朱振明，趙家琪

(1.廣西民族大學(xué) 法學(xué)院，廣西 南寧 530006；2.廣州商學(xué)院 法學(xué)院，廣東 廣州 511363)

2018年的中央一號(hào)文件《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》指出，要完善農(nóng)村宅基地政策，建立宅基地所有權(quán)、資格權(quán)①、使用權(quán)“三權(quán)分置”的農(nóng)村宅基地權(quán)利體系，以落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障農(nóng)戶(hù)資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，最終實(shí)現(xiàn)放活宅基地及其房屋使用權(quán)的政策目標(biāo)[1]。宅基地“三權(quán)分置”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是資格權(quán)的入法，正確認(rèn)識(shí)和理解資格權(quán)是厘清宅基地“三權(quán)分置”法律邏輯的基礎(chǔ)。但是，資格權(quán)在目前仍然只存在于政策和理論研究層面，屬于一種政策性用語(yǔ)，在理論上缺乏統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，尚有待深入探討。學(xué)界對(duì)于資格權(quán)的內(nèi)涵及法律性質(zhì)等認(rèn)識(shí)不一，對(duì)資格權(quán)的生成邏輯以及資格權(quán)與所有權(quán)、使用權(quán)的關(guān)系研究不深入，以至于尚未能形成一套可行的資格權(quán)入法方案，是故，很有必要對(duì)此展開(kāi)深入的研究，以探討資格權(quán)如何入法、其制度應(yīng)如何設(shè)計(jì)的問(wèn)題。

一、資格權(quán)的生成邏輯

宅基地“三權(quán)分置”中的資格權(quán)，其產(chǎn)生及發(fā)展遵循的是從試點(diǎn)實(shí)踐—政策指導(dǎo)—制度建構(gòu)的改革路徑。宅基地資格權(quán)最初在浙江的宅基地制度的改革試點(diǎn)中顯露[2]，其后在2018年的中央一號(hào)文件中才以國(guó)家政策的形式正式提出，由此確定了在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展宅基地“三權(quán)分置”改革的基調(diào)。

學(xué)界對(duì)資格權(quán)的產(chǎn)生認(rèn)識(shí)不一，導(dǎo)致對(duì)其性質(zhì)的理解也存在諸多分歧。“成員權(quán)說(shuō)”認(rèn)為，資格權(quán)只有在向他人讓渡一定期限的使用權(quán)后才得以產(chǎn)生，所剩余的權(quán)能即為資格權(quán)的權(quán)能?！按渭?jí)使用權(quán)說(shuō)”認(rèn)為，資格權(quán)源于原有的宅基地使用權(quán)，是原宅基地使用權(quán)派生的次級(jí)使用權(quán)。筆者認(rèn)為，資格權(quán)應(yīng)產(chǎn)生于宅基地所有權(quán)，理由如下：

在現(xiàn)有的法律框架下，宅基地所有權(quán)和宅基地使用權(quán)，均具備物權(quán)屬性，基于“權(quán)能分離”的理論，宅基地使用權(quán)是從宅基地所有權(quán)中分離出占有和使用的用益物權(quán)權(quán)能而形成的，以宅基地所有權(quán)為母體權(quán)利[3]122-128。宅基地所有權(quán)之所以要分離出使用權(quán)，一是因?yàn)樗袡?quán)的權(quán)利主體為集體經(jīng)濟(jì)組織，其使用、利用的權(quán)利掣肘頗多，容易導(dǎo)致權(quán)能虛化，二是為了充分實(shí)現(xiàn)宅基地的功能，穩(wěn)定農(nóng)村社會(huì)。將宅基地所有權(quán)的部分權(quán)能分離出來(lái)，形成宅基地使用權(quán)，賦予集體經(jīng)濟(jì)組織成員，既保障了集體經(jīng)濟(jì)組織成員的居住權(quán)，也使所有權(quán)主體通過(guò)“權(quán)能分離”而充分實(shí)現(xiàn)宅基地的各項(xiàng)權(quán)能。資格權(quán)同樣也是如此。在“三權(quán)分置”改革中，為了盤(pán)活宅基地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，必須使宅基地使用權(quán)能夠流轉(zhuǎn)起來(lái)，而要保障宅基地固有的福利性，則必須明確集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)宅基地的應(yīng)然權(quán)利。因此，作為母權(quán)的宅基地所有權(quán)需要重新分配其子權(quán)能，將“兩權(quán)分離”制度下融為一體的集體經(jīng)濟(jì)組織成員申請(qǐng)宅基地的資格、占有和使用宅基地的權(quán)能以及宅基地的收益分配等使用權(quán)進(jìn)行重新分離。在宅基地“三權(quán)分置”下，將宅基地所有權(quán)中的財(cái)產(chǎn)屬性分離至使用權(quán)，身份屬性分離給資格權(quán)，從而形成以宅基地所有權(quán)為母權(quán)、使用權(quán)和資格權(quán)為子權(quán)利的權(quán)利結(jié)構(gòu)。

