李凌云

內(nèi)容提要：雖然意思表示源自私法，但由于行政優(yōu)益權(quán)的嵌入以及公益與私益兩個(gè)變量要素的衡量，此概念工具在行政協(xié)議中的適用范圍、表現(xiàn)形態(tài)、運(yùn)作規(guī)則等方面均有特殊性。遵循從協(xié)議成立到糾紛解決的演進(jìn)過(guò)程，可將意思表示作為解構(gòu)行政協(xié)議的理論線索。行政協(xié)議成立的基礎(chǔ)是行政主體與相對(duì)人之間達(dá)成意思表示一致，此為行政優(yōu)益權(quán)引導(dǎo)下形成的，該環(huán)節(jié)體現(xiàn)出獨(dú)特的方式。行政協(xié)議成立后，盡管意思表示會(huì)拘束雙方的履約行為，但行政優(yōu)益權(quán)能夠單方面截?cái)啻朔N效果。并且，意思表示不真實(shí)對(duì)行政協(xié)議效力的塑造亦有特殊之處。在作為糾紛解決主渠道的行政訴訟環(huán)節(jié)，除了探求意思表示真實(shí)性，法院還需應(yīng)對(duì)合法性審查與意思自治的關(guān)系，在采用多元解釋方法基礎(chǔ)上，處理好意思表示真實(shí)性的舉證責(zé)任分配、格式條款中行政優(yōu)益權(quán)可能的不當(dāng)影響、其他行政解釋對(duì)意思表示的沖擊等論題。

意思表示源自私法體系中的法律行為理論，現(xiàn)已成為民法領(lǐng)域的核心概念，如2020 年5 月頒布的《中華人民共和國(guó)民法典》（以下簡(jiǎn)稱《民法典》）第一編第六章專門對(duì)此作出詳細(xì)規(guī)定。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)民法學(xué)家王澤鑒認(rèn)為，意思表示是“指將企圖發(fā)生一定私法上效果的意思，表示于外部的行為”。①王澤鑒：《民法總則》（增訂版），中國(guó)政法大學(xué)出版社2001 年版，第335 頁(yè)。實(shí)際上，此概念工具并非私法自治之專屬。近年來(lái)有部分學(xué)者對(duì)行政法上意思表示理論展開(kāi)了系統(tǒng)研究，旨在揭示其對(duì)行政法領(lǐng)域的特殊功能。②當(dāng)前，行政法研究仍在強(qiáng)調(diào)其與民法的區(qū)分，更為關(guān)注行政行為的理論研究，而不重視立基于法律關(guān)系理論上的意思表示之探討。當(dāng)然，對(duì)行政法上意思表示的研究成果也在逐步增多。參見(jiàn)王學(xué)輝：《行政法意思表示理論的建構(gòu)》，載 《當(dāng)代法學(xué)》 2018 年第5 期；汪厚冬：《論行政法上的意思表示》，載 《政治與法律》 2014 年第7 期；孫麗巖：《行政行為中的意思表示》，載 《比較法研究》 2009 年第3 期；田勇軍：《論行政法上的意思表示——兼論行政行為構(gòu)成中的意識(shí)要件》，法律出版社2017 年版；田勇軍：《論意思表示理論的應(yīng)然面向——基于對(duì)意思表示構(gòu)成要件理論的反思及批判》，載 《河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》 2018 年第3 期；等等。其中，這在行政協(xié)議研究中體現(xiàn)得尤為明顯。行政協(xié)議也被稱為行政合同或行政契約，是服務(wù)行政與合作行政興起背景下的產(chǎn)物，與傳統(tǒng)行政法上“命令—服從”式的高權(quán)模式有所區(qū)別。意思表示作為合同制度的基石，在行政協(xié)議這類特殊合同中發(fā)揮著何種作用呢？行政協(xié)議中的意思表示與民事合同上的意思表示有哪些不同？本文嘗試將意思表示作為解構(gòu)行政協(xié)議的理論線索，探討其對(duì)行政協(xié)議法律體系的塑造功能。

一、意思表示作為解構(gòu)行政協(xié)議的理論線索

（一）行政協(xié)議中意思表示特殊性的緣起

學(xué)界通說(shuō)認(rèn)為，行政協(xié)議兼具“行政性”與“合同性”的雙重要件。盡管民法與行政法在基本構(gòu)造上大相徑庭，但此種差異不足以阻斷意思表示在行政協(xié)議中生成的通道。并且，《民法典》 總則編、合同編等各編內(nèi)容有160 多個(gè)條款涉及行政法問(wèn)題，民法典時(shí)代的行政法治面臨新的發(fā)展契機(jī)。③參見(jiàn)章志遠(yuǎn)：《行政法治視野中的民法典》，載 《行政法學(xué)研究》 2021 年第1 期。行政協(xié)議乃行政法對(duì)民事合同內(nèi)涵的部分吸收，是一種經(jīng)“合同化”改造的特殊行政行為，故意思表示不無(wú)適用空間。2019 年12 月10 日最高人民法院發(fā)布《關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱 《行政協(xié)議規(guī)定》），該司法解釋第一條明確了行政協(xié)議的內(nèi)涵，即行政協(xié)議包括主體、目的、內(nèi)容及意思等四個(gè)要素。④參見(jiàn) 《〈最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定〉 新聞發(fā)布會(huì)》，最高人民法院官網(wǎng)：http://courtapp.chinacourt.org/zixun-xiangqing-207571.html，2021 年8 月1 日訪問(wèn)。無(wú)獨(dú)有偶，德國(guó)學(xué)者毛雷爾也指出，如果沒(méi)有意思表示，行政合同就不存在。⑤參見(jiàn)[德] 哈特穆特·毛雷爾：《行政法學(xué)總論》，高家偉譯，法律出版社2000 年版，第348 頁(yè)。意思表示在行政法土壤上的生長(zhǎng)，關(guān)鍵取決于行政主體擔(dān)任表意人時(shí)的意思自治。行政法學(xué)界一般認(rèn)為，行政主體意思表示是行政行為的構(gòu)成要素。雖然有些規(guī)制行政中更適宜采用單方行政行為的方式，行政主體未必有意思自治的余地，但是，現(xiàn)代立法者顯然無(wú)法預(yù)定所有規(guī)則，高度復(fù)雜的公共管理事務(wù)為行政主體的自治性提供了正當(dāng)依據(jù)。一言以蔽之，包括行政協(xié)議在內(nèi)的行政行為不可忽視意思表示這個(gè)“合同性”要素。

根據(jù)主體不同，行政法上意思表示模式一般可分為三種：?jiǎn)为?dú)屬于行政主體、單獨(dú)屬于相對(duì)人以及行政主體與相對(duì)人雙方共同而為。有論者將單獨(dú)屬于行政主體的意思表示概括為單方行政行為、行政行為的附款等類型，并將雙方均可作出的意思表示概括為行政協(xié)議、行政獎(jiǎng)勵(lì)等行為。⑥參見(jiàn)前引②，王學(xué)輝文。行政處罰、行政強(qiáng)制等單方行政行為包含了規(guī)制性內(nèi)容，無(wú)需相對(duì)人意思表示即能夠產(chǎn)生法律效力。而行政協(xié)議往往不具備該種情形，行政協(xié)議雙方意思表示的作出構(gòu)成了法律效力的重要前提。簡(jiǎn)言之，行政協(xié)議作為雙方行政行為的范疇，任何一方當(dāng)事人都具有意思表示的空間。本文所述的行政協(xié)議中的意思表示，就是由作為表意人的行政主體或相對(duì)人作出，此類概念工具對(duì)于法律關(guān)系或法律效果的形成、變更與消滅不可或缺。

行政協(xié)議將權(quán)力行為與契約行為融為一體，“公私主體之間的契約關(guān)系會(huì)削弱行政機(jī)關(guān)的權(quán)力”。⑦[美] 朱迪·弗里曼：《合作治理與新行政法》，畢洪海、陳標(biāo)沖譯，商務(wù)印書館2010 年版，第564 頁(yè)。合同性蘊(yùn)含了意思自治原則于行政法上的導(dǎo)入，體現(xiàn)出比高權(quán)行政手段更為柔和的面貌，因而行政協(xié)議上意思表示和民事合同上意思表示存在相似之處。與此同時(shí)，行政協(xié)議具備一般行政行為的公權(quán)成分，其行政性主要體現(xiàn)為行政主體的優(yōu)益權(quán)，即享有的某些單方強(qiáng)制性權(quán)力或主導(dǎo)性特權(quán)。行政優(yōu)益權(quán)概念源自法國(guó)，該國(guó)行政法將行政合同履行過(guò)程中政府享有的一系列“超越性”權(quán)力統(tǒng)稱為優(yōu)益權(quán)。⑧參見(jiàn)李穎軼：《論法國(guó)行政合同優(yōu)益權(quán)的成因》，載 《復(fù)旦學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》 2015 年第6 期。當(dāng)前，行政協(xié)議中優(yōu)益權(quán)的范圍或許不止于履約行為。如有諸多學(xué)者提出，出于維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益的需要，行政主體在簽約、履約及解約等過(guò)程中都可能享有優(yōu)益權(quán)。⑨參見(jiàn)盧護(hù)鋒、王成明：《行政協(xié)議糾紛司法審查規(guī)則探析》，載 《法治社會(huì)》 2018 年第2 期；張敏：《從行政性、合同性雙重視角審視行政合同的延展與規(guī)范》，載 《政法論叢》 2018 年第4 期；閆海、寶麗：《公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)中行政優(yōu)益權(quán)探究》，載 《天府新論》 2011 年第5 期；余凌云：《論行政協(xié)議的司法審查》，載 《中國(guó)法學(xué)》 2020 年第5 期。行政優(yōu)益權(quán)在行政協(xié)議中的嵌入，導(dǎo)致行政主體兼有管理者與合同一方的雙重角色?！爱?dāng)行政主體履行行政職責(zé)時(shí)，其具有‘公共事務(wù)管理者’ 的身份，而在行政主體與協(xié)議相對(duì)人互為意思表示并達(dá)成一致時(shí)，行政主體又具有了‘協(xié)議關(guān)系當(dāng)事人’ 之身份?！雹鈪⒁?jiàn)陳天昊：《行政協(xié)議的識(shí)別與邊界》，載 《中國(guó)法學(xué)》 2019 年第1 期。如此情境不免使意思表示面臨較為復(fù)雜的特殊規(guī)則。

