趙軒毅

內(nèi)容提要：突發(fā)公共衛(wèi)生事件中公共權(quán)力行使之目的在于最大程度地保障公民生命健康安全，要確保公共衛(wèi)生應(yīng)急管理中各項(xiàng)疫情預(yù)防與控制舉措圍繞此目的來展開，就有必要依法保障公民的知情權(quán)，在《傳染病防治法》 中建立完備的信息傳導(dǎo)機(jī)制。目前《傳染病防治法》 在信息傳導(dǎo)機(jī)制的具體規(guī)定上仍然存在模糊地帶，應(yīng)當(dāng)在規(guī)范層面重新審視信息預(yù)警的主體資格與層級(jí)上報(bào)的程序設(shè)計(jì)，以立法的形式強(qiáng)化各級(jí)疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)的職責(zé)與權(quán)限，避免《傳染病防治法》 與其他法律規(guī)范之間的規(guī)則沖突。而針對(duì)現(xiàn)行規(guī)范在信息搜集與披露規(guī)則上存在的限制，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步拓寬疫情信息搜集的法定渠道，在規(guī)范上明確授予地方各級(jí)政府在其行政區(qū)域內(nèi)及時(shí)公布信息的行政權(quán)能。通過建立透明公開的信息傳導(dǎo)機(jī)制，對(duì)行政行為予以規(guī)范與監(jiān)督，運(yùn)用比例原則協(xié)調(diào)個(gè)體權(quán)利訴求與公共衛(wèi)生管理政策之間的緊張關(guān)系，方能確保公共衛(wèi)生應(yīng)急管理中各項(xiàng)舉措有法可依，增強(qiáng)政府公信力的同時(shí)減少不必要的輿論壓力，進(jìn)而建構(gòu)以權(quán)利保障為導(dǎo)向的常態(tài)化疾病預(yù)防控制機(jī)制。

突發(fā)公共衛(wèi)生事件，是法治社會(huì)建設(shè)過程中不可避免的一種非常態(tài)現(xiàn)象，也是考驗(yàn)各國政府執(zhí)政能力與疾病預(yù)防控制能力的一大難題。2020 年初，一場(chǎng)突如其來的新型冠狀病毒肺炎疫情蔓延至我國各地，在疫情防控的關(guān)鍵時(shí)期，法治作為治國理政的基本方式，為應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件提供了制度保障。2020 年1 月20 日，國家衛(wèi)建委發(fā)布2020 年第1 號(hào)公告，將新型冠狀病毒感染的肺炎納入《中華人民共和國傳染病防治法》（以下簡(jiǎn)稱《傳染病防治法》）規(guī)定的乙類傳染病，并采取甲類傳染病的預(yù)防、控制措施，標(biāo)志著疫情正式進(jìn)入“依法防控”的階段。中央與地方各級(jí)政府機(jī)關(guān)、各級(jí)疫情預(yù)防與控制機(jī)構(gòu)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)等在法治軌道上統(tǒng)籌推進(jìn)各項(xiàng)防疫工作、開展聯(lián)防聯(lián)控，使疫情防控工作得以順利開展，體現(xiàn)出我國在社會(huì)動(dòng)員與公共衛(wèi)生應(yīng)急管理方面的制度優(yōu)勢(shì)，亦為重新審視《傳染病防治法》 等一系列與疫情防控相關(guān)的法律法規(guī)及規(guī)范之間的協(xié)同問題提供了契機(jī)。

針對(duì)目前突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)體系呈現(xiàn)出的經(jīng)驗(yàn)與問題，中央明確提出“要有針對(duì)性地推進(jìn)《傳染病防治法》 等法律修改和制定工作，健全權(quán)責(zé)明確、程序規(guī)范、執(zhí)行有力的疫情防控執(zhí)法機(jī)制，明確中央和地方、政府和部門、行政機(jī)關(guān)和專業(yè)機(jī)構(gòu)的職責(zé)”。①習(xí)近平：《構(gòu)建起強(qiáng)大的公共衛(wèi)生體系 為維護(hù)人民健康提供有力保障》，載 《求是》 2020 年第18 期。在“強(qiáng)化公共衛(wèi)生法治保障，全面加強(qiáng)和完善公共衛(wèi)生領(lǐng)域相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)”②習(xí)近平：《全面提高依法防控依法治理能力 健全國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系》，載 《求是》 2020 年第5 期。的政策背景下，《傳染病防治法》 業(yè)已納入修訂日程，因此有必要進(jìn)一步反思《傳染病防治法》 中的相關(guān)規(guī)則，重新審視《傳染病防治法》 中疫情預(yù)警階段、疫情綜合控制階段的信息傳導(dǎo)機(jī)制，厘清公共衛(wèi)生緊急狀態(tài)下公民知情權(quán)的規(guī)范保障及其限度問題。

一、突發(fā)公共衛(wèi)生事件中公民知情權(quán)保障的法理依據(jù)與規(guī)范困境

（一）公共衛(wèi)生應(yīng)急狀態(tài)下保障公民知情權(quán)的法理依據(jù)

公民的知情權(quán)，又被稱為公民的信息自由權(quán)利，是指公民在公共生活中知悉、獲取信息的權(quán)利。③參見斯蒂格利茨、宋華琳：《自由、知情權(quán)和公共話語——透明化在公共生活中的作用》，載《環(huán)球法律評(píng)論》 2002 年第3 期。從知情權(quán)的發(fā)展來看，聯(lián)合國大會(huì)1946 年通過第59 號(hào)決議承認(rèn)了信息自由是一項(xiàng)基本人權(quán)，這一原則在1948 年12 月聯(lián)合國大會(huì)通過并頒布的《世界人權(quán)宣言》 中得以體現(xiàn)。作為第一份關(guān)于人權(quán)問題的國際文件，《世界人權(quán)宣言》 第19 條明確指出，公民的表達(dá)自由權(quán)利包括“通過任何媒介和不分國界以獲取、接受并傳播消息意見之自由”。④參見柳華文：《聯(lián)合國與人權(quán)的國際保護(hù)》，載 《世界經(jīng)濟(jì)與政治》 2015 年第4 期。這一條款也在聯(lián)合國大會(huì)于1966 年12 月通過的 《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》 第19 條第2 款再次確認(rèn)，以公民信息表達(dá)自由的形式確立了公民知情權(quán)的國際人權(quán)法基礎(chǔ)。

我國關(guān)于公民知情權(quán)的理論研究與政府信息公開的實(shí)踐，與對(duì)之前SARS 等突發(fā)公共衛(wèi)生事件的反思不無關(guān)聯(lián)。2003 年SARS 疫情中信息預(yù)警與披露的不及時(shí)，引起了社會(huì)輿論對(duì)信息公開制度的關(guān)注，在疫情結(jié)束后進(jìn)行行政問責(zé)的同時(shí)，也為政府正視公民知情權(quán)提供了外在的壓力。⑤參見王錫鋅：《傳染病疫情信息公開的障礙及克服》，載 《法學(xué)》 2020 年第4 期。2003年至2006 年，全國已有31 個(gè)省級(jí)（含自治區(qū)、直轄市）政府建立了政務(wù)公開管理制度，國務(wù)院在綜合各地政府信息公開的基礎(chǔ)上，于2007 年4 月公布了《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡(jiǎn)稱 《政府信息公開條例》），并于2019 年4 月予以修訂。該 《政府信息公開條例》 第一條明確提出頒布這一行政法規(guī)的目的是“為了保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，建設(shè)法治政府，充分發(fā)揮政府信息對(duì)人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的服務(wù)作用”。雖然這一立法目的并未明確提出公民知情權(quán)的概念，但確立了政府信息依法公開的原則，實(shí)質(zhì)上為公民知情權(quán)的行使提供了法律基礎(chǔ)。⑥參見章劍生：《知情權(quán)及其保障——以 〈政府信息公開條例〉 為例》，載 《中國法學(xué)》 2008 年第4 期。