二、資格權(quán)的性質(zhì)

在宅基地“三權(quán)分置”改革進(jìn)程中，資格權(quán)的法律性質(zhì)究竟如何，是必須明確的關(guān)鍵問(wèn)題。關(guān)于資格權(quán)的性質(zhì)，理論上主要存在三種觀點(diǎn)，即“成員權(quán)說(shuō)”“剩余權(quán)說(shuō)”和“次級(jí)使用權(quán)說(shuō)”。

(一)三種主要觀點(diǎn)

1.成員權(quán)說(shuō)

“成員權(quán)說(shuō)”認(rèn)為，資格權(quán)實(shí)質(zhì)上是對(duì)其權(quán)利主體申請(qǐng)取得宅基地使用權(quán)的一種資格，具有一定的財(cái)產(chǎn)屬性，但又與一般財(cái)物的現(xiàn)實(shí)的財(cái)產(chǎn)屬性有所區(qū)別，只是一種應(yīng)有的財(cái)產(chǎn)權(quán)[3]122-128。資格權(quán)，屬于農(nóng)民集體成員權(quán)的重要組成部分，是集體經(jīng)濟(jì)組織成員實(shí)現(xiàn)其享有的成員權(quán)的方式之一[4]。在集體所有制下，集體經(jīng)濟(jì)組織的成員權(quán)一般包括集體土地的承包權(quán)、集體收益的分配權(quán)、集體重大事務(wù)決定權(quán)以及獲得宅基地的資格權(quán)。資格權(quán)屬于成員權(quán)的一部分，是成員權(quán)權(quán)能構(gòu)成的有機(jī)組成部分，是集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份權(quán)利的集合或外化權(quán)利[5]。資格權(quán)的享有具有非常大的身份屬性，理論上，只要屬于本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，均有權(quán)享有資格權(quán)。但因資格權(quán)與成員權(quán)的關(guān)系較為特殊，資格權(quán)的取得主體只能夠是農(nóng)村集體中的“戶(hù)”，而并非農(nóng)民個(gè)人[6]。所以，當(dāng)該成員所在“戶(hù)”尚未取得宅基地使用權(quán)，該成員即可行使資格權(quán)，通過(guò)法定程序提出申請(qǐng)并獲批準(zhǔn)，其就能取得相應(yīng)的宅基地使用權(quán)，有權(quán)利用該宅基地建造自有住房。此時(shí)，資格權(quán)就與宅基地使用權(quán)融合，轉(zhuǎn)化為用益物權(quán)。

2.剩余權(quán)說(shuō)