行政主體應(yīng)受相對(duì)人之意思表示的約束。不過(guò)，行政主體為保障公益而使用行政優(yōu)益權(quán)，卻很可能會(huì)對(duì)意思表示產(chǎn)生影響。從動(dòng)態(tài)角度講，如果意思表示的程度逐漸遞減為零，那么該形態(tài)就會(huì)發(fā)生質(zhì)變，行政協(xié)議變?yōu)榧兇獾男姓袨?；如果類似行政行為的?quán)力因素遞減為零，行政協(xié)議就變成了純粹的民事合同。11參見(jiàn)應(yīng)松年主編：《行政法與行政訴訟法學(xué)》（第2 版），法律出版社2009 年版，第310 頁(yè)。對(duì)此，或許有觀點(diǎn)會(huì)質(zhì)疑，認(rèn)為意思表示與行政優(yōu)益權(quán)有交叉之處，但并不處于同一平面上。筆者認(rèn)為，既然行政協(xié)議有契約與權(quán)力兩個(gè)變量因素，雙方就不僅是交叉關(guān)系，而是于整體上共同發(fā)揮作用，二者在行政協(xié)議中所占比例呈動(dòng)態(tài)平衡局面。試想，行政主體可不顧相對(duì)人意志卻能夠很大程度行使特權(quán)，后者意思表示的實(shí)現(xiàn)空間還有多大？由是可知，行政主體會(huì)在公益與私益這兩個(gè)要素之間作出衡量，公益優(yōu)先的價(jià)值取向往往占據(jù)上風(fēng)，故行政主體如何協(xié)調(diào)自身意思表示與行政優(yōu)益權(quán)之間的張力還有待探析。職是之故，意思表示在民事合同中衍生的私法規(guī)則無(wú)法完全適用，它在行政協(xié)議中的適用應(yīng)受到公法原理調(diào)整。鑒于意思表示在行政協(xié)議中的特殊處境，其在表現(xiàn)形式、適用范圍、運(yùn)行規(guī)則、效力影響等方面發(fā)生的法律效果及特殊性，便是一個(gè)亟待剖析的理論問(wèn)題。

（二）運(yùn)用意思表示解構(gòu)行政協(xié)議的研究進(jìn)路

學(xué)者韓寧對(duì)當(dāng)前行政協(xié)議研究的認(rèn)知頗有啟發(fā)性，她認(rèn)為當(dāng)前行政協(xié)議研究大致可以分為規(guī)范、過(guò)程以及救濟(jì)三個(gè)板塊。12參見(jiàn)韓寧：《行政協(xié)議研究之現(xiàn)狀與轉(zhuǎn)向》，載 《法治研究》 2019 年第6 期。因行政協(xié)議糾紛已被納入行政訴訟受案范圍，故規(guī)范研究主要是對(duì)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱《行政訴訟法》）《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》 《行政協(xié)議規(guī)定》 等法律法規(guī)、地方行政程序立法、司法解釋及相關(guān)規(guī)范性文件的闡釋，屬于對(duì)“文本上法律”的關(guān)注。行政協(xié)議過(guò)程與救濟(jì)這兩個(gè)部分的研究，分別著眼于現(xiàn)實(shí)操作和糾紛解決，是對(duì)“行動(dòng)中法律”的探討。筆者認(rèn)為，作為靜態(tài)文本的行政協(xié)議規(guī)范側(cè)重于凸顯規(guī)則制定人的公共意志，而行政協(xié)議過(guò)程與救濟(jì)階段往往繞不開(kāi)雙方當(dāng)事人的意思表示。運(yùn)用過(guò)程研究之視角，可將行政協(xié)議視為動(dòng)態(tài)的發(fā)展進(jìn)程，貫穿其中的訂立、履行乃至終止等環(huán)節(jié)都有意思表示的流露。當(dāng)行政協(xié)議過(guò)程中的意思表示產(chǎn)生分歧后，則離不開(kāi)行政訴訟等救濟(jì)渠道的評(píng)斷。據(jù)此，本文將遵循從協(xié)議訂立到糾紛解決的演進(jìn)過(guò)程，以行政優(yōu)益權(quán)對(duì)意思表示的影響為分析基軸，將訂立、履行及訴訟等階段中的意思表示作為解構(gòu)行政協(xié)議的一條理論線索。

二、意思表示在行政協(xié)議成立階段的表征

行政協(xié)議過(guò)程性視域下，行政主體與相對(duì)人形成法律關(guān)系的首要環(huán)節(jié)是訂立行政協(xié)議。該階段可具體劃分為成立與生效兩個(gè)部分，前者是后者的基礎(chǔ)。與民事合同一樣，行政協(xié)議的成立不能欠缺雙方意思表示一致。早在1983 年，新中國(guó)第一部行政法學(xué)統(tǒng)編教材《行政法概要》 作過(guò)判斷：“雙方當(dāng)事人為達(dá)某些不同的目的而互為意思表示，因其一致而成立的行政行為，亦稱行政契約?！?3王珉燦主編：《行政法概要》，法律出版社1983 年版，第99 頁(yè)。意思表示一致乃雙方綜合而成的共同意愿，這既是民事合同成立的基礎(chǔ)，也是行政協(xié)議據(jù)以成立的標(biāo)志。值得注意的是，行政協(xié)議雙方若想達(dá)成一致意見(jiàn)，仍無(wú)法回避行政優(yōu)益權(quán)的作用，此為意思表示特殊性在成立階段的體現(xiàn)。

（一）行政優(yōu)益權(quán)對(duì)意思表示一致的引導(dǎo)

在行政協(xié)議訂立階段，行政優(yōu)益權(quán)的作用體現(xiàn)為兩方面。一方面，行政主體往往是要約發(fā)起人，并有權(quán)選擇相對(duì)人。在民事合同的要約承諾規(guī)則下，任何一方都可能發(fā)出要約。而行政協(xié)議中相對(duì)人不具有行政職權(quán)，無(wú)法決定是否發(fā)出訂立協(xié)議的要約，故雙方意思表示能否達(dá)成一致，離不開(kāi)行政主體先前作出要約的意思表示。如在土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議中，一般是行政主體最先動(dòng)議，后續(xù)通過(guò)相對(duì)人的回應(yīng)才能夠使之成立。與此同時(shí)，行政主體有權(quán)挑選締約對(duì)象。在徐小平訴重慶市涪陵區(qū)國(guó)土局與第三人重慶市涪陵區(qū)國(guó)家建設(shè)統(tǒng)一征地辦公室房屋征收行政補(bǔ)償安置合同糾紛一案，法院指出：涪陵區(qū)國(guó)土局作為行政主體，在涉案 《安置協(xié)議書》 簽訂、履行中處于主導(dǎo)地位，享有行政優(yōu)益權(quán)，負(fù)有核實(shí)徐小平是否屬于住房安置對(duì)象、預(yù)先制定協(xié)議主要內(nèi)容、向?qū)Ψ桨l(fā)出邀約等職權(quán)。14參見(jiàn)重慶市第三中級(jí)人民法院（2011）渝三中法行終字第30 號(hào)行政判決書。又如關(guān)于政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的訂立，在符合相關(guān)程序基礎(chǔ)上，行政主體有權(quán)根據(jù)行政協(xié)議的特點(diǎn)去設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)及資質(zhì)，并擇優(yōu)選擇相應(yīng)經(jīng)營(yíng)者。

另一方面，行政主體有標(biāo)的決定權(quán)，且有權(quán)設(shè)定強(qiáng)制性條款。某一項(xiàng)民事合同中，雙方當(dāng)事人都可以對(duì)標(biāo)的進(jìn)行反復(fù)磋商。行政協(xié)議與之不同，其標(biāo)的主要涉及公共服務(wù)領(lǐng)域的公益保障，乃行政協(xié)議內(nèi)容所生成的公法上權(quán)利義務(wù)關(guān)系，行政主體應(yīng)當(dāng)在職權(quán)范圍內(nèi)對(duì)標(biāo)的予以設(shè)定。如原國(guó)土資源部制定的《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》 第四條規(guī)定，礦業(yè)權(quán)的出讓由縣級(jí)以上人民政府地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門根據(jù)法定權(quán)限進(jìn)行，出讓范圍可以是國(guó)家出資勘查并已經(jīng)探明的礦產(chǎn)地、依法收歸國(guó)有的礦產(chǎn)地等。當(dāng)法律沒(méi)有規(guī)定時(shí)，行政主體有資格出于公益目標(biāo)的考慮，向相對(duì)人作出標(biāo)的范圍的意思表示。行政協(xié)議哪些條款可以協(xié)商或不可以協(xié)商，很大程度上是由行政主體決定，意味著相對(duì)人意思表示的范圍受此限制。例如，國(guó)有土地出讓協(xié)議中的標(biāo)的只能是土地管理機(jī)關(guān)就特定范圍內(nèi)國(guó)有土地所設(shè)定的法律效果，房屋征收補(bǔ)償協(xié)議的標(biāo)的只能是行政征收目標(biāo)，等等。只有相對(duì)人同意標(biāo)的這一前提要求，才能在后續(xù)環(huán)節(jié)與行政主體就其他具體內(nèi)容形成意思表示一致。行政主體適度的引導(dǎo)作用，有助于協(xié)議內(nèi)容的締結(jié)朝目標(biāo)發(fā)展。甚至于，此種行政優(yōu)益權(quán)有時(shí)會(huì)作為強(qiáng)制性條款規(guī)定。15參見(jiàn)王旭軍：《行政合同司法審查》，法律出版社2013 年版，第19 頁(yè)。該條款并非是相對(duì)人意思表示不真實(shí)的情況下訂立的，此時(shí)雙方權(quán)利義務(wù)不存在意思表示瑕疵，這方面與民事合同存在差異。即是說(shuō)，訂立行政協(xié)議之前，一般會(huì)讓相對(duì)人預(yù)先知曉協(xié)議的目的、內(nèi)容以及必須遵守的規(guī)定。行政協(xié)議內(nèi)容包含行政主體對(duì)未來(lái)行政權(quán)處分的約定，倘若相對(duì)人希望與之訂立，就必須先接受此種意思表示。訂立行政協(xié)議后帶來(lái)的預(yù)期收益，以及對(duì)行政主體的信賴，將會(huì)促使相對(duì)人接受類似的安排。

需要指出，行政優(yōu)益權(quán)能夠與相對(duì)人的意思自治兼容。根據(jù)英國(guó)學(xué)者阿蒂亞的理論，意思自治包括兩方面含義：一是當(dāng)事人相互同意的結(jié)果；二是自主選擇的結(jié)果。16參見(jiàn)[英] P.S.阿蒂亞：《合同法概論》，程正康等譯，法律出版社1982 年版，第5 頁(yè)。若無(wú)相對(duì)人的自主同意，或者相對(duì)人無(wú)意選擇訂立行政協(xié)議來(lái)實(shí)現(xiàn)自身利益，此種主導(dǎo)性要求亦無(wú)從實(shí)現(xiàn)。相對(duì)人承諾與否，仍取決于其對(duì)自身利益的考量。一定程度上而言，行政協(xié)議乃實(shí)質(zhì)上不平等當(dāng)事人之間的商定。雖然相對(duì)人與行政主體的地位很難做到實(shí)質(zhì)平等，但簽訂協(xié)議的意思表示依然有自由平等的空間。不對(duì)等地位不必然排斥彼此間意思表示一致的可能性。其實(shí)，行政協(xié)議體現(xiàn)了雙方的一種雙向依賴關(guān)系，繼而形成了意思表示的“交集”或復(fù)數(shù)現(xiàn)象。行政協(xié)議的合同屬性，并非取決于雙方當(dāng)事人的地位，而是看雙方對(duì)法律效力的產(chǎn)生具有“同值性”。17所謂“同值性”，就是指雙方意思表示具有相同價(jià)值，與行政主體命令他方服從的情形有所區(qū)別。參見(jiàn)余凌云：《論行政契約的含義——一種比較法上的認(rèn)識(shí)》，載 《比較法研究》 1997 年第3 期。此種關(guān)系維度下，相對(duì)人自然享有“議價(jià)能力”及取舍的外部環(huán)境。