從知情權(quán)的權(quán)利屬性來看，它不僅是一種個(gè)體的私法權(quán)利，還具有保障公法請(qǐng)求權(quán)與公共事務(wù)參與權(quán)的公法權(quán)利性質(zhì)。在政府機(jī)關(guān)行使涉及公民生命健康安全的公共權(quán)力時(shí)，知情權(quán)的保障更是維護(hù)公民生命健康安全，確保公共權(quán)力在合理限度內(nèi)行使的前提。根據(jù)《政府信息公開條例》 第二十條第十二項(xiàng)之規(guī)定，“突發(fā)公共事件的應(yīng)急預(yù)案、預(yù)警信息及應(yīng)對(duì)情況”屬于行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開的政府信息，這一條款明確了突發(fā)公共衛(wèi)生事件中疫情信息公開的制度。這就意味著在公共衛(wèi)生應(yīng)急管理的過程中，公民基于知情權(quán)可要求政府機(jī)關(guān)公開特定的行政信息，監(jiān)督政府的行政行為，減少公共權(quán)力的不作為與濫用權(quán)力的行為，增強(qiáng)公共權(quán)力行使的透明度，提升政府公信力與公民參與社會(huì)治理的程度。同時(shí)，也能讓公眾更及時(shí)地掌握傳染病預(yù)防與控制的動(dòng)態(tài)信息，在出現(xiàn)突發(fā)疫情時(shí)能夠在最短時(shí)間內(nèi)進(jìn)行社會(huì)動(dòng)員與疫情防控。疫情信息公開既是為了實(shí)現(xiàn)公民知情權(quán)的目的，也是保障公民生命健康安全、規(guī)范公共權(quán)力行使的有效舉措；突發(fā)公共衛(wèi)生事件中公民的知情權(quán)既是不可褫奪的基本權(quán)利，也是實(shí)現(xiàn)公民其他權(quán)利、避免公民權(quán)利遭受不當(dāng)克減的重要手段。⑦參見胡明：《疫情信息公開的法治反思》，載 《政治與法律》 2020 年第4 期。

（二）《傳染病防治法》 中信息傳導(dǎo)機(jī)制的規(guī)范困境

雖然突發(fā)公共衛(wèi)生事件中公民的知情權(quán)有正當(dāng)?shù)姆ɡ硪罁?jù)，但是就前期疫情防控而言，部分地方政府及衛(wèi)生行政部門在疫情前期預(yù)警時(shí)選擇了“內(nèi)部預(yù)警”“酌情公布”的形式，在個(gè)人信息搜集與上報(bào)的過程之中也存在遲延，一定程度上加劇了疫情在國內(nèi)各地的擴(kuò)散。從2019 年12 月8 日官方通報(bào)第一例確診病例，至2020 年1 月20 日國家衛(wèi)建委發(fā)布2020 年第1 號(hào)公告，將新型冠狀病毒感染的肺炎納入 《傳染病防治法》 規(guī)定的乙類傳染病，并采取甲類傳染病的預(yù)防、控制措施，標(biāo)志著疫情正式進(jìn)入“依法防控”的階段。具有專業(yè)資格的各級(jí)疾病預(yù)防與控制機(jī)構(gòu)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)由于不具有《傳染病防治法》 中規(guī)定的疫情預(yù)警與信息披露的職權(quán)，在行政主導(dǎo)、維穩(wěn)先行的綜合因素考量之下，這些專業(yè)機(jī)構(gòu)很難及時(shí)成為向政府及公眾呈報(bào)疫情專業(yè)判斷的“吹哨人”。疫情信息傳導(dǎo)機(jī)制的滯后性，可能導(dǎo)致在疫情暴發(fā)之初貽誤最佳的防控窗口期，在疫情正式暴發(fā)后容易引發(fā)社會(huì)輿論對(duì)于地方政府疫情防控舉措的質(zhì)疑。

但從法律規(guī)范的層面去審視地方政府及其衛(wèi)生行政部門所采取的舉措，《傳染病防治法》 并未規(guī)定疫情信息公開制度。作為我國應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的法律規(guī)范體系之中最為重要的一部法律，現(xiàn)行 《傳染病防治法》 于1989 年2 月21 日第七屆全國人大常委會(huì)通過，自2004 年“非典”疫情之后進(jìn)行修訂以來，在2013 年完善了第三條、第四條關(guān)于傳染病病種公布權(quán)限與解除甲類傳染病防控措施的規(guī)定，其余內(nèi)容一直未作改動(dòng)，也并未規(guī)定疫情信息公開義務(wù)及其具體程序。面對(duì)新的突發(fā)疫情時(shí)，受維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定等因素的影響，政府機(jī)關(guān)對(duì)于疫情信息的處理采取了內(nèi)部傳達(dá)、層級(jí)上報(bào)、審慎公開的做法，而與此相對(duì)應(yīng)的是在《傳染病防治法》 中，“酌情公布”“層級(jí)上報(bào)”“授權(quán)方能發(fā)布”等舉措均能找到法律依據(jù)?！墩畔⒐_條例》 第二十條第十二項(xiàng)所提到的突發(fā)公共衛(wèi)生事件中應(yīng)當(dāng)予以公開的內(nèi)容在《傳染病防治法》 的規(guī)定中并未得到確認(rèn)與細(xì)化，也使得這一條款被虛置。

因此，基于疫情信息公開制度面對(duì)的此種規(guī)范困境，有必要結(jié)合現(xiàn)行《傳染病防治法》 中關(guān)于信息傳導(dǎo)機(jī)制的相關(guān)規(guī)則，進(jìn)一步探討突發(fā)公共衛(wèi)生事件中公民知情權(quán)的保障方式以及目前規(guī)范層面疫情信息傳導(dǎo)機(jī)制潛在的改進(jìn)空間。

二、公民知情權(quán)的事前保障：疫情預(yù)警制度的規(guī)范化建構(gòu)

（一）前期預(yù)警的問題回溯：公開預(yù)警的必要性證成

突發(fā)公共衛(wèi)生事件的前期預(yù)警，意味著即將從常態(tài)化預(yù)防轉(zhuǎn)向疫情的管理與控制階段。根據(jù)《傳染病防治法》 第二條之規(guī)定，“國家對(duì)傳染病防治實(shí)行預(yù)防為主的方針，防治結(jié)合、分類管理、依靠科學(xué)、依靠群眾”。通過傳染病預(yù)防，可以盡可能地減少突發(fā)公共衛(wèi)生事件的發(fā)生頻次，降低傳染病暴發(fā)、流行等突發(fā)公共衛(wèi)生事件所造成的生命與財(cái)產(chǎn)損失。如果說預(yù)防是常態(tài)化的制度，那么從傳染病日常預(yù)防到疫情暴發(fā)，“疫情預(yù)警”便成為法律規(guī)范面對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的“第一道防線”。疫情預(yù)警，意味著即將從常態(tài)化預(yù)防轉(zhuǎn)向疫情的管理與控制階段。雖然 《傳染病防治法》將疫情預(yù)警制度規(guī)定在“傳染病預(yù)防”的章節(jié)之中，但“預(yù)警”不能被“預(yù)防”完全涵蓋，“預(yù)防”是政府衛(wèi)生行政部門所主導(dǎo)或授權(quán)的行政行為，而“預(yù)警”本身不僅僅是一種依職權(quán)行為，還涉及突發(fā)公共衛(wèi)生事件中公眾的“知情權(quán)”與“參與權(quán)”，直接影響到疫情是否能在最佳控制期予以有效地防控。

盡管目前疫情已經(jīng)得到較好地控制，但反觀疫情開始發(fā)生的階段，從2019 年12 月8 日首例不明原因肺炎患者發(fā)病，至1 月中下旬地方政府才正式開始采取疫情控制措施，由于疫情發(fā)生階段地方衛(wèi)生行政部門組織的流行病學(xué)調(diào)查與對(duì)疫情的分析研判存在一定失誤，部分地方政府就難以做到及時(shí)、準(zhǔn)確的公開預(yù)警。⑧參見徐玉鎮(zhèn)、孫超群：《公共危機(jī)事件后的社會(huì)信任修復(fù)研究——以突發(fā)公共衛(wèi)生事件為例》，載 《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2019 年第6 期。在處理這一突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，地方政府及其衛(wèi)生行政部門出于防止社會(huì)恐慌、穩(wěn)定社會(huì)情緒的考量，采用了“內(nèi)部預(yù)警”的形式，但在媒體的報(bào)道與披露下，使得公眾在對(duì)疫情“不知情”的狀況下引發(fā)了更嚴(yán)重的社會(huì)輿論影響。而總結(jié)疫情防控的經(jīng)驗(yàn)與問題，這些地方政府的做法其實(shí)是“于法有據(jù)”的，造成預(yù)警信息涉密與遲延，其主要原因還是在于法律規(guī)范本身的問題。