“剩余權(quán)說(shuō)”認(rèn)為，資格權(quán)是宅基地使用權(quán)人為了獲取某種利益而向他人讓渡一定期限的宅基地使用權(quán)后所享有的原宅基地的剩余權(quán)利[7]。理由是，宅基地“三權(quán)分置”改革的政策目的是為了盤(pán)活農(nóng)村的宅基地資源。在能夠自由流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)的背景下，將資格權(quán)理解為集體經(jīng)濟(jì)組織成員無(wú)償申請(qǐng)取得和利用宅基地的資格，并無(wú)不妥。但是，宅基地有著特殊的屬性，對(duì)其流轉(zhuǎn)的限制程度遠(yuǎn)高于農(nóng)村承包地，在當(dāng)前的改革實(shí)踐以及法律框架下，宅基地使用權(quán)還不能實(shí)現(xiàn)自由流轉(zhuǎn)，只允許權(quán)利人對(duì)宅基地使用權(quán)設(shè)定一定期限的次一級(jí)的使用權(quán)。因此，在此種情形下，不宜將資格權(quán)理解為集體經(jīng)濟(jì)組織成員無(wú)償申請(qǐng)取得和利用宅基地的資格，而應(yīng)將其認(rèn)定為權(quán)利人選擇讓渡一定期限宅基地使用權(quán)后對(duì)宅基地所享有的剩余權(quán)更為妥當(dāng)。

3.次級(jí)使用權(quán)說(shuō)

“次級(jí)使用權(quán)說(shuō)”認(rèn)為，資格權(quán)并非成員權(quán)，它不是單純的表現(xiàn)為獲得宅基地使用權(quán)的資格的一種預(yù)期利益，資格權(quán)不僅具有身份屬性，也具有財(cái)產(chǎn)屬性，可以將其厘定為具有身份屬性的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，以對(duì)應(yīng)宅基地使用權(quán)。在法律表達(dá)上應(yīng)以權(quán)利行使為指導(dǎo)，由宅基地所有權(quán)派生出宅基地使用權(quán)，而后由宅基地使用權(quán)派生出次級(jí)的使用權(quán)，不宜以資格權(quán)取代派生出來(lái)的次級(jí)使用權(quán)[8]。持該觀點(diǎn)者認(rèn)為，將資格權(quán)界定為成員權(quán)，與我國(guó)現(xiàn)有的宅基地權(quán)利體系不相融合，也偏離了宅基地“三權(quán)分置”改革允許宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和擔(dān)保的政策目標(biāo)，不利于放活宅基地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，同時(shí)也存在造成權(quán)利主體錯(cuò)位的風(fēng)險(xiǎn)。而將資格權(quán)定性為宅基地使用權(quán)，以次級(jí)使用權(quán)作區(qū)分，不僅可以降低政策法律化的成本，也有利于構(gòu)建統(tǒng)一的農(nóng)地權(quán)利體系[9]。

(二)資格權(quán)的性質(zhì)界定

資格權(quán)的性質(zhì)如何，學(xué)界眾說(shuō)紛紜，無(wú)論是“成員權(quán)說(shuō)”“剩余權(quán)說(shuō)”還是“次級(jí)使用權(quán)說(shuō)”，均有相對(duì)應(yīng)的論證理?yè)?jù)?！笆Ｓ鄼?quán)說(shuō)”認(rèn)為資格權(quán)是為了獲取經(jīng)濟(jì)利益而向他人讓渡一定期限的宅基地使用權(quán)后所剩余的權(quán)利，這可能會(huì)導(dǎo)致資格權(quán)的獨(dú)立性喪失，難以妥善兼顧宅基地的福利性與財(cái)產(chǎn)性。至于有學(xué)者認(rèn)為資格權(quán)屬于次級(jí)使用權(quán)，筆者亦不敢茍同。正如孟勤國(guó)先生所言：“生活和邏輯都不可能出現(xiàn)一種權(quán)利派生另一種權(quán)利”[10]，宅基地使用權(quán)是無(wú)法再派生出次級(jí)的宅基地使用權(quán)的，因?yàn)闄?quán)利的主體和內(nèi)容是不會(huì)存在產(chǎn)生裂變的后果的。如果說(shuō)一種權(quán)利可以派生出另一種權(quán)利，那么，派生后的權(quán)利是否又可以繼續(xù)派生一種權(quán)利呢？若可以，則權(quán)利會(huì)由此生生不息，權(quán)利的專(zhuān)屬性則無(wú)從談起。因此，資格權(quán)性質(zhì)不能是次級(jí)使用權(quán)。對(duì)宅基地“三權(quán)分置”中資格權(quán)的性質(zhì)界定，應(yīng)從兩個(gè)角度進(jìn)行理解：一為將資格權(quán)置于宅基地“三權(quán)分置”改革的政策目標(biāo)上宏觀分析；二是回歸農(nóng)村土地權(quán)利體系，辨析資格權(quán)的法理及事實(shí)。

