胡安琪

(安徽建筑大學 公共管理學院，安徽 合肥 230601)

突發(fā)公共衛(wèi)生事件是對國家治理能力現(xiàn)代化的重要考驗，而法治作為國家治理體系的核心環(huán)節(jié)，如何以法治思維和法治方式應對風險、化解矛盾、維護穩(wěn)定，是衡量國家治理效能、社會進步和政治文明的重要指標。為防控疫情而對公民個人利益的克減與社會公益的維護，以及行政機關的應急權力與公民的個人權利之間，必然存在著此消彼長的緊張關系。習近平總書記在2020年2月5日主持召開的中央全面依法治國委員會第三次會議上強調(diào)，要全面提高依法防控、依法治理能力，為疫情防控工作提供有力法治保障[1]。如何在疫情防控過程中平衡好社會公共利益和公民個人權利之間的關系，做到以人為本、科學防控、精準防控，無疑是對國家治理能力的巨大挑戰(zhàn)。

一、突發(fā)公共衛(wèi)生事件中行政應急權與公民權利的博弈

新冠肺炎疫情作為突發(fā)公共衛(wèi)生事件，具有緊迫性、破壞性和無序性，需要行政機關行使緊急權力，保障社會和公眾利益，使社會秩序盡快恢復到正常狀態(tài)。這種非常規(guī)狀態(tài)下的行政權力不同于一般行政權，必然具備擴張性、集中性和高度裁量性。擴張性指其在突發(fā)情形下能擴大適用的范圍和對象，相應中止、限縮公民的某些基本權利。集中性包括：在橫向上，立法機關將原本僅由法律方能規(guī)范的事項交由行政機關制定法規(guī)或規(guī)章；在縱向上，設立集中性、綜合性的應急機構，將政府相關職能部門的權力集于一身，或地方行政機關的權力集中由中央機關行使。高度裁量性則指緊急情形下行政權的行使方式、程序、時間和規(guī)模靈活多變，行政機關可以根據(jù)不同勢態(tài)作出不同的處理和動態(tài)的調(diào)整。具備以上法律屬性的行政緊急權力必然會相應壓縮公民權利。例如，在疫情中為實現(xiàn)“應收盡收”的目標，行政機關會臨時征用體育館、學校、賓館等設施，調(diào)度物資儲備和人力資源，其中就包括對私人財產(chǎn)權的處置。

基于公共利益的人權克減是正當且必要的，因為“個人對于實現(xiàn)自身自由、平等和安全的要求乃是深深的根植于人格的傾向和需要之中的，對上述三個價值的效力范圍進行某些限制是和公共利益相符的。正義提出了這樣一個要求，即賦予人的自由、平等和安全應當在最大限度上和公共福利相一致”[2]。即使美國最著名的人權法學家路易斯·亨金亦認為人權之所以是“基本”的，是因為人權是重要的而非“絕對的”，若與人權相對的社會利益足夠重要，則在特定條件、時間、目的和程度下，是可以犧牲人權的[3]。孟德斯鳩尖銳地指出，即使是世界上自古以來最自由的一些民族，也會需要在某些情形下拉下帳幕，把自由暫時遮蓋起來[4]。

但從另一個側面來看，公民的生命權、自由權和財產(chǎn)權共同構成三項最基本的人權，是“人之所以為人的本質(zhì)所在”[5]。這種人之根本的基本權利具備防御功能。一方面，對公民基本權利進行限制只能由法律或有法律授權的最高行政機關做出，此已成為各國認可的通例；另一方面，諸多國際條約及國家憲法限定了“不得克減的人權”，即“人權保護的最低標準”。如1963年9月3日生效的《歐洲人權公約》第15條第2款、1976年1月3日生效的聯(lián)合國《公民及政治權利國際公約》第4條第2款、1969年11月22日制訂的《美洲人權公約》均明確列舉出不可克減的人權[6]。我國2001年批準加入的《經(jīng)濟、社會及文化權利國際公約》第4條還明確規(guī)定：“國家對此等權利只能加以限制同這些權利的性質(zhì)不相違背而且只是為了促進民主社會中的總的福利的目的的法律所確定的限制?！盵7]為了公共利益的實現(xiàn)可以適度犧牲公民權利，但即使是為了保障最迫切、最緊急、最重要的公共利益，亦不能侵犯人之為人的權利底線。并且對公民權利進行限制只能是為了公共目的，限制的程度需與權利的性質(zhì)和限制的目的相適應。因為“在一個民主的社會，人們清楚地認識到，公共秩序和普遍幸福許可對權利作少量的特殊限制；但它們不允許會吞沒權利的限制或使權利完全從屬于所設想的普遍幸?！盵8]。由此，便出現(xiàn)致力于實現(xiàn)公共利益的行政應急權力與公民個人權利保障之間的博弈。

