周哲宇，許鳳冉，唐穎復(fù)，穆祥鵬，朱厚華，高慧忠

(1.水利部全國節(jié)約用水辦公室，北京 100053； 2.中國水利水電科學(xué)研究院水力學(xué)研究所，北京 100038；3.水利部水資源管理中心，北京 100038)

節(jié)水具有明顯的公益性和外部效益，存在節(jié)水成本高、用水成本低的問題，要想增強(qiáng)節(jié)水的利益驅(qū)動力、發(fā)揮市場機(jī)制調(diào)節(jié)功能，需要政府提供投融資、稅收、補(bǔ)貼、價格等支持政策。我國在節(jié)水管理方式上主要依靠行政、技術(shù)、宣傳手段，經(jīng)濟(jì)手段運用得不多。在制定節(jié)水相關(guān)財稅、金融、價格政策方面存在明顯欠缺，重點是財政支持節(jié)水灌溉和水價改革兩個方面。我國節(jié)水領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)政策正面臨需求旺盛、供給不足的狀況，現(xiàn)有政策種類較少，覆蓋的節(jié)水業(yè)務(wù)范圍有限，亟須完善節(jié)水相關(guān)財稅、金融政策。探索建立完善的節(jié)水財稅金融政策體系，是完善節(jié)水經(jīng)濟(jì)激勵政策的必然選擇。學(xué)者們提出利用投資、補(bǔ)貼、稅收減免等財稅政策支持節(jié)水灌溉、節(jié)水技術(shù)改造、產(chǎn)品研發(fā)與推廣、污水再生利用和培育節(jié)水服務(wù)產(chǎn)業(yè)等方面[1-5]，并建議通過貼息貸款支持發(fā)展節(jié)水灌溉和工業(yè)節(jié)水改造[6-7]。

很多國家重視運用財稅金融手段促進(jìn)節(jié)約用水，取得了積極進(jìn)展。節(jié)能減排等類似行業(yè)已經(jīng)建立起較為完善的財稅金融政策體系，既有國務(wù)院制定的財稅政策，也有部門出臺的具體政策，還有地方的配套政策，類型多種多樣[8]，在發(fā)揮節(jié)能減排長效激勵方面起到了重要作用。黨中央、國務(wù)院高度重視節(jié)水工作，提出要像抓節(jié)能減排一樣抓節(jié)水工作[9]。本文對比分析了國外節(jié)水和我國節(jié)能領(lǐng)域財稅金融政策及我國節(jié)水領(lǐng)域相關(guān)政策，分析了我國節(jié)水支持政策的差距，在此基礎(chǔ)上提出改進(jìn)和完善我國節(jié)水財稅金融政策的需求。

1 財政政策對比分析

國際上將財政支持節(jié)水納入法制化管理，形成了政府、社會機(jī)構(gòu)和用水戶的多元化持續(xù)投入機(jī)制。在農(nóng)業(yè)節(jié)水等公益性強(qiáng)的領(lǐng)域，建立政府扶持與用水者參與相結(jié)合的投資機(jī)制，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用[10]。對于節(jié)水灌溉的公用設(shè)施，政府主動承擔(dān)工程建設(shè)與運營，以規(guī)避市場失靈；而在農(nóng)場內(nèi)部的田間節(jié)水設(shè)施費用，由政府、民間機(jī)構(gòu)以及農(nóng)戶共同承擔(dān)。對工業(yè)企業(yè)開發(fā)利用非常規(guī)水資源、使用節(jié)水型產(chǎn)品提供補(bǔ)貼[11]。

在節(jié)能減排領(lǐng)域，通過設(shè)立專項資金、制定獎勵辦法和貼息政策，對重點用能行業(yè)、可再生能源利用、節(jié)能產(chǎn)品推廣等方面給予較為全面穩(wěn)定的財政支持?！笆濉必斦度肟傤~3 121億元，是“十一五”(1 497億元)的2.1倍，其中中央財政資金投入2 160億元，占能效領(lǐng)域全社會投資總額的10.7%。財政資金帶動社會資金的杠桿率也明顯加大，從“十一五”期間的1∶4.7增加到“十二五”期間的1∶5.5，在減少企業(yè)資金壓力，提高公眾節(jié)能減排積極性方面發(fā)揮了重要作用。

對節(jié)水領(lǐng)域給予了財政投資與補(bǔ)助，支持農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉、縣域節(jié)水型社會達(dá)標(biāo)建設(shè)等工作。表1給出了國外節(jié)水和我國節(jié)能減排、節(jié)水領(lǐng)域財政支持政策現(xiàn)狀對比情況。