現(xiàn)行《傳染病防治法》 第十九條第一款規(guī)定，“國家建立傳染病預(yù)警制度”。但這種預(yù)警制度并未明確提出必須是“公開預(yù)警”，這也使得在突發(fā)公共衛(wèi)生事件暴發(fā)時(shí)，疫情信息往往是通過嚴(yán)格保密的內(nèi)部文件進(jìn)行上傳下達(dá)，如果“內(nèi)部預(yù)警”的涉密文件泄露或被公開報(bào)道，信息不對(duì)稱反而會(huì)更容易造成社會(huì)公眾的恐慌以及對(duì)政府公信力的質(zhì)疑。而通過預(yù)警信息公開，不僅能夠保證疫情信息的及時(shí)、透明，避免社會(huì)公眾基于不實(shí)消息、小道消息對(duì)疫情進(jìn)行誤判，增強(qiáng)政府的公信力；同時(shí)也能夠通過動(dòng)員社會(huì)公眾進(jìn)行監(jiān)測(cè)預(yù)警，避免疫情突然擴(kuò)大引發(fā)大面積恐慌，為疫情防控提前做好應(yīng)對(duì)措施。因此，就突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警而言，有必要建立和完善“疫情公開預(yù)警”制度，細(xì)化公開預(yù)警的主體與程序。公民愿意與政府合作，建立起良好的信息交流機(jī)制，社會(huì)更多的寬容與理解。⑨參見周漢華：《政府監(jiān)管與行政法》，北京大學(xué)出版社2007 年版，第336 頁。

（二）誰可以公開預(yù)警及如何預(yù)警：信息預(yù)警制度的授權(quán)主體與程序設(shè)計(jì)

就我國目前疫情預(yù)警制度的主體與程序而言，《傳染病防治法》 第十九條第二款規(guī)定：“國務(wù)院衛(wèi)生行政部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)傳染病發(fā)生、流行趨勢(shì)的預(yù)測(cè)，及時(shí)發(fā)布傳染病預(yù)警，根據(jù)情況予以公布?！睆倪@一條文來看，發(fā)布預(yù)警的主體應(yīng)當(dāng)是國務(wù)院衛(wèi)生行政部門以及省級(jí)地方人民政府。公布預(yù)警的程序?yàn)椤白们楣肌?。?duì)于預(yù)警主體的嚴(yán)格限制與預(yù)警程序的模糊處理，為地方政府及其衛(wèi)生行政部門留下了較大的自由裁量空間。對(duì)于“酌情預(yù)警”中“情況”的把握尺度不同，便會(huì)造成負(fù)有維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定職責(zé)的地方政府及其衛(wèi)生行政部門在發(fā)布預(yù)警時(shí)往往更愿意首先選擇“內(nèi)部預(yù)警”，并將預(yù)警所依據(jù)的“情況”做嚴(yán)格控制。排除地方政府不作為的可能性，這種依職權(quán)的預(yù)警更符合行政權(quán)力的垂直位階，同時(shí)嚴(yán)格控制公開預(yù)警的程序，在一定程度上也是為了防止造成公眾不必要的恐慌，保證疫情信息的準(zhǔn)確性。

在前期疫情防控過程中，疫情于2019 年12 月中上旬已開始發(fā)酵，但為公眾知曉卻并非首先通過官方途徑，而是源于網(wǎng)絡(luò)上流傳的一份內(nèi)部文件，即12 月30 日武漢衛(wèi)健委印發(fā)的《關(guān)于做好不明原因肺炎救治工作的緊急通知》，通知要求嚴(yán)格疫情信息上報(bào)，“未經(jīng)授權(quán)，任何單位、個(gè)人不得擅自對(duì)外發(fā)布救治信息”；次日，武漢衛(wèi)健委首次發(fā)布肺炎疫情調(diào)查情況通報(bào)：“調(diào)查未發(fā)現(xiàn)明顯人傳人現(xiàn)象，未發(fā)現(xiàn)醫(yī)務(wù)人員感染”，此后還由此引發(fā)了備受輿論關(guān)注的“李文亮事件”。⑩參見胡浩：《走進(jìn)疫情風(fēng)暴中心——疫區(qū)一月記》，載 《中國記者》 2020 年第3 期。如果僅僅從規(guī)范視角來看，現(xiàn)行《傳染病防治法》 第十九條之中嚴(yán)格限制預(yù)警主體資格，且公布程序?yàn)椤案鶕?jù)情況酌情公布”，則此次疫情防控過程之中被官方媒體曝光、又引起輿論熱議的這份內(nèi)部文件，其實(shí)是“有法可依”的。

但隨著之后疫情的擴(kuò)散，疫情前期呈現(xiàn)出的預(yù)警不及時(shí)、疫情信息分析研判存在失誤等現(xiàn)象，卻也說明了這種“于法有據(jù)”的地方政府內(nèi)部文件與規(guī)范層面“酌情公布”的預(yù)警程序存在一定的問題。省級(jí)人民政府作為預(yù)警主體，由于要考量經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定等綜合因素，同時(shí)也要受上級(jí)衛(wèi)生行政部門的約束，因此在本轄區(qū)內(nèi)并不會(huì)輕易做出公開發(fā)布預(yù)警的決定。11參見祝哲、彭宗超：《突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的政府角色厘定：挑戰(zhàn)和對(duì)策》，載 《東南學(xué)術(shù)》 2020 年第2 期。這使得“酌情公布預(yù)警”難以做到準(zhǔn)確、及時(shí)，往往在疫情暴發(fā)后的控制階段才能做到明確、公開的信息公布，“預(yù)警制度”本身無法及時(shí)起到應(yīng)有的作用，以預(yù)警機(jī)制來提前防控風(fēng)險(xiǎn)的條款便在事實(shí)上流于具文。而要防止預(yù)警機(jī)制“虛置”，就有必要在現(xiàn)有的規(guī)范基礎(chǔ)上進(jìn)一步審思預(yù)警制度的主體及“酌情公布”的程序設(shè)計(jì)。

1.預(yù)警主體：疾病預(yù)防與控制機(jī)構(gòu)的權(quán)能擴(kuò)展

在預(yù)警制度的主體設(shè)計(jì)上，由于傳染病預(yù)防與控制具有很強(qiáng)的專業(yè)性，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中對(duì)疫情暴發(fā)進(jìn)行及時(shí)、公開的預(yù)警，就需要預(yù)警機(jī)制采用更專業(yè)、更審慎的權(quán)力主體。在本次新冠疫情中，中國疾病預(yù)防控制中心（CCDC）在2020 年1 月6 日時(shí)便已在疾控中心內(nèi)部啟動(dòng)二級(jí)應(yīng)急反應(yīng)，相較于地方衛(wèi)生行政部門于1 月中下旬的通報(bào)中依然提到“未發(fā)現(xiàn)明確的人傳人證據(jù)”，國家疾控中心在對(duì)疫情預(yù)測(cè)的專業(yè)性上顯然更為準(zhǔn)確。但各級(jí)疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)并無行政權(quán)能，《傳染病防治法》 第七條只是規(guī)定了各級(jí)疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)所應(yīng)承擔(dān)的工作，對(duì)于國家和地方疫情預(yù)防控制機(jī)構(gòu)的權(quán)限規(guī)定并不明確。在實(shí)踐中，各級(jí)疾控中心屬于衛(wèi)生行政部門領(lǐng)導(dǎo)下的技術(shù)部門與決策的支持機(jī)構(gòu)，無權(quán)作出決策和對(duì)外發(fā)布疫情預(yù)警信息，地方各級(jí)疾控中心掌握疫情監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)后也需要逐級(jí)上報(bào)。12參見鄧峰、呂菊紅等：《中國疾病預(yù)防控制體系發(fā)展與改革情況綜述》，載 《中國公共衛(wèi)生管理》 2019 年第4 期。這使得在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的防控之中疫情預(yù)警容易發(fā)生“滯后效應(yīng)”，各級(jí)疾控中心的專業(yè)性及其職能并未得到充分的發(fā)揮。相比于美國健康和公共事業(yè)部下屬疾病控制與預(yù)防中心明確規(guī)定了疾控中心的信息發(fā)布權(quán)、13Rodier G，Greenspan A.L，Hughes J.M，Heymann D.L.Global public health security，Emerging infectious diseases，Vol.13，No.10，2007，pp.1447-1452.德國《聯(lián)邦傳染病防治法》 第四條明確授權(quán)“羅伯特·科赫研究所”（Robert Koch-Institut）在疫情預(yù)防與控制階段向社會(huì)公眾提供行政援助和數(shù)據(jù)通報(bào)的權(quán)力，14§4.IfSG（Gesetz zur Verhütung und Bek?mpfung von Infektionskrankheiten beim Menschen）.目前我國疾控中心（CDC）的功能定位和職責(zé)尚不清晰，本身的法律地位與職權(quán)有必要在法律規(guī)范中予以明確并在未來的機(jī)構(gòu)改革中進(jìn)行加強(qiáng)，而授權(quán)其發(fā)布疫情預(yù)警便是一種可能的進(jìn)路。