二、比例原則對行政應急權限制的正當根據(jù)

隔離治療是應對突發(fā)傳染病事件最有效的應急手段，但隔離限制了被隔離者的行動自由，而人身自由是憲法所保障的基本自由，公民不能根據(jù)自我意志安排自己的行動，其他的基本權利如財產(chǎn)權、勞動權、受教育權等便會受到影響。因此隔離措施是行政機關在采取應急手段時，最容易引起社會爭議和社會矛盾的措施，也是最容易引起公共利益和公民權利對立的措施。故以隔離措施作為切入點進行探究，推演出比例原則如何在突發(fā)事件中達到行政應急和人權保障的平衡，最具說服力。

由于隔離措施可能會使被隔離者人身自由受到限制以及其他基本權利受到減損，因此決策當局必須對隔離范圍、對象及方式作出審慎的評估，避免采取與防疫目的不成比例的過當手段，避免對公民人身自由及其他基本權利造成過度克減。通過剝奪人身自由來達到控制傳染源、降低社會危害性而漠視人權保障的措施，是犧牲被隔離者權利來達到保障集體安全的非人道主義做法[9]52。隨著醫(yī)療技術的進步和法治建設的推進，隔離措施可能引發(fā)的人權克減問題，被納入法律保障視角予以考量?，F(xiàn)代法治文明下的行政強制隔離決定，雖然暫?；蛘邏嚎s了被隔離者基本權利的行使，但是最終目的是使公民權利恢復到圓滿的狀態(tài)。強制隔離僅為手段而不是目的，最終目的是通過對危害源的有效隔離與后續(xù)處理，達到既保障被隔離者個人安全，又確保集體安全之雙重目的[9]52。

1989年我國第一部公共衛(wèi)生法律《傳染病防治法》，將隔離措施納入到法治軌道予以規(guī)定，明確了強制隔離的對象、方式和期限。應急法制最重要的目的便在于使法治精神在應急狀態(tài)下得以延續(xù)，為應急權力的行使提供法律依據(jù)，同時將其控制在法律允許的限度內(nèi)。將限制人身自由的隔離措施明確納入法律范疇考量，一則可以通過國家力量賦予行政隔離以強制力，使強制隔離具有了合法性，二則行政權力的行使應當遵循“法無規(guī)定即禁止”的原則，也就是通過立法的明確規(guī)定，達到控權的效果。《傳染病防治法》對三類不同的主體(“病人、病原攜帶者”“疑似病人”及“密切接觸者”)采取不同程度的應急措施，便為手段與危害相當之比例原則在立法領域的體現(xiàn)。2004年立法機關進一步修訂該法，重點強調(diào)對行政權的制約，對公民財產(chǎn)權、人格權及獲得工資報酬權的保障。雖然現(xiàn)行《傳染病防治法》第20條明確規(guī)定公民配合醫(yī)療機構采取防控措施是其法定義務，但前提是該防控措施“依法”且“必要”[10]。也就是說，這種限制公民人身自由的強制措施，必須兼顧被限制主體的權益，隔離的對象、手段要適當，不能超過合理、必要的限度。

