肖常龍

引言

自2015年4月以來，隨著《水污染防止行動(dòng)計(jì)劃》（以下簡稱“水十條”）的出臺(tái)，國務(wù)院將科學(xué)劃定畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)（以下簡稱禁養(yǎng)區(qū)）作為推進(jìn)農(nóng)村污染防治的重大舉措之一，對(duì)國內(nèi)生態(tài)環(huán)境、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以及農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路產(chǎn)生巨大影響。實(shí)際上，禁養(yǎng)區(qū)在我國已經(jīng)存在較長時(shí)間。在21世紀(jì)前十年，禁養(yǎng)區(qū)由各省市縣自行安排劃定，以滿足本地區(qū)的發(fā)展要求。2013年11月，國務(wù)院發(fā)布《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》，以行政法規(guī)的形式開始對(duì)全國禁養(yǎng)區(qū)劃定工作進(jìn)行指導(dǎo)管理。直至2015年“水十條”的出臺(tái)，國家對(duì)禁養(yǎng)區(qū)的劃定形成完整思路，納入全面法治體系，以此加強(qiáng)干預(yù)禁養(yǎng)區(qū)的科學(xué)劃定和管理。2019年9月，生態(tài)環(huán)境部和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)劃定和管理促進(jìn)生豬生產(chǎn)發(fā)展的通知》、國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于穩(wěn)定生豬生產(chǎn)促進(jìn)轉(zhuǎn)型升級(jí)的意見》，共同應(yīng)對(duì)2019年上半年生豬肉品價(jià)格的較大幅度上漲。2020年“中央一號(hào)”文件將生豬穩(wěn)產(chǎn)保供作為當(dāng)前經(jīng)濟(jì)工作的一件大事，國務(wù)院辦公廳下發(fā)多條穩(wěn)定生豬生產(chǎn)、增強(qiáng)豬肉供應(yīng)能力的政策文件[1]。禁養(yǎng)區(qū)的劃定和管理已經(jīng)成為重大社會(huì)問題，無論對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)還是國內(nèi)畜禽肉品市場(chǎng)發(fā)展以及農(nóng)村未來發(fā)展，都有深刻影響。為此，本文擬以禁養(yǎng)區(qū)劃定和管理工作中出現(xiàn)的問題事實(shí)為出發(fā)點(diǎn)，分析禁養(yǎng)區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在的沖突與協(xié)調(diào)，從法律角度將二者納入統(tǒng)一視野與體系，進(jìn)一步探究有效推動(dòng)禁養(yǎng)區(qū)工作的思路。

一、禁養(yǎng)區(qū)陷入生態(tài)環(huán)境保護(hù)與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“兩難”邏輯困境

畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)劃定是從空間布局上引導(dǎo)畜禽養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的有效措施[2]，一般包含四個(gè)要素：禁養(yǎng)空間范圍、禁養(yǎng)規(guī)定性動(dòng)作、禁養(yǎng)對(duì)象和禁養(yǎng)調(diào)整時(shí)間①禁養(yǎng)空間范圍要素：禁養(yǎng)空間明確性、禁養(yǎng)空間邊界、禁養(yǎng)空間范圍大?。唤B(yǎng)規(guī)定性動(dòng)作要素：禁止建設(shè)畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)（小區(qū)），禁止建設(shè)有污染物排放的畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)（小區(qū)），關(guān)閉、搬遷或拆除畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)（小區(qū)）和養(yǎng)殖專業(yè)戶；禁養(yǎng)對(duì)象要素：禁養(yǎng)畜禽種類和禁養(yǎng)畜禽規(guī)模（量化標(biāo)準(zhǔn)）；禁養(yǎng)調(diào)整時(shí)間要素：禁養(yǎng)區(qū)劃定后原則上5年內(nèi)不作調(diào)整，需要調(diào)整的，根據(jù)《禁養(yǎng)區(qū)劃定技術(shù)指南》開展工作。。在劃定和管理禁養(yǎng)區(qū)的過程中，絕大多數(shù)問題是由于行政管理機(jī)關(guān)和農(nóng)民畜禽養(yǎng)殖者在以上單一要素或組合要素存在沖突而引發(fā)①事實(shí)上也存在因禁養(yǎng)區(qū)劃定和管理而導(dǎo)致平等主體之間或個(gè)人與集體之間的權(quán)利糾紛與利益沖突，例如2018年福建寧德林尤春與林春谷買賣合同糾紛案，2019年萊西市水集街道崗河頭村民委員會(huì)與姜日忠租賃合同糾紛案等。由于以上案例社會(huì)影響較小，所以本文沒有納入研究視野。。例如，在禁養(yǎng)空間劃定范圍存在過大過小的問題：2018年上半年，江蘇省部分縣鎮(zhèn)村打造無畜禽縣、無畜禽鎮(zhèn)、無畜禽村，無差別禁養(yǎng)、任意擴(kuò)大禁養(yǎng)空間范圍，導(dǎo)致部分農(nóng)民畜禽養(yǎng)殖者和畜禽養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)遭受無辜打擊，嚴(yán)重影響了普通農(nóng)民家庭的正常生活需要和市場(chǎng)的供需平衡。與之相對(duì)，2016年11月廣西玉林未按整改要求將重點(diǎn)支流劃定禁養(yǎng)區(qū)，河南周口西華縣僅要求河道兩側(cè)河堤內(nèi)范圍劃定禁養(yǎng)區(qū)，禁養(yǎng)空間范圍過小，使生態(tài)環(huán)境保護(hù)得不到有效落實(shí)。以上案例也包含違反禁養(yǎng)規(guī)定性要求和禁養(yǎng)對(duì)象要素。因此，禁養(yǎng)區(qū)劃定和管理問題的情況往往比較復(fù)雜多樣。