相較于層級(jí)行政審批機(jī)制，省級(jí)衛(wèi)生行政部門、國家與地方各級(jí)疾病預(yù)防控制中心可以更直接、及時(shí)地接觸到疫情信息，在突發(fā)疫情之中對(duì)原因不明的某種疾病或病毒的類型、毒性、傳播渠道等問題能夠進(jìn)行更專業(yè)的分析評(píng)估；同時(shí)，這些關(guān)于病例、臨床癥狀與可能的傳播途徑等疫情信息，屬于事實(shí)信息且涉及社會(huì)公共利益，授權(quán)各級(jí)疾病預(yù)防控制中心對(duì)已經(jīng)發(fā)生的事實(shí)進(jìn)行公開預(yù)警是對(duì)已經(jīng)發(fā)生的事實(shí)進(jìn)行評(píng)估與公開報(bào)告，相反地，如果將預(yù)警權(quán)力限制在非專業(yè)的政府機(jī)構(gòu)，不僅可能錯(cuò)過疫情最佳控制期，也可能在輿論信息處理不當(dāng)?shù)那樾蜗掠绊懻墓帕?。因此，在現(xiàn)行《傳染病防治法》 第十九條關(guān)于公開預(yù)警的主體設(shè)計(jì)上，可將省級(jí)衛(wèi)生行政部門、國家與地方各級(jí)疾病預(yù)防控制中心納入公開預(yù)警的授權(quán)主體。當(dāng)出現(xiàn)特定種類傳染病或某種傳染病病例累積到一定數(shù)量之后，直接由各級(jí)疾病預(yù)防控制中心根據(jù)疫情信息監(jiān)測(cè)資料與流行病學(xué)專業(yè)評(píng)估報(bào)告，決定是否向轄區(qū)范圍內(nèi)公眾發(fā)布疫情預(yù)警。通過國務(wù)院衛(wèi)生行政部門對(duì)國家疾病預(yù)防控制中心、地方人民政府及其衛(wèi)生行政部門對(duì)地方各級(jí)疾病預(yù)防控制中心分別授權(quán)的形式，賦予各級(jí)疾病預(yù)防控制中心擁有對(duì)外發(fā)布疫情預(yù)警的行政職責(zé)，明確各級(jí)防疫控制中心在其防控地域范圍之內(nèi)有權(quán)收集、分析疫情信息，根據(jù)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)及時(shí)向防控地域內(nèi)主管衛(wèi)生行政部門提出疫情防控建議，并在必要時(shí)直接發(fā)布防控地域內(nèi)傳染病預(yù)警。而在地方人民政府接到國務(wù)院衛(wèi)生行政部門或者地方各級(jí)疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)發(fā)出的傳染病預(yù)警后，應(yīng)當(dāng)按照與地方同級(jí)疾病預(yù)防控制中心、疫情集中暴發(fā)所屬醫(yī)療機(jī)構(gòu)共同擬定傳染病預(yù)防、控制預(yù)案，針對(duì)疫情預(yù)警的評(píng)估報(bào)告采取相應(yīng)的預(yù)防、控制措施。

2.程序設(shè)計(jì)：“公開預(yù)警制度”的確立

此外，針對(duì)目前 《傳染病防治法》“酌情公布預(yù)警”的程序設(shè)計(jì)，公開發(fā)布傳染病預(yù)警，應(yīng)當(dāng)是行政機(jī)關(guān)的公共責(zé)任而非“酌情考慮”的行政事項(xiàng)，“沒有公開則無所謂正義”。15[美] 伯爾曼：《法律與宗教》，梁治平譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店1991 年版，第48 頁。對(duì)“公開”的責(zé)任要求在2006 年原衛(wèi)生部修訂的 《關(guān)于法定傳染病疫情和突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息發(fā)布方案》 之中便有所體現(xiàn)，該方案指出，“各省、自治區(qū)、直轄市衛(wèi)生行政部門在本行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生傳染病暴發(fā)、流行以及發(fā)生其他突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，有義務(wù)及時(shí)、準(zhǔn)確地發(fā)布轄區(qū)內(nèi)的法定傳染病疫情和突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息”。類似的義務(wù)型條款在其他國家的傳染病防治法之中亦有明確規(guī)定，譬如德國《聯(lián)邦傳染病防治法》 第3 條規(guī)定：“告知和教育公眾有關(guān)傳染病的危險(xiǎn)及其預(yù)防方法是公共責(zé)任。根據(jù)聯(lián)邦各州法律負(fù)責(zé)傳染病防控的主管部門必須提供有關(guān)主管部門必須提供一般性和具體針對(duì)個(gè)人的有關(guān)預(yù)防感染的一切可能信息，同時(shí)為公民預(yù)防傳染病提供防控建議、行政援助和醫(yī)療護(hù)理?！?6參見前引14，§3.IfSG。通過法律的形式對(duì)于疫情防控期間“公開預(yù)警”的公共責(zé)任予以確認(rèn)和強(qiáng)調(diào)，這種立法思路亦值得借鑒。而重新審視《傳染病防治法》 第十九條“根據(jù)情況予以公布預(yù)警”之規(guī)定，便不難發(fā)現(xiàn)“酌情公布”并不具有清晰的規(guī)則指向性。何種情況予以公布，并無嚴(yán)格的程序與量化的標(biāo)準(zhǔn)，相反容易成為疫情暴發(fā)后地方政府規(guī)避責(zé)任的手段，進(jìn)而容易引發(fā)社會(huì)輿論的質(zhì)疑?；诖耍话l(fā)公共衛(wèi)生事件中“酌情公布”的模糊程序應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)換為“公開預(yù)警”的公共義務(wù)，以推定公開為原則、涉密為例外，17參見馮巾桐：《試論知情權(quán)救濟(jì)的相關(guān)理論問題》，載 《人權(quán)》 2016 年第1 期。并以前述新增預(yù)警主體（地方衛(wèi)生行政部門、各級(jí)疫情預(yù)防控制中心）的專業(yè)性、科學(xué)性為依歸，針對(duì)可能引起大規(guī)模暴發(fā)、流行的傳染病，向管轄范圍內(nèi)社會(huì)公眾“公開”預(yù)警，提供專業(yè)性的防控建議，保障公民的知情權(quán)，維護(hù)公民的生命權(quán)和健康權(quán)。18參見陳云良：《健康權(quán)的規(guī)范構(gòu)造》，載 《中國法學(xué)》 2019 年第5 期；李廣德：《健康權(quán)為權(quán)利的法理展開》，載 《法制與社會(huì)發(fā)展》 2019 年第3 期。

三、公民知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式：疫情信息傳導(dǎo)機(jī)制的過程控制

（一）信息收集與報(bào)告系統(tǒng)：信息傳導(dǎo)過程中的問題厘定

從日常預(yù)防到公開預(yù)警，再到突發(fā)傳染病的綜合防控階段，信息的收集、報(bào)告與披露貫穿始終，信息的準(zhǔn)確性與披露的及時(shí)性是保障公民知情權(quán)、實(shí)現(xiàn)有效疫情防控的基礎(chǔ)，直接關(guān)系著國家及地方各級(jí)疾病預(yù)防與控制機(jī)構(gòu)對(duì)于疫情的專業(yè)評(píng)估效果，進(jìn)而影響各級(jí)衛(wèi)生行政部門的疫情防控決策。從本次疫情防控的制度實(shí)踐來看，《傳染病防治法》 所設(shè)計(jì)的信息傳導(dǎo)機(jī)制在信息的收集與報(bào)告制度方面尚存在如下問題有待完善：