（二）意思表示的過(guò)程與限度

“協(xié)議，特指當(dāng)事人意思表示的合意。”18王利明：《論行政協(xié)議的范圍——兼評(píng) 〈關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定〉 第1 條、第2 條》，載 《環(huán)球法律評(píng)論》2020 年第1 期。大陸法系學(xué)者通常用“意思表示一致”的表述來(lái)概括合意。合意作為行政協(xié)議成立的結(jié)果要素，乃是雙方共同協(xié)商的過(guò)程，此為形成可接受性結(jié)果的必經(jīng)步驟。與單方行政行為的“命令—服從”模式不同，行政協(xié)議雙方形成了“協(xié)商—合意”的關(guān)系模式。行政協(xié)議的成立，是二者通過(guò)互動(dòng)意思表示以期達(dá)成合意的動(dòng)態(tài)過(guò)程，表現(xiàn)為雙方自由意志雙向的交流與溝通。行政協(xié)議應(yīng)經(jīng)由雙方平等協(xié)商而訂立，原則上一方當(dāng)事人不能將自身意思強(qiáng)加給另一方，此之謂意思表示一致的過(guò)程化。正如《行政協(xié)議規(guī)定》 第一條所述，行政機(jī)關(guān)與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議屬于行政協(xié)議。在四川省遂寧市大英縣政府與大英縣永佳紙業(yè)有限公司、一審被告大英縣回馬鎮(zhèn)政府不履行行政協(xié)議糾紛一案，最高人民法院表示：意思要素作為行政協(xié)議的要素之一，行政主體與行政相對(duì)人簽訂行政協(xié)議必須經(jīng)過(guò)協(xié)商。19參見(jiàn)最高人民法院（2017）最高法行申195 號(hào)行政裁定書。協(xié)商訂立，意味著相對(duì)人可以在沒(méi)有外部壓力的情況下與行政主體就協(xié)議的部分內(nèi)容反復(fù)磋商?！皡f(xié)商的實(shí)質(zhì)就是自由合意，是保證行政合同這種行政法上的行為方式從本質(zhì)上符合合同根本屬性的重要制度與通道?！?0梅獻(xiàn)中：《論環(huán)境行政合同中的意思表示》，載 《法律適用》 2017 年第16 期。根據(jù)《山東省行政程序規(guī)定》 《湖南省行政程序規(guī)定》 等地方程序立法中關(guān)于行政協(xié)議的規(guī)定可知，實(shí)踐中意思表示一致的達(dá)成，大體包含招標(biāo)、邀請(qǐng)發(fā)價(jià)和直接磋商等三種協(xié)商方式。行政主體作為一個(gè)組織體，其意思表示構(gòu)造與私法上自然人之間的意思表示不同。一方面，行政主體的意思表示須借助自然人方能作出；另一方面其意思表示的形成過(guò)程更具“可視化”，即均要以特定形式予以顯現(xiàn)。法律上對(duì)行政主體的程序性要求更為嚴(yán)格，程序之存在能夠制約意思表示形成過(guò)程中的擅權(quán)行為，由此才契合雙方之間的“協(xié)商—合意”模式。行政協(xié)議雙方通過(guò)程序溝通機(jī)制能夠調(diào)和彼此的分歧點(diǎn)，凸顯雙方行政行為交涉性的特點(diǎn)，并體現(xiàn)出二者獨(dú)立的法律人格。

耐人尋味的是，司法實(shí)踐中不少行政協(xié)議卻體現(xiàn)出低密度的可協(xié)商性。薛德林訴陜西省西咸新區(qū)灃東新城管理委員會(huì)違法變更安置拆遷協(xié)議一案中，上訴人陳述：拆遷安置過(guò)程中被上訴人安排上訴人選房，選房時(shí)限定每戶三人，選房時(shí)間8 分鐘，逾期未到者即視為放棄原安置順序號(hào)。被上訴人在選房時(shí)才向上訴人提供《夢(mèng)白村安置房屋通知單》 《安置房屋確認(rèn)單》 《承諾書》 等材料，上訴人明知承諾書不是自己的真實(shí)意愿，但不簽訂承諾書拿不到房屋確認(rèn)單，當(dāng)日就無(wú)法選房。21參見(jiàn)西安鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院（2017）陜71 行終261 號(hào)行政判決書。另外，有些相對(duì)人若想簽訂行政協(xié)議，不得不面對(duì)一套行政化的規(guī)則。比如，法國(guó)行政合同多采用格式條款，公民簽訂契約的全部準(zhǔn)則都要有政府部門加以規(guī)定，其余事項(xiàng)皆不能與政府部門進(jìn)行討論；個(gè)人自由僅僅在于對(duì)政府所提條件整個(gè)的表示接受還是拒絕。22此時(shí)，如何判定公民內(nèi)心是否真正同意就成為關(guān)鍵的問(wèn)題。[法] 讓·里韋羅、讓·瓦利納：《法國(guó)行政法》，魯仁譯，商務(wù)印書館2008 年版，第543 頁(yè)。雖然行政協(xié)議有意思表示一致的外觀，卻少合意的實(shí)質(zhì)內(nèi)容?？梢?jiàn)，雖然雙方當(dāng)事人最終訂立了行政協(xié)議，但某種程度充斥著行政權(quán)的影響，相對(duì)人意思表示的協(xié)商空間較為有限。誠(chéng)如余凌云教授所述，行政協(xié)議形成過(guò)程中的意思表示不“顯然”，甚至可能具有事實(shí)上的強(qiáng)制效果，此種情形符合“假契約”的特點(diǎn)。23參見(jiàn)余凌云：《行政法上的假契約現(xiàn)象——以警察法上各類責(zé)任書為考察對(duì)象》，載 《法學(xué)研究》 2001 年第5 期。針對(duì)這類情形，如何保障相對(duì)人意思表示的自治性以及特殊救濟(jì)機(jī)制的構(gòu)建，皆是尚待斟酌的論題。

一般情況下，行政協(xié)議雙方作出意思表示需具備必要條件。意思表示一致的形成，首先必須具備意思能力。對(duì)行政主體來(lái)說(shuō)，它應(yīng)當(dāng)具備法定職權(quán)。在私法領(lǐng)域，意思表示的作出遵循“法不禁止即自由”原則。根據(jù)職權(quán)法定原則，行政主體在行政協(xié)議中的意思表示，應(yīng)當(dāng)要受到依法行政原則的約束。如土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議主要是由擁有職權(quán)的土地管理部門與相對(duì)人訂立，其中的內(nèi)容必須是“行政法上權(quán)利義務(wù)”。對(duì)相對(duì)人而言，鑒于簽訂協(xié)議行為的私益屬性，多數(shù)情形下不必對(duì)意思表示作特別限制?？紤]到部分行政協(xié)議的特殊性及公益追求，相對(duì)人應(yīng)當(dāng)有能力完成任務(wù)，故應(yīng)該具備不可或缺的資質(zhì)。如某項(xiàng)政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的訂立，理論上相對(duì)人需要享有運(yùn)營(yíng)條件，不可缺少特許經(jīng)營(yíng)所要求的資質(zhì)?！痘A(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》 第十七條規(guī)定，實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)公平擇優(yōu)選擇具有管理經(jīng)營(yíng)能力、融資實(shí)力以及信用狀況良好的法人或者其他組織作為特許經(jīng)營(yíng)者。當(dāng)相對(duì)人不具備此類前提條件時(shí)，便談不上意思能力問(wèn)題。

此外，行政協(xié)議成立階段的意思表示存在一定限度。意思表示在行政協(xié)議上的適用范圍，往往要比民事合同更為有限。吳庚教授在區(qū)分行政法上意思表示與私法中意思表示時(shí)曾提出，與私法中表意人擁有對(duì)法律行為內(nèi)容的形成自由不同，行政法上意思表示的空間相對(duì)有限，行政決定受制于法律規(guī)定。24參見(jiàn)吳庚：《行政法之理論與實(shí)用》（增訂八版），中國(guó)人民大學(xué)出版社2005 年版，第200 頁(yè)。民法上意思表示的作出，更多體現(xiàn)了私主體之間的自我決定，直接形成了法律效果的基礎(chǔ)。反觀行政法所蘊(yùn)含的權(quán)力約束指向可知，行政協(xié)議中意思表示的自由程度會(huì)自始受限。此種協(xié)議自由的邊界，需要考量依法行政的要求，故雙方當(dāng)事人的合意空間存在限度。行政主體的意思表示應(yīng)當(dāng)受到法律禁止性規(guī)定的約束，表現(xiàn)為一種他治性特征。25在訂立行政協(xié)議過(guò)程中，行政主體的意思自治空間受到一定的約束，即應(yīng)當(dāng)因循依法行政原則。此種原則的規(guī)范，便可謂是一種他治的范疇。此種有限空間，實(shí)際上對(duì)意思表示的范圍作出了限制。

（三）意思表示的獨(dú)特方式

民法學(xué)界一般認(rèn)為，意思表示由內(nèi)心意思和內(nèi)心意思的外部表示兩個(gè)要素構(gòu)成。民事主體的主觀內(nèi)心意思，需要通過(guò)客觀外在的表示行為而得到體現(xiàn)。簡(jiǎn)言之，意思表示可分為客觀要件與主觀要件。因?qū)σ馑急硎镜膬身?xiàng)要件在法律關(guān)系形成中的輕重之分，學(xué)說(shuō)上存在意思主義與表示主義的對(duì)立；前者認(rèn)為法律效果發(fā)生而形成的內(nèi)在意思是意思表示之根本，后者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)以表意人的外部表示為基準(zhǔn)去決定意思表示之效力。26參見(jiàn)冉克平：《意思表示瑕疵：學(xué)說(shuō)與規(guī)范》，法律出版社2018 年版，第16-18 頁(yè)。筆者認(rèn)為，因主觀要件難以探明，缺乏客觀上外部表示的意思表示無(wú)法成立。行政協(xié)議成立階段雙方的意思表示一致，集中體現(xiàn)為客觀要件方面的一致性。

