李宏艷，左 霞，劉金萍

邊境發(fā)展狀況與內(nèi)地發(fā)展息息相關(guān)，黨和政府非常重視邊境建設(shè)，改革開放以來，推出了許多推動邊境地區(qū)開放發(fā)展的優(yōu)惠政策，如興邊富民政策、沿邊開放政策等。1992年，中國實施沿邊開放戰(zhàn)略；2007年中共十七大提出了“提升沿邊開放”，開啟了中國第二輪沿邊開放的序幕；中共十八大進一步明確擴大沿邊開放，全面提升開放水平。

邊境政策是指國家根據(jù)邊境地區(qū)的政治、經(jīng)濟、社會、民族的現(xiàn)狀、發(fā)展和需要，為了實現(xiàn)、維護本國人民的利益，在邊境地區(qū)制定并付諸實施的一系列專門的法律法規(guī)、條例和措施[1]18。如邊境貿(mào)易政策、邊境教育優(yōu)惠政策、興邊富民工程、邊境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。一個國家要發(fā)展，就要打開國門“走出去”，以開放的姿態(tài)走向國際舞臺，沿邊開發(fā)開放政策作為一項激勵型公共政策，旨在推動邊境地區(qū)對外開放和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。該政策對于促進邊境地區(qū)經(jīng)濟、文化發(fā)展的成效不僅取決于該政策對于目標區(qū)域的適用性，也取決于邊境地區(qū)政府對于該政策的整合和執(zhí)行能力。

長期以來,中越邊境政策在兩國邊境地區(qū)政治、經(jīng)濟、文化關(guān)系方面發(fā)揮著積極的重要作用，好的政策不僅能促進邊境地區(qū)經(jīng)濟貿(mào)易發(fā)展，還能在人文交流方面發(fā)揮重要作用，好的邊境政策對內(nèi)有利于增強民族團結(jié)，穩(wěn)邊固土，對外有利于鞏固和發(fā)展毗鄰兩國的睦鄰友好關(guān)系。因此，將中越兩國開放政策進行對比研究，對提高中越邊境地區(qū)邊民生活質(zhì)量、促進邊境地區(qū)經(jīng)濟快速發(fā)展具有非常重要的意義。

文山州地處云南省東南部，是我國30個少數(shù)民族自治州之一，文山州東南部邊境與越南河江省、老街省接壤，邊境線長438公里，東部與廣西相鄰，是“一帶一路”倡議中中國—中南半島經(jīng)濟走廊的重要節(jié)點。相比于中越其他邊境地區(qū)及邊境口岸的發(fā)展，如東興口岸、憑祥口岸、龍邦口岸、河口口岸等，目前文山州邊境三個口岸是發(fā)展相對滯后的陸路口岸，文山州地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展緩慢、基礎(chǔ)設(shè)施不足、交通不便等，阻礙了文山州對外開放發(fā)展。但是文山州與毗鄰的越南河江省地理條件相似，雙邊各領(lǐng)域的交流與合作密切，且文山地區(qū)生態(tài)種類多樣，自然資源較為豐富，具備發(fā)展對外開放邊境全產(chǎn)業(yè)鏈的條件，以上種種相似的條件也是本文把中國文山州與越南河江省作為研究對象的主要原因。

一、中越邊境地區(qū)開放政策相關(guān)概念的界定

對外開放是我國一項長期的基本國策，開放是中國經(jīng)濟騰飛的一個秘訣，也是中國全面建成小康社會的一件法寶，對外開放具有兩層含義：一方面是指國家積極主動地擴大對外經(jīng)濟交往；另一方面是指國家放寬政策，放開或者取消各種限制，不再采取封鎖國內(nèi)市場和國外投資場所的保護政策，發(fā)展開放型經(jīng)濟?！笆濉币?guī)劃指出：“開放是國家繁榮發(fā)展的必由之路。必須順應(yīng)我國經(jīng)濟深度融入世界經(jīng)濟的趨勢，奉行互利共贏的開放戰(zhàn)略?！睘榱思訌娺吘彻芾恚３诌吘车貐^(qū)安全穩(wěn)定，促進邊境地區(qū)對外開放和經(jīng)濟社會發(fā)展，加快面向南亞、東南亞的輻射中心建設(shè)，根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)，結(jié)合云南省實際情況，2016年云南省人大制定《云南省邊境管理條例》，對云南邊境進行系統(tǒng)的規(guī)劃與管理①參見《云南省邊境管理條例》的規(guī)定。。深入貫徹落實黨的十九大精神和習(xí)近平總書記考察云南重要講話精神，堅持改善沿邊群眾生產(chǎn)生活條件與精準脫貧攻堅、民族團結(jié)進步、鄉(xiāng)村振興、美麗文山建設(shè)、穩(wěn)邊固邊相結(jié)合，進一步加強沿邊地區(qū)發(fā)展的整體性，圍繞興城鎮(zhèn)、惠民生、促開放、固邊境實施的任務(wù)和工程，對云南邊境地區(qū)的發(fā)展進行規(guī)劃。