結(jié)合近幾年發(fā)生的禁養(yǎng)區(qū)法律案件來看，社會(huì)關(guān)注點(diǎn)主要集中在禁養(yǎng)執(zhí)行中的行政行為合法性上，表現(xiàn)在行政主體多以程序性違法為主，而行政相對(duì)人（多數(shù)是農(nóng)民）多以實(shí)體性違法為主。例如，2019年4月廣東省高級(jí)人民法院審結(jié)的陳賜湖訴博羅縣人民政府城鄉(xiāng)建設(shè)行政管理賠償一案中，博羅縣政府和福田鎮(zhèn)政府因違反行政強(qiáng)制法規(guī)定的強(qiáng)拆法定程序——未聽取申述、申辯，未依法履行催告程序等，對(duì)陳賜湖的養(yǎng)豬場(chǎng)及設(shè)施進(jìn)行強(qiáng)拆，被確認(rèn)為行政行為違法并要求進(jìn)行行政賠償，行政相對(duì)人陳賜湖的涉案豬場(chǎng)房屋建筑因無法提供有效權(quán)屬證明而被認(rèn)定為非法建筑、違章建筑。這類案例是當(dāng)前審理禁養(yǎng)區(qū)案件的主要部分②參見通過愛企查網(wǎng)查詢的陳賜湖訴博羅縣人民政府房屋拆遷管理(拆遷)行政賠償賠償判決書，2019年6月26日。類似案例還包括2019年9月審結(jié)的惠來縣大南山鳳奇種養(yǎng)專業(yè)合作社訴揭陽市大南山華僑管理區(qū)管理委員會(huì)二審行政判決案等。。另外也有對(duì)禁養(yǎng)區(qū)設(shè)置合法性提起法律訴訟，但總體而言數(shù)量較少。例如，2019年9月最高人民法院審結(jié)的黃飛訴信陽市平橋區(qū)人民政府再審審查與審判監(jiān)督一案，再審申請(qǐng)人黃飛針對(duì)平橋區(qū)政府關(guān)于禁養(yǎng)區(qū)“一刀切”的做法和相關(guān)補(bǔ)償問題提起訴訟，最高人民法院審結(jié)結(jié)果指令河南省高級(jí)人民法院再審，并在再審期間中止原判決的執(zhí)行。

通過分析大量社會(huì)事實(shí)和諸多案件發(fā)現(xiàn)，引發(fā)禁養(yǎng)區(qū)產(chǎn)生系列社會(huì)問題的原因一方面似乎是缺乏科學(xué)劃定禁養(yǎng)區(qū)的辦法，導(dǎo)致禁養(yǎng)區(qū)設(shè)立不符合實(shí)際情況或部分群體利益要求，另一方面可能是行政程序正義意識(shí)有待加強(qiáng)和工作作風(fēng)存在問題等。這些原因可以解釋發(fā)生的一部分具體問題，但無法解釋問題存在的廣泛性與普遍性。在有畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)劃定技術(shù)指南和相關(guān)行政管理機(jī)關(guān)積極作為下，禁養(yǎng)區(qū)劃定問題仍然成為社會(huì)重大問題，其背后必然有著更為深刻的邏輯規(guī)律。禁養(yǎng)區(qū)政策作為治理畜禽養(yǎng)殖業(yè)面源污染的重要環(huán)境規(guī)制手段，能否實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙贏[3]？似乎普遍認(rèn)為禁養(yǎng)區(qū)已經(jīng)陷入生態(tài)環(huán)境保護(hù)與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“兩難”的邏輯困境——無法兼顧平衡二者之間的關(guān)系，且往往以犧牲農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展為代價(jià)進(jìn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)。在實(shí)踐中，整體行政區(qū)劃或區(qū)劃內(nèi)大面積區(qū)域被列為禁養(yǎng)區(qū)，進(jìn)行長時(shí)間的、高強(qiáng)度的禁養(yǎng)清除專項(xiàng)行動(dòng)，是地方政府的普遍做法。在諸多法律案件中，極少看到有提起規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)（小區(qū)）搬遷重建的申訴和支持規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)（小區(qū)）搬遷重建的判決。

二、禁養(yǎng)區(qū)存在的三大法律問題

禁養(yǎng)區(qū)陷入生態(tài)環(huán)境保護(hù)與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“兩難”邏輯困境，在法律層面集中體現(xiàn)在生態(tài)環(huán)境法治、農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利保護(hù)和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持的關(guān)系問題上。生態(tài)環(huán)境法治是禁養(yǎng)區(qū)的首要問題，是國家生態(tài)文明建設(shè)和全面法治建設(shè)的重大任務(wù)；農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利保護(hù)存在于農(nóng)村法治實(shí)踐中，是導(dǎo)致“兩難”問題的敏感因素；農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持是禁養(yǎng)區(qū)的中心問題，任何措施都不能阻礙或削弱農(nóng)村的發(fā)展。