意思表示的獨(dú)特方式，首先體現(xiàn)在要約與承諾的規(guī)則層面。要約與承諾作為意思表示一致的兩個(gè)關(guān)鍵過(guò)程，充分體現(xiàn)出行政協(xié)議成立的特殊樣態(tài)。如上文所述，行政主體發(fā)出要約是企圖與相對(duì)人訂立行政協(xié)議的意思表示，這是發(fā)生在相對(duì)人承諾之前的意思表示。行政主體意思表示的作出過(guò)程，理應(yīng)受到法定程序規(guī)制。行政主體意思表示的作出，并非一個(gè)靜態(tài)的時(shí)間點(diǎn)，而是包括標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定、啟動(dòng)、運(yùn)行到作出的一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程。訂立行政協(xié)議之前，行政主體需公開(kāi)發(fā)布信息，意在將計(jì)劃訂立的行政協(xié)議公之于眾，于對(duì)象選擇上作出程序限制。在法國(guó)，招標(biāo)是最常用的締結(jié)行政協(xié)議的方式，金額在一定數(shù)目以上的合同，除少數(shù)情況外，必須采取招標(biāo)締約方式。27參見(jiàn)王名揚(yáng)：《法國(guó)行政法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1989 年版，第184 頁(yè)。考慮到行政法上的誠(chéng)實(shí)守信原則，行政主體的要約需要受到規(guī)范，一般情況下不允許隨意撤回。對(duì)相對(duì)人而言，他需要等待行政主體的要約邀請(qǐng)，當(dāng)其對(duì)要約作出接受與承諾，便是同意要約的意思表示，此為協(xié)議成立的關(guān)鍵步驟。

其次，意思表示一致的表現(xiàn)方法存在特殊性。在私法上，意思表示主要有明示和默示兩種方法。在民事合同領(lǐng)域，合同法確立了要式與不要式相并行的方式?！睹穹ǖ洹?第一百四十條對(duì)意思表示的明示與默示作出了規(guī)定，并就沉默被視為意思表示作出描述。相較而言，筆者認(rèn)為沉默不應(yīng)作為行政協(xié)議中意思表示的方式。域外有相關(guān)立法例可供參考，如德國(guó) 《聯(lián)邦行政程序法》 第57條規(guī)定，“行政合同以書面形式訂立”。28參見(jiàn)前引⑤，毛雷爾書，第365 頁(yè)。法國(guó)卻以未規(guī)定其他形式為限，行政協(xié)議可以是書面形式，也可以是口頭形式。當(dāng)然，用招標(biāo)方式簽訂的重要協(xié)議都采取書面形式；而采用直接磋商方式締結(jié)的合同，符合法律規(guī)定的一定金額以上的，亦應(yīng)采取此種形式。29參見(jiàn)王名揚(yáng)：《法國(guó)行政法》，北京大學(xué)出版社2016 年版，第150 頁(yè)?？紤]到行政協(xié)議的公共屬性或管理屬性，建議我國(guó)根據(jù)書面明示方法將意思表示一致的結(jié)果固定下來(lái)。在行政協(xié)議爭(zhēng)議已被納入行政訴訟受案范圍的情況下，書面形式的內(nèi)容更便于法院推定行政主體的意思表示，以提升爭(zhēng)議解決的質(zhì)效。

此外，與民事合同相比，行政協(xié)議中意思表示的文本形式更顯復(fù)雜。意思表示一致的書面形式，應(yīng)根據(jù)協(xié)議文本加以落實(shí)。實(shí)踐中，行政協(xié)議涵蓋的領(lǐng)域比較廣泛，文本可凸顯的形態(tài)紛繁多樣。目前，《行政訴訟法》 及《行政協(xié)議規(guī)定》 只確立了政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議、國(guó)有自然資源使用權(quán)出讓協(xié)議等幾類“有名協(xié)議”。其他行政協(xié)議類型留待實(shí)踐加以摸索，但明顯不止于上述幾種，而是廣泛應(yīng)用于經(jīng)濟(jì)管理、公共服務(wù)、社會(huì)穩(wěn)定等多個(gè)領(lǐng)域。其中，息訴罷訪協(xié)議書是一種值得特別關(guān)注的個(gè)例。如在韓甲文訴黑龍江省肇源縣人民政府行政協(xié)議一案，最高人民法院判定雙方所簽訂的《息訴罷訪協(xié)議書》 的性質(zhì)為行政協(xié)議。30參見(jiàn)最高人民法院（2016）最高法行申45 號(hào)行政裁定書?？傊姓f(xié)議成立階段需要雙方在特定書面載體上體現(xiàn)意思表示一致。

三、意思表示在行政協(xié)議成立之后的塑造力

（一）意思表示不真實(shí)對(duì)行政協(xié)議效力的作用

已成立的行政協(xié)議，并不必然一直保持有效狀態(tài)。行政協(xié)議成立并生效后，也可能會(huì)因?yàn)椴痪邆溆行б菁凹韧蚍撬菁凹韧厥バЯ?。根?jù)私法規(guī)則，一般設(shè)定了欺詐、脅迫、乘人之危、重大誤解等意思表示不真實(shí)情形下民事合同的效力問(wèn)題。日本學(xué)者美濃部達(dá)吉認(rèn)為，公法在依雙方同意而發(fā)生某種法律的效果之點(diǎn)與私法上的契約有共通性。31參見(jiàn)[日] 美濃部達(dá)吉：《公法與私法》，黃馮明譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2003 年版，第97-98 頁(yè)。行政協(xié)議中意思表示不真實(shí)的緣由，可概括為不一致與不自由兩類，二者都將威脅到法律效力。同樣，相較民事合同而言，此環(huán)節(jié)亦呈現(xiàn)出些許特別之處。

1.意思與表示不一致

理想狀態(tài)下，意思表示的主觀意志和客觀表示需要做到統(tǒng)一。源于現(xiàn)實(shí)中的各種事由，兩者不一致的情形比較常見(jiàn)。因行政主體或相對(duì)人對(duì)對(duì)方的締約資格、權(quán)利義務(wù)理解偏差導(dǎo)致錯(cuò)誤，或者由于存在通謀及偽裝，表意人內(nèi)心的意思與表達(dá)出的客觀行為不相一致。根據(jù)表意人主觀意識(shí)不同，可將不一致分為兩種情形：一是表意人的不一致并非故意，如意思表示錯(cuò)誤；二是表意人的不一致是故意的，如虛偽的意思表示。

所謂意思表示錯(cuò)誤，主要是因表意人一方自身原因未能認(rèn)識(shí)到內(nèi)心效果意思與表示效果意思不一致。這是對(duì)意思表示能力缺陷，或者對(duì)履約資格以及協(xié)議目標(biāo)產(chǎn)生了誤解。即是說(shuō)，因表意人的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)或錯(cuò)誤判斷，導(dǎo)致由表意人的表示行為可推測(cè)的意思與其真意不一致。此處可分為兩個(gè)層面。對(duì)表意人而言，自然是意思表示錯(cuò)誤；對(duì)表意人的相對(duì)方來(lái)說(shuō)，則屬于誤解之范圍。表意人的意思表示錯(cuò)誤，大致體現(xiàn)為對(duì)內(nèi)容、性質(zhì)等方面的錯(cuò)誤。不管是公法還是私法，迄今我國(guó)立法上沒(méi)有意思表示錯(cuò)誤的表述，民法理論與實(shí)務(wù)中是從當(dāng)事人主觀過(guò)錯(cuò)出發(fā)使用了重大誤解的概念，學(xué)界由此對(duì)錯(cuò)誤與誤解的關(guān)系產(chǎn)生了一定的爭(zhēng)論。依我國(guó)立法者和權(quán)威學(xué)說(shuō)的解釋，重大誤解涵蓋的內(nèi)容實(shí)際上就是意思表示錯(cuò)誤的內(nèi)容及范圍。32參見(jiàn)梁慧星：《民法總論》，法律出版社2011 年版，第180 頁(yè)。筆者認(rèn)為，錯(cuò)誤和誤解只是發(fā)生主體不同，二者的意涵、性質(zhì)及產(chǎn)生效果是大體相當(dāng)?shù)摹?/p>

在重大誤解的語(yǔ)境下，應(yīng)分別看待行政主體與相對(duì)人。針對(duì)行政主體，涉及行政協(xié)議內(nèi)容的行為應(yīng)該明確具體。如果內(nèi)容過(guò)于模糊，相對(duì)人基于錯(cuò)誤理解而履行行政行為設(shè)定的義務(wù)或行使行政行為賦予的權(quán)利，那么相對(duì)人的行為可能會(huì)偏離行政機(jī)關(guān)的真實(shí)意思表示。33參見(jiàn)王留一：《論行政行為的明確性》，載 《法商研究》 2019 年第4 期。考慮到行政主體在其中的優(yōu)勢(shì)地位，以及負(fù)有審慎義務(wù)，多數(shù)情況下行政主體不應(yīng)當(dāng)享有因重大誤解為由而撤銷行政協(xié)議的權(quán)力，民法規(guī)則于此處的援用應(yīng)當(dāng)慎重。畢竟，行政機(jī)關(guān)在訂立行政協(xié)議時(shí)，應(yīng)當(dāng)廣泛收集相關(guān)信息，邀請(qǐng)專家進(jìn)行論證，慎重權(quán)衡各種因素，本應(yīng)更有能力避免重大誤解的發(fā)生。只有相對(duì)人存在過(guò)錯(cuò)，使行政主體未盡到審核義務(wù)導(dǎo)致產(chǎn)生了重大誤解時(shí)，其在法定期限內(nèi)才有權(quán)行使撤銷權(quán)或者申請(qǐng)撤銷。否則，為保護(hù)相對(duì)人的信賴?yán)?，行政協(xié)議仍然是有效的。對(duì)相對(duì)人而言，因他對(duì)行政協(xié)議產(chǎn)生了重大誤解，將可能使其權(quán)益受到較大損害以及無(wú)法達(dá)到訂立行政協(xié)議的目的，其意思表示不真實(shí)將使得行政協(xié)議可變更、可撤銷乃至無(wú)效。與行政主體不同，相對(duì)人享有的是撤銷權(quán)利，作為可撤銷事由的前提是不會(huì)令公共利益受損。假設(shè)相對(duì)人作出的意思表示涉及第三人或公眾利益時(shí)，對(duì)于行使撤銷權(quán)應(yīng)予以慎重。如有德國(guó)學(xué)者認(rèn)為，因錯(cuò)誤所為的意思表示，僅于意思表示未涉及第三人的權(quán)益時(shí)，始得撤銷之；或認(rèn)為，此情形私人可否擁有撤銷權(quán)，主要以該意思表示的瑕疵是否可歸責(zé)于表意人的事由。34參見(jiàn)李建良：《論行政法上之意思表示》，載廖義男教授祝壽論文集編輯委員會(huì)：《新世紀(jì)經(jīng)濟(jì)法制之建構(gòu)與挑戰(zhàn)——廖義男教授六秩誕辰祝壽論文集》，元照出版公司2002 年版，第228-252 頁(yè)。

關(guān)于故意的意思與表示不一致，可分為真意保留和虛偽表示。真意保留是表意人將想要發(fā)生法律效果的真意保留在內(nèi)心，而沒(méi)有表示出來(lái)，或者即使表示出來(lái)也并非是真實(shí)的。究其實(shí)質(zhì)，是表意人掩蓋了自身的真實(shí)意圖。真意保留的要件主要包括：（1）客觀上有意思表示的存在；（2）表示與真意不一致；（3）表意人知道其表示與真意不一致。真意保留雖然是不真實(shí)的意思表示，但原則上真意保留不影響行政協(xié)議效力。當(dāng)然，若行政主體實(shí)施真意保留，而相對(duì)人明知意思表示不真實(shí)情形下，那么行政協(xié)議便無(wú)效。