其一，從宅基地“三權(quán)分置”改革的政策意蘊(yùn)及目標(biāo)上分析。開(kāi)展宅基地“三權(quán)分置”改革，其目的有三：一是落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，二是保障農(nóng)戶(hù)資格權(quán)和房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，三是放活宅基地和農(nóng)民房屋的使用權(quán)。也就是說(shuō)，其改革的意旨是從宅基地的居住保障利益和財(cái)產(chǎn)利益中尋找一個(gè)平衡點(diǎn)，以適度擴(kuò)大農(nóng)民宅基地的財(cái)產(chǎn)性收入，最終實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)的市場(chǎng)化[11]。為了實(shí)現(xiàn)這一改革的目標(biāo)，則需要對(duì)宅基地現(xiàn)行的“兩權(quán)分離”制度重新構(gòu)造，在落實(shí)宅基地所有權(quán)的前提下，從原宅基地使用權(quán)中分離出資格權(quán)，凸顯資格權(quán)的獨(dú)立性，表明即使流轉(zhuǎn)了宅基地使用權(quán)，獲得了宅基地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，集體經(jīng)濟(jì)組織成員也不會(huì)喪失最低的居住保障。

其二，從農(nóng)村土地權(quán)利體系上分析，一項(xiàng)權(quán)利的成型有其生成的邏輯，理應(yīng)遵循該權(quán)利構(gòu)造及權(quán)利變動(dòng)的邏輯[12]。在現(xiàn)有的宅基地“兩權(quán)分離”框架下，資格權(quán)被包含于宅基地使用權(quán)中，資格權(quán)與使用權(quán)混于一體，致使宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值難以彰顯。而在宅基地“三權(quán)分置”改革下，將原有的“兩權(quán)”進(jìn)行重整，保持宅基地所有權(quán)不變，分置出新的資格權(quán)和使用權(quán)，從而彰顯了宅基地的財(cái)產(chǎn)性，也保障了農(nóng)民的福利性[13]。從權(quán)利構(gòu)造上看，資格權(quán)并非是新的權(quán)利類(lèi)型，而是將原本依附于宅基地使用權(quán)的權(quán)能剝離出來(lái)，以資格權(quán)明確，其重要的目的就是兼顧宅基地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值與福利保障功能，實(shí)際并沒(méi)有偏離宅基地“三權(quán)分置”改革的目標(biāo)，資格權(quán)的權(quán)利主體與宅基地“兩權(quán)分離”時(shí)宅基地使用權(quán)的權(quán)利主體是一致的，仍為集體經(jīng)濟(jì)組織成員，可與現(xiàn)有的宅基地權(quán)利體系相融合。因資格權(quán)與集體經(jīng)濟(jì)組織成員密切相關(guān)，以具備成員資格為享有資格權(quán)的前提，故可將資格權(quán)認(rèn)為是成員權(quán)中的子權(quán)利，以成員權(quán)涵蓋之。從權(quán)利變動(dòng)上而言，資格權(quán)依據(jù)特定的資格標(biāo)準(zhǔn)而取得，那么在喪失或者不符合相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，亦應(yīng)隨之失去，與成員權(quán)法律關(guān)系的變動(dòng)直接關(guān)聯(lián)[14]。農(nóng)民享有資格權(quán)表明其享有申請(qǐng)獲得宅基地使用權(quán)的資格，是一種身份資格，享有這種資格的前提是其必須是相對(duì)應(yīng)集體經(jīng)濟(jì)組織的成員。也就是說(shuō)，農(nóng)民具備成員權(quán)，即能獲得資格權(quán)。

三、資格權(quán)的入法思考

在宅基地“三權(quán)分置”的架構(gòu)下，將資格權(quán)定性為成員權(quán)，需要構(gòu)造相應(yīng)的法律機(jī)制，配套使資格權(quán)這一政策上的權(quán)利轉(zhuǎn)換成符合改革意蘊(yùn)、權(quán)利義務(wù)明確、能夠有效運(yùn)作的法律權(quán)利。