（一）生態(tài)環(huán)境法治的合法性與合理性

禁養(yǎng)區(qū)最初設(shè)立的目的是保護(hù)生態(tài)環(huán)境，貫徹“以防為主、防治結(jié)合、綜合治理”的治污原則，其實(shí)踐證實(shí)了各地區(qū)在加強(qiáng)保護(hù)生態(tài)環(huán)境理念方面的正確性。但“正義觀念與社會(huì)利益或福利之間有一個(gè)重要的連接點(diǎn)應(yīng)當(dāng)注意到。幾乎不存在有利于或促進(jìn)所有人福利的社會(huì)變遷或法律”[4]。在這個(gè)過程中，部分人的利益特別是短期利益會(huì)受到損害，但在證實(shí)過程中體現(xiàn)出來的正義性和必然性則推動(dòng)禁養(yǎng)區(qū)必須實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境法治的合法性和合理性。合法性意味著生態(tài)環(huán)境法治“有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”，進(jìn)入有序治理階段；合理性是生態(tài)環(huán)境法治的內(nèi)在要求，是對(duì)人民美好生活需求的時(shí)代回應(yīng)。二者共同構(gòu)成生態(tài)環(huán)境法治的形式與內(nèi)容。

1.全面依法治國對(duì)禁養(yǎng)區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)提出法治化要求

2014年10月，十八屆四中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，標(biāo)志著中國進(jìn)入全面依法治國的時(shí)代。作為生態(tài)文明建設(shè)的重要一環(huán)——禁養(yǎng)區(qū)的劃定與管理也逐漸進(jìn)入全面法治的范疇。2015年新的《環(huán)境保護(hù)法》開始實(shí)施。該法明文規(guī)定，“保護(hù)環(huán)境是國家的基本國策”，“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)”，“畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)的選址、建設(shè)和管理應(yīng)當(dāng)符合有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，并科學(xué)處理廢棄物，防止污染環(huán)境”。2018年新的《水污染防治法》開始實(shí)施，同樣對(duì)畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)（小區(qū)）和畜禽散養(yǎng)密集區(qū)做出明確規(guī)定。兩部法律的重新修訂，對(duì)于禁養(yǎng)區(qū)的法律支撐提供了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，是全面依法治國在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的落地。與過去相比，生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法基本解決了“有法可依”的問題，有效樹立起法治權(quán)威。但隨著禁養(yǎng)區(qū)在全國鋪開，法律的“留白”越來越凸顯生態(tài)環(huán)境治理的緊急特征。這表現(xiàn)在，一方面，生態(tài)環(huán)境法治體制亟須變革以適應(yīng)當(dāng)前全新的執(zhí)法格局和執(zhí)法要求，實(shí)現(xiàn)環(huán)保機(jī)構(gòu)垂直管理制度改革，改變被動(dòng)執(zhí)法、職權(quán)職責(zé)不匹配不一致、“執(zhí)法即違法”的現(xiàn)狀，另一方面，禁養(yǎng)區(qū)在事實(shí)上是“綜合”治理區(qū)，多行政主體交叉、條塊并存的局面長期存在，往往容易催生禁養(yǎng)盲目擴(kuò)大化問題，并導(dǎo)致權(quán)責(zé)混亂。這兩方面都是法律必須解決的重要問題。

不言而喻，法律對(duì)于現(xiàn)代國家與社會(huì)而言，其意義和作用都是其他治理手段無法比擬的。在全國統(tǒng)一市場(chǎng)上，由法律宣布對(duì)禁養(yǎng)區(qū)進(jìn)行管轄調(diào)整，意味著公眾意志對(duì)禁養(yǎng)區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的認(rèn)可與支持，任何個(gè)人以私利為出發(fā)點(diǎn)破壞生態(tài)環(huán)境的行為，都會(huì)受到法律的制裁。農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展在禁養(yǎng)區(qū)必然也受到法律的調(diào)整。這是國家在社會(huì)治理上的創(chuàng)新，這種創(chuàng)新本身要求覆蓋禁養(yǎng)區(qū)，以維護(hù)全國市場(chǎng)的統(tǒng)一性。

2.人民美好生活需求對(duì)禁養(yǎng)區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)提出權(quán)利化要求

十九大報(bào)告指出，我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。人民美好生活需求包括對(duì)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和保護(hù)的要求。隨著法治社會(huì)發(fā)展，人民美好生活需求會(huì)持續(xù)通過具體的權(quán)利來表達(dá)，對(duì)于禁養(yǎng)區(qū)，將原先廣泛存在于該空間且呈現(xiàn)落后特征的畜禽養(yǎng)殖權(quán)利排擠出去，或者是該權(quán)利自身主動(dòng)調(diào)整出來——農(nóng)民畜禽養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)向現(xiàn)代化生產(chǎn)方式邁進(jìn)的標(biāo)志性動(dòng)作。相較于前者，后者明顯會(huì)降低在該空間發(fā)生沖突的概率。因此，禁養(yǎng)區(qū)是公眾權(quán)利集合的承載體。