談及虛偽的意思表示，有必要重點(diǎn)關(guān)注通謀虛偽表示，這是指表意人對(duì)非真意有明確認(rèn)識(shí)，且存在著雙方當(dāng)事人的通謀行為。對(duì)于該非真意表示，表意人與相對(duì)人雖存在合意，但僅僅造成訂立某項(xiàng)法律行為的表面假象，這是二者在相互串通基礎(chǔ)上作出的不真實(shí)意思表示，實(shí)際上并不企圖產(chǎn)生法律效果。雖然雙方通謀的概率很小，不過(guò)仍值得注意。行政協(xié)議過(guò)程中行政主體乃是法律擬制的人格主體，其意思表示的作出須借助工作人員方能完成，內(nèi)心意思與表示行為容易發(fā)生一定程度上的分離，后者作出的意思表示有可能違背行政主體利益。只有工作人員依照法律規(guī)定及本單位職責(zé)范圍內(nèi)作出的意思表示，才屬于行政主體的真實(shí)意思表示。否則，該意思表示難以促成行政協(xié)議上的法律效力。

2.意思表示不自由

但凡不是行為人自由作出的意思表示，無(wú)法取得像意思表示真實(shí)那樣所預(yù)設(shè)的法律效力。此為當(dāng)事人意志以外的原因?qū)е碌模芩瞬徽?dāng)干涉與妨礙而產(chǎn)生。這種不自由，一般分為欺詐與脅迫兩種情形。35參見(jiàn)[日] 我妻榮：《我妻榮民法講義I：新訂民法總則》，于敏譯，中國(guó)法制出版社2008 年版，第268 頁(yè)。實(shí)踐中，被乘人之危所為的意思表示，實(shí)際也是不正當(dāng)干涉的結(jié)果。

一般來(lái)看，相對(duì)人欺詐、脅迫行政主體的情形比較少?！皩?duì)于相對(duì)人而言，由于和行政機(jī)關(guān)地位不對(duì)等，采取欺詐、脅迫等方式簽訂合同的機(jī)會(huì)不大?！?6陳無(wú)風(fēng)：《行政協(xié)議訴訟：現(xiàn)狀與展望》，載 《清華法學(xué)》 2015 年第4 期。但是，相對(duì)人欺詐行政主體的情形亦不可忽略。相對(duì)人通過(guò)欺詐行為，使行政主體陷入錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)，從而其意思表示發(fā)生瑕疵，此處的欺詐應(yīng)當(dāng)對(duì)當(dāng)事人意思表示產(chǎn)生決定作用。表意人的錯(cuò)誤與欺詐之間有因果關(guān)系，若無(wú)此錯(cuò)誤則不會(huì)作出此意思表示。例如，政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中，相對(duì)人通過(guò)欺詐方式獲得了訂立行政協(xié)議的資格和機(jī)會(huì)，此時(shí)該協(xié)議的效力值得審視。當(dāng)相對(duì)人以“欺詐、脅迫”方式促使行政主體與其訂立協(xié)議，基于行政協(xié)議本身的公共利益屬性與行政管理目標(biāo)，根據(jù)合同法關(guān)于“一方以欺詐、脅迫的手段訂立合同，損害國(guó)家利益”的合同無(wú)效規(guī)則，此時(shí)意思表示將導(dǎo)致行政協(xié)議無(wú)效。

雖然前文提到相對(duì)人難以對(duì)行政主體實(shí)施脅迫，但不排除個(gè)別例外。實(shí)踐中，“行政機(jī)關(guān)被信訪人以進(jìn)京信訪為由進(jìn)行脅迫而簽訂協(xié)議”的情況并不鮮見(jiàn)。37王敬波：《司法認(rèn)定無(wú)效行政協(xié)議的標(biāo)準(zhǔn)》，載 《中國(guó)法學(xué)》 2019 年第3 期。進(jìn)一步而言，行政協(xié)議的脅迫主要體現(xiàn)為行政主體不適當(dāng)運(yùn)用權(quán)力，脅迫相對(duì)人不得不作出與其內(nèi)心不相符的意思表示。具體到“脅迫”，是給相對(duì)人帶來(lái)了心理上的壓力，相對(duì)人基于該心理才作出意思表示。如王某某訴江蘇省儀征棗林灣旅游度假區(qū)管理辦公室房屋搬遷協(xié)議案，一審法院認(rèn)為，雖無(wú)直接證據(jù)證明相關(guān)拆遷人員對(duì)王某某采用了暴力、脅迫等手段，但考慮到協(xié)商的時(shí)間正處于盛夏，王某某的年齡已近70 歲，協(xié)商的時(shí)間跨度從早晨一直延續(xù)至第二日凌晨1 點(diǎn)30 分左右等，綜合以上因素，難以肯定王某某在簽訂搬遷協(xié)議時(shí)系其真實(shí)意思表示。38參見(jiàn) 《王某某訴江蘇省儀征棗林灣旅游度假區(qū)管理辦公室房屋搬遷協(xié)議案》，中國(guó)法院網(wǎng)：https://www.chinacourt.org/article/detail/2019/12/id/4719283.shtml，2021 年8 月10 日訪問(wèn)。此類案件中，法院會(huì)依法判決撤銷行政協(xié)議。同時(shí)，意思表示瑕疵的私法契約無(wú)效原則在行政協(xié)議領(lǐng)域也可適用。實(shí)際上，意思表示瑕疵也與行政主體的依法行政原則相違背，違法程度屬于《行政訴訟法》 第七十五條規(guī)定的“嚴(yán)重且明顯”違法程度，故行政協(xié)議屬于無(wú)效。此外，根據(jù)依法行政原則，成立階段因乘人之危促成的行政協(xié)議屬于“嚴(yán)重且明顯”的違法，故也應(yīng)確認(rèn)為無(wú)效。由于當(dāng)事人一方利用對(duì)方的急迫需要，迫使對(duì)方作出了違背其真意并使自己蒙受嚴(yán)重不利的意思表示。相對(duì)人由于情況緊急或形勢(shì)所迫，與行政主體訂立的協(xié)議將使其承擔(dān)顯失公平的義務(wù)，此情況違背了公平原則與合理性原則。根據(jù)《行政協(xié)議規(guī)定》 第十四條的規(guī)定，相對(duì)人對(duì)此享有請(qǐng)求撤銷的權(quán)利。

（二）行政協(xié)議履行過(guò)程中意思表示的約束力

行政協(xié)議成立后，就整個(gè)過(guò)程來(lái)看，忠實(shí)履行乃其中的重要節(jié)點(diǎn)。一個(gè)單方行政行為作出后，往往具備了拘束力、公定力、確定力及執(zhí)行力等法律效力?；谄跫s必須嚴(yán)守的理念與原則，39參見(jiàn)劉凱湘：《民法典合同解除制度評(píng)析與完善建議》，載 《清華法學(xué)》 2020 年第3 期。在行政協(xié)議成立并生效后的履行、終止等環(huán)節(jié)，盡管意思表示會(huì)對(duì)行政主體和相對(duì)人自身產(chǎn)生約束的法律效果。但與民事合同上意思表示具備的約束力強(qiáng)度不同，行政優(yōu)益權(quán)能夠單方面變更或截?cái)啻朔N效果，此時(shí)行政優(yōu)益權(quán)與意思表示產(chǎn)生了張力。

意思表示蘊(yùn)藏的約束力，首先要求雙方忠實(shí)履行行政協(xié)議的內(nèi)容，此時(shí)可援用合同法全面履行的原則。鑒于法的安定性要求，一項(xiàng)行政協(xié)議成立并生效后，包括相對(duì)人在內(nèi)的雙方當(dāng)事人都負(fù)有適當(dāng)、全面、及時(shí)履行等義務(wù)。基于信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則及誠(chéng)信原則，行政主體亦不得擅自變更、解除行政協(xié)議。根據(jù)契約嚴(yán)守義務(wù)，雙方必須嚴(yán)格按照行政協(xié)議規(guī)定的條件、標(biāo)準(zhǔn)、期限等履行權(quán)利義務(wù)。行政協(xié)議作為私法滲入公法的范疇，要求將傳統(tǒng)私法關(guān)系的屬性也放置在公法關(guān)系之中，也就是說(shuō)，行政主體既可以成為權(quán)利主體，也可以成為義務(wù)主體，而相對(duì)人亦是如此。換言之，意思表示對(duì)兩邊都產(chǎn)生了約束效果。倘若某一方不適當(dāng)履行則要承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，此為意思表示約束力的面向。

其次，當(dāng)雙方對(duì)行政協(xié)議內(nèi)容約定不明時(shí)，意思表示一致的覆蓋范圍面臨空白，那么，需要再次明確雙方的真實(shí)意思表示，以填補(bǔ)其約束力。實(shí)踐中常用的后續(xù)補(bǔ)充協(xié)議就是履行階段雙方的再一次意思表示，此環(huán)節(jié)取決于二者的協(xié)商解決。假如雙方不能達(dá)成新的一致意見(jiàn)，便根據(jù)行政協(xié)議的現(xiàn)有內(nèi)容以及法律規(guī)范作出處理。當(dāng)行政協(xié)議據(jù)以存在的外部環(huán)境或條件發(fā)生改變時(shí)，基于行政協(xié)議意思表示一致的基礎(chǔ)性要件，雙方可協(xié)商予以變更或解除。此種權(quán)限是一種雙向性的權(quán)利，兩邊當(dāng)事人對(duì)協(xié)議內(nèi)容都有權(quán)提出修改意見(jiàn)。這里的變更、解除，是對(duì)協(xié)議約定的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行調(diào)整，協(xié)議內(nèi)容實(shí)現(xiàn)一致時(shí)同樣體現(xiàn)了雙方的意思表示。這與訂立階段的意思表示一脈相承，后續(xù)意思表示一致將對(duì)先前意思表示一致作出變更。由此，后續(xù)意思表示產(chǎn)生新的約束效果。

最后，意思表示約束性效果存在一定張力，集中體現(xiàn)為行政優(yōu)益權(quán)對(duì)意思表示的截?cái)?。此時(shí)，行政優(yōu)益權(quán)主要是一種單方變更、解除權(quán)。行政優(yōu)益權(quán)是以單方面意思表示對(duì)雙方意思表示約束力的截?cái)?，而無(wú)需經(jīng)過(guò)二者的意思表示一致，其一經(jīng)作出，自相對(duì)人受領(lǐng)之時(shí)起生效。比如韓國(guó)便是此種做法，行政契約中的公法契約不適用關(guān)于民事合同解除的規(guī)定，行政主體在公益事由情況下可以單方面變更或解除協(xié)議。40參見(jiàn)[韓] 金東熙：《行政法Ⅰ》（第9 版），趙峰譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2008 年版，第168 頁(yè)。此種制度的預(yù)設(shè)是行政協(xié)議不能毫無(wú)保留地適用民事合同規(guī)則，而應(yīng)遵循公共利益、政府公共政策及行政管理的現(xiàn)實(shí)需要。就功能主義層面來(lái)說(shuō)，行政協(xié)議在公私部門合作達(dá)成公共服務(wù)目標(biāo)方面發(fā)揮著組織整合作用。41參見(jiàn)徐鍵：《功能主義視域下的行政協(xié)議》，載 《法學(xué)研究》 2020 年第6 期。簡(jiǎn)言之，無(wú)外乎是行政主體需要通過(guò)組織公共服務(wù)，去實(shí)現(xiàn)行政協(xié)議追求的公共利益目標(biāo)。由此可見(jiàn)，意思表示約束力較弱是行政協(xié)議履行階段的一種特殊圖景。