(一)資格權(quán)的名稱(chēng)

資格權(quán)現(xiàn)只是一個(gè)政策用語(yǔ)，而非法律體系上的正式表述。資格權(quán)確定為屬于成員權(quán)的一種，為了使資格權(quán)與現(xiàn)有的宅基地所有權(quán)、使用權(quán)“兩權(quán)”體系相融，促使其體系相協(xié)調(diào)，以求資格權(quán)名實(shí)相符，有必要明確資格權(quán)在法律制度表達(dá)上的法律名稱(chēng)。在“三權(quán)分置”的改革框架下，對(duì)以身份屬性為主、兼?zhèn)湄?cái)產(chǎn)屬性的資格權(quán)而言，在法律上應(yīng)如何表達(dá)，這不僅是理論上的問(wèn)題，還涉及制度變革、人們的固有認(rèn)識(shí)、習(xí)慣以及修法成本等各種因素，需要綜合考量。結(jié)合試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)踐與學(xué)界的認(rèn)識(shí)，資格權(quán)主要有以下幾種名稱(chēng)：一是農(nóng)戶(hù)資格權(quán)。有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)在法律上明確資格權(quán)的法律地位，對(duì)被定位為以身份權(quán)為基礎(chǔ)的綜合性財(cái)產(chǎn)權(quán)利，應(yīng)嚴(yán)格遵守法律的有關(guān)規(guī)定，在具體規(guī)定中載明農(nóng)戶(hù)資格權(quán)，規(guī)定其取得、認(rèn)定、登記以及具體權(quán)能等事項(xiàng)[15]。二是宅基地資格權(quán)。將宅基地“三權(quán)分置”中的資格權(quán)在具體規(guī)定中設(shè)置為宅基地資格權(quán)，并頒發(fā)相應(yīng)的權(quán)屬證書(shū)，這在安徽旌德、浙江寧波等地的宅基地“三權(quán)分置”改革實(shí)踐中均有跡可循②。三是宅基地使用權(quán)。有學(xué)者認(rèn)為，宅基地“三權(quán)分置”改革中所提的資格權(quán)，既不能作為一項(xiàng)獨(dú)立的民事權(quán)利予以看待，亦不能將其認(rèn)為是一種新型的用益物權(quán)。所謂的資格權(quán)僅僅是契合政策轉(zhuǎn)變的工具，若將資格權(quán)實(shí)體化乃至頒證，實(shí)為對(duì)改革政策的誤讀，故而宅基地“三權(quán)分置”中的資格權(quán)，不應(yīng)具體顯明化，而將其表現(xiàn)為宅基地使用權(quán)、貨幣補(bǔ)償或公共租賃用房等更為妥當(dāng)[16]。四是其他形式。宅基地資格權(quán)在制度設(shè)計(jì)上不應(yīng)以具體名稱(chēng)命名，只需在內(nèi)容上將資格權(quán)的內(nèi)容表達(dá)出來(lái)即可，主要理由有：(1)基于修法成本的現(xiàn)實(shí)考慮。資格權(quán)不宜以具體命名，將其權(quán)能變通性地納入成員權(quán)的范疇，實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性入法即可；(2)基于法律體系協(xié)調(diào)的宏觀考慮。若將資格權(quán)單獨(dú)入法，既顯突兀，也難以與現(xiàn)行法律體系相協(xié)調(diào)，因此，只需完善成員權(quán)的權(quán)能內(nèi)涵與外延，使其體現(xiàn)資格權(quán)的內(nèi)容即可[17]。

宅基地制度在農(nóng)村發(fā)揮著保障農(nóng)民基本生存生活需求的重要作用，現(xiàn)有的“兩權(quán)”——宅基地使用權(quán)和宅基地所有權(quán)，其權(quán)利體系和名稱(chēng)已深入人心。在新時(shí)代，推進(jìn)宅基地“三權(quán)分置”改革，必須要深入理解有關(guān)改革政策中所指的資格權(quán)的意旨，從農(nóng)村的實(shí)際出發(fā)，立足其法律屬性，選擇成本最低且契合現(xiàn)行物權(quán)法律體系的方式對(duì)其名稱(chēng)進(jìn)行界定。