表1 財政政策對比

相比于節(jié)能減排領(lǐng)域和國際節(jié)水領(lǐng)域的支持政策，我國節(jié)水財政政策支持范圍和力度尚顯不足，相關(guān)法規(guī)和配套政策還需完善。節(jié)水型社會建設(shè)涉及節(jié)水技術(shù)改造工程、節(jié)水載體創(chuàng)建、新技術(shù)新設(shè)備推廣應(yīng)用、供水管網(wǎng)改造、非常規(guī)水源利用、節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)制定、水平衡測試、計劃用水管理等工作，需要大量資金投入，目前還缺乏穩(wěn)定持續(xù)的資金支持和法規(guī)與配套政策。很多省份地方財政在節(jié)水上投入較少，特別是中西部一些經(jīng)濟(jì)相對落后、水資源短缺的地區(qū)，地方財政能力有限，能夠用于支持節(jié)水的資金更加有限。對節(jié)水型器具推廣等雖建立了補(bǔ)貼機(jī)制，但資金規(guī)模較小，支持節(jié)水器具種類不夠豐富。節(jié)水獎勵主要集中于建設(shè)考核類事項，對節(jié)水改造與淘汰和示范項目等缺乏獎勵機(jī)制，獎勵管理制度和管理程序也不夠完善。

2 稅收政策對比分析

稅收政策是促進(jìn)節(jié)水與節(jié)能最具效率的經(jīng)濟(jì)手段之一,包括所得稅優(yōu)惠和增值稅優(yōu)惠政策。表2給出了國外節(jié)水和我國節(jié)能減排、節(jié)水領(lǐng)域稅收政策對比情況。美國、加拿大、英國對投資節(jié)水設(shè)施給予減稅或返還政策。我國節(jié)能減排領(lǐng)域所得稅優(yōu)惠政策主要包括企業(yè)從事節(jié)能減排項目所得稅優(yōu)惠、企業(yè)購置節(jié)能減排設(shè)備的投資抵免所得稅、企業(yè)綜合利用資源的減計收入計算所得稅等類型；增值稅優(yōu)惠主要應(yīng)用于節(jié)能服務(wù)和再生資源利用兩個方面。我國出臺了促進(jìn)節(jié)水的稅收政策，在增值稅優(yōu)惠目錄和所得稅優(yōu)惠目錄中列入節(jié)水相關(guān)項目，開展水資源稅改革試點，激勵企業(yè)等用水主體提高水資源綜合利用效率、減少廢污水排放。

表2 稅收政策對比

可見，節(jié)能減排領(lǐng)域?qū)嵤┑亩愂諆?yōu)惠政策工具較為完善，對激勵性政策和懲罰性政策都有所涉及。與之相比，我國現(xiàn)有節(jié)水稅收優(yōu)惠政策適用范圍和政策手段不夠豐富。現(xiàn)有政策涉及企業(yè)購置和使用節(jié)水專用設(shè)備、生產(chǎn)與利用非常規(guī)水源等方面，但稅收優(yōu)惠目錄包括的節(jié)水型設(shè)備較少，能納入優(yōu)惠的節(jié)水型器具種類在市場上所占比例有限。稅收優(yōu)惠目錄中節(jié)水沒有單列，與企業(yè)相關(guān)的節(jié)水優(yōu)惠政策基本都涵蓋在節(jié)能減排項目中，納入所得稅優(yōu)惠的節(jié)水項目較少。稅收優(yōu)惠政策基本上只采用稅收減免這個單一措施，缺少投資抵免、加速折舊、延期納稅等其他手段。

3 金融政策對比分析

金融支持政策包括貸款利率優(yōu)惠、建立專用基金(如節(jié)能減排領(lǐng)域的綠色發(fā)展基金)、綠色債券和發(fā)行股票等。表3給出了國外節(jié)水和我國節(jié)能減排、節(jié)水領(lǐng)域金融政策現(xiàn)狀對比情況。美國、以色列、澳大利亞、日本等國都對對農(nóng)業(yè)節(jié)水工程給予長期低息或無息貸款。歐洲和美國對節(jié)水項目提供綠色債券，并給予優(yōu)惠的利息政策。