這種事實(shí)上的權(quán)利集聚，不僅需要得到法律上做出的安排協(xié)調(diào)，更需要得到法律的維護(hù)與固定——最強(qiáng)有力的方式是通過法律條文確定公眾在生態(tài)環(huán)境方面的法律權(quán)利，將具體的法律權(quán)利概念予以固定，并設(shè)計(jì)切實(shí)可行的訴權(quán)機(jī)制。盡管這需要漫長的時(shí)間沉淀與實(shí)踐積累，但在現(xiàn)實(shí)中，自2012年新的《民事訴訟法》首次規(guī)定民事公益訴訟制度后，且2015年新的《環(huán)境保護(hù)法》明確可提起公益訴訟的社會(huì)組織主體資格和全國人大常委會(huì)授權(quán)13省市試點(diǎn)檢察院開始提起環(huán)境公益訴訟以來，這種權(quán)利化趨勢(shì)就已勢(shì)不可擋。作為當(dāng)前中國治理全國最廣闊區(qū)域生態(tài)環(huán)境的禁養(yǎng)區(qū)空間，必然是這種趨勢(shì)的主場(chǎng)。

全面依法治國對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)提出法治化要求，提出合法性所在的問題，而權(quán)利作為法律的核心，不可能只有法律增長沒有權(quán)利成長。因此兩者是相輔相成的，全面依法治國和人民美好生活需求是一致的，合法性與合理性是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的兩個(gè)面。

（二）農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利保護(hù)的復(fù)雜性

農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利保護(hù)是禁養(yǎng)區(qū)法律問題中的隱性問題，但卻是最活躍最激烈的場(chǎng)景，只有深入到農(nóng)村的法律實(shí)踐才會(huì)發(fā)現(xiàn)。由于農(nóng)村傳統(tǒng)生產(chǎn)習(xí)慣與歷史因素，生產(chǎn)與生活常常以較為密切的結(jié)合方式存在。例如，農(nóng)村養(yǎng)殖場(chǎng)（小區(qū)）中常常建有住宅性質(zhì)的房屋或其他建筑。再加之土地因素——國家（行政主體）、集體、家庭與個(gè)人均在其中扮演各樣“搖擺角色”[5]及法律變遷引起土地性質(zhì)改變①2010年9月30日，原國土資源部、農(nóng)業(yè)部發(fā)布國土資發(fā)（2010）155號(hào)《關(guān)于完善設(shè)施農(nóng)用地管理有關(guān)問題的通知》（以下簡稱155號(hào)通知），其中第一部分“進(jìn)一步界定設(shè)施農(nóng)用地范圍”中，將“規(guī)模化養(yǎng)殖中畜禽舍（含場(chǎng)區(qū)內(nèi)通道）、畜禽有機(jī)物處置等生產(chǎn)設(shè)施及綠化隔離帶用地”明確為設(shè)施農(nóng)業(yè)用地，第三部分“規(guī)范設(shè)施農(nóng)用地審核”，對(duì)農(nóng)業(yè)設(shè)施的建設(shè)與用地程序作出明確規(guī)定，“由經(jīng)營者提出申請(qǐng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府申報(bào)，縣級(jí)政府審核同意”，通知最后還規(guī)定，“對(duì)于歷史遺留的、尚未辦理用地手續(xù)的設(shè)施農(nóng)用地，各地應(yīng)按照本《通知》規(guī)定要求予以妥善處理”。，傳統(tǒng)道德、風(fēng)俗習(xí)慣與現(xiàn)代生產(chǎn)關(guān)系在農(nóng)村的自然延伸相融合與抵觸，都增大了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利保護(hù)的復(fù)雜程度與難度。如果不能使農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利在禁養(yǎng)區(qū)得到有效維護(hù)，禁養(yǎng)區(qū)在生態(tài)環(huán)境保護(hù)上就是失敗的，也必然嚴(yán)重挫傷農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的積極性。因此，在全面依法治國的過程中，必須對(duì)農(nóng)村的諸多特殊情況予以客觀公正全面充分的法律評(píng)價(jià)。

從大量法律案件的分析來看，農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利保護(hù)在禁養(yǎng)區(qū)問題上有著五條邏輯線索：

一是無實(shí)質(zhì)性養(yǎng)殖規(guī)模經(jīng)營活動(dòng)的養(yǎng)殖場(chǎng)（小區(qū)）（簡稱空養(yǎng)殖場(chǎng)）與有實(shí)質(zhì)性養(yǎng)殖規(guī)模經(jīng)營活動(dòng)的養(yǎng)殖場(chǎng)（小區(qū)）（簡稱實(shí)質(zhì)養(yǎng)殖場(chǎng)）之間的區(qū)別。禁養(yǎng)區(qū)劃定在對(duì)待空養(yǎng)殖場(chǎng)與實(shí)質(zhì)養(yǎng)殖場(chǎng)上存在明顯差異，從生態(tài)環(huán)境治理的實(shí)質(zhì)來看，空養(yǎng)殖場(chǎng)因無實(shí)質(zhì)性養(yǎng)殖規(guī)?；顒?dòng)，不存在產(chǎn)生排放污染的問題，實(shí)質(zhì)養(yǎng)殖場(chǎng)則是產(chǎn)生排放污染的重要源頭。因此，后者才是禁養(yǎng)區(qū)治理的主要對(duì)象，保護(hù)后者的農(nóng)民合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利是禁養(yǎng)區(qū)法律問題的主要關(guān)注點(diǎn)。但并不意味著空養(yǎng)殖場(chǎng)可以自由存在，作為規(guī)模養(yǎng)殖經(jīng)營活動(dòng)的承載體，它既要受相關(guān)法律法規(guī)的制約，也要受到土地權(quán)利（土地所有權(quán)與土地使用權(quán)）的制約，還要接受禁養(yǎng)區(qū)生態(tài)環(huán)境治理要求的制約，這里主要指養(yǎng)殖場(chǎng)的布局規(guī)劃問題。但空養(yǎng)殖場(chǎng)與實(shí)質(zhì)養(yǎng)殖場(chǎng)在邏輯起點(diǎn)上是不同的，應(yīng)該加以注意。