現(xiàn)有理論研究和實(shí)踐探索中所采用的名稱(chēng)尚值得思考。對(duì)于農(nóng)戶(hù)資格權(quán)這一名稱(chēng)，從其名稱(chēng)來(lái)看，似乎難以凸顯宅基地“三權(quán)分置”的改革意蘊(yùn)，也未能表明與宅基地的內(nèi)在聯(lián)系，更勿談是否彰顯了應(yīng)有的法律屬性，若采用，恐將造成體系混亂，權(quán)利性質(zhì)模糊。宅基地資格權(quán)，雖較明顯地表明了資格權(quán)的權(quán)能內(nèi)涵，在實(shí)踐中也有相應(yīng)的經(jīng)驗(yàn)支撐，但宅基地資格權(quán)的名稱(chēng)構(gòu)造，似乎缺乏法理支撐。依照重大改革必須于法有據(jù)的原則，從現(xiàn)行法來(lái)看，無(wú)論是在《民法典》，抑或是《土地管理法》等法律法規(guī)中，均未曾找到對(duì)應(yīng)的概念、名稱(chēng)。物權(quán)的創(chuàng)設(shè)，需嚴(yán)格遵守法律的規(guī)定。創(chuàng)設(shè)一個(gè)新的法律名稱(chēng)，其中涉及諸多復(fù)雜因素，在現(xiàn)有法律名稱(chēng)能夠表達(dá)資格權(quán)的權(quán)能時(shí)，不應(yīng)隨意創(chuàng)設(shè)一種新的法律名稱(chēng)，故而宅基地資格權(quán)之稱(chēng)實(shí)不宜采用。至于以宅基地使用權(quán)等表達(dá)資格權(quán)的權(quán)能內(nèi)涵，存在兩方面的不足：一是與現(xiàn)有的“兩權(quán)”體系中的宅基地使用權(quán)相重疊，容易造成混淆；二是難以凸顯宅基地“三權(quán)分置”改革的政策目的，對(duì)改革后，農(nóng)民流轉(zhuǎn)宅基地的權(quán)利保障缺乏充分保障。

因此，對(duì)資格權(quán)的法律名稱(chēng)界定，應(yīng)立足于資格權(quán)的法律屬性，以權(quán)能為導(dǎo)向。在資格權(quán)被確定為屬于成員權(quán)之下，宅基地“三權(quán)分置”改革中的資格權(quán)部分的具體制度設(shè)計(jì)，不必刻意追求具體的法律名稱(chēng)，只需在具體的制度內(nèi)容上將資格權(quán)予以彰顯即可。其一，就修法成本而言，直接在條文上具體表現(xiàn)資格權(quán)的權(quán)能，可大大降低修法的成本。宅基地使用權(quán)和宅基地所有權(quán)名稱(chēng)保持不變，只在具體條文上表現(xiàn)資格權(quán)的權(quán)能即可，無(wú)需對(duì)固有法律觀念進(jìn)行顛覆性更新，這樣做更容易被農(nóng)民群眾接受，會(huì)使改革的實(shí)效更加明顯；對(duì)于立法機(jī)關(guān)而言，無(wú)需大幅度、大范圍的修改現(xiàn)有法律，以配套新的權(quán)利名稱(chēng)，維系了法的穩(wěn)定性。倘若創(chuàng)設(shè)一種全新的權(quán)利名稱(chēng)，或面臨較大的障礙，增加改革的成本，不利于協(xié)調(diào)現(xiàn)行的“兩權(quán)”權(quán)利體系。其二，從改革的目標(biāo)來(lái)看，宅基地“三權(quán)分置”提出的目標(biāo)，就是落實(shí)宅基地所有權(quán)、保障宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)和農(nóng)民房屋的財(cái)產(chǎn)權(quán)，以放活宅基地和農(nóng)民房屋的使用權(quán)，即要在解決宅基地所有權(quán)主體“虛化”的問(wèn)題上，既保障農(nóng)民住有所居，基本生產(chǎn)生活水平不降低，也要放活宅基地及其房屋的使用權(quán)，擴(kuò)大農(nóng)民、農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的資金來(lái)源和融資渠道，解決鄉(xiāng)村振興建設(shè)的用地問(wèn)題。資格權(quán)的提出，其目的就在于保障農(nóng)民在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、經(jīng)濟(jì)價(jià)值被放活時(shí)，能夠獲得基本的生產(chǎn)生活保障。因此，在改革的進(jìn)程中，制度設(shè)計(jì)的重點(diǎn)在于是否能實(shí)現(xiàn)預(yù)期的改革目標(biāo)，而無(wú)需為了改革而專(zhuān)門(mén)新設(shè)一法律名稱(chēng)。