表3 金融政策對比

2007年5月國務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于印發(fā)節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》以后,中國人民銀行等部門密集出臺了一系列政策，如《關(guān)于改進(jìn)和加強(qiáng)節(jié)能環(huán)保領(lǐng)域金融服務(wù)的指導(dǎo)意見》《關(guān)于防范和控制高耗能高污染行業(yè)貸款風(fēng)險的通知》《節(jié)能減排授信工作指導(dǎo)意見》《關(guān)于進(jìn)一步做好支持節(jié)能減排和淘汰落后產(chǎn)能金融服務(wù)工作的意見》[12]。通過日趨完善的多層次資本市場，為企業(yè)能效融資提供了靈活多樣的渠道和模式選擇?！笆濉比鐣苄顿Y中政府外社會資金投入總額11 890億元，比“十一五”期間增加1.3倍，占能效領(lǐng)域全部投資總額的58.7%，進(jìn)一步確立了主體地位。截至2018年末，全國銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)綠色信貸余額為8.23萬億元，綠色債券發(fā)行規(guī)模達(dá)2 221億元，綠色產(chǎn)業(yè)企業(yè)上市融資和再融資合計224.2億元，節(jié)能減排領(lǐng)域股票超過100只。

2017年以來，財政部、國家發(fā)展改革委和金融機(jī)構(gòu)通過創(chuàng)新財政資金使用方式，推動PPP模式在節(jié)水灌溉、污水處理等項目方面發(fā)揮更大作用，更好引導(dǎo)、促進(jìn)民間投資參與節(jié)水相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運營。

相比而言，節(jié)水領(lǐng)域的貸款優(yōu)惠措施還處于探索階段，基金支持、綠色債券、發(fā)行股票等金融工具包含于國家綠色金融政策體系中。節(jié)水企業(yè)發(fā)展規(guī)模較小，直接經(jīng)濟(jì)效益有限，對社會資本的吸引力和獲得的政策支持不足。2001—2015年，水利建設(shè)資金來源中累計利用債券16億元，目前節(jié)水相關(guān)上市公司僅有20余家。

4 節(jié)水財稅金融政策需求

根據(jù)上述對比分析，盡管我國實施了一些節(jié)水財稅金融支持政策，但總體上政策體系還不完善，存在支持力度偏弱、政策工具運用不充分、稅收優(yōu)惠適用范圍窄、融資渠道不暢等問題[13]。需要結(jié)合節(jié)水財稅金融支持的經(jīng)濟(jì)學(xué)原理和工作基礎(chǔ)、制度環(huán)境等適用條件，分析提出完善節(jié)水財稅金融政策需求。

4.1 節(jié)水財稅金融支持的經(jīng)濟(jì)學(xué)原理分析

根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，節(jié)水行為具有正外部性和公共物品屬性，節(jié)水產(chǎn)業(yè)具有明顯的公益性，單純依靠企業(yè)和個人無法解決節(jié)水服務(wù)面臨的市場失靈問題，達(dá)到帕累托最優(yōu)[14]。政府實施財政金融支持政策，是解決節(jié)水行為面臨外部性和市場失靈問題的必然選擇。發(fā)展節(jié)水產(chǎn)業(yè)，既需要通過稅收和補(bǔ)貼等辦法實現(xiàn)外部效應(yīng)內(nèi)部化，也需要金融機(jī)構(gòu)、金融監(jiān)管部門的支持和社會資本的參與，利用財稅和金融政策發(fā)揮組合作用效果。

我國財政和銀行信貸是國家從宏觀上集中分配資金的兩條不同的渠道，兩者在消費需求與投資需求形成中的作用方向不同，發(fā)揮著不可相互替代的作用。政府投資重點在于公益性強(qiáng)的行業(yè)節(jié)水，如農(nóng)業(yè)、公共機(jī)構(gòu)、居民社區(qū)節(jié)水，保障各行業(yè)用水戶獲得節(jié)水投資的結(jié)構(gòu)平衡。銀行、基金組織、市場投資者更適于參與具有一定的投資效益，投資回收期較短的企業(yè)節(jié)水投資，尤其是高耗水工業(yè)或服務(wù)業(yè)節(jié)水投資，支持企業(yè)生產(chǎn)提供節(jié)水產(chǎn)品與服務(wù)。我國節(jié)水服務(wù)(產(chǎn)品)在需求、供給兩方面都需要經(jīng)濟(jì)激勵政策，社會資源也尚未得到充分利用，需要寬松的財政政策和貨幣政策，刺激節(jié)水產(chǎn)業(yè)發(fā)展，擴(kuò)大從業(yè)公司和人員數(shù)量。