沿邊開發(fā)開放政策作為一項激勵型公共政策，旨在推動邊境地區(qū)對外開放和經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展[2]。云南省地處中國西南邊陲，面向東南亞，與越南、老撾、緬甸接壤，有漫長的邊境線，在邊境地區(qū)設(shè)置了許多邊境貿(mào)易點和口岸，邊境地區(qū)是指當?shù)嘏c毗鄰國家接壤的縣級行政區(qū)域。兩個相鄰的國家，有民族跨境而居，有相似的生活習(xí)俗，來往密切，為此專設(shè)邊境通道。邊境通道是指經(jīng)省級人民政府批準開通的供邊境地區(qū)居民出入國境探親訪友、求醫(yī)治病、從事商品交易以及參加傳統(tǒng)民族節(jié)日聯(lián)誼等活動的道路和渡口②參見《云南省邊境管理條例》的規(guī)定。。中國在對外開放政策方面有明確的界定，如《國務(wù)院關(guān)于支持沿邊重點地區(qū)開發(fā)開放若干政策措施的意見》（國發(fā)〔2015〕72號），對沿邊開放政策進行了明確定義，并發(fā)文加強對邊境地區(qū)進行開發(fā)和建設(shè)。此外，《文山州“十三五”沿邊開發(fā)建設(shè)發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）》（文商發(fā)〔2016〕195號）對文山州邊境貿(mào)易全產(chǎn)業(yè)鏈進行統(tǒng)一規(guī)劃，目的是加強邊境貿(mào)易各個產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)的規(guī)范化管理，深入發(fā)掘區(qū)位優(yōu)勢，整合特色資源，構(gòu)建并完善長效機制，促進邊境貿(mào)易的長期可持續(xù)發(fā)展。綜上，各種相關(guān)文件和規(guī)定針對中國邊境地區(qū)邊民發(fā)展出臺的相關(guān)政策，都有明確的定義和規(guī)劃。

越南政府先后頒布實施涉及邊境對外開放的相關(guān)政策。越南政府2003年6月11日頒布120號文件，批準實施《到2010年越中邊境地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略》，2005年頒布“60號決定”，批準實施《到2010年穩(wěn)定越中邊境各鄉(xiāng)居民點的規(guī)劃》[3]158。在實際的邊境經(jīng)濟貿(mào)易往來中，越南的邊境貿(mào)易是在正規(guī)貿(mào)易形式下進行的，所有的貨物進出口業(yè)務(wù)都是在兩國規(guī)定的陸路口岸和邊民互市點開展。邊境口岸是根據(jù)兩國政府簽訂的邊界協(xié)定，在邊境地區(qū)的交通要道處設(shè)立國際口岸、國家口岸和通道口岸，一般在開展口岸貿(mào)易的邊境地區(qū)設(shè)置口岸貿(mào)易區(qū)，它是指越南政府決定成立的關(guān)于發(fā)展經(jīng)濟的貿(mào)易區(qū)[4]。這些政策的頒布實施說明越南政府重視越中邊境地區(qū)的建設(shè)，在一定程度上滿足了保持邊境地區(qū)社會穩(wěn)定和守土固邊的戰(zhàn)略性需要。

二、中越兩國邊境相關(guān)政策協(xié)定

中越兩國邊民有許多跨國居住的民族，同飲一江水，日常往來十分密切。隨著中越友好合作關(guān)系的發(fā)展和深化，中越兩國政府圍繞邊境地區(qū)達成了各方面雙邊協(xié)定，規(guī)范雙邊的交往合作。1991年11月7日，兩國政府簽訂《中華人民共和國政府和越南社會主義共和國政府關(guān)于處理兩國邊境事務(wù)的臨時協(xié)定》，是為了互相尊重兩國主權(quán)和領(lǐng)土的完整，發(fā)展兩國關(guān)系，方便兩國邊境地區(qū)人民的生活和往來而制定的協(xié)定。1998年10月19日，兩國簽訂了《中華人民共和國政府和越南社會主義共和國政府邊境貿(mào)易協(xié)定》，為了加強兩國睦鄰友好關(guān)系和在平等互利的基礎(chǔ)上促進兩國邊境地區(qū)的貿(mào)易合作。1999年5月31日，兩國簽訂了《中華人民共和國政府和越南社會主義共和國政府關(guān)于共同建設(shè)河口—老街南溪河界河公路橋的協(xié)定》，為促進兩國友好關(guān)系的進一步發(fā)展，適應(yīng)兩國間經(jīng)濟貿(mào)易及客貨運輸增長的需要。1999年12月30日，《中華人民共和國交通部和越南社會主義共和國交通運輸部關(guān)于實施兩國政府汽車運輸協(xié)定議定書》是為開展兩國間汽車客、貨運輸而簽訂的，《中華人民共和國和越南社會主義共和國陸地邊界條約》是為把兩國間的邊界建設(shè)成為一條永久、和平和穩(wěn)定的邊界。2002年4月4日，兩國政府簽訂《中華人民共和國水利部與湄公河委員會關(guān)于中國水利部向湄委會秘書處提供瀾滄江—湄公河汛期水文資料的協(xié)定》[5]，為滿足左江下游防洪減災(zāi)需要，商定由越方向中方提供上游河段水文報訊服務(wù)等。這些協(xié)定為中越邊境各省各縣各地區(qū)、各行業(yè)、各企業(yè)進行合作與發(fā)展、密切往來奠定了法律基礎(chǔ)，也為邊境發(fā)展創(chuàng)造了有利的條件?！巴馐聼o小事”，這需要有一個運行良好的邊境維護與管理體制機制，同時這些條例也是中國邊疆治理和維護體系的依據(jù)與保障。