二是懲罰性關(guān)停拆遷與政策性關(guān)停拆遷之間的區(qū)別。從一般結(jié)果來看，懲罰性關(guān)停拆遷與政策性關(guān)停拆遷是相同的，但兩者在法律意義上存在實(shí)質(zhì)性差異。懲罰性關(guān)停是相關(guān)行政主體依據(jù)法律法規(guī)和職權(quán)職責(zé)，對(duì)行政相對(duì)人做出的法律調(diào)整。其具體行政行為如果沒有觸犯法律法規(guī)，不需對(duì)被處置的農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利做出任何的賠償補(bǔ)償。政策性關(guān)停拆遷則是由于政策性變更需要農(nóng)民合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利做出一定的犧牲，相關(guān)行政主體基于政策要求和保護(hù)農(nóng)民合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利原則，對(duì)行政相對(duì)人的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利的損失做出的補(bǔ)償。

三是農(nóng)民合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利與農(nóng)民不合法財(cái)物之間的區(qū)別。農(nóng)民合法性財(cái)產(chǎn)權(quán)利需要得到相關(guān)行政主體的尊重與保護(hù)，需要得到法律的保護(hù)，農(nóng)民不合法財(cái)物則相反。在現(xiàn)實(shí)中，相關(guān)行政主體需要依法對(duì)行政相對(duì)人做出明確的合法性財(cái)產(chǎn)判斷，并依照相關(guān)法律程序執(zhí)行。值得注意的是，有時(shí)合法性財(cái)產(chǎn)權(quán)利與不合法財(cái)物之間較難區(qū)分，需要相關(guān)行政主體依法審慎對(duì)待。

四是具體行政行為與農(nóng)民自行處理之間的區(qū)別。具體行政行為是相關(guān)行政主體對(duì)行政相對(duì)人的法律行為，受行政部門法的調(diào)整。而農(nóng)民自行處理，則是農(nóng)民對(duì)自己財(cái)產(chǎn)權(quán)利的處置行為。兩者主要的區(qū)別在于，農(nóng)民基于被處置的財(cái)產(chǎn)權(quán)利是否可以向相關(guān)行政主體提起賠償。一般來說，前者存在提起賠償?shù)目赡芘c條件，后者不存在提起賠償?shù)目赡芘c條件。

五是規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)（小區(qū)）關(guān)停拆遷行政行為與土地征收占用之間的區(qū)別。規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)（小區(qū)）關(guān)停拆遷行政行為一般不涉及對(duì)土地權(quán)利的干預(yù)與變動(dòng)：規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)（小區(qū)）關(guān)停拆遷行政行為不涉及個(gè)人的土地合法權(quán)利，原則上個(gè)人依然有權(quán)依法使用土地。土地征收行政行為針對(duì)土地權(quán)利的變動(dòng)，涉及土地使用權(quán)的收回問題。同時(shí)，兩者對(duì)應(yīng)的具體行政行為性質(zhì)是不同的，規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)（小區(qū)）關(guān)停拆遷行政行為一般是生態(tài)環(huán)境保護(hù)性質(zhì)的行政執(zhí)法行為，土地征收占用則是土地征收占用性質(zhì)的行政行為。在現(xiàn)實(shí)案例中，也會(huì)出現(xiàn)兩者重合的情況。例如，2019年9月江西省高級(jí)人民法院審結(jié)的贛州市牧然生態(tài)養(yǎng)殖有限責(zé)任公司、于都縣人民政府二審行政裁定一案，就出現(xiàn)了因修建高速公路而被列入禁養(yǎng)區(qū)與土地征收并存的情況。

五條邏輯線索是法律實(shí)踐中的總結(jié)，是經(jīng)驗(yàn)性知識(shí)。從農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利保護(hù)的一般角度來看，“具體行政行為—農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利”的二元結(jié)構(gòu)是保護(hù)農(nóng)民合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利的邏輯起點(diǎn)，“確定具體行政行為是否違法—具體行政行為是否侵害到農(nóng)民合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利—決定是否依法賠償”是司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的主要邏輯。具體行政行為要得到全面充分評(píng)價(jià)，具體行政行為產(chǎn)生的影響要得到全面充分評(píng)價(jià)，農(nóng)民合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利要得到全面充分評(píng)價(jià)。具體行政行為的合法性不足以保證對(duì)農(nóng)民合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利沒有任何影響，具體行政行為的違法性也不足以保證對(duì)農(nóng)民合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利必然存在影響。因此，具體行政行為產(chǎn)生的影響必須置于農(nóng)民“事實(shí)財(cái)產(chǎn)①事實(shí)財(cái)產(chǎn)是一般意義上的概念，主要指直接財(cái)產(chǎn)，排除預(yù)期財(cái)產(chǎn)。直接財(cái)產(chǎn)的合法性問題需要得到法律評(píng)價(jià)與確認(rèn)?！钡木唧w環(huán)境中進(jìn)行全面的法律評(píng)估。