之所以意思表示約束力在行政協(xié)議和民事合同中的強(qiáng)度不同，本質(zhì)上是因?yàn)橐馑急硎驹诠椒ㄖ械亩ㄎ徊町?。與民事合同中意思表示一致具有最高正當(dāng)性的約束不同，行政協(xié)議是以調(diào)動(dòng)市場(chǎng)的力量去更好地實(shí)現(xiàn)公共利益為目的，意思自治僅構(gòu)成實(shí)現(xiàn)該目的之手段，具有工具價(jià)值。42參見(jiàn)陳天昊：《行政協(xié)議中的平等原則——比較法視角下民法、行政法交叉透視研究》，載 《中外法學(xué)》 2019 年第1 期。公共利益優(yōu)先原則是為行政協(xié)議中的基本價(jià)值取向，其實(shí)現(xiàn)高于協(xié)議內(nèi)容的遵守，故行政優(yōu)益權(quán)能夠截?cái)啻朔N法律效果。與此同時(shí)，雖然行政協(xié)議承載了權(quán)利義務(wù)要求，但社會(huì)發(fā)展是流變的。行政協(xié)議訂立后，當(dāng)社會(huì)形勢(shì)發(fā)生重大變更，繼續(xù)履行協(xié)議將可能帶來(lái)重大損失，有時(shí)顧不上通過(guò)協(xié)商對(duì)此進(jìn)行調(diào)整或者終止，此可稱之為公法上的“情勢(shì)變更”。由此，形式上行政優(yōu)益權(quán)是變更、解除了行政協(xié)議，但實(shí)質(zhì)上是對(duì)意思表示約束力的某種截?cái)?。需要?qiáng)調(diào)的是，前述阻卻行為并非可以隨意作出，而是需要公共利益和其他法定事由的支撐。行政優(yōu)益權(quán)是一種有節(jié)制、有對(duì)價(jià)的權(quán)力，而非沒(méi)有限制的特權(quán)。43參見(jiàn)章程：《論行政協(xié)議變更解除權(quán)的性質(zhì)與類型》，載 《中外法學(xué)》 2021 年第2 期。不然，行政機(jī)關(guān)片面的意思表示將很可能造成行政協(xié)議的恣意解除。即使行政協(xié)議成立后意思表示已固化為具體條款，但行政優(yōu)益權(quán)的過(guò)度干預(yù)難免會(huì)使相對(duì)人精心作出的意思表示被虛置。概言之，行政優(yōu)益權(quán)應(yīng)該審慎作出，盡可能避免使源頭上的意思表示一致失去實(shí)效。

四、意思表示特殊性與行政協(xié)議訴訟的因應(yīng)

行政協(xié)議的訂立、履行、變更及解除等各個(gè)過(guò)程，雙方當(dāng)事人不免會(huì)對(duì)此發(fā)生各種爭(zhēng)議，故離不開(kāi)后續(xù)的爭(zhēng)議化解渠道。行政協(xié)議爭(zhēng)議的類型形態(tài)各異，雙方訴求千差萬(wàn)別，其中行政訴訟是解決糾紛的主渠道，法院在行政裁判活動(dòng)中享有評(píng)判意思表示的權(quán)限。面對(duì)意思表示特殊性難題，行政協(xié)議訴訟需要作出積極回應(yīng)。

（一）行政協(xié)議訴訟審查意思表示的目的

民事合同中意思表示的核心意涵是自由，民事裁判活動(dòng)聚集于雙方行為的真實(shí)性。而行政協(xié)議的行政性與合同性決定了，法院在行政裁判階段不僅需要探究意思表示的真實(shí)性，而且應(yīng)當(dāng)審查意思表示的合法性。一是探究意思表示真實(shí)性。意思表示真實(shí)側(cè)重適格的主體將真實(shí)的內(nèi)心意愿通達(dá)對(duì)方的法律效果，只有真實(shí)方才符合意思表示設(shè)立和成立的本意。44參見(jiàn)前引②，孫麗巖文。意思表示是以語(yǔ)言文字作為載體而表達(dá)內(nèi)心意思的，難免會(huì)在語(yǔ)義內(nèi)容、個(gè)人認(rèn)知等方面受到影響。就此情形，行政協(xié)議雙方往往對(duì)協(xié)議條款的真實(shí)含義發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)，這既是因?yàn)槎邔?duì)意思表示的理解不一，也是由于意思與表示之間分離所產(chǎn)生的實(shí)踐偏差。行政法官們需要基于理性中立者的立場(chǎng)，運(yùn)用民事裁判中的合約性審查規(guī)則，去尋找當(dāng)事人的真實(shí)意愿。通過(guò)行政裁判的有效解釋，能夠明確當(dāng)事人在其中的真意所在，并有助于裁判的準(zhǔn)確作出。不過(guò)，當(dāng)前行政裁判實(shí)踐中，很少有法院會(huì)去探究意思表示的真實(shí)性，尤其是行政主體的意思表示鮮獲關(guān)注。45行政法領(lǐng)域歷來(lái)注重行政行為的客觀法律效果，不關(guān)注行政主體的內(nèi)心意思，對(duì)意思表示不真實(shí)的形態(tài)幾乎不予討論。參見(jiàn)陳無(wú)風(fēng)：《格式條款解釋規(guī)則在行政協(xié)議中的適用研究》，載 《浙江學(xué)刊》 2018 年第3 期。這或許與意思表示理論在行政協(xié)議中尚未得到重視有關(guān)。

二是審查意思表示合法性?！八椒ㄗ裱氖且馑甲灾卧瓌t，而行政法將合法性原則作為指導(dǎo)思想?！?6[荷] 勒內(nèi)·J.G.H.西爾登(René J.G.H.Seerden)、[荷] 弗里茨·斯特羅因克(F.Stroink) 編：《歐美比較行政法》，付創(chuàng)宇等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2013 年版，第126 頁(yè)。行政訴訟需要審查行政行為的合法性，這決定了行政裁判審查意思表示的目標(biāo)特殊性。根據(jù)《行政訴訟法》 第六條規(guī)定，行政訴訟確立了合法性審查原則。該原則是行政訴訟法最具特色的基本原則，成為其他原則的主要參照系。與此同時(shí)，《行政協(xié)議規(guī)定》 第十一條重申和細(xì)化了合法性審查原則。在行政協(xié)議訴訟程序階段，法官勢(shì)必要對(duì)其中的意思表示作出合法與否的結(jié)論，此時(shí)對(duì)依法行政的審查要求會(huì)優(yōu)先于雙方當(dāng)事人的意思自治。尤其是行政機(jī)關(guān)單方變更、解除行政協(xié)議時(shí)，這種克減相對(duì)人權(quán)利的意思表示應(yīng)作合乎依法行政原則的考量。行政主體的意思表示尤其要受到合法性約束，以避免其利用自身優(yōu)勢(shì)迫使相對(duì)人實(shí)現(xiàn)表面上的合意。47參見(jiàn)李凌云：《行政協(xié)議合約性審查的邏輯進(jìn)路》，載 《南海法學(xué)》 2019 年第3 期。除此之外，法院還需處理好合法性審查與意思表示自由之間的關(guān)系，這關(guān)涉司法審查在多大程度上尊重當(dāng)事人意思表示的問(wèn)題。公法領(lǐng)域中行政主體的行為要遵循法無(wú)授權(quán)即禁止的原理，而行政協(xié)議“合同性”又賦予了行政主體較多的自由空間。行政協(xié)議訴訟在審視意思表示合法性時(shí)，無(wú)法忽略這一前提性背景?？梢哉f(shuō)，合法性審查與自治性尊讓之間的界限有待厘清。譬如，法院審理行政協(xié)議案件時(shí)，應(yīng)當(dāng)審查意思表示一致對(duì)行政法律規(guī)范變通處理的合法性。意思表示一致凸顯了行政協(xié)議的可協(xié)商性，但行政協(xié)議的行政性又暗含了法定性，二者之間應(yīng)當(dāng)找到平衡點(diǎn)。行政協(xié)議雙方意思自治的范圍，需要視行政法律規(guī)范的類型而定。大體而言，行政法律規(guī)范可分為任意性規(guī)范和強(qiáng)制性規(guī)范兩類。當(dāng)雙方意思表示對(duì)任意性規(guī)范的內(nèi)容作出變通時(shí)，法院一般可承認(rèn)其合法性。當(dāng)意思表示的內(nèi)容涉及到強(qiáng)制性規(guī)范的非禁止性規(guī)定時(shí)，法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)權(quán)利義務(wù)狀況去審視約定的合法性。若雙方意思表示變通了強(qiáng)制性規(guī)范中的禁止規(guī)定，法院應(yīng)當(dāng)對(duì)其作出違法的定性。

（二）行政協(xié)議訴訟中意思表示的解釋方法

妥當(dāng)、科學(xué)的意思表示解釋方法，乃是穩(wěn)定行政協(xié)議法律關(guān)系的基礎(chǔ)。之所以需要解釋意思表示，最重要的原因是語(yǔ)言文字的多義性，只有概念經(jīng)合理解釋后才能判定真意所在。行政訴訟對(duì)意思表示的解釋，主要指法院運(yùn)用解釋方法去對(duì)意思表示內(nèi)容作出的分析、判斷及說(shuō)明。對(duì)意思表示解釋的司法作業(yè)，難以回避行政協(xié)議的具體內(nèi)容和條款，即需要圍繞行政協(xié)議書文本而展開(kāi)，解釋體現(xiàn)一定作為的“表示”。討論意思表示的解釋時(shí)，不可避免要涉及合同解釋與意思表示解釋的關(guān)系問(wèn)題。意思表示的解釋，是當(dāng)事人和法官圍繞著法律文本與合同文本展開(kāi)的溝通和交往言說(shuō)，體現(xiàn)主體之間的“交往理性”。48姚輝、葉翔：《意思表示的解釋及其路徑》，載 《法律適用》 2019 年第3 期。按照德國(guó)的立法安排，是對(duì)意思表示解釋和合同解釋作出了區(qū)分并體現(xiàn)出略有差異的解釋方法。49《德國(guó)民法典》 第133 條規(guī)定解釋意思表示須探究其真意，不得拘泥于詞句的字面意義。而第157 條規(guī)定合同解釋須考慮交易習(xí)慣和誠(chéng)實(shí)信用原則。參見(jiàn)陳衛(wèi)佐譯注：《德國(guó)民法典》，法律出版社2004 年版，第41、第45 頁(yè)。筆者認(rèn)為，縱使解釋方法存在一定區(qū)別，但意思表示作為合同的核心構(gòu)成，二者關(guān)系不可謂不密切，解釋合同在很大程度上就是解釋作為其要素的意思表示。還有學(xué)者認(rèn)為，沒(méi)有意思表示就沒(méi)有合同，解釋合同恐怕主要是解釋作為合同核心要素的意思表示。解釋清楚了作為合同核心要素的意思表示，解釋系爭(zhēng)合同的任務(wù)也就完成了。50參見(jiàn)楊代雄：《民法典第142 條中意思表示解釋的邊界》，載 《東方法學(xué)》 2020 年第5 期。解釋行政協(xié)議的意思表示時(shí)，勢(shì)必要解釋行政協(xié)議的文本及條款，通過(guò)此種解釋亦能夠折射出意思表示的含義。