三、中越邊境地區(qū)開放政策結(jié)構(gòu)差異

中越邊境政策由國家層次和地方層次這兩個基本層次的政策法規(guī)構(gòu)成。中國與越南國家層次政策法規(guī)都由三類組成，中國政策是由基本法、具體法規(guī)、國家民族政策或區(qū)域發(fā)展政策的優(yōu)惠政策等三類構(gòu)成，如《國務(wù)院關(guān)于加快沿邊地區(qū)開發(fā)開放的若干意見》（國發(fā)〔2013〕50號）、《中華人民共和國邊界事務(wù)條約集》（2004年2月）、《云南省邊境管理條例》（2016年）、《云南省深入實施興邊富民工程改善沿邊群眾生產(chǎn)生活條件三年行動計劃》（云政辦發(fā)[2015]57號）、《文山州“十三五”沿邊開發(fā)建設(shè)發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）》（文商發(fā)〔2016〕195號）①參見文山州人民政府商務(wù)局發(fā)文，網(wǎng)址http://www.ynws.gov.cn/.等具體的政策規(guī)定。這些政策是中央與地方政府從上至下根據(jù)中國邊境的實際發(fā)展情況，有針對性地提出的政策規(guī)定，有利于改變邊境落后、緩慢的經(jīng)濟發(fā)展狀態(tài)，促進中國邊境經(jīng)濟健康發(fā)展和提高邊境人民生活水平，這些政策是中國邊疆治理體系的一部分，同時也是為了促進邊境地區(qū)對外開展交流合作，打造邊境地區(qū)的品牌，讓更多邊境品牌走出國門。

越南邊境政策由各種基本政策、邊境口岸經(jīng)濟區(qū)政策、各種邊貿(mào)管理政策三類組成，如《外匯管理條例》《海關(guān)法》《關(guān)于邊境口岸經(jīng)濟區(qū)的政策》《到2010年越中邊境地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略》等文件[3]107-113，這些政策是越南鼓勵邊民發(fā)展生產(chǎn)、安心生活，保持邊境地區(qū)社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)。邊境地區(qū)聚集多個少數(shù)民族，這些民族經(jīng)濟社會發(fā)展水平不一，每個民族都有自己獨特的習(xí)俗和宗教信仰，國家根據(jù)國情不同而制定不同的邊境政策。

根據(jù)兩國國家政策層次來分析，中國邊境地區(qū)開放政策都是按照自上而下、從中央到基層、從高到低的層次來進行分類，且各地方政府根據(jù)當?shù)厍闆r可制定政策或者文件。中國長期以來民族分布以大雜居、小聚居為主，且中國人口、資源分布和經(jīng)濟發(fā)展不平衡，只有實行中央與地方政策的正確決策，中國各民族才會得到全面發(fā)展，各民族地區(qū)才會擁有更多自主權(quán)，促進民族地區(qū)發(fā)展本民族特色。而越南政策主要是分類別，如口岸經(jīng)濟、文化等，針對每個具體問題由地方政府出臺相應(yīng)政策，由國家高層統(tǒng)一頒布。如老街省政府在國家關(guān)于口岸經(jīng)濟區(qū)相關(guān)政策的基礎(chǔ)上，于2002年頒布了四個重點有關(guān)經(jīng)濟區(qū)發(fā)展的優(yōu)惠政策的相關(guān)決定（496QD-UB號文件）[3]158，在一定程度上滿足了邊境地區(qū)社會穩(wěn)定和守土固邊的戰(zhàn)略性需要，也突出了越南政府重視越中邊境地區(qū)建設(shè)的決心。

四、中國文山州與越南河江省邊境地區(qū)開放政策對比

中國文山州與越南相互接壤，其與越南河江省接壤的國境線較長，三個對應(yīng)的口岸作為兩國主要往來通道，還有各地邊民互市點和邊境通道。其中，中國天?？诎杜c越南河江清水河口岸的合作與發(fā)展日漸增多，且文山州與河江省眾多邊境縣、鄉(xiāng)、村寨已締結(jié)友好關(guān)系，促進雙邊邊境社會穩(wěn)定發(fā)展，因此文山州是對越開展邊境合作來往的重要前沿地帶。邊境地區(qū)開放政策的內(nèi)容繁多，但文山州與河江省邊境開放政策表現(xiàn)較突出的是在脫貧政策、口岸貿(mào)易、人文交流、邊民享受政策成果等方面，因此本文主要是從這四方面進行對比。

