎn)。

1.制度化建設(shè)初步完善

制度化建設(shè)初步完善，構(gòu)建了系統(tǒng)的制度體系，為軍人退役就業(yè)安置工作開創(chuàng)了良好局面。制度化是國家治理能力現(xiàn)代化的基本表征。所謂“治理”，即用規(guī)則和制度來協(xié)調(diào)利益相關(guān)者之間的關(guān)系，以達(dá)到?jīng)Q策科學(xué)化和促進(jìn)組織發(fā)展的目的(33)李維安，郝臣：《公司治理手冊 》，北京：清華大學(xué)出版社，2015年版，第315頁。。1950～1957年，軍地聯(lián)合或單獨(dú)下發(fā)的國家級文件及說明達(dá)97個，平均每年12個文件。同時，各級政府部門為了保證軍人退役安置制度有效運(yùn)轉(zhuǎn)，還在權(quán)限范圍內(nèi)出臺了一系列配套措施，進(jìn)一步細(xì)化了安置條例等法律法規(guī)的原則規(guī)定，使退役安置制度在實(shí)踐中具有更強(qiáng)的針對性和可操作性。不斷適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求，創(chuàng)新和規(guī)范退役安置方式，從而保證了從國家到地方的退役安置制度體系健全有效。

制度化的另一個重要特點(diǎn)是思想政治教育制度。思想政治工作是新中國成立初期軍人退役安置工作的重要內(nèi)容和重要特色。思想政治工作包括兩方面內(nèi)容：一是對接收安置部門的教育；二是對退役軍人本人的思想政治教育。內(nèi)務(wù)部部長謝覺哉曾明確要求：“加強(qiáng)對復(fù)員建設(shè)軍人的教育。安置前應(yīng)該教育，安置后也應(yīng)該教育”(34)謝覺哉：《必須做好安置復(fù)員建設(shè)軍人工作》，《新華半月刊》，1956年第4期。。思想政治教育主要強(qiáng)調(diào)安置工作的“政治任務(wù)”性質(zhì)，“政治任務(wù)”寓意著個人服從組織，局部利益服從全局利益，意味著任務(wù)中忽略成本、犧牲利益，從而全面依靠黨、政、團(tuán)、社等一切組織全體動員，保證了數(shù)千萬退役軍人以常規(guī)或非常規(guī)方式回歸社會，化兵為民，使安置工作達(dá)到預(yù)期目的。

2.部門協(xié)作基本順暢

中央和地方各部門的積極配合和通力協(xié)調(diào)，保證了退役軍人走上工作崗位以后生產(chǎn)積極、生活安定。制度的有效運(yùn)轉(zhuǎn)有賴于所涉及的各個環(huán)節(jié)協(xié)調(diào)作用、密切配合，這是國家治理的內(nèi)在要求，也是國家治理能力現(xiàn)代化的重要特征。中央復(fù)員委員會、中央轉(zhuǎn)業(yè)建設(shè)委員會的成立，統(tǒng)合了各部門、軍隊(duì)和地方，從而避免了傳統(tǒng)國家治理部門化、分塊化、碎片化的弊病，整體規(guī)劃、統(tǒng)籌安排退役軍人安置工作，取得總體效果(35)羅平飛：《當(dāng)代中國軍人退役安置制度研究》，第92頁。。

上世紀(jì)90年代，總結(jié)中華人民共和國成立四十年來復(fù)員退伍安置工作的經(jīng)驗(yàn)時也認(rèn)為，“有關(guān)部門的配合與協(xié)作，是做好復(fù)員退伍安置工作的保證。復(fù)員退伍安置工作政策性強(qiáng)，涉及面廣，必須在政府領(lǐng)導(dǎo)下，各有關(guān)部門配合協(xié)作才能搞好?！?36)崔乃夫：《當(dāng)代中國的民政》(上)，第427-428頁。

3.高效化特點(diǎn)日益明顯

在社會保障條件較差的情況下，在較短的時間內(nèi)，完成了軍人退役就業(yè)安置的既定目標(biāo)，促進(jìn)了部隊(duì)正規(guī)化建設(shè)和地方生產(chǎn)建設(shè)。高效的國家治理能力，主要體現(xiàn)在,一是符合國家、時代需求和退役軍人愿望，支援了國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展；二是通過退役軍人就業(yè)安置，激活了這一群體的潛能和活力；三是制度基本體現(xiàn)了社會公平和正義，也維護(hù)了社會秩序穩(wěn)定。

首先，制度高效保障了新中國征兵工作。退役安置事關(guān)國家兵源穩(wěn)定和部隊(duì)?wèi)?zhàn)斗力。其次，較好地維護(hù)了退役軍人的合法權(quán)益。國家以就業(yè)安置為主，從多方面對退役軍人的合法權(quán)益進(jìn)行維護(hù)，用以補(bǔ)償其從軍期間的超額付出。第三，體現(xiàn)了公共產(chǎn)品的本質(zhì)特征。由政府來承擔(dān)軍人退役后的安置責(zé)任，接收退役軍人的絕大部分都是機(jī)關(guān)、財(cái)政撥款的事業(yè)單位、國有企業(yè)。第四，為經(jīng)濟(jì)社會提供了人才資源。退役軍人思想好、覺悟高、能吃苦，具有較強(qiáng)的組織紀(jì)律性和一定的技能，這些人才資源源源不斷地輸送到社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的各條戰(zhàn)線，成為各行各業(yè)人力資源補(bǔ)充的重要渠道。

小結(jié)

新中國成立初期，百廢待興，退役軍人就業(yè)安置制度的創(chuàng)建與運(yùn)行，是戰(zhàn)爭向和平轉(zhuǎn)變的重要標(biāo)志，是當(dāng)時歷史重大轉(zhuǎn)型的一個側(cè)面。這一制度在新中國成立初期的前8年里，解決了620萬退役軍人的就業(yè)安置問題，并且為今后的退役制度開創(chuàng)了許多成功的理念和政策原則。

退役軍人就業(yè)安置制度的創(chuàng)建和初期運(yùn)行是一次成功的國家治理實(shí)踐。這一制度的設(shè)計(jì)，得益于中共中央領(lǐng)導(dǎo)集體的審慎決策，延續(xù)于人民軍人的建軍思想和指導(dǎo)原則，依托于軍隊(duì)組織和軍人素養(yǎng)，保證了退役工作運(yùn)行高效。同時，政治教育和思想引導(dǎo)，保證了退役軍人在安置階段思想穩(wěn)定、服從國家和地方建設(shè)需要。總之，退役軍人就業(yè)安置制度是對新政權(quán)國家治理能力的一次檢驗(yàn)，是探索提高退役安置管理水平和管理能力的起點(diǎn)。