依法防控的另一個側面即為科學防治、精準施策，各種應急措施必須與突發(fā)事件可能造成社會的危害的性質(zhì)、規(guī)模和程度相當，這亦是《突發(fā)事件應對法》第11條的要求[11]。而這種法律準則背后體現(xiàn)的根本精神便為“合乎比例”。19世紀末，德國警察法領域?qū)⑦@項正義理念以“比例原則”的形式確立下來，并取得憲法原則的根本地位[12]。對于正常狀態(tài)下的行政權力，比例原則的法律適用強調(diào)三層順位的審查：第一層為妥當性審查，要求行政行為的實施要有利于行政目標的達成，二者呈正相關關系；第二層為必要性審查，在所有有益于目標達成的行政措施中，應選取損害最小的手段；最后一層為均衡性審查，在選取方法時，應衡量所有利益，保證所造成的損害不得超過所欲實現(xiàn)的收益。通過這種層層遞進的篩除，最終選出最妥當和必要的均衡手段，可將行政權力控制在合理的范圍內(nèi)行使。行政應急的特權固然在于為了緊迫的公共利益需求而暫時中止或限制公民權利，必要時甚至會超越憲法和法律，但其仍限定在一般法的原則和實質(zhì)精神框架之下，并非“法外行政”。而實質(zhì)法治框架下合理限制行政應急的裁量權，仍然應在比例原則的支配之下。比例原則系消減公共利益與私人權利間矛盾的“潤滑劑”。不論在常規(guī)狀態(tài)下還是在應急狀態(tài)下，均應將公權力限制在合理、適度的范圍內(nèi)，不過度滲入社會自治，在消除危機的同時，避免動搖以民主、人權價值為基礎的法治根基。突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的行政應急權也應當以必要的限度出現(xiàn)在必要的場合，做到不缺位、不越位、不錯位，既不能應急不力，也不能應急過當，進而實現(xiàn)維護公共利益與個人權利保障間的平衡。

三、比例原則對行政應急權限制的內(nèi)涵重構

但在發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，比例原則適用的情景發(fā)生了變化，非同于常態(tài)。

首先，由于突發(fā)事件時間緊迫，情勢多變，對行政效率和裁量空間的需求往往超過常態(tài)化行政，因此法律賦予行政應急權更多的裁量空間和靈活度。

其次，妥當性、必要性和均衡性的衡量均需以充分查證和調(diào)研事實為基礎。但突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時，情勢緊急，短時間內(nèi)行政機關往往無法掌握準確充分的信息，查清事實，尤其在突發(fā)新型傳染病之初，基于危機的綜合性、復雜性，對病毒的侵害能力、傳染概率、潛伏期、治愈率、防控成本、措施收效均很難即時給出答案。此時若強行要求政府對擬采取手段與目標之間是否合乎比例進行縝密的計算、權衡和取舍，尚有難度[13]，且與突發(fā)事件的行政效率價值和目標相悖。在危機發(fā)生之初，行政應急措施是短時間內(nèi)出臺的，往往缺乏深遠的考慮，應急措施是否能夠達到妥當性的要求，存在高度的不確定性。

再次，就必要性而言，雖然防范行政權力的濫用是所有法治形態(tài)的不懈追求，但在應急狀態(tài)下，一切制度設計的第一位目標均為能夠控制危機。如果未能有效消除危機、恢復正常的社會秩序，所有的控權模式和公民權利的保障制度設計便為“空中樓閣”，失去了存在的基礎與前提。所以在應急狀態(tài)下，賦予應急主體足夠的權力以有效應對危機為第一性要素，控權要素居于次位[14]。為了消除危機，行政機關往往會采取更加嚴苛的應急措施，導致對公民最小侵害的必要性原則可能落空。

最后，對于利益均衡性來說，由于突發(fā)事件形勢緊急，情況復雜，行政機關為了盡快消除危機，采取應急措施所造成的損失便可能會超出行政應急行為所追求的公共利益范圍，最終給均衡性原則帶來挑戰(zhàn)。

綜上所述，如果在應急狀態(tài)下過分精準地強調(diào)常態(tài)下的比例原則適用，便容易導致應急主體擔心超過必要的限度而放棄應當履行的職責，畏于行使應急權力，從而造成行政不(敢)作為[15]，行政機關的裁量空間亦會被嚴格限縮。同時行政應急權也存在擴張的可能性，因此必須警惕其反法治的風險，應通過比例原則將其限定在合理行政的軌道內(nèi)，只是這種應急狀態(tài)下的比例原則應予以適度的重構，以實現(xiàn)消除危機的應急目標。行政應急性權的啟動應符合一定條件：只有在窮盡常規(guī)的行政措施仍無法有效應對危機時，方可采取應急措施。