（一）脫貧濟困方面

2020年是中國西部地區(qū)脫貧的重要時間節(jié)點，各地都展開了轟轟烈烈的脫貧工作，并取得了可喜的效果。文山州是云南省經(jīng)濟社會發(fā)展較為滯后的地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展緩慢，產(chǎn)業(yè)單一，廣南縣、西疇縣、馬關(guān)縣、麻栗坡縣等縣份到2020年11月份才先后摘掉貧困的“帽子”。為落實習(xí)近平總書記考察云南時的重要講話精神，著力解決好沿邊地區(qū)群眾的貧困問題，文山州政府結(jié)合《云南省深入實施興邊富民工程改善沿邊群眾生產(chǎn)生活條件三年行動計劃（2018—2020年）》，制定適合文山州具體情況的政策，并頒布《文山州推進興邊富民工程改善沿邊群眾生產(chǎn)生活條件三年行動計劃（2018—2020年）》①參見文山州人民政府印發(fā)的《文山州推進興邊富民工程改善沿邊群眾生產(chǎn)生活條件三年行動計劃（2018—2020年）》。。這項計劃實施范圍為麻栗坡、馬關(guān)、富寧3個邊境縣的14個沿邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)145個行政村（社區(qū)）和1個沿邊農(nóng)場，覆蓋2624個自然村101746戶428689人②數(shù)據(jù)來源于筆者于2020年8月20日在文山州的調(diào)研。。該沿邊三年行動計劃與2015年到2017年實施的第一輪沿邊三年行動計劃相銜接，采取由邊而內(nèi)、梯次推進的方法，按照“五通八有三達到”的要求繼續(xù)推進改善沿邊群眾生產(chǎn)生活條件的各項任務(wù)實現(xiàn)，范圍增加到沿邊14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的所有行政村。另外，加大新型城鎮(zhèn)化建設(shè)力度，把沿邊城鎮(zhèn)建設(shè)提升作為重點加以突出。該沿邊三年行動計劃與扶貧規(guī)劃緊密銜接，與脫貧攻堅同步實施，使得沿邊貧困村有更加完善的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，有力助推沿邊地區(qū)脫貧目標實現(xiàn)。而且該沿邊三年行動計劃與興邊富民工程“十三五”規(guī)劃也相銜接，是文山州落實興邊富民工程的具體化，主要針對改善沿邊地區(qū)群眾生產(chǎn)生活條件，項目內(nèi)容更加具體和細化。文山州通過兩輪沿邊三年行動計劃的實施，繼續(xù)改善沿邊群眾生產(chǎn)生活條件，2020年末邊境地區(qū)貧困戶全部脫貧，過上全面小康生活。

越南國家政府高度重視邊境貧民問題，對于越北邊境邊民扶貧政策主要是2004年7月20日越南政府頒布實施的“134項目（解決貧困戶用水用地困難項目）”和1998年頒布實施的“135項目（發(fā)展特別困難邊遠山區(qū)社會經(jīng)濟項目）”。135項目分三期：1998—2005年為第一期，集中進行特困鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；2006—2010年為第二期，直接投資到特困鄉(xiāng)和村寨；2011—2015年為第三期，直接投資到戶到人[3]106-107。2011年5月19日頒布實施的《關(guān)于2011—2020年可持續(xù)減貧規(guī)劃》，旨在促進越南邊境地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，而且解決邊境民族地區(qū)貧困問題仍是越南政府民族工作的重中之重。針對邊境貧民，越南減貧政策較具體，一是鼓勵邊民回遷政策，如扶持每戶邊民將茅草房改造為鐵皮房或者石棉瓦房，鼓勵并以獎勵的方式讓群眾遷往邊境地區(qū)居住以守護邊境，由政府給予一定建房補助和安家費。對于未通電的地區(qū)每戶邊民每月補償1公斤煤油，有條件的安裝小型發(fā)電機解決照明問題。二是越南政府鼓勵群眾進行炸石造地、地改田和農(nóng)灌溝渠建設(shè)，國家按炸石造地每畝200元（折合人民幣）、地改田每畝300元（折合人民幣）的標準補助群眾，并給予每人每天3到5元（折合人民幣）出工補貼[6]226。越南北部地區(qū)自然條件比較惡劣，基礎(chǔ)設(shè)施相對滯后，邊民的生活比較貧困，越南政府積極規(guī)劃和關(guān)心邊境民生問題，越南發(fā)展邊境地區(qū)經(jīng)濟任重道遠。