（三）農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持的必然性與緊迫性

農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持是禁養(yǎng)區(qū)法律問題研究的中心問題，必須對(duì)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展做出合法合理合情的回答，不能使禁養(yǎng)區(qū)劃定與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展脫節(jié)。2019年上半年，豬肉市場(chǎng)價(jià)格異常波動(dòng)就是對(duì)該問題的重要提醒。

在宏觀層面，扶持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展是全面振興鄉(xiāng)村、社會(huì)主義現(xiàn)代化生產(chǎn)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的必然性選擇，也對(duì)法律研究提出重大任務(wù)——如何在法律層面解決好扶持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的問題。就競(jìng)爭(zhēng)而言，劃定禁養(yǎng)區(qū)就是通過人為方式在一定區(qū)域?qū)o組織性小生產(chǎn)方式“排擠”出去，為現(xiàn)代化生產(chǎn)與更高級(jí)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)開辟空間，人為方式只是順應(yīng)了社會(huì)發(fā)展方向和形式。這種來自經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的強(qiáng)力不以人的意志為轉(zhuǎn)移，禁養(yǎng)區(qū)作為實(shí)施生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要方式就成為一條必然的途徑。因此，生態(tài)環(huán)境保護(hù)的要求和意識(shí)在進(jìn)入禁養(yǎng)區(qū)初期更多地表現(xiàn)為一種壓力態(tài)，這種壓力態(tài)就是來自經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)強(qiáng)力的第一表現(xiàn)形式。隨著禁養(yǎng)區(qū)主要工作的結(jié)束，經(jīng)過一段時(shí)間的保持，生態(tài)環(huán)境保護(hù)會(huì)從壓力態(tài)轉(zhuǎn)化為自然態(tài)。這是現(xiàn)代化生產(chǎn)方式在禁養(yǎng)區(qū)及周邊地區(qū)已經(jīng)取得勝利的結(jié)果或已經(jīng)取得政治上的保障。而對(duì)于無組織性小生產(chǎn)方式的農(nóng)村而言，要么接受現(xiàn)代化生產(chǎn)的改造，要么去到現(xiàn)代化生產(chǎn)尚不能企及的地域發(fā)展，直至被消滅。這種必然性規(guī)律迫使法律需要提供解決方案，既要保證不能阻礙現(xiàn)代化生產(chǎn)的進(jìn)程，又能促使農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展向現(xiàn)代化生產(chǎn)順利轉(zhuǎn)型。這已經(jīng)不是某個(gè)或某群體農(nóng)民合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利保護(hù)層面上的法律探討，而是對(duì)廣闊農(nóng)村區(qū)域的整體性法律思考。十九大報(bào)告中對(duì)這個(gè)問題進(jìn)行了整體勾勒，從振興目標(biāo)到政策體制機(jī)制建設(shè)，再到農(nóng)村經(jīng)營、土地、產(chǎn)權(quán)等制度設(shè)計(jì)和產(chǎn)業(yè)扶植、人才培養(yǎng)。這個(gè)整體勾勒對(duì)于廣闊的禁養(yǎng)區(qū)而言，也具有昭示性意義。因此，法律與法治上的扶持根源于十九大的整體勾勒。

在微觀層面上，支持對(duì)因禁養(yǎng)區(qū)劃定而確需關(guān)停搬遷的規(guī)模養(yǎng)豬場(chǎng)（戶）異地重建是扶持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的緊迫性要求。這種緊迫性要求同樣對(duì)法律研究提出重大任務(wù)——這種緊迫性要求如何得到法律的保障。2019年9月，生態(tài)環(huán)境部和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)劃定和管理促進(jìn)生豬生產(chǎn)發(fā)展的通知》、國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于穩(wěn)定生豬生產(chǎn)促進(jìn)轉(zhuǎn)型升級(jí)的意見》，均提到嚴(yán)格規(guī)范禁養(yǎng)區(qū)劃定和支持異地重建，不得違反法律法規(guī)壓縮限制農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。這從側(cè)面反映出：雖然有法律法規(guī)保護(hù)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，但要防范規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)（戶）遭遇嚴(yán)重沖擊，保證支持規(guī)模養(yǎng)豬場(chǎng)（戶）異地重建這種緊迫性要求，都需要強(qiáng)力的行政力量來推動(dòng)完善。

三、解決思路：因地制宜地調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展

“農(nóng)民權(quán)利問題是當(dāng)代中國農(nóng)村的根本問題。當(dāng)代中國農(nóng)村和農(nóng)民的貧困，歸根結(jié)底源自農(nóng)民權(quán)利的貧困?！盵6]農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展是在加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策下劃定和管理禁養(yǎng)區(qū)的農(nóng)民根本權(quán)利。在一般人看來，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)似乎存在天然的矛盾，難以做到均衡——既保護(hù)了生態(tài)環(huán)境，又發(fā)展了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)。這種思維實(shí)際上受限于小生產(chǎn)思想的影響，認(rèn)為農(nóng)村在歷史上是一成不變的，在構(gòu)造上是封閉的，而以現(xiàn)代社會(huì)為基礎(chǔ)發(fā)展起來的生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)自然與封閉的不發(fā)展的農(nóng)村存在不可調(diào)和的矛盾。但事實(shí)上，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展調(diào)整一直存在且與時(shí)俱進(jìn)。在改革開放初期，調(diào)整放活農(nóng)村是解放農(nóng)村生產(chǎn)力的重要舉措，為改善農(nóng)民生活條件并供應(yīng)城市生活消費(fèi)品提供了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。現(xiàn)在，調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展同樣可以成為新時(shí)代的重要抓手，以此推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作和禁養(yǎng)區(qū)劃定與管理工作。