對于必要性原則來說，《突發(fā)事件應對法》著眼于及時有效處置緊急事態(tài)，控制、減輕和消除嚴重社會危害的考慮，將第11條強調(diào)的“比例原則”，從常態(tài)化行政中兩害相權取其輕的最小侵害原則，轉變?yōu)榫o急行政下兩利相較取其大的最大保護原則——“有多種措施可供選擇的，應當選擇有利于最大程度地保護公民、法人和其他組織權益的措施?！盵11]由于損害最小的措施并非效益最大，而在突發(fā)事件應對的立法目的中，保護人民的生命財產(chǎn)安全被擺在了最重要地位，因此，獲得公共利益的更大保護而非更小侵害，才是對行政機關應急行為的限制目標。但是，強調(diào)利益的最大化保護并非允許拋棄比例原則中妥當性、必要性和均衡性的要求。因為對利益的最大化保護可能造成損害隨之加大，其中即包括人權的克減。正如世界衛(wèi)生學家們的呼吁：“時至今日，任何公共衛(wèi)生手段都無法擺脫人權的考量，某種防疫措施的正當性，不僅僅取決于其是否能夠有效防疫，亦取決于該措施在各種有效的措施選項中，是否確實是人權負擔最輕的一種?！盵16]基于對人權的保障與尊重，決策者有必要進行審慎的評估，以盡可能降低對基本自由及權利的傷害。因此，為了達到政府應急權力的擴張性要求與公民人權保障間的平衡，可以將最小侵害的評價標準調(diào)高到相對小的侵害標準，以損害相當為損害程度的上限。也即，行政機關為實現(xiàn)最大保護目的，采取與危害相適應的人權克減手段即可，而非追求絕對小的侵害。但在獲取更大利益的同時，要保證損失時刻維持在最小限度范圍所允許的最高界限內(nèi)。對于妥當性和均衡性要求，根據(jù)當時已有的信息、知識和經(jīng)驗，決策機關可以合理懷疑疫情存在嚴重威脅，采取的措施在當時條件下有助于控制、減輕或消除風險，造成的損害沒有與欲達目的之利益顯失均衡，即為合乎比例。

四、比例原則在公共衛(wèi)生應急中的具體適用

疫情防控應科學、適度、精準。這不僅可以在必要的限度內(nèi)中止一部分的公民個體權利來最大化地保障公共利益，同時又可保證不給公民的人身自由和其他權利造成額外的損害。精準、科學地防控便為比例原則在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的具體運用。如果說《突發(fā)事件應對法》第39條是對于比例原則的原則性規(guī)定，那么第4條所規(guī)定的“分類管理、分級負責”，實質(zhì)即為比例原則的具體落實[10]。依據(jù)危機的社會危害程度、影響范圍、政府應急能力等因素的不同，突發(fā)事件可以分為不同的種類。在同一種類的危機中，可再根據(jù)危害程度的不同，區(qū)分為特別重大、重大、較大和一般等不同等級；根據(jù)危機生命周期的發(fā)展順序，還可將同一種類的危機劃分成不同階段。比例原則的妥當性即要求行政機關的應急措施應針對不同種類、不同級別以及不同階段的危機，采取針對性的應急措施。也就是說，應急措施的嚴苛程度應當與危機的種類、等級和階段相匹配，隨著緊急情勢的嚴重程度而隨時調(diào)整，根據(jù)危機發(fā)展階段的不同而適時變化，并適時結束。

從突發(fā)事件的分類上看，對于不同類型、不同性質(zhì)的突發(fā)事件的應急方式是不同的。對突發(fā)公共事件的分類只是概括性地將總體上趨于一致和共性的問題予以統(tǒng)一規(guī)制，但即使屬于同一類別的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，仍可以在下一位階再次細分。例如《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》第2條就明確規(guī)定突發(fā)公共衛(wèi)生事件除“重大傳染病疫情”之外，還包括“重大食物和職業(yè)中毒”事件[17]。此二者的共同點在于應及時診斷治療，以保障性措施為主，區(qū)別在于疫情具有傳染性，為防止擴大感染還應在治療的同時加以隔離，此種就包含了限制人身自由的負面效應。食物中毒只需治療病患、遏制中毒源頭即可，并且，食物中毒類公共衛(wèi)生事件的處置對象僅包括確診病患，但傳染病的傳播速度快，覆蓋面廣，受害主體并非單一，除了顯性的病患外還有隱形的密切接觸者以及從疫區(qū)來的病原體攜帶者，因此疫情應急措施的適用對象范圍便更為廣泛，因而對公民權利的干預范圍也更加寬廣。故而，對突發(fā)公共衛(wèi)生事件，應進一步細化事件的具體類型和性質(zhì)，并采取與此相適應的應急手段，應急措施應當與危機的種類和性質(zhì)緊密關聯(lián)，禁止采取沒有聯(lián)系的限制性措施。例如，對公民言論自由和結社自由的限制一般僅可適用于對抗性質(zhì)的群體矛盾，不適用于突發(fā)公共衛(wèi)生事件。對突發(fā)公共衛(wèi)生事件，應審慎考量限制人身自由的隔離措施是否具有適用的正當性和必要性。