（二）口岸開放方面

中越邊境邊民密切來往，邊境貿(mào)易合作也越來越頻繁，兩國在邊境地區(qū)設(shè)置口岸、邊民互市點及專用通道，方便兩國邊民來往和邊境經(jīng)濟的發(fā)展。文山州邊境地區(qū)包括麻栗坡、馬關(guān)、富寧三縣14個邊境鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）與越南的河江、老街兩省9縣58個鄉(xiāng)（社）直接接壤，文山州有3個邊境口岸、24個邊民互市點、9條邊境通道，是對越開展邊境貿(mào)易的重要領(lǐng)域。三個邊境口岸分別是天保、都龍、田蓬口岸。其中天?？诎妒?993年2月經(jīng)國務(wù)院批準恢復(fù)開放，2011年6月，國務(wù)院批準為國際公路客貨運輸口岸，2014年正式對第三國開放。都龍口岸是2015年1月12日經(jīng)國務(wù)院批準為國際性常年開放公路客運貨運一類口岸，2017年8月9日通過國家驗收，2018年1月正式開放。田蓬口岸是1996年9月經(jīng)云南省人民政府批準開放的國家二類口岸，2018年2月13日批準升格為國家一類口岸，是雙邊常年開放公路客貨運輸口岸①數(shù)據(jù)來源于筆者于2020年8月20日在文山州的調(diào)研。。在貨運方面，目前只有天?？诎墩ｉ_展貨物跨境運輸業(yè)務(wù)。都龍口岸因國家交通運輸部未授權(quán)辦理國際道路運輸許可業(yè)務(wù)，貨物跨境運輸仍處于關(guān)閉狀態(tài)，未開展跨境貨物運輸業(yè)務(wù)。田蓬口岸未正式開放，無跨境貨物運輸業(yè)務(wù)。天?？诎妒俏纳脚c河江主要貿(mào)易來往口岸，目前天?？诎对诮?jīng)濟貿(mào)易、人員交流等方面都具備了推動文山地區(qū)走向東南亞的條件。

自1991年越共“七大”以來，越南建立了北部重點經(jīng)濟區(qū)，并在芒街設(shè)立了首個經(jīng)濟特區(qū)。為擴大雙邊經(jīng)濟合作，越南與中國共同提出“兩廊一圈”計劃。2008年4月，越南政府審議通過《越南到2020年口岸經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，計劃到2020年在邊境地區(qū)新建7個口岸經(jīng)濟區(qū)，目前天保—清水河跨境經(jīng)濟合作區(qū)尚未落地實施[3]108。越南北方與文山州三個口岸對應(yīng)的口岸有清水河口岸、箐門口岸、上蓬口岸，目前越南政府已經(jīng)批準清水河口岸進一步擴大對外開放，允許第三國人員、貨物出入境。其他兩個口岸基礎(chǔ)設(shè)施比較落后，正在建設(shè)當中。隨著邊境貿(mào)易的發(fā)展，越南不斷修改和完善邊境貿(mào)易政策，越南給予邊境地區(qū)及口岸許多優(yōu)惠政策：一是鼓勵人口往口岸遷移，增加口岸常住人口，逐步從內(nèi)地和山區(qū)遷移農(nóng)戶到清水河口岸附近居住，使常住人口增加至1萬人以上，并將清水社升格為副縣級鎮(zhèn)。二是信貸優(yōu)惠，在河江省貸款用于家畜、家禽、蜜蜂、水產(chǎn)養(yǎng)殖及新建茶葉加工廠的投資項目，可在本省各商貿(mào)銀行辦理貸款業(yè)務(wù)并免交手續(xù)費，在貸款后24個月內(nèi)可獲得低于現(xiàn)有利率50%的優(yōu)惠。三是企業(yè)投資優(yōu)惠，獲利后在當?shù)剡M行再投資的，可返還投資者50%的企業(yè)所得稅，如果投資者再追加投資的，可以返還投資者100%的企業(yè)所得稅。四是土地優(yōu)惠政策，在口岸投資發(fā)展五年以內(nèi)的客商租用土地全部免租金，在口岸投資發(fā)展5至10年的客商租用土地免稅50%，在口岸經(jīng)商的客戶及項目投資者1至5年免繳個人和企業(yè)所得稅。對在口岸投資加工、生產(chǎn)和組裝出口的商品，實行增值稅全免。五是邊境口岸優(yōu)惠政策，每年關(guān)稅收入在2500萬元（折合人民幣）以內(nèi)的，全部留給當?shù)赜糜诳诎痘A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，關(guān)稅收入在2500萬元（折合人民幣）以上的，50%留給當?shù)?，關(guān)稅收入過低的經(jīng)濟區(qū)，國家另行給予補貼[6]226。以上都是越南政府針對邊境口岸及邊境經(jīng)濟貿(mào)易出臺的優(yōu)惠政策，主要是扶持邊境地區(qū)的貧困人口，推動越中邊境經(jīng)濟社會發(fā)展，改善邊疆地區(qū)居民生產(chǎn)與生活條件，促進邊疆穩(wěn)定和經(jīng)濟快速發(fā)展。