（一）生態(tài)環(huán)境保護(hù)是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的應(yīng)有之義

農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展是農(nóng)民生產(chǎn)生活的自然結(jié)果，有什么樣的農(nóng)民生產(chǎn)生活就有什么樣的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。農(nóng)民松散地組織勞動(dòng)謀生，以農(nóng)業(yè)開辟自己事業(yè)路徑的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r，與大工業(yè)生產(chǎn)圖景相比顯得異常單薄。這種觀感與意識(shí)，在一定程度上影響了人們對(duì)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的全面認(rèn)識(shí)和評(píng)價(jià)，實(shí)質(zhì)上是否定了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)社會(huì)進(jìn)步的價(jià)值，認(rèn)為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展不會(huì)具備或不完全具備現(xiàn)代社會(huì)的基本特征，也不能滿足或不完全滿足現(xiàn)代社會(huì)的基本需求。這種將農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展與現(xiàn)代社會(huì)要求絕對(duì)對(duì)立的觀點(diǎn)，是對(duì)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展所包含的社會(huì)責(zé)任價(jià)值的貶損，更是對(duì)被長期排除在社會(huì)權(quán)利（尤其是“生存型權(quán)利”[7]）價(jià)值譜系之外的事實(shí)的默認(rèn)。“權(quán)利的主要來源是培養(yǎng)而非自然”[8]?！稇椃ā沸蜓詫懙?，中國各族人民繼續(xù)在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，逐步實(shí)現(xiàn)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國防和科學(xué)技術(shù)的現(xiàn)代化，推動(dòng)物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會(huì)文明、生態(tài)文明協(xié)調(diào)發(fā)展。這意味著調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展就是參與五位一體建設(shè)，生態(tài)文明建設(shè)的要求天然存在于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展中。

2010年，農(nóng)業(yè)部發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)畜禽標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模養(yǎng)殖的意見》，提到“發(fā)展畜禽標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模養(yǎng)殖，是加快生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變，建設(shè)現(xiàn)代畜牧業(yè)的重要內(nèi)容”，“畜禽標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，就是在場(chǎng)址布局、欄舍建設(shè)、生產(chǎn)設(shè)施配備、良種選擇、投入品使用、衛(wèi)生防疫、糞污處理等方面嚴(yán)格執(zhí)行法律法規(guī)和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，并按程序組織生產(chǎn)的過程”，包含著現(xiàn)代化大生產(chǎn)所要求的現(xiàn)代生態(tài)環(huán)境條件，生態(tài)環(huán)境保護(hù)無可辯駁的是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展調(diào)整的方向和應(yīng)有之義。

此后，《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》從全面深化改革和全面振興鄉(xiāng)村的戰(zhàn)略高度出發(fā)，繼續(xù)論證農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展在生態(tài)環(huán)境保護(hù)維度上的調(diào)整：“鄉(xiāng)村生態(tài)空間是具有自然屬性、以提供生態(tài)產(chǎn)品或生態(tài)服務(wù)為主體功能的國土空間”，“樹立山水林田湖草是一個(gè)生命共同體的理念”，“明確產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向和開發(fā)強(qiáng)度，強(qiáng)化準(zhǔn)入管理和底線約束”。這種社會(huì)性調(diào)整需要法律提供保障，同時(shí)也需要法律認(rèn)可。

（二）農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展調(diào)整需要用公權(quán)力將農(nóng)民因地制宜地組織起來

按照一般理論，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展調(diào)整的過程是“權(quán)利—權(quán)力”博弈的過程，是一般的行政法律關(guān)系，因此要對(duì)公共權(quán)力做出最大程度的抑制，防止公共權(quán)力沖動(dòng)對(duì)農(nóng)村造成傷害。但中國農(nóng)村問題的復(fù)雜性，決定了這種理論無法合適地解決農(nóng)村發(fā)展與穩(wěn)定相結(jié)合的問題。中國農(nóng)村農(nóng)民的最大需求是發(fā)展，是融入社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。這種內(nèi)在驅(qū)動(dòng)決定了“權(quán)利—權(quán)力”不是對(duì)立的關(guān)系，而是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，是利益一致的。

這種性質(zhì)關(guān)系反映在具體問題上，就是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展調(diào)整是關(guān)系國計(jì)民生的重大變動(dòng)，沒有黨的有力領(lǐng)導(dǎo)和政府的有力管理服務(wù)，會(huì)產(chǎn)生巨大的難以預(yù)見的風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前中國仍然處于社會(huì)主義初級(jí)階段，廣闊的農(nóng)村地區(qū)依然處于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)中薄弱的一環(huán)。這種現(xiàn)實(shí)情況既決定了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展調(diào)整不可能一蹴而就，因此必須接受統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和部署，又決定了納入法律管理視野的農(nóng)村才是真正的調(diào)整對(duì)象。《憲法》第八十九條規(guī)定，國務(wù)院擁有的職權(quán)之一是領(lǐng)導(dǎo)和管理經(jīng)濟(jì)工作和城鄉(xiāng)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)，《憲法》第一百零七條規(guī)定，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)，城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、計(jì)劃生育等行政工作，從根本大法上肯定了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展調(diào)整接受公權(quán)力的指導(dǎo)與管理。