第一，在疫情信息收集方面，疫情信息收集的法定渠道較為單一。在收集疫情信息的過程中，“往往表現(xiàn)出更多的綜合性、協(xié)調(diào)性及合作性，這不僅意味著政府系統(tǒng)內(nèi)部的協(xié)調(diào)、合作，也意味著政府和社會(huì)及公民之間的積極合作與配合”。19馬懷德：《法治背景下的社會(huì)預(yù)警機(jī)制和應(yīng)急管理體制研究》，法律出版社2010 年版，第23 頁。根據(jù)《傳染病防治法》 第十八條與第三十三條之規(guī)定，收集傳染病監(jiān)測(cè)信息是各級(jí)疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)的職責(zé)，疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)“主動(dòng)收集、分析、調(diào)查、核實(shí)傳染病疫情信息”。但是，對(duì)于如何“主動(dòng)收集”，疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)是否有權(quán)力要求其他機(jī)構(gòu)提供個(gè)人信息或配合上報(bào)，條款本身語焉不詳，只是在第三十三條第二款規(guī)定在收集信息過程中發(fā)現(xiàn)傳染病暴發(fā)、流行時(shí)：“應(yīng)當(dāng)立即報(bào)告當(dāng)?shù)匦l(wèi)生行政部門，由當(dāng)?shù)匦l(wèi)生行政部門立即報(bào)告當(dāng)?shù)厝嗣裾瑫r(shí)報(bào)告上級(jí)衛(wèi)生行政部門和國務(wù)院衛(wèi)生行政部門”。同時(shí)為了督促各級(jí)疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)履行“主動(dòng)收集”的職能，還在《傳染病防治法》 第六十八條規(guī)定了疾控機(jī)構(gòu)“未主動(dòng)收集傳染病疫情信息”時(shí)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任。這使得各級(jí)疾控機(jī)構(gòu)承擔(dān)著主動(dòng)收集信息的責(zé)任，但卻未有明確的職權(quán)去收集信息。于是各級(jí)疾控機(jī)構(gòu)對(duì)于疫情信息的收集僅能依賴于轄區(qū)內(nèi)的醫(yī)療機(jī)構(gòu)與下級(jí)疾控機(jī)構(gòu)的報(bào)告，對(duì)于基層街區(qū)、農(nóng)村自治組織、社會(huì)團(tuán)體、邊檢機(jī)構(gòu)所發(fā)出的信息無法及時(shí)地做到“主動(dòng)收集與調(diào)查核實(shí)”。處在一線的醫(yī)療工作者提供的診療信息、邊檢機(jī)構(gòu)提供的境外歸國傳染病患者信息、基層社會(huì)服務(wù)工作者提供的街區(qū)和農(nóng)村的疫情信息，在疫情信息的層級(jí)審查程序之下就會(huì)有可能得不到及時(shí)、有效的回復(fù)和處理，甚至在上報(bào)醫(yī)療機(jī)構(gòu)、地方衛(wèi)生行政部門時(shí)產(chǎn)生“隱瞞、謊報(bào)、緩報(bào)疫情”的風(fēng)險(xiǎn)。

因此，要發(fā)揮各級(jí)疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)“主動(dòng)收集”疫情信息的職能，就不能僅僅依靠目前單一渠道的信息匯總，而應(yīng)當(dāng)同時(shí)吸納社會(huì)中各個(gè)渠道的信息，利用互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)系統(tǒng)將各類疫情信息登記整合，并通過法律的形式明確各級(jí)疾病預(yù)防控制中心收集疫情信息時(shí)其他各個(gè)機(jī)構(gòu)的配合義務(wù)，以保證專業(yè)機(jī)構(gòu)能全面地搜集信息，對(duì)疫情狀況作出更加準(zhǔn)確的分析與研判。在法定渠道之外，可以在各級(jí)疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)的組織下進(jìn)一步增設(shè)非正式渠道的信息收集程序，按照程序歸口管理各種非正式渠道上報(bào)的信息，將來自醫(yī)療機(jī)構(gòu)的醫(yī)務(wù)工作人員、城市街道辦事處、基層社區(qū)、農(nóng)村自治組織、邊檢機(jī)構(gòu)、媒體機(jī)構(gòu)等各個(gè)渠道的疫情信息進(jìn)行分類管理、主動(dòng)收集，并針對(duì)其中一線醫(yī)務(wù)工作人員提供的疫情信息與專業(yè)意見給予回復(fù)。通過此種程序設(shè)計(jì)，各級(jí)疾病預(yù)防與控制中心能夠?qū)⒏鱾€(gè)渠道的信息進(jìn)行管理、篩選與整合，通過專業(yè)判斷來審查信息的有效性，保證疫情信息搜集的及時(shí)、準(zhǔn)確。

2.在疫情報(bào)告制度方面，網(wǎng)絡(luò)直報(bào)系統(tǒng)及其配套保障制度亟待完善。我國現(xiàn)行 《傳染病防治法》 第三十條至第三十八條業(yè)已確立了“疫情報(bào)告、通報(bào)與公布制度”。這一制度明確指出“疫情報(bào)告應(yīng)當(dāng)遵循屬地管理原則”，即要求任何單位和個(gè)人發(fā)現(xiàn)傳染病病人時(shí)，按照行政管理區(qū)域，及時(shí)報(bào)告所在地的疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)或者醫(yī)療機(jī)構(gòu)，由所在地的疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)報(bào)告當(dāng)?shù)匦l(wèi)生行政部門，再由當(dāng)?shù)匦l(wèi)生行政部門逐級(jí)上報(bào)。這種逐級(jí)上報(bào)、縱向管理的信息報(bào)告制度確保了信息的權(quán)威性，但是，這種“屬地管理原則”也會(huì)導(dǎo)致疫情信息在經(jīng)過層層傳遞進(jìn)行上報(bào)時(shí)容易失真，官方渠道下嚴(yán)格、復(fù)雜的報(bào)告程序會(huì)導(dǎo)致信息傳導(dǎo)延遲，來自醫(yī)療機(jī)構(gòu)的一手信息在“逐級(jí)上報(bào)”的信息傳導(dǎo)過程中亦容易受到行政管理體制上的制約和限制；在疫情發(fā)生初期這種信息傳導(dǎo)機(jī)制基于地方政府的維穩(wěn)壓力亦可能從“科學(xué)上報(bào)”演變?yōu)椤吧髦厣蠄?bào)”乃至于“盡量不報(bào)”，使疫情信息報(bào)告制度難以發(fā)揮應(yīng)有的效果。

基于此，除了 《傳染病防治法》 規(guī)定的逐級(jí)上報(bào)制度之外，我國于2004 年還建立了一套“全國傳染病與突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測(cè)信息系統(tǒng)”（簡(jiǎn)稱為“傳染病網(wǎng)絡(luò)直報(bào)系統(tǒng)”），以便在醫(yī)院接診不明原因傳染病病人或者疑似病例的情況下能夠快速上報(bào)。20參見施小明、馬家奇等：《我國醫(yī)療機(jī)構(gòu)傳染病疫情報(bào)告管理工作中存在的問題及改進(jìn)對(duì)策》，載《疾病監(jiān)測(cè)》 2006 年第5 期。同時(shí)衛(wèi)生部門與疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)也能夠據(jù)此系統(tǒng)對(duì)疫情作出快速分析和研判。按照這一信息系統(tǒng)的程序規(guī)劃，一線醫(yī)護(hù)人員只要發(fā)現(xiàn)傳染性病例、不明原因肺炎，填寫紙質(zhì)或電子傳染病報(bào)告卡，最終匯總至醫(yī)院公共衛(wèi)生科或醫(yī)院感染管理科，這些部門負(fù)責(zé)將病例直接錄入直報(bào)系統(tǒng)，同時(shí)由疾控中心專人監(jiān)測(cè)實(shí)時(shí)傳染病數(shù)據(jù)。21參見郭青、張春曦等：《中國醫(yī)療機(jī)構(gòu)傳染病網(wǎng)絡(luò)直報(bào)管理工作現(xiàn)狀調(diào)查》，載 《疾病監(jiān)測(cè)》 2010 年第5 期。