（三）人文交流方面

中越邊境地區(qū)居住著許多跨境民族，民族習(xí)俗相似，語言相通，往來密切，兩邊民族常一起慶祝和籌備民族傳統(tǒng)節(jié)日，如苗族花山節(jié)、瑤族盤王節(jié)等。因此，文山州政府與河江省政府非常重視兩國跨境民族地區(qū)文化的發(fā)展。2012年6月，文山州人民政府與越南河江省人民委員會簽署了《中國云南省文山州人民政府與越南河江省人民委員會2012—2015年合作規(guī)劃》，這是第一階段文化的發(fā)展。2015年12月，兩地區(qū)政府又簽署了《中國文山州人民政府和越南河江省人民委員會2016—2020年合作規(guī)劃》，這兩個《合作規(guī)劃》均將推動沿邊村寨和鄉(xiāng)鎮(zhèn)締結(jié)友好關(guān)系作為實施內(nèi)容之一[6]227。近幾年來，雙邊互訪往來越來越多，兩國地方政府積極互相學(xué)習(xí)與交流。2016—2020年五年間，文山州越南友好往來團組共125個1669人次，其中邀請團組55個979人次、派出團組70個690人次。文山州政府也多次派團出訪越南，越南河江、老街、宣光、廣寧、海防等領(lǐng)導(dǎo)也多次應(yīng)邀訪問文山。同時，文山州各縣及各部門積極與越南河江省的有關(guān)部門開展友好交流活動，加強友城和友好鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）締結(jié)工作，如2019年馬關(guān)縣與越南河江省箐門縣簽署了《締結(jié)友好縣關(guān)系協(xié)議書》，正式締結(jié)為友好縣，富寧縣與河江省同文縣建立友好縣的工作也在推進中。截至目前，文山州與越南河江、老街兩省共建立了5對友好縣（市）關(guān)系，分別是文山州—河江市、麻栗坡縣—北光縣、富寧縣—苗旺縣、馬關(guān)縣—箐門縣、馬關(guān)縣—猛康縣。此外，麻栗坡、馬關(guān)、富寧3個邊境縣的8個邊境鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村寨與對應(yīng)接壤的越南邊境鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）共締結(jié)了34對友好鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和4對友好村寨[6]227。友好鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村寨的建立對中越邊境地區(qū)的和睦共處、社會穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮了積極的推動作用。

為發(fā)揮沿邊鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村寨基層組織的作用，維護邊境地區(qū)和平、安寧和穩(wěn)定，及時妥善處置雙方邊民之間的糾紛，越南河江省政府積極與中國云南文山各縣各鎮(zhèn)締結(jié)友好縣（鎮(zhèn)），利用雙方傳統(tǒng)節(jié)日，開展民族文化活動，豐富雙方邊民文化生活，增進友誼。例如富寧田蓬山腳—苗旺上蓬磨房友好村寨每年春節(jié)輪流組織為期7天的苗族花山節(jié)活動，馬關(guān)金廠鎮(zhèn)下金廠村—箐門雞嘎鄉(xiāng)后溝村組織活動已形成常態(tài)[6]226。締結(jié)邊境友好鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），有效地加強了雙方基層組織的合作交流，進一步夯實了中越友好的民間基礎(chǔ)。此外，越南政府在加強邊民文化建設(shè)中，為邊境沿線村（社）免費安裝“211”站和地面衛(wèi)生接收站及中波發(fā)射臺。邊民憑票每買一臺電視機給予50%的優(yōu)惠，并贈送邊民群眾每戶一臺收音機。越北邊民主要聚居的是岱族、赫蒙族、泰族、泐族、布依族、仡佬族等，民族元素很豐富，每個民族都保留傳統(tǒng)的文化元素，政府鼓勵邊民將本民族特色文化申報為文化遺產(chǎn)，鼓勵河江邊境旅游與文山邊境旅游連接起來，形成一道亮麗的風(fēng)景，推廣文山—河江—海防自駕游線路[7]。

（四）開放政策的成果

2020年8月，筆者參與了麻栗坡縣天保鎮(zhèn)天保村和天?？诎墩{(diào)研，在調(diào)研過程中筆者看到天保村煥然一新的面貌，有精致洋氣的小樓房，每戶樓頂插著的鮮紅的黨旗、國旗迎風(fēng)飄揚，房前屋后栽有果樹和綠草，村里道路、水、電各項基礎(chǔ)設(shè)施完好，路燈、廣場、活動室等也一應(yīng)俱全，傳遞著美麗村莊的氣息。這之前村里仍然有許多經(jīng)濟困難的家庭，如村民小蒙，家有7口人，因病致貧，被納入建檔立卡貧困戶。但自從黨和政府大力幫扶貧困戶，幫助建房、指導(dǎo)村民自主創(chuàng)業(yè)以來，小蒙和妻子自強自立，在政府的支持幫助下不僅建起了小別墅，還依托老山神炮旅游景區(qū)開了一家農(nóng)家樂，服務(wù)邊境旅游，家庭收入大大增加，生活水平逐步提高[6]226。很多村民在黨和政府的幫扶下實現(xiàn)了脫貧。與越方邊民的住房條件相比，中國邊民覺得中國的住房條件更好，越南鄉(xiāng)鎮(zhèn)大多是簡陋的小瓦房，且越南邊境道路硬化不足，人居環(huán)境也較差。近年來，黨和政府大力加強邊境地區(qū)的各項基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，邊境村村水泥路互通，安裝太陽能路燈，家家通電、水等?？梢娫谘剡呴_放建設(shè)中中國投入了大量的資金，幫助邊民致富，建設(shè)美麗的邊境鄉(xiāng)村，提高了邊民的生活質(zhì)量，讓邊民過上了更好的生活。