從突發(fā)公共衛(wèi)生事件的分級來看，疫情嚴重程度不同，政府的處置方式應有所不同。不同地區(qū)的疫情的嚴重程度是不同的，應根據(jù)國家總體預案和當?shù)卣A案中的疫情分級標準，作出相應的防控措施。行政強制性措施必須嚴格限定在實際受影響的地區(qū)使用，不能出于預防目的而在該地區(qū)以外擴大采取應急措施。在疫情嚴重的高風險地區(qū)，除對確診患者、疑似患者和密切接觸者按照法律規(guī)定進行強制隔離治療和醫(yī)學觀察外，對于其他公眾可以強制要求自我居家隔離，采取封閉式管理，或集中在規(guī)定地點醫(yī)學觀察。這種隔離是由國家強制力保證實施的行政強制措施，若不配合，則可由公安機關采取強力協(xié)助執(zhí)行。而在疫情風險級別較低的地區(qū)，應在保證公眾人身自由的前提下，進行預防和排查。如果經(jīng)審慎考量后認為采取隔離措施可以在更大程度上保護更多公眾的生命健康利益，則可以先審慎評估采取居家隔離措施的可行性和預期效果，若不能達到控制疫情的目的，再考慮運用集中隔離手段。

從突發(fā)公共衛(wèi)生事件的分期來看，每一個公共事件的發(fā)展都有其生命周期，大致可以劃分為潛伏期、爆發(fā)期、緩解期和恢復期。在不同周期，由于疫情危險程度不同，行政機關采取的應急措施也應適時調(diào)整，并非在每一階段均采用同樣嚴厲的行政應急措施[18]。在疫情的潛伏期，主要以預防、預警和監(jiān)測為主；在爆發(fā)期則以快速控制事態(tài)發(fā)展和疫情蔓延為主；緩解期則以減輕限制性措施、漸進有序地恢復社會生活生產(chǎn)為主；而恢復期則以總結經(jīng)驗教訓和撫恤、撫慰、獎勵、補償、賠償?shù)壬坪蟠胧橹?。從疫情發(fā)展的周期來看，只有在爆發(fā)期內(nèi)，才可以大量運用限制人身自由的強制隔離措施來控制疫情的大面積蔓延，而在潛伏期，應慎重運用限制性強制措施，在緩解和恢復期內(nèi)，則更多以保障性、授益性手段為主，輔之以部分高風險地區(qū)的強制隔離措施。

但是需要注意的是，突發(fā)公共事件的周期不是固定而僵化的，可能因疫情發(fā)展的不確定性而出現(xiàn)反復。目前全國國內(nèi)新增確診病例已基本控制，總體進入了緩解期，部分地區(qū)進入了恢復期，但疫情已經(jīng)在全世界蔓延開來，我國疫情發(fā)展的生命周期便又出現(xiàn)了反復，部分地區(qū)(如北京、上海、廣州)又復始到潛伏期，隨時可能再次進入爆發(fā)期。目前國內(nèi)的確診病例大部分屬于境外輸入病例，本土疫情基本得到控制，此時疫情防控的著力點便轉為“外防輸入”，重點加強邊境的檢疫工作。對進入國境的人員進行嚴格檢查，從國外疫區(qū)返回的人員應居家隔離或集中隔離觀察14天，如實填報個人健康信息，追蹤國外返回人員的行動軌跡。全國常態(tài)和非常態(tài)行政交叉并存，極大考驗著社會、政府、法律的治理能力。此時應更加針對性、精準性地處理，盡量降低疫情防控給社會整體和公民個人產(chǎn)生帶來的外部成本，使損失保持在“最小原則”的上限。風險社會下的決策思路往往是隨著信息和知識的不斷獲取而日漸清晰的。隨著時間的推移、勢態(tài)的發(fā)展，政府應當積極并持續(xù)地搜集信息，隨時對疫情的嚴重程度進行動態(tài)的評估，審慎研判已釆取防控措施的成本與效益是否相當，并根據(jù)新的評估結果不斷調(diào)整應急措施。