(二)資格權(quán)的權(quán)利主體

資格權(quán)作為成員權(quán)的一種，權(quán)利主體應(yīng)與成員權(quán)保持一致。雖然目前尚無(wú)法律規(guī)定對(duì)成員權(quán)的內(nèi)涵、權(quán)能等予以明確規(guī)范，但從相應(yīng)的理論研究、地方實(shí)踐及其他法律法規(guī)中，可間接明確成員權(quán)的權(quán)能等內(nèi)容。成員權(quán)的權(quán)能包括但不限于集體利潤(rùn)分配請(qǐng)求權(quán)、土地征收補(bǔ)償費(fèi)用分配請(qǐng)求權(quán)、集體經(jīng)濟(jì)組織事務(wù)參與權(quán)等權(quán)利，這些權(quán)利的享有主體均為集體經(jīng)濟(jì)組織成員，由成員個(gè)人享有。資格權(quán)既然歸屬于成員權(quán)，那么，其權(quán)利的主體可推斷為集體經(jīng)濟(jì)組織成員[18]。但是，我國(guó)《土地管理法》規(guī)定了農(nóng)村每一戶(hù)僅能擁有一處宅基地[19]，所以資格權(quán)的具體實(shí)現(xiàn)應(yīng)以“戶(hù)”為單位。這與權(quán)利主體為成員個(gè)人并不矛盾，在權(quán)利體系構(gòu)造上省卻了權(quán)利重構(gòu)的麻煩，是符合現(xiàn)行法律規(guī)定的可行做法，也更能為農(nóng)村村民所理解。資格權(quán)的權(quán)利主體在向村集體申請(qǐng)取得宅基地使用權(quán)和實(shí)現(xiàn)宅基地流轉(zhuǎn)、抵押等收益權(quán)時(shí)，均需以“戶(hù)”為單位實(shí)現(xiàn)。綜上，資格權(quán)的權(quán)利主體應(yīng)為集體經(jīng)濟(jì)組織成員，但需以“戶(hù)”為單位實(shí)現(xiàn)其權(quán)能。

(三)資格權(quán)的權(quán)能

資格權(quán)是順應(yīng)改革的創(chuàng)新提法，其目的在于適度放活農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)、抵押等功能，提高其經(jīng)濟(jì)價(jià)值，突破鄉(xiāng)村振興建設(shè)的土地瓶頸?；谫Y格權(quán)的法律屬性，結(jié)合改革的目標(biāo)，其至少應(yīng)具備以下權(quán)能：首先是宅基地分配請(qǐng)求權(quán)。資格權(quán)的權(quán)利人享有請(qǐng)求集體分配宅基地、獲得宅基地使用權(quán)的權(quán)利，至于實(shí)際上能否使其成為實(shí)然權(quán)利，則需綜合考察村集體是否有存量宅基地、權(quán)利人所在的“戶(hù)”是否已經(jīng)擁有宅基地等因素。其次是宅基地收益權(quán)。資格權(quán)具有較強(qiáng)的身份屬性，理應(yīng)禁止轉(zhuǎn)讓?zhuān)上碛袑?duì)流轉(zhuǎn)后的宅基地使用權(quán)獲取收益的權(quán)利。最后是宅基地征收補(bǔ)償費(fèi)用分配權(quán)。因宅基地被依法征收，無(wú)論是否流轉(zhuǎn)了宅基地使用權(quán)，資格權(quán)的權(quán)利人均可獲得相應(yīng)的土地征收補(bǔ)償款及安置費(fèi)用。此外，資格權(quán)的權(quán)利人有權(quán)獲得集體經(jīng)濟(jì)組織分配的利潤(rùn)，有權(quán)占有和處分宅基地使用權(quán)，對(duì)閑置的宅基地可按照自愿原則有償退出等。