2020年新冠肺炎疫情爆發(fā)，中國邊境口岸只允許貨物通過，各種邊境口岸管理非常嚴格，外國人不能入境，回國者要進行核酸檢測和隔離確保安全才能過境。8月份中國疫情已經(jīng)基本控制，但當時越南還有疫情，筆者到天保口岸調(diào)研時，口岸貿(mào)易區(qū)只有本地少部分邊民，鎮(zhèn)上的越南風(fēng)情街、商貿(mào)街全部關(guān)門。當?shù)鼐用癖P大姐在邊境聯(lián)檢樓做幫廚工作，同時也在口岸越南風(fēng)情街開茶鋪，筆者向她了解了疫情期間邊境貨物出售的問題。據(jù)了解，短期內(nèi)貨物出售不出去可以儲存在空調(diào)房，期間縣政府協(xié)助村民開通了網(wǎng)上銷售渠道，還幫村民聯(lián)系外地大工廠、辦公樓等需要貨物的單位，維持低速的貨物流動[6]227。此外，在疫情嚴重期間，地方政府組織村民守邊，每晚派遣村民嚴守各個邊境通道，邊民積極參與保護邊境村寨的安全。

黨和政府關(guān)注邊疆發(fā)展，創(chuàng)新思路，解決邊民實際問題，努力讓邊民過上更好的日子，讓邊民心中充滿作為中國人的自豪感和認同感，增強邊民守護邊疆、保衛(wèi)邊疆、奉獻邊疆的責(zé)任感。

綜上，中越兩國根據(jù)不同國情出臺相應(yīng)政策。中國的邊民政策注重整體性、開放性。為充分發(fā)揮文山州獨特的區(qū)位優(yōu)勢，積極融入“一帶一路”建設(shè)，推進文山州經(jīng)濟社會現(xiàn)代化進程，加快文山對外開放和興邊富民步伐，做大做強邊境貿(mào)易、積極實施對外開放政策是文山州推進重點產(chǎn)業(yè)和外向型經(jīng)濟發(fā)展的重要舉措。而越南邊疆政策比較突出個體，有針對性，但出臺的相關(guān)政策更新速度沒有中國快，這樣使邊疆政策受到限制，很難與時俱進并大面積開展，越南政府對北部貧困地區(qū)投入相對不足。

五、雙邊開放政策對比的啟示

中越雙方在邊境對外政策上具有不同的特點，也具有需要進一步改進和完善的地方。

一是從政策概念界定和政策構(gòu)成對比分析得出，兩國以對外開放推動兩國邊境地區(qū)的合作與發(fā)展。中國明確提出對外開放的定義，并把對外開放作為我國一項長期的基本國策，要堅定不移擴大對外開放，穩(wěn)定產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈，以開放促改革促發(fā)展，也鼓勵邊民開展對外發(fā)展與合作。而越南在2005年出臺《到2010年穩(wěn)定越中邊境各鄉(xiāng)居民點的規(guī)劃》[3]162，對越北邊境地區(qū)進行統(tǒng)一規(guī)劃，加強越北邊境地區(qū)與中國邊境地區(qū)的合作與發(fā)展。且越南政府在對邊境對外發(fā)展中的每項優(yōu)惠政策都很具體，范圍小、優(yōu)惠幅度大，這跟越南邊境地區(qū)人口少有關(guān)。我國雖然人口多，但邊境山區(qū)邊民人口并沒有內(nèi)地的多，而且大部分山區(qū)經(jīng)濟發(fā)展慢，自然條件非常惡劣。所以針對這些邊境山區(qū)，中國政府采取幅度大的優(yōu)惠政策扶持貧困戶，鼓勵他們從山區(qū)走出來，繼續(xù)改善邊民貿(mào)易條件，建設(shè)一批邊民集市點，積極開展互助合作社、“邊民互市+加工”、“邊民集市+加工”等對外發(fā)展模式。