五、比例原則下多元治理方式的協(xié)調(diào)聯(lián)動

突發(fā)公共衛(wèi)生事件的治理是一個龐大的系統(tǒng)工程，需要多元主體、多種方式的協(xié)同響應，僅通過單一主體、單一手段無法從根本上化解危機。法律作為社會規(guī)則中的一種，較其他行為規(guī)范具有剛性和普適性的特質(zhì)，缺少柔性和變通性。在應急治理的過程中，即使動用法律調(diào)整社會關系也應在充分會商研判的基礎上審慎而行，不能將法律視作為應急管理服務的唯一工具。同時，應在采取法律手段之前，充分考慮是否有其他替代手段，以更低的成本達到應急管理的同樣效果。這是比例原則中較小損害原則和利益均衡原則的具體要求，也是化解法律剛性的“潤滑劑”。即使經(jīng)過審慎評估和動態(tài)研判，應急主體決定對社區(qū)采取封閉化管理，亦應保障公民基本的行動自由。市場和社會自治能力的增強，使得公權力規(guī)制手段更多強調(diào)“助推”而非“強制”[19]。全國人大常委會法工委于2020年3月6日針對“硬隔離”措施產(chǎn)生的問題答復道：“這些措施超出了必要的限度，影響公民的合法權益和經(jīng)濟社會的正常運行。任何單位和個人未經(jīng)所在地縣級以上人民政府批準，不得擅自采取勸返、封門、堵路、設卡等硬性隔離?！盵20]同時，如果存在多種行政應急措施，行政機關應當努力尋找對公民合法權利限制最少的解決機制。相較于行政強制性措施來說，行政指導性手段更加溫和，以政府宣傳、教育、建議等方式，鼓勵公眾自愿“居家隔離”，可以提高公眾的社會責任感和對隔離措施的社會認同感，從而減輕實施防控的社會心理成本。

黨的十九大報告明確提出要“打造共建共治共享的社會治理格局”，除法治指導下的政府治理外，還需要有社會自治、公民自治的共同參與方能達到更好的社會治理效果。通過“軟法”而不是“硬法”來實現(xiàn)治理目標，可以以更低的社會成本實現(xiàn)更高的社會效益，實現(xiàn)廣義法律的“剛柔并濟”?！败浄ā钡膶嵤┲黧w不再是公權力的代表——國家機器，而是相關社會組織。社區(qū)是社會治理的最基本單位，這就需要社區(qū)和志愿者相互配合，依法、依理、依情地參與到疫情防控當中。社區(qū)及物業(yè)管理單位制定的社區(qū)群眾和業(yè)主行為規(guī)范、章程、疫情防控通知等，其法律性質(zhì)便為社會規(guī)則中的“軟法”。這種自治規(guī)范化解了政府科層式治理結構的剛性，補充了有限政府提供公共服務的能力，同時也消解了法律的“硬性”弊端，通過非國家強制力保障實施的自治規(guī)則來規(guī)范管轄范圍內(nèi)群眾的行動。雖然社會自治規(guī)則的強制力保障主體不再是國家，但其本質(zhì)上仍亦具有強制性，亦能達到約束公眾行為界限的隔離效果。這種強制力根源于社會契約、道德評價和輿論力量。公眾基于社會同理心會對隔離措施表示認同和支持，若欲違反隔離規(guī)則會受到社會道德和輿論上的譴責，從而主動或被動、自覺或非自覺地遵守政府對于隔離措施的相關規(guī)定。加上社區(qū)的輿論宣傳，使每個個體能夠理解自己在疫情防控中承擔的重要角色和職責，樹立參與到疫情防控中的使命感和責任感。這種強制力更為柔性和溫和，更易被社會公眾所接受。社區(qū)作為社會治理的“末梢神經(jīng)”，每一個社區(qū)單位如果均能夠開展軟性的社會自治，便會在整體上形成“網(wǎng)格化”的社會治理結構，將政府權力的“無形之手”滲透到政策落實的實際過程當中，“潤物細無聲”，達到良好的應急治理效果。

隔離措施還應當與社會關懷相結合，對被隔離者的基本物質(zhì)生活和精神生活予以充足的保障，包括工資報酬的正常發(fā)放、物資采購渠道的建立、心理援助、老幼家屬的照料等等。對人身自由的減損通過其他權利的擴張來互補，可以使“權利群”與“義務群”總體上保持在一個平衡穩(wěn)定的狀態(tài)之下，從而使防疫手段與目標之間更加合乎比例原則。