對(duì)行政協(xié)議意思表示的解釋，關(guān)鍵要有完善的方法及技術(shù)，并遵循相應(yīng)的指導(dǎo)原則。大致來(lái)看，意思表示的解釋有文義、目的、體系等多元方法，其中文義解釋具有優(yōu)先性。所謂文義解釋，即對(duì)行政協(xié)議意思表示的字面含義，按照語(yǔ)法結(jié)構(gòu)和語(yǔ)言規(guī)則、通常理解等語(yǔ)義學(xué)和語(yǔ)言學(xué)的方法進(jìn)行解讀。如《民法典》 第一百四十二條的規(guī)定，即強(qiáng)調(diào)了文字語(yǔ)句的重要性。通過(guò)文義解釋，旨在實(shí)現(xiàn)清楚無(wú)誤的客觀文義，對(duì)行政協(xié)議內(nèi)容的概念有著更為全面的理解。基于行政協(xié)議文本的形式性以及語(yǔ)言的可見(jiàn)性，文義解釋是優(yōu)先適用的解釋方法。當(dāng)通過(guò)此方法無(wú)法有效確定表意人的真實(shí)意思之后，才能適用其他解釋方法。除行政協(xié)議文本之外，法院要根據(jù)雙方訂立行政協(xié)議的資料，分析二者對(duì)協(xié)議內(nèi)容的理解，以探明真實(shí)的意思表示。比如，在成都鵬偉實(shí)業(yè)有限公司訴江西省永修縣人民政府、永修縣鄱陽(yáng)湖采砂管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室采砂權(quán)糾紛一案中，法院將爭(zhēng)議焦點(diǎn)集中于限量采砂是否為雙方當(dāng)事人的真實(shí)意思表示。二審法院結(jié)合當(dāng)事人訂立 《采砂權(quán)出讓合同》 之前的 《推介書》 《可行性報(bào)告》 等文件，以要約邀請(qǐng)與配套材料中的聲明詮釋合同當(dāng)事人的真實(shí)意思表示，支持了原告關(guān)于“限期不限量”的主張。51參見(jiàn)最高人民法院（2008）民二終字第91 號(hào)民事判決書。雖然該案適用的是民事訴訟程序，雙方當(dāng)事人也未對(duì)合同定性提出異議，但根據(jù)《行政協(xié)議規(guī)定》 第二條第三項(xiàng)關(guān)于“礦業(yè)權(quán)等國(guó)有自然資源使用權(quán)出讓協(xié)議”是行政協(xié)議的規(guī)定，結(jié)合本案的履行采砂管理職責(zé)、行政主體等要素，將該案納入行政訴訟管轄范圍亦無(wú)不可。法院對(duì)該采礦權(quán)糾紛案中意思表示的解釋方法，對(duì)同類行政協(xié)議糾紛的解釋有啟示意義。

文義解釋是運(yùn)用其他解釋方法的前提，其他方法則視情況而定，并無(wú)一定之規(guī)。法院可以采用目的解釋，根據(jù)行政協(xié)議的性質(zhì)及目的作出合理的解釋。該方法適用的前提是文義解釋超過(guò)了合理解釋、公平解釋以及權(quán)利義務(wù)不平衡的范圍，或者已經(jīng)目的解釋才能夠?qū)π姓f(xié)議作出更為合理的理解。法院也能夠采用體系解釋的方法，將意思表示的各個(gè)條款和組成部分作為統(tǒng)一的整體作相互解釋，以明確各個(gè)條款的含義。在顧志華、秦美華不服江蘇省南通市崇川區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局房屋搬遷補(bǔ)償安置協(xié)議一案，法院認(rèn)為，被告承認(rèn)兩原告在案涉《房屋搬遷補(bǔ)償安置協(xié)議》 上簽名時(shí)系空白合同，空白處內(nèi)容系2017 年9 月16 日由被告崇川區(qū)住建局根據(jù)之后作出的評(píng)估報(bào)告補(bǔ)充完善，而從《房屋搬遷補(bǔ)償安置協(xié)議》 的內(nèi)容來(lái)看，后續(xù)補(bǔ)充完善的內(nèi)容恰恰是最能體現(xiàn)兩原告獲得補(bǔ)償安置相關(guān)權(quán)益的內(nèi)容，這些內(nèi)容在兩原告簽字時(shí)并未列明，無(wú)法證明系兩原告的真實(shí)意思表示，也不能體現(xiàn)系平等自愿協(xié)商一致的結(jié)果。52參見(jiàn)江蘇省南通市港閘區(qū)人民法院（2017）蘇0611 行初301 號(hào)行政判決書。本案中法院運(yùn)用了體系解釋方法，將 《房屋搬遷補(bǔ)償安置協(xié)議》 與后續(xù)補(bǔ)充完善的內(nèi)容進(jìn)行比對(duì)，從而體系性地作出了判斷。另外，還有必要結(jié)合行政協(xié)議的特點(diǎn)，靈活運(yùn)用好行政慣例等特殊解釋方法。行政管理實(shí)踐中，行政主體存在獨(dú)特的慣例或者習(xí)慣，法院在解釋意思表示時(shí)可考慮遵循此慣例行事。該行政慣例應(yīng)當(dāng)以行政協(xié)議雙方都知曉或者并不明確排斥為前提，否則不能成為解釋的憑據(jù)。

總之，行政協(xié)議中意思表示的解釋方法還有很多，在借鑒民事上意思表示解釋方法的同時(shí)，有必要凸顯出自身個(gè)性所在，且適時(shí)采取相應(yīng)的原則。司法實(shí)踐中，有法院運(yùn)用公平原則補(bǔ)強(qiáng)重大誤解的發(fā)生。如唐仕國(guó)訴貴州省關(guān)嶺布依族苗族自治縣政府變更房屋征收補(bǔ)償協(xié)議一案，一審法院認(rèn)為，唐仕國(guó)與關(guān)嶺縣政府的房屋征收部門簽訂的房屋征收補(bǔ)償協(xié)議所依據(jù)的測(cè)繪報(bào)告明顯存在對(duì)唐仕國(guó)房屋性質(zhì)認(rèn)定錯(cuò)誤的情形，將不符合經(jīng)營(yíng)條件的負(fù)一樓誤認(rèn)定為經(jīng)營(yíng)用房，導(dǎo)致唐仕國(guó)依補(bǔ)償協(xié)議所獲貨幣補(bǔ)償數(shù)額大大超過(guò)應(yīng)獲數(shù)額，有悖公平、合理的征收補(bǔ)償原則。兩邊簽訂的房屋征收補(bǔ)償協(xié)議屬因重大誤解而訂立，符合 《中華人民共和國(guó)合同法》 規(guī)定的法定變更、撤銷情形。53參見(jiàn)最高人民法院（2018）最高法行申8980 號(hào)行政裁定書。此外，行政協(xié)議上意思表示的解釋要注重行政公益目的之實(shí)現(xiàn)，當(dāng)公共利益和私人利益產(chǎn)生矛盾時(shí)，應(yīng)作出有利于公共利益的解釋。

（三）行政協(xié)議訴訟對(duì)意思表示的評(píng)判實(shí)踐

考察實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，法院已經(jīng)結(jié)合司法現(xiàn)狀發(fā)展出了富有新意的判斷規(guī)則，這些是意思表示特殊性對(duì)行政裁判活動(dòng)帶來(lái)的挑戰(zhàn)性主題。

第一，意思表示真實(shí)性的舉證責(zé)任分配。行政協(xié)議案件的事實(shí)，需要經(jīng)歷證據(jù)規(guī)則、審判規(guī)則的檢驗(yàn)。法官發(fā)掘法律事實(shí)的過(guò)程，其實(shí)蘊(yùn)含了對(duì)意思表示含義的解釋與探究。54參見(jiàn)黃學(xué)賢：《行政訴訟中法院依職權(quán)調(diào)查取證制度之完善》，載 《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》 2012 年第1 期。很多行政協(xié)議訴訟中，有些當(dāng)事人尤其是原告，都對(duì)訂立行政協(xié)議的意思表示的真實(shí)性提出過(guò)異議。考慮到訴訟程序的構(gòu)造，原被告實(shí)際需要對(duì)意思表示含義的辯解承擔(dān)舉證責(zé)任。行政協(xié)議爭(zhēng)議發(fā)生于協(xié)議締結(jié)之后，雙方在訂立行政協(xié)議時(shí)的內(nèi)心真意很難再次客觀呈現(xiàn)。對(duì)于意思表示分歧，二者都需要證明其主張的可得性，即需要運(yùn)用證據(jù)去支撐其理由?；谄跫s屬性的一面，行政協(xié)議訴訟中意思表示存在瑕疵的主張可依照民事訴訟之規(guī)定去分配舉證責(zé)任，即“誰(shuí)主張、誰(shuí)舉證”。如某一方舉證不能，則應(yīng)承擔(dān)舉證不能的法律后果。對(duì)意思表示的爭(zhēng)議，行政裁判中可實(shí)行誰(shuí)主張、誰(shuí)舉證的規(guī)則去作出判定。

意思表示真實(shí)性最后的解釋結(jié)果，依靠法官在對(duì)證據(jù)的解讀、判定基礎(chǔ)上作成。王某某訴遼寧省阜新高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)行政合同一案中，法院提出：關(guān)于原告主張被告采用脅迫手段與原告簽訂征地補(bǔ)償協(xié)議書是顯失公平的協(xié)議一節(jié)，因原告未能提供相關(guān)證據(jù)，證明征地補(bǔ)償協(xié)議書并非雙方真實(shí)意思表示，本院不予采納。55參見(jiàn)遼寧省阜新市細(xì)河區(qū)人民法院（2015）阜細(xì)行初字第00010 號(hào)行政判決書。如劉奎俊等訴吉林省四平市鐵東區(qū)人民政府等撤銷行政協(xié)議一案，原告訴稱其與被告簽訂的吉林省城市房屋征收補(bǔ)償安置協(xié)議貨幣補(bǔ)償協(xié)議書不是真實(shí)意思表示，法院認(rèn)為其沒(méi)有證據(jù)證實(shí)，故不予支持。56參見(jiàn)吉林省四平市鐵東區(qū)人民法院（2016）吉0303 行初49 號(hào)行政判決書。類似因意思表示不真實(shí)而請(qǐng)求撤銷行政協(xié)議的案件，由于原告舉證責(zé)任的困難，類似訴請(qǐng)難以得到法院的支持。對(duì)相對(duì)人來(lái)說(shuō)，行政主體在行政協(xié)議處于優(yōu)勢(shì)地位，若通過(guò)舉證依然不能發(fā)現(xiàn)真實(shí)意思表示時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照有利于相對(duì)人的方法去作出解釋。