二是從開放政策具體內(nèi)容對比得知，兩國政策著力點有差異。兩國根據(jù)不同國情出臺相應(yīng)政策，中國在邊民政策中注重整體性，但中國邊境開放地區(qū)在經(jīng)濟戰(zhàn)略中的地位不高，盡管國家規(guī)定邊境特殊地區(qū)可以根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟情況申請獲得保稅區(qū)、跨境經(jīng)濟合作區(qū)等享受海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)的待遇，但目前文山州麻栗坡天保與清水河的跨境經(jīng)濟合作區(qū)建設(shè)推進緩慢，麻栗坡邊境經(jīng)濟合作區(qū)未完全建成運營。近幾年中國對中越邊境地區(qū)采取一對一幫扶的方式，在扶貧政策上與內(nèi)地貧困地區(qū)采取一樣的幫扶方法。但是越南政府更注重經(jīng)濟戰(zhàn)略性、針對性，越方給予邊境貿(mào)易尤其是口岸經(jīng)濟區(qū)發(fā)展很高的戰(zhàn)略地位、非常多的優(yōu)惠政策支持，將邊境口岸經(jīng)濟區(qū)列入越南鼓勵投資優(yōu)惠區(qū)域的范圍，以多種形式大力支持口岸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。因此，中國應(yīng)從經(jīng)濟戰(zhàn)略上重視邊境地區(qū)的開放特別是邊境口岸的開放發(fā)展，把邊境特殊經(jīng)濟區(qū)作為瀾湄合作、中國—中南半島經(jīng)濟走廊、大湄公河次區(qū)域合作、兩廊一圈等重要樞紐,并將其上升到國家對外開放和國際經(jīng)濟合作的重要戰(zhàn)略地位。同時，要放權(quán)給邊境地區(qū)，使得邊境地區(qū)有更多自主權(quán)發(fā)展對外經(jīng)濟。

三是兩國政策落實協(xié)調(diào)一致都不夠。不論是中方還是越方，對于邊境邊民享受政策的規(guī)定都是比較籠統(tǒng)的，對于邊境地區(qū)發(fā)展一直缺乏系統(tǒng)的發(fā)展戰(zhàn)略，經(jīng)常忽視一些實惠的中小項目和當?shù)靥厥獾拿褡逦幕痆1]19。文山州及河江省的邊境地區(qū)民族文化多樣，許多少數(shù)民族跨境而居，這些地區(qū)聚居了壯族（岱族）、苗族（赫蒙族）、瑤族等多個少數(shù)民族，每個民族都有自己的特色文化，應(yīng)注重發(fā)展少數(shù)民族文化的多樣性。兩國在邊境地區(qū)實行的政策應(yīng)既能包括所有普通邊民都可以享受的優(yōu)惠政策，也有針對特殊邊民群體的優(yōu)惠政策，不同的群體都有不同的優(yōu)惠政策。此外，中越邊境地區(qū)受歷史因素的影響，邊民情緒容易受到中越關(guān)系變動的影響，因此，邊境地區(qū)的和諧發(fā)展是實施對外開放政策的重中之重。

總之，中越兩國邊境地區(qū)各方面發(fā)展都不如內(nèi)地發(fā)達地區(qū)，尤其是文山州與河江省接壤的邊境地區(qū)，各項基礎(chǔ)設(shè)施條件都不如其他中越邊境地區(qū)。但是文山州積極響應(yīng)國家沿邊發(fā)展的號召，實施對外開放政策，以對外開放推動兩國邊境地區(qū)的合作與發(fā)展，加強邊境地區(qū)對外經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。但是由于兩國兩地區(qū)開放政策的著力點不同，兩國邊民的民情也有差異，所以兩國兩地區(qū)邊境開放政策實施的效果也不一樣。全方面實施邊境開放政策是兩地政府的工作重心之一，但兩地邊境政策落實協(xié)調(diào)一致不夠。由于中越邊境地區(qū)聚居眾多少數(shù)民族，且不少是跨境民族，各民族之間風(fēng)俗習(xí)慣可能不同，也可能相似，所以政策應(yīng)該是根據(jù)邊民民情而實施，而不能一刀切，也不能一項政策對整個邊境地區(qū)都適用。兩國兩地邊境開放政策都有各自不同的特點，且兩國兩地開放政策協(xié)調(diào)一致都具有需要進一步改進和完善的地方，實現(xiàn)全面協(xié)調(diào)發(fā)展仍是兩國兩地開放政策的重點。

邊疆開發(fā)開放是一盤事關(guān)國家和民族命運的“大棋”，習(xí)近平總書記指出，“要著眼歐亞大舞臺、世界大棋局，加強邊疆建設(shè)；要深化實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，加快邊疆開放開發(fā)步伐，拓展支撐國家發(fā)展的新空間”[8]。2018年越南首次成為中國在東盟的最大貿(mào)易伙伴。2020年11月15日中國等十五個國家正式簽署《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP），明確中國與東盟十國及其他成員國建立了全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系[9]。加強中越邊境地區(qū)對外開放發(fā)展，可以發(fā)揮邊境地區(qū)促進中越經(jīng)貿(mào)往來和區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系發(fā)展的作用。因此，中越兩國應(yīng)繼續(xù)推進邊境地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善邊境交通道路和其他基礎(chǔ)設(shè)施，加強邊境特色文化的發(fā)展，打造邊境地區(qū)產(chǎn)業(yè)和文化品牌，加快天保—清水河等跨境經(jīng)濟合作區(qū)建設(shè)，共同推進中越邊境地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展。