傳染病網(wǎng)絡(luò)直報(bào)系統(tǒng)的設(shè)計(jì)本身可以彌補(bǔ)層級(jí)上報(bào)存在的信息延遲問題，為早期監(jiān)測(cè)預(yù)警、調(diào)查研究病例提供信息支撐，但在本次疫情暴發(fā)后的最初階段，這一系統(tǒng)在2020 年1 月24 日更新上線“傳染病網(wǎng)絡(luò)直報(bào)系統(tǒng)新冠肺炎動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)功能”22參見中國疾病與預(yù)防控制中心：《傳染病網(wǎng)絡(luò)直報(bào)系統(tǒng)新型冠狀病毒感染的肺炎動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)功能上線》，載 《疾病監(jiān)測(cè)》 2020年第1 期。之前未能發(fā)揮應(yīng)有的作用。究其原因，是目前網(wǎng)絡(luò)直報(bào)系統(tǒng)對(duì)于“不明原因”肺炎的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)問題。這套網(wǎng)絡(luò)直報(bào)系統(tǒng)本來是專門設(shè)置了“針對(duì)不明原因肺炎”（Pneumonia of Unknown Etiology，PUE）的直報(bào)，即醫(yī)生一旦發(fā)現(xiàn)符合條件的不明原因肺炎病例，便可以在這個(gè)系統(tǒng)進(jìn)行上報(bào)。而在此之前一批專家便曾統(tǒng)計(jì)過關(guān)于不明原因肺炎病例報(bào)告的情況，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，“不明原因”肺炎的定義模糊，大部分病毒性肺炎由于找不到病原體，因此也很難做到所有的不明原因肺炎病例都能進(jìn)行上報(bào)。23參見馮子健、李克莉等：《中國突發(fā)公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)直報(bào)系統(tǒng)及時(shí)性的研究》，載 《疾病控制雜志》 2008 年第2 期。此外，醫(yī)療機(jī)構(gòu)難以從病例報(bào)告、標(biāo)本采集和送檢中獲知對(duì)臨床有意義的結(jié)果，上報(bào)信息如果存在瑕疵還需要承擔(dān)一定的責(zé)任，也會(huì)影響醫(yī)生采用網(wǎng)絡(luò)直報(bào)的積極性。而對(duì)于新型突發(fā)傳染性疾病，如果要通過系統(tǒng)上報(bào)，首先要由上級(jí)疾控部門、衛(wèi)生行政部門組織專家會(huì)診，在會(huì)診確定結(jié)果后才可以通過國家疾病預(yù)防與控制中心的信息監(jiān)測(cè)系統(tǒng)上報(bào)。監(jiān)測(cè)報(bào)告程序還需要逐級(jí)排查、采樣監(jiān)控，使得直報(bào)程序在疫情暴發(fā)初期未能有效運(yùn)用?；诖耍瑸榱颂嵘齻魅静【W(wǎng)絡(luò)直報(bào)系統(tǒng)在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的效率與作用，建立健全傳染病監(jiān)測(cè)報(bào)告網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)，有必要簡(jiǎn)化疫情直報(bào)機(jī)制的程序，在專家會(huì)診前允許一線醫(yī)務(wù)工作人員人員能夠直接將不明原因的傳染病病例上傳進(jìn)入信息系統(tǒng)。而對(duì)于疫情信息的報(bào)告可以由懲罰轉(zhuǎn)向激勵(lì)機(jī)制，如果不是故意或者重大過失而導(dǎo)致疫情信息存在瑕疵，報(bào)告人應(yīng)當(dāng)免責(zé)，增強(qiáng)直報(bào)系統(tǒng)本身的可適用性；針對(duì)及時(shí)、準(zhǔn)確的疫情信息報(bào)告，還可以對(duì)報(bào)告人予以組織嘉獎(jiǎng)或物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，保障一線醫(yī)務(wù)工作人員對(duì)突發(fā)疫情信息進(jìn)行上報(bào)的積極性。同時(shí)，在日常預(yù)防工作中，可以運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等數(shù)字技術(shù)對(duì)監(jiān)測(cè)信息系統(tǒng)進(jìn)行定期更新，實(shí)現(xiàn)傳染病網(wǎng)絡(luò)直報(bào)系統(tǒng)的智能化與規(guī)范化，并在《傳染病防治法》 中進(jìn)一步明確傳染病監(jiān)測(cè)報(bào)告信息系統(tǒng)的法律地位，細(xì)化醫(yī)療機(jī)構(gòu)以及各級(jí)疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測(cè)信息系統(tǒng)中的職責(zé)，建立各級(jí)疾控中心定期組織下級(jí)疾控中心與本級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)展開監(jiān)測(cè)信息系統(tǒng)上報(bào)程序的定期培訓(xùn)制度，通過法律規(guī)范保障網(wǎng)絡(luò)直報(bào)系統(tǒng)的效能。

（二）“授權(quán)”的論爭(zhēng)與對(duì)策：傳染病疫情信息披露的主體審思

關(guān)于疫情信息披露的制度，由《傳染病防治法》 第三十八條予以確立，這一條款規(guī)定“國家建立傳染病疫情信息公布制度”，而哪些主體有權(quán)在疫情暴發(fā)階段直接披露疫情信息，也成為疫情信息公開制度中備受爭(zhēng)議的論題之一。不同于前述疫情預(yù)警制度直接規(guī)定國務(wù)院衛(wèi)生行政部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府均具備發(fā)出預(yù)警的權(quán)力，《傳染病防治法》 第三十八條對(duì)于疫情信息公布的權(quán)限做了“二分法”的技術(shù)處理。一方面規(guī)定國務(wù)院衛(wèi)生行政部門定期公布全國傳染病疫情信息，省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政部門定期公布本行政區(qū)域的傳染病疫情信息。另一方面，在傳染病暴發(fā)、流行時(shí)，規(guī)定國務(wù)院衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)向社會(huì)公布傳染病疫情信息，同時(shí)“可以授權(quán)”省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政部門向社會(huì)公布本行政區(qū)域的傳染病疫情信息。這就將省級(jí)人民政府衛(wèi)生行政部門的疫情信息公布的行政權(quán)能劃分為兩種樣態(tài)，即日常工作中具有“定期公布”的權(quán)力，而在傳染病暴發(fā)、流行時(shí)，這種公布疫情信息的權(quán)力“需經(jīng)授權(quán)”方可行使。此次疫情之中，武漢等地疫情信息披露不及時(shí)，所給出的理由正是作為地方政府，必須“依法披露”，24參見朱昌俊：《疫情大考：公共衛(wèi)生領(lǐng)域應(yīng)該加速補(bǔ)短板》，載《中國青年報(bào)》 2020 年3 月4 日。即在獲得疫情信息之后，需要經(jīng)過國務(wù)院衛(wèi)生行政部門的授權(quán)。

從文本解釋的視角來看這一法律問題，省級(jí)人民政府衛(wèi)生行政部門是否具有直接披露疫情信息的權(quán)力，主要涉及 《傳染病防治法》 第三十八條的理解和適用。“授權(quán)”條款適用的場(chǎng)合是“傳染病暴發(fā)、流行時(shí)”，那么面對(duì)新發(fā)的、不明原因的肺炎疫情時(shí)，是否也屬于“傳染病暴發(fā)、流行”的授權(quán)要件射程呢？如果結(jié)合第三十八條最后一句“公布傳染病疫情信息應(yīng)當(dāng)及時(shí)、準(zhǔn)確”這一要求來看，此次新型冠狀病毒疫情在武漢發(fā)生，在疫情原因不明，且尚未暴發(fā)、流行時(shí)如果已掌握充足的數(shù)據(jù)證明疫情的危險(xiǎn)性，省級(jí)人民政府衛(wèi)生行政部門以“保證疫情信息及時(shí)、準(zhǔn)確”為理由，在疫情暴發(fā)前，向社會(huì)公眾盡快發(fā)布本行政區(qū)域內(nèi)的疫情信息并作出提醒，也并不在“傳染病暴發(fā)、流行”的授權(quán)要件射程范圍之內(nèi)，省級(jí)人民政府衛(wèi)生行政部門在解釋學(xué)的視角來看完全有此權(quán)限用以履行其信息披露義務(wù)，保障公眾的知情權(quán)。