(四)資格權(quán)的登記

根據(jù)《民法典》第208條的規(guī)定可知，不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓、消滅，應(yīng)依法進(jìn)行登記。宅基地使用權(quán)屬于《民法典》中明確規(guī)定的用益物權(quán)，屬于不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的一類(lèi)，根據(jù)2015年施行的《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》第5條的規(guī)定，依法應(yīng)予登記。資格權(quán)尚處于探索形成階段，其是否應(yīng)向不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)登記，需基于其法律屬性進(jìn)行探討，但不能脫離現(xiàn)行的房地一體原則和宅基地使用權(quán)的登記要件。根據(jù)物權(quán)法定原則，資格權(quán)的法律屬性并不能認(rèn)為是一種物權(quán)，而是成員權(quán)的一種類(lèi)型，因此，根據(jù)現(xiàn)有法律的規(guī)定，不宜對(duì)資格權(quán)進(jìn)行登記并頒證。目前，有些試點(diǎn)地區(qū)對(duì)資格權(quán)以“宅基地資格權(quán)”為名進(jìn)行登記并頒證，是對(duì)改革政策以偏概全的理解?；谫Y格權(quán)為成員權(quán)的一種類(lèi)型，集體經(jīng)濟(jì)組織成員是否享有成員權(quán)決定了其能否享有資格權(quán)。既然資格權(quán)不能按照不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的形式進(jìn)行登記，現(xiàn)實(shí)中如何證明、彰顯其權(quán)利？筆者認(rèn)為，可在宅基地使用權(quán)依法進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記時(shí)，在相應(yīng)的附注欄進(jìn)行備注，以明確資格權(quán)的權(quán)利歸屬，彰顯集體經(jīng)濟(jì)組織成員的合法權(quán)利，如此既能?chē)?yán)格遵循不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的登記要求，也能對(duì)宅基地“三權(quán)分置”改革后，宅基地流轉(zhuǎn)等相應(yīng)權(quán)利人的權(quán)利發(fā)揮實(shí)質(zhì)保障作用。

四、結(jié)語(yǔ)

宅基地“三權(quán)分置”改革，是繼承包地“三權(quán)分置”改革后的又一重大制度創(chuàng)新，其關(guān)鍵在于資格權(quán)。要使宅基地“三權(quán)分置”改革的目標(biāo)得以完全實(shí)現(xiàn)，有必要在理論上捋清資格權(quán)的性質(zhì)、產(chǎn)生及法律實(shí)現(xiàn)等問(wèn)題，以為宅基地“三權(quán)分置”入法探尋適合的路徑。雖然本文探討了資格權(quán)的產(chǎn)生、性質(zhì)、名稱(chēng)、權(quán)利主體及權(quán)能等內(nèi)容，為資格權(quán)的落實(shí)及制度設(shè)計(jì)提供了理論參考，或有助于探索宅基地“三權(quán)分置”的有效實(shí)現(xiàn)形式，但資格權(quán)的理論研究仍存在較多爭(zhēng)議之處，欲使宅基地“三權(quán)分置”得以在制度上實(shí)現(xiàn)，仍需學(xué)界共同努力。

注釋?zhuān)?/p>

①因“資格權(quán)”的名稱(chēng)爭(zhēng)議較大，尚未有定論，本文為了行文一致，暫采用政策文件上所言的“資格權(quán)”。

②如《旌德縣農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革實(shí)施方案》中明確了“宅基地資格權(quán)”的名稱(chēng)，并在實(shí)踐中頒發(fā)了相應(yīng)的權(quán)利證書(shū)。