同時(shí)，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展是以農(nóng)民為主體推動(dòng)的。《憲法》第十三條規(guī)定，公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯。國家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。《土地管理法》第四十五條規(guī)定，為了公共利益的需要，包括由政府組織實(shí)施的生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等公共事業(yè)需要用地的，可以依法征收農(nóng)民集體所有的土地；第四十八條規(guī)定，征收土地應(yīng)當(dāng)給予公平、合理的補(bǔ)償，保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠(yuǎn)生計(jì)有保障。鑒于20世紀(jì)80年代以來，農(nóng)民在土地權(quán)利方面的妥協(xié)性、脆弱性、殘缺性[9]，需要為公權(quán)力管理農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展調(diào)整定下法律紅線和邊界。這既是對(duì)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的維護(hù)，也是對(duì)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展調(diào)整成本的補(bǔ)償?；魻柲匪怪赋觯骸耙环N權(quán)利偶爾會(huì)與其他權(quán)利或者其他公共利益相沖突，因而司法權(quán)衡通常是必需的；盡管把權(quán)利視作王牌的觀點(diǎn)自如地運(yùn)用了這種的觀念，但是它忽視了由于權(quán)力的實(shí)施依賴于有限的公共資金及時(shí)地交到承擔(dān)實(shí)施任務(wù)的機(jī)構(gòu)手里，因而權(quán)力不可能是絕對(duì)的?！盵10]農(nóng)民不僅本能地要求滿足生活的需要，而且也感到需要滿足自己權(quán)利的要求[11]146。因此農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展調(diào)整遵循的是全面管理發(fā)展的規(guī)律，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的調(diào)整必須“依然生長在道德之樹”[11]137上。

四、幾點(diǎn)啟示與思考

農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展是禁養(yǎng)區(qū)劃定和管理的焦點(diǎn)，既要尊重農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展千百年來的傳統(tǒng)和在生態(tài)環(huán)境方面獨(dú)特的作用，又要將生態(tài)環(huán)境保護(hù)的壓力轉(zhuǎn)化為被干預(yù)的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展向現(xiàn)代化生產(chǎn)調(diào)整的內(nèi)在動(dòng)力。為更好達(dá)到上述目標(biāo)，可以從如下角度出發(fā)，探尋實(shí)現(xiàn)路徑：

（一）健全禁養(yǎng)區(qū)劃定治理體制

健全縣級(jí)及以上人民政府劃定禁養(yǎng)區(qū)、縣級(jí)及以上生態(tài)環(huán)境行政主管機(jī)關(guān)與農(nóng)牧行政主管機(jī)關(guān)等參與禁養(yǎng)區(qū)劃定工作、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)實(shí)施、村民委員會(huì)公共衛(wèi)生委員會(huì)協(xié)助落實(shí)的體制，明確各行政主體的職權(quán)職責(zé)，充分發(fā)揮體制的力量，積極科學(xué)推進(jìn)禁養(yǎng)區(qū)的劃定工作。

（二）改革完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)體制機(jī)制

生態(tài)環(huán)境保護(hù)是長期工作，需要完善加強(qiáng)環(huán)保執(zhí)法垂直管理體制和監(jiān)管長效機(jī)制。在樹立行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的法治權(quán)威的同時(shí)，理順完善社會(huì)力量參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的途徑與方式，實(shí)現(xiàn)機(jī)關(guān)體制與社會(huì)力量在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的互動(dòng)與配合。

（三）長期開展普法下鄉(xiāng)活動(dòng)

很多農(nóng)民法律知識(shí)欠缺，對(duì)于法治理解不深，對(duì)于新政策了解不夠。現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，需要法治思維，需要以法律指導(dǎo)安排個(gè)人生產(chǎn)生活，需要把握法律變動(dòng)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。因此，由法律機(jī)關(guān)、政府法制部門與社會(huì)法律組織開展普法司法下鄉(xiāng)活動(dòng)極為重要且有直接效果。

（四）平衡協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，絕對(duì)不能阻礙農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展與調(diào)整

禁養(yǎng)區(qū)劃定之后，會(huì)對(duì)與禁養(yǎng)區(qū)存在聯(lián)系的農(nóng)民造成一定的影響，進(jìn)而影響農(nóng)村的發(fā)展。因此平衡協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展是一件緊迫而又重要的事情，尤其要防止對(duì)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展與調(diào)整產(chǎn)生不良影響。隨著執(zhí)法現(xiàn)代化，經(jīng)濟(jì)思維正在逐步替代行政思維，成為行政力量干預(yù)社會(huì)管理的重要方式，其手段包括財(cái)政支持、產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼、獎(jiǎng)勵(lì)吸引、契約承諾和賠償補(bǔ)償?shù)?。在?shí)踐中，這些手段往往會(huì)取得良好的效果和示范性意義，既完成政治任務(wù)，又符合市場(chǎng)規(guī)律。

（五）完善畜禽養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)法

雖然《畜牧法》對(duì)于中國畜牧業(yè)起到保護(hù)與促進(jìn)作用，但制定于2005年的《畜牧法》于當(dāng)前社會(huì)條件與禁養(yǎng)區(qū)在全國鋪開的背景下，已經(jīng)顯得內(nèi)容單薄、規(guī)定粗線條化，應(yīng)進(jìn)行修訂，凸顯農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展和畜禽養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)做大做強(qiáng)的立法思路，在整個(gè)法律體系中構(gòu)建適合產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法律規(guī)則。