同時(shí)，就 《傳染病防治法》 第三十八條中“可以授權(quán)”的文義而言，本身便存在著雙重解釋：既可以視為國務(wù)院衛(wèi)生行政部門直接通過部門規(guī)章等形式直接賦予省級(jí)衛(wèi)生行政部門信息披露的職權(quán)，即除了國務(wù)院衛(wèi)生行政部門明確規(guī)定必須經(jīng)由其重新授權(quán)的事項(xiàng)之外，其他信息均可由省級(jí)人民政府衛(wèi)生行政部門發(fā)布；亦可以理解為每次遇到傳染病暴發(fā)、流行時(shí)，省級(jí)衛(wèi)生行政部門均需要報(bào)請(qǐng)國務(wù)院衛(wèi)生行政部門單獨(dú)進(jìn)行授權(quán)，才能披露疫情信息。從本次疫情防控中武漢市政府針對(duì)信息披露不及時(shí)所提到的理由來看，是采取了后一種思路，認(rèn)為未經(jīng)國務(wù)院衛(wèi)生行政部門授權(quán)，地方政府無權(quán)披露。但頗具吊詭意味的是，在原衛(wèi)生部印發(fā)的《衛(wèi)生部法定傳染病疫情和突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息發(fā)布方案》（2006 年3 月公布，以下簡(jiǎn)稱《方案》）之中，曾明確提出“按照《傳染病防治法》 第三十八條第三款和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》 第二十五條規(guī)定第二款的規(guī)定，從本方案公布之日起，衛(wèi)生部授權(quán)各省、自治區(qū)、直轄市衛(wèi)生行政部門在本行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生傳染病暴發(fā)、流行以及發(fā)生其他突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，及時(shí)、準(zhǔn)確地發(fā)布轄區(qū)內(nèi)的法定傳染病疫情和突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息”。在處于更高法律位階的 《傳染病防治法》 規(guī)定了授權(quán)條款之后，原衛(wèi)生部其實(shí)已經(jīng)通過《方案》 的形式進(jìn)行了抽象授權(quán)，直接賦予省一級(jí)人民政府衛(wèi)生行政部門以疫情信息披露的權(quán)限，無須再經(jīng)由國務(wù)院衛(wèi)生行政部門于每一次疫情暴發(fā)、流行期間進(jìn)行重復(fù)授權(quán)。

而從突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的防控經(jīng)驗(yàn)來看，地方行政機(jī)構(gòu)由于掌握第一手疫情數(shù)據(jù)，公布疫情數(shù)據(jù)相應(yīng)地也會(huì)更及時(shí)、準(zhǔn)確；報(bào)經(jīng)國務(wù)院衛(wèi)生行政部門授權(quán)，往往會(huì)造成疫情信息發(fā)布有所遲延，不僅容易引發(fā)社會(huì)公眾輿論的質(zhì)疑，還有可能錯(cuò)過疫情防控最好的時(shí)機(jī)。因此，為了保證“公布傳染病疫情信息及時(shí)、準(zhǔn)確”，增強(qiáng)疫情防控的專業(yè)性，有必要修改與完善現(xiàn)行《傳染病防治法》第三十八條中所規(guī)定的的授權(quán)條款，直接賦予省級(jí)衛(wèi)生行政部門披露本行政區(qū)域內(nèi)疫情信息的權(quán)力，規(guī)定“省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政部門有權(quán)直接向社會(huì)公布本行政區(qū)域的傳染病疫情，并將所公布的疫情信息向上級(jí)人民政府衛(wèi)生行政部門備案”。由“事前授權(quán)”改為“事后備案”，不僅可以避免 《方案》 中的“抽象授權(quán)”由于部委機(jī)構(gòu)改革所導(dǎo)致的效力爭(zhēng)議，防止地方政府以“授權(quán)條款”為由推脫疫情防控的主體責(zé)任，也能夠及時(shí)地動(dòng)員社會(huì)公眾，做好本轄區(qū)內(nèi)的疫情防控工作。

四、公民知情權(quán)的保障限度：疫情防控中知情權(quán)與隱私權(quán)的沖突與衡平

在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中對(duì)公民知情權(quán)予以合理的保護(hù)，除了要以《傳染病防治法》 為中心建構(gòu)疫情信息公開制度之外，疫情在綜合控制階段的信息公開往往牽涉公共權(quán)力的行使與公民權(quán)利的克減。論及公民的知情權(quán)，不僅意味著政府機(jī)關(guān)與地方衛(wèi)生行政部門發(fā)布預(yù)警和公布自身所采取的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)舉措，還意味著政府要行使公共權(quán)力搜集公民個(gè)人信息，并對(duì)確診病例、疑似病例和密切接觸者的信息予以公布，因此在信息傳導(dǎo)過程中如何調(diào)和公民個(gè)人的隱私權(quán)與社會(huì)公眾知情權(quán)之間的緊張關(guān)系便成為題中應(yīng)有之義。

依據(jù)國務(wù)院《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》 第三條、第四條之規(guī)定，在重大傳染病疫情等突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，國務(wù)院以及省一級(jí)人民政府應(yīng)依法成立突發(fā)事件應(yīng)急處理指揮部，縣級(jí)以上其他地方人民政府有關(guān)部門，也應(yīng)當(dāng)在所管轄區(qū)域與職責(zé)范圍內(nèi)做好突發(fā)事件應(yīng)急處理工作。在實(shí)行行政應(yīng)急狀態(tài)的區(qū)域內(nèi)，居民的生活也要進(jìn)入應(yīng)急管理狀態(tài)。25參見王晨光：《從應(yīng)急措施向常態(tài)化健康促進(jìn)過渡》，載《健康報(bào)》 2020 年3 月12 日第6 版。而這種應(yīng)急管理體現(xiàn)在疫情的綜合控制階段，最為典型的便是基層農(nóng)村、社區(qū)、街道辦、派出所、學(xué)校等不同組織機(jī)構(gòu)經(jīng)上級(jí)行政機(jī)關(guān)授權(quán)，收集公民隱私數(shù)據(jù)，并公布確診病例、疑似病例身份、活動(dòng)信息的行為。26參見郝川、李立峰：《怎樣進(jìn)行疫情控制》，載《檢察日?qǐng)?bào)》 2020 年2 月25 日第3 版。為了應(yīng)對(duì)傳染病等突發(fā)公共衛(wèi)生事件中產(chǎn)生的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，穩(wěn)定公眾對(duì)于突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的恐慌情緒，在公共空間內(nèi)為了保障公共衛(wèi)生而進(jìn)行的“大規(guī)模監(jiān)控”也隨之產(chǎn)生。27參見[美] 洛伊斯·N.瑪格納：《傳染病的文化史》，劉學(xué)禮等譯，上海人民出版社2019 年版，第19 頁。為了公共衛(wèi)生安全，就不得不對(duì)信息收集、存儲(chǔ)和適用進(jìn)行階段性控制。28參見劉艷紅：《公共空間運(yùn)用大規(guī)模監(jiān)控的法理邏輯及限度——基于個(gè)人信息有序共享之視角》，載《法學(xué)論壇》 2020 年第2 期。在此種情勢(shì)下，公共衛(wèi)生保障與公民個(gè)人隱私權(quán)之間就不免發(fā)生沖突，產(chǎn)生“公民權(quán)利基于公共利益而克減”29趙宏：《疫情防控下個(gè)人的權(quán)利限縮與邊界》，載 《比較法研究》 2020 年第2 期。的情形。