第二，防范格式條款中行政優(yōu)益權(quán)對(duì)意思表示的不當(dāng)影響。不當(dāng)影響指的是行政主體利用其優(yōu)越地位，向相對(duì)人施加的非正當(dāng)壓力。與脅迫的顯性特征不同，格式條款中隱性的不當(dāng)影響值得留意，這對(duì)行政訴訟提出了新要求。實(shí)際生活中行政主體提供了很多行政協(xié)議范本，這便是格式條款問(wèn)題。格式條款的一大特征是不具有協(xié)商性，相對(duì)人在此環(huán)節(jié)無(wú)法提出實(shí)質(zhì)性意見(jiàn)，而只能說(shuō)同意或者不同意，故意思自治的空間有限。與民法不同，行政主體恒為格式條款的提供一方，旨在實(shí)現(xiàn)行政便利及節(jié)約成本。考慮到格式條款中相對(duì)人的劣勢(shì)處境，其經(jīng)常會(huì)對(duì)條款內(nèi)容發(fā)生理解上的誤解。倘若僅運(yùn)用普通民事合同解釋規(guī)則去探尋意思表示的內(nèi)涵，很可能只是探尋了格式合同提供者（行政主體）一方的真實(shí)意思表示。雖然從形式上看，相對(duì)人概括性地同意了行政主體所提供的格式條款，但此種同意能夠在多大程度反映相對(duì)人的意思表示？是主動(dòng)的同意還是被動(dòng)的同意？甚至在行政主體濫用協(xié)議解釋權(quán)等不利情形下，相對(duì)人意思表示會(huì)受到此種行政優(yōu)益權(quán)的壓制。那么，就需要對(duì)格式條款中意思表示作出解釋。在合法行政原理要求下，對(duì)協(xié)議格式條款的幾個(gè)解釋方案進(jìn)行選擇時(shí)，應(yīng)當(dāng)保障所選方案符合法律優(yōu)先、法律保留的要求，而禁止作違法解釋。當(dāng)行政主體的意思表示存在多種解釋時(shí)，法院應(yīng)推定作出有利于相對(duì)人的解釋規(guī)則?？紤]到行政協(xié)議的公共利益屬性，格式條款的解釋需要對(duì)此因素作出考量。

第三，其他行政協(xié)議解釋權(quán)對(duì)意思表示的沖擊。近期行政協(xié)議司法實(shí)務(wù)中出現(xiàn)了一種值得關(guān)注的特殊情形，即行政機(jī)關(guān)作出行政協(xié)議解釋。2016 年12 月，最高人民法院發(fā)布了76 號(hào)指導(dǎo)性案例——“萍鄉(xiāng)市亞鵬房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司訴萍鄉(xiāng)市國(guó)土資源局不履行行政協(xié)議案”。57參見(jiàn) 《最高人民法院關(guān)于發(fā)布第十五批指導(dǎo)性案例的通知》（法 〔2016〕 449 號(hào)）。該指導(dǎo)案例所涉及的疑難問(wèn)題在于，國(guó)有土地出讓方與受讓方對(duì)合同條款產(chǎn)生不同理解，作為第三方的萍鄉(xiāng)市規(guī)劃局在職權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行解釋，并出具了有利于原告的解釋函。本案中，行政機(jī)關(guān)的行政協(xié)議解釋行為是否具有法律效力自然是有待討論。而筆者關(guān)注的另一個(gè)相關(guān)問(wèn)題是，此種解釋行為與雙方意思表示有何種聯(lián)系，該行政解釋對(duì)意思表示產(chǎn)生的影響程度有多大，司法審查又該如何對(duì)待？該指導(dǎo)案例中雙方對(duì)協(xié)議條款產(chǎn)生不同解讀，乃是締約時(shí)存在著意思表示上的誤解。對(duì)此案件，有觀點(diǎn)認(rèn)為，民法上強(qiáng)調(diào)尊重意思自治，依循此種路徑處理，法官會(huì)去探究雙方當(dāng)事人在簽訂行政協(xié)議時(shí)到底是怎么理解的，結(jié)合案情也就很有可能會(huì)認(rèn)為，簽訂該協(xié)議之時(shí)原告存在重大誤解，應(yīng)當(dāng)按照土地管理部門的意見(jiàn)辦理。58參見(jiàn)余凌云：《行政協(xié)議的判斷標(biāo)準(zhǔn)——以“亞鵬公司案”為分析樣本的展開(kāi)》，載 《比較法研究》 2019 年第3 期。事實(shí)上，一審、二審法院均采納了行政機(jī)關(guān)的行政協(xié)議解釋意見(jiàn)。法院認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)在職權(quán)范圍內(nèi)對(duì)行政協(xié)議約定條款進(jìn)行的解釋具有法律約束力。這意味著行政機(jī)關(guān)通過(guò)對(duì)涉訴行政協(xié)議的解釋，一定程度彌合了二者的意思表示分歧。問(wèn)題在于，根據(jù)合同相對(duì)性的原理，民事合同中雙方當(dāng)事人以外的其他主體一般無(wú)權(quán)對(duì)合同條款作出解釋。而上述76 號(hào)指導(dǎo)性案例，則顛覆了合同實(shí)務(wù)界關(guān)于合同解釋主體的原先認(rèn)識(shí)。其他行政機(jī)關(guān)對(duì)于行政協(xié)議的解釋，可能會(huì)加劇雙方當(dāng)事人之間力量的不均衡。

當(dāng)然，該種行政解釋能夠得到證成，但應(yīng)該借助司法權(quán)予以防范。德國(guó)學(xué)者拉倫茨指出，合同中的意思表示具有雙重功能：一是表意人對(duì)實(shí)現(xiàn)其法律行為意思的一種手段；二是一種人際交往和社會(huì)交往的行為，與所涉及的地方存在某種聯(lián)系。59參見(jiàn)[德] 卡爾·拉倫茨：《德國(guó)民法通論》（下），王曉曄等譯，法律出版社2003 年版，第455-457 頁(yè)。對(duì)行政協(xié)議意思表示的解釋，不僅要考察表意人所表達(dá)的意思，而且還要看客觀上對(duì)意思表示該如何理解的問(wèn)題。針對(duì)雙方意思表示是否一致，我國(guó)《民法典》 合同編是以客觀主義為原則，也僅在契約因欺詐、脅迫等部分原因而成立時(shí)采用主觀標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為，行政協(xié)議不妨也采用這一標(biāo)準(zhǔn)?？紤]到行政協(xié)議的公共利益屬性，在解釋意思表示時(shí)不能過(guò)多強(qiáng)調(diào)當(dāng)事人內(nèi)心的意思，行政協(xié)議作為推行公共政策的方式，相關(guān)條款的理解歧義可由有權(quán)機(jī)關(guān)去作出解釋。如此，是側(cè)重于通過(guò)客觀方法去探究雙方的意思表示，繼而發(fā)揮著平息雙方爭(zhēng)執(zhí)的作用?？陀^外在的信賴要比內(nèi)在的主觀意思來(lái)得可靠。值得警惕的是，此種行政解釋行為難免會(huì)對(duì)雙方意思表示產(chǎn)生沖擊，法院在司法審查活動(dòng)中應(yīng)當(dāng)審慎應(yīng)對(duì)，而非一味地加以認(rèn)可。比如，針對(duì)其他行政機(jī)關(guān)作出的單方解釋，法院有必要審查其行使該項(xiàng)權(quán)力的職權(quán)、程序等基本要件。畢竟，對(duì)行政協(xié)議的行政解釋權(quán)理應(yīng)存在限度，倘若任由其行使單方解釋行為，很可能會(huì)演化為行政權(quán)對(duì)意思表示的間接干涉。

余論：行政協(xié)議中的意思表示理論研究亟待深化

意思表示可謂是理解行政協(xié)議的標(biāo)識(shí)性概念之一，只有合法、真實(shí)、明確的意思表示才有助于創(chuàng)設(shè)良好的行政協(xié)議法律秩序。雖然行政協(xié)議與民事合同都存在“意思表示”這一共同概念，且前者在很大程度上借鑒了民事合同規(guī)則，但因?yàn)槎咧g的不同構(gòu)造，前者的意思表示不能完全套用后者的意思表示理論。筆者遵照從過(guò)程到訴訟的發(fā)展規(guī)律，將特殊性作為行政協(xié)議上意思表示理論敘事的主線。本文所討論的意思表示特殊性，并非是否認(rèn)意思自治的核心要義，而是認(rèn)為其所處場(chǎng)域、表現(xiàn)形態(tài)、對(duì)法律效果的影響以及對(duì)司法規(guī)則的形塑等方面與民事合同有所差異。由于公共利益優(yōu)先的價(jià)值取向，行政優(yōu)益權(quán)與意思表示之間不可避免會(huì)發(fā)生遭遇，如何實(shí)現(xiàn)這兩個(gè)要素的有機(jī)平衡將是一項(xiàng)重要課題。

梳理意思表示在行政協(xié)議中的適用，既有利于凸顯其在公法領(lǐng)域的特殊屬性，也有助于揭示行政優(yōu)益權(quán)對(duì)意思表示可能施加的不當(dāng)影響，以防止相對(duì)人的主觀意愿被行政權(quán)過(guò)度擠壓甚至吞噬，從而警惕行政協(xié)議滑向行政命令的危險(xiǎn)。另外，對(duì)行政協(xié)議中的意思表示加以探究，對(duì)行政行為意思表示的理論發(fā)展產(chǎn)生助益。行政協(xié)議之運(yùn)用需要以雙方意思表示一致為基礎(chǔ)，對(duì)單向性的行政行為研究范式頗具革新意義；在此過(guò)程中提取行政協(xié)議意思表示的特殊性，無(wú)疑有助于深化以意思表示為重心的行政法律關(guān)系理論?？偟膩?lái)說(shuō)，在《行政協(xié)議規(guī)定》 業(yè)已出臺(tái)的背景下，行政協(xié)議理論與實(shí)務(wù)研究應(yīng)當(dāng)重視司法審查導(dǎo)向的規(guī)范分析。同時(shí)，隨著中國(guó)“民法典時(shí)代”的深入發(fā)展，行政協(xié)議研究還應(yīng)重視本身的獨(dú)特理論之構(gòu)建，繼續(xù)厘清與民事合同的聯(lián)系及區(qū)別，重視行政性與合同性的有機(jī)調(diào)適，助益行政法學(xué)與民法學(xué)的學(xué)術(shù)交流以及實(shí)踐工作的有序展開(kāi)。故而，對(duì)行政協(xié)議意思表示的理論研究仍待推進(jìn)。