4.2 財政政策需求

a.在節(jié)水投入方面，我國應(yīng)完善相關(guān)法律法規(guī)等政策文件，形成節(jié)水的持續(xù)投資機(jī)制。對高耗水行業(yè)或公益性節(jié)水項目充分發(fā)揮政府的核心主體作用和公共職能，對一般企業(yè)和用水戶建立政府與社會多元投資機(jī)制?！秶夜?jié)水行動方案》要求積極發(fā)揮財政職能，重點支持農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉、地下水超采區(qū)綜合治理、水資源節(jié)約保護(hù)、城市供水管網(wǎng)漏損控制、節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)制修訂、節(jié)水宣傳教育等相關(guān)工作。在我國節(jié)水激勵的市場機(jī)制尚未建立的情況下，需要充分發(fā)揮政府對促進(jìn)節(jié)水的主導(dǎo)作用，尤其對于我國農(nóng)業(yè)節(jié)水及經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的節(jié)水項目，適合以政府投資為主體，形成持續(xù)充足的投入機(jī)制。

b.在節(jié)水補(bǔ)貼方面，對使用節(jié)水灌溉設(shè)備、節(jié)水型生活用水器具提供補(bǔ)貼，需要擴(kuò)大納入補(bǔ)貼的節(jié)水器具種類在市場上所占比例，并進(jìn)一步提高補(bǔ)貼支持力度。應(yīng)將節(jié)水灌溉設(shè)備及其耗材費用作為農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼的重點領(lǐng)域，優(yōu)先對老舊社區(qū)換裝節(jié)水型水嘴和坐便器，未來逐步擴(kuò)大給予財政補(bǔ)貼的節(jié)水器具范圍，力爭全面普及節(jié)水型用水器具。此外，還需將節(jié)水產(chǎn)品、非常規(guī)水源的扶持政策擴(kuò)展到涵蓋技術(shù)研發(fā)、生產(chǎn)和消費等全部環(huán)節(jié)。

c.在節(jié)水獎勵方面，節(jié)能減排領(lǐng)域?qū)Ω脑焯蕴褪痉俄椖康莫剟钫咭部蛇m用于節(jié)水領(lǐng)域，如節(jié)水改造項目、淘汰落后的用水器具等。為促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水，可對采用節(jié)水技術(shù)的農(nóng)戶實行物質(zhì)獎勵，對節(jié)水農(nóng)業(yè)示范區(qū)、高耗水工業(yè)和服務(wù)業(yè)節(jié)水示范項目給予獎勵。為促進(jìn)城市節(jié)水，可在城市節(jié)能減排綜合示范中將節(jié)水減排作為主要內(nèi)容之一予以考慮。在節(jié)水型載體建設(shè)、水資源管理考核、水效領(lǐng)跑者達(dá)標(biāo)活動中，需要建立財政獎勵機(jī)制給予支持。此外，還需完善獎勵管理制度和管理程序，進(jìn)一步強(qiáng)化抽查和后評估，提高獎勵標(biāo)準(zhǔn)，以促進(jìn)各類達(dá)標(biāo)創(chuàng)建和考核、節(jié)水技術(shù)改造項目取得實效。

d.在節(jié)水項目貸款貼息方面，通過增加貼息規(guī)模，尤其是在水資源短缺地區(qū)、生態(tài)脆弱地區(qū)和糧食主產(chǎn)區(qū)集中連片實施，將進(jìn)一步引導(dǎo)和鼓勵社會資本發(fā)展節(jié)水產(chǎn)業(yè)。需要在節(jié)能減排領(lǐng)域相關(guān)支持中納入節(jié)水產(chǎn)業(yè)，在貸款貼息基本建設(shè)項目、重點產(chǎn)業(yè)政策范圍中涵蓋節(jié)水項目，并考慮對節(jié)水產(chǎn)業(yè)擴(kuò)大產(chǎn)能的支持。

4.3 稅收政策需求

節(jié)能減排領(lǐng)域的稅收優(yōu)惠政策可以在節(jié)水領(lǐng)域得到應(yīng)用和拓展。研究鼓勵合同節(jié)水管理發(fā)展的稅收支持政策。充分發(fā)揮稅收優(yōu)惠政策對節(jié)水技術(shù)研發(fā)、企業(yè)節(jié)水、水資源保護(hù)和再利用等方面的支持作用。在實施水資源稅改革過程中，需要豐富完善水資源稅制度設(shè)計，運用稅收杠桿調(diào)節(jié)用水需求，加快建立綠色生產(chǎn)和消費的政策導(dǎo)向，利用水資源稅收入優(yōu)先支持農(nóng)業(yè)節(jié)水改造，同時支持節(jié)水型社會建設(shè)，通過水資源稅改革為促進(jìn)節(jié)約用水提供支持。