在重大傳染病疫情等突發(fā)公共衛(wèi)生事件之中，首要目的是通過應(yīng)急管理來保障公眾生命健康。因此個(gè)人的隱私權(quán)與公共衛(wèi)生保障之間可能的沖突，本質(zhì)上是個(gè)體權(quán)益與群體生命健康安全之間如何衡平的問題。30參見張新寶：《從隱私到個(gè)人信息：利益再衡量的理論與制度安排》，載 《中國法學(xué)》 2015 年第3 期。根據(jù)《民法典》 第一百一十一條之規(guī)定，“自然人的個(gè)人信息受法律保護(hù)。任何組織或者個(gè)人需要獲取他人個(gè)人信息的，應(yīng)當(dāng)依法取得并確保信息安全，不得非法收集、使用、加工、傳輸他人個(gè)人信息，不得非法買賣、提供或者公開他人個(gè)人信息”。關(guān)于個(gè)人信息保護(hù)的問題，在現(xiàn)行的 《傳染病防治法》 第十二條亦據(jù)此作出相應(yīng)的規(guī)定：“疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)不得泄露涉及個(gè)人隱私的有關(guān)信息、資料?！辈⒃谠摲ǖ诹藯l、第六十九條分別規(guī)定了疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)和醫(yī)療機(jī)構(gòu)故意泄露個(gè)人隱私有關(guān)信息、資料的法律責(zé)任。從法律規(guī)范而言，在疫情信息的搜集、公布等方面的個(gè)人信息保護(hù)主要是對(duì)于疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)與醫(yī)療機(jī)構(gòu)的約束。而在此次新冠疫情防控之中，除了疾控機(jī)構(gòu)與醫(yī)療機(jī)構(gòu)之外，村委會(huì)、居委會(huì)、業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)管理公司、街道辦、派出所等不同類型的組織，或基于地方各級(jí)人民政府及有關(guān)行政部門的委托，或基于管轄范圍內(nèi)疫情防控的實(shí)際需要，均實(shí)際上行使了收集個(gè)人信息的權(quán)力。而在個(gè)人信息的搜集過程之中，一方面這些機(jī)構(gòu)的搜集權(quán)限尚未得到 《傳染病防治法》 的授權(quán)，不免存在正當(dāng)性與合法性的爭(zhēng)議；另一方面，不同地域、不同機(jī)構(gòu)對(duì)于個(gè)人信息搜集、發(fā)布內(nèi)容范圍的把控尺度不一，在疫情中哪些個(gè)人信息可以被收集，現(xiàn)行法律體系內(nèi)也并未有明確具體的限定，成為基層疫情防控中法律的“灰色地帶”。

鑒于基層疫情防控的實(shí)踐中對(duì)于感染者、疑似病例與密切接觸人群等信息進(jìn)行收集、披露能夠更好地保障轄區(qū)的公共衛(wèi)生安全，因此這種疫情信息的收集、披露有一定的必要性且經(jīng)過政府機(jī)關(guān)的委托授權(quán)，但同時(shí)也要盡可能地避免對(duì)于個(gè)人隱私權(quán)的侵害，“僅在個(gè)人目的許可的情況下，對(duì)天然自由的限制才是正當(dāng)?shù)暮蛻?yīng)當(dāng)?shù)摹薄?1[德] 格奧爾格·耶利內(nèi)克：《主觀公法權(quán)利體系》，曾韜、趙天書譯，中國政法大學(xué)出版社2012 年版，第87 頁。所以在現(xiàn)行《傳染病防治法》 關(guān)于個(gè)人信息搜集的主體之外，可以明確授權(quán)縣級(jí)以上地方人民政府及其應(yīng)急處理指揮部，根據(jù)傳染病防控的需要，委托其他機(jī)構(gòu)對(duì)個(gè)人信息進(jìn)行收集、發(fā)布，并對(duì)委托行為承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，將不同類型組織在事實(shí)上已經(jīng)在實(shí)施的個(gè)人信息收集工作納入法律的監(jiān)管范圍之內(nèi)。同時(shí)，對(duì)于經(jīng)委托而進(jìn)行的感染者、疑似病例等個(gè)人信息的收集、報(bào)告與公布，也應(yīng)當(dāng)依據(jù)法律的限定，以比例原則為裁量基礎(chǔ)，譬如在基層社區(qū)中公布確診患者時(shí)，可以隱去其個(gè)人真實(shí)姓名與家庭信息；在公布確診患者信息以追查可能被傳染的人員時(shí)，可以提供具體行蹤軌跡但不能超過必要限度，應(yīng)當(dāng)免去患者姓名、身份信息，確保信息收集合乎防控疫情與維護(hù)公眾身體健康的目的，在衡量公共利益與個(gè)人隱私權(quán)的基礎(chǔ)上選擇對(duì)相對(duì)人侵害最小的適當(dāng)方式進(jìn)行。

結(jié)語

從突發(fā)公共衛(wèi)生事件中疫情信息的前期預(yù)警到信息的搜集、披露，針對(duì)《傳染病防治法》 中尚未明晰的權(quán)責(zé)內(nèi)容，有必要強(qiáng)化公民知情權(quán)體系下的疫情信息傳導(dǎo)機(jī)制，建構(gòu)制度化、常態(tài)化的信息公開機(jī)制。在賦予地方各級(jí)政府及其衛(wèi)生行政部門自由裁量權(quán)的同時(shí)，“對(duì)公共權(quán)力的行使予以主動(dòng)監(jiān)督”，32趙鵬：《疫情防控中的權(quán)力與法律——〈傳染病防治法〉 適用于檢討的角度》，載 《法學(xué)》 2020 年第3 期。將公共政策透明化，方能夠在緊急狀態(tài)下讓公民對(duì)權(quán)力的監(jiān)督與公共權(quán)力對(duì)公民權(quán)利的克減相衡平，為各項(xiàng)公共政策的實(shí)施提供正當(dāng)性，形成一個(gè)閉合式的突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控法律體系。而在公共衛(wèi)生應(yīng)急管理的工作中，由于公共衛(wèi)生領(lǐng)域本身的專業(yè)性，33參見李廣德：《我國公共衛(wèi)生法治的理論坐標(biāo)與制度構(gòu)建》，載 《中國法學(xué)》 2020 年第5 期。在未來的制度建構(gòu)中有必要更多地依靠國家及地方各級(jí)疾病預(yù)防控制中心作出專業(yè)判斷與及時(shí)的疫情評(píng)估，將專業(yè)判斷作為疫情公開預(yù)警、疫情信息評(píng)估與疫情控制策略的核心依據(jù)，并通過法律規(guī)范的形式將疫情防控的權(quán)限與程序予以明確，才能對(duì)公民身體健康和公共衛(wèi)生安全更及時(shí)的救濟(jì)。34參見黎慕、徐緩：《中國傳染病防治領(lǐng)域公民權(quán)利的法律淵源》，載 《中國衛(wèi)生事業(yè)管理》 2009 年第1 期。同時(shí)，通過疫情信息公開制度限縮政府機(jī)關(guān)的行政權(quán)能，避免不當(dāng)涉密的行政事項(xiàng)延誤對(duì)公民生命健康安全的保障，進(jìn)而增強(qiáng)社會(huì)動(dòng)員能力，確保突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)過程中的防控措施有法可依、于法有據(jù)，亦能使得政府公信力在面對(duì)公眾輿論和社會(huì)質(zhì)疑時(shí)，避免受到不必要的誤解與損害。

在此邏輯進(jìn)路下，公共衛(wèi)生應(yīng)急管理必須以公眾的知情權(quán)作為保障，依靠專業(yè)機(jī)構(gòu)和公眾的輿論監(jiān)督作為內(nèi)在動(dòng)力。突發(fā)公共衛(wèi)生事件的治理也不僅僅是一種由政府主導(dǎo)的社會(huì)管理過程，而是“多元主體共同參與治理的過程”。35[美] 米格代爾：《社會(huì)中的國家——國家與社會(huì)如何相互改變與相互構(gòu)成》，李楊、郭一聰譯，江蘇人民出版社2013 年版，第269 頁。堅(jiān)持依法防控，不僅要嚴(yán)格限制地方政府在“酌情公布”疫情信息等方面的自由裁量權(quán)，確保信息公開、透明；還應(yīng)當(dāng)通過法律形式增強(qiáng)疫情防控中信息決策的專業(yè)性，確保信息披露的及時(shí)、準(zhǔn)確，在應(yīng)急處置中堅(jiān)持合目的性、合法性與正當(dāng)性的統(tǒng)一。36參見江必新：《用法治思維和法治方式推進(jìn)疫情防控工作》，載 《求是》 2020 年第5 期。因此若要建構(gòu)與完善中國的突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系，保障公民的生命健康安全，那么行政權(quán)力對(duì)于法律漏洞的填補(bǔ)和續(xù)造既難以避免、也不可或缺。但這種行政權(quán)力的續(xù)造必須限制在法律規(guī)范的限度之內(nèi)，以保護(hù)公民生命健康與公共衛(wèi)生安全為目的，同時(shí)設(shè)立體系完備的疫情信息公開制度來保障公民的知情權(quán)，通過比例原則協(xié)調(diào)公民個(gè)人權(quán)利與公共衛(wèi)生保障之間的關(guān)系，方能為未來潛在的種種突發(fā)公共衛(wèi)生事件提供持久、穩(wěn)定的法治保障。