4.4 金融政策需求

a.在優(yōu)惠貸款方面，為發(fā)揮政策性金融機(jī)構(gòu)對節(jié)水信貸的支持作用，可探索推廣“節(jié)水貸”業(yè)務(wù)。農(nóng)業(yè)節(jié)水具有很強(qiáng)的公益性，存在權(quán)屬關(guān)系不清、經(jīng)營模式不明、缺少合格承貸主體等問題，還需積極改善投資環(huán)境，鼓勵探索節(jié)水農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展道路，并將節(jié)水農(nóng)業(yè)發(fā)展由以政府為主體轉(zhuǎn)向以政府為主導(dǎo)，建立節(jié)水農(nóng)業(yè)的內(nèi)在運行機(jī)制，為利用金融支持手段建立配套的制度環(huán)境。

b.PPP基金、國家綠色發(fā)展基金等資金來源，可用于支持節(jié)水產(chǎn)業(yè)發(fā)展?？衫媒鹑谫Y本、民間資本、創(chuàng)業(yè)與私募股權(quán)基金等設(shè)立節(jié)水服務(wù)產(chǎn)業(yè)投資基金，各級政府投融資平臺可通過認(rèn)購基金股份等方式予以支持。

c.節(jié)水項目發(fā)行綠色債券還需要更多的政策支持。綠色債券投資人一般偏好于見效快的中短期經(jīng)營性項目的債券投資。綠色債券投資人從投資收益率、投資回收期的角度出發(fā)，對節(jié)水項目投資的驅(qū)動力不足。據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所估計，中國綠色產(chǎn)業(yè)的年投資需求在2萬億元人民幣以上，而財政資金只能滿足10%～15%的綠色投資需求，市場前景極為廣闊。在節(jié)水項目方面，還需要出臺支持政策，提高投資人對公益性較強(qiáng)、投資回收慢的節(jié)水項目的投資積極性。

d.節(jié)水領(lǐng)域上市企業(yè)數(shù)量偏少，上市融資的支持政策有待完善。節(jié)水企業(yè)與節(jié)能企業(yè)類似，都具有投入大、公益性強(qiáng)、見效慢等特點，企業(yè)研發(fā)投入與產(chǎn)出不成正比，不僅要靠政府的優(yōu)惠政策扶持，還需要政府暫時性充當(dāng)市場導(dǎo)向人，引導(dǎo)行業(yè)健康發(fā)展。

e.節(jié)能減排領(lǐng)域已建立環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險制度，可為節(jié)水保險提供參考。節(jié)水領(lǐng)域需要完善相關(guān)基礎(chǔ)，尤其是農(nóng)村節(jié)水存在涉農(nóng)保險機(jī)構(gòu)少、保險覆蓋面小和轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險能力弱等普遍問題，需要完善保險管理法規(guī)制度，建立涉農(nóng)信貸風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制和農(nóng)村金融風(fēng)險補(bǔ)償機(jī)制[15]，并開發(fā)農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)推廣轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險的相應(yīng)險種。

f.資產(chǎn)證券化、期貨與期權(quán)等金融工具，在節(jié)水領(lǐng)域還處于研究階段[16]，實施條件尚不成熟。節(jié)水企業(yè)存在著現(xiàn)金流不穩(wěn)定的問題，對項目的資產(chǎn)證券化風(fēng)險還需進(jìn)一步研究。國內(nèi)期貨交易所主要是農(nóng)產(chǎn)品期貨和能源期貨[17]，水期權(quán)市場尚未建立。

5 結(jié) 論

本文通過我國節(jié)水領(lǐng)域與國外節(jié)水及我國節(jié)能減排領(lǐng)域政策經(jīng)驗對比，從工作基礎(chǔ)、制度環(huán)境、現(xiàn)實條件等方面分析了各類政策的實施現(xiàn)狀和問題，并提出改進(jìn)和完善政策的需求。當(dāng)前我國節(jié)水財稅金融政策存在支持力度偏弱、政策工具運用不充分、稅收優(yōu)惠范圍窄、融資渠道不暢、對社會資本吸引和支持不足等問題，需要形成持續(xù)投資機(jī)制，提高節(jié)水產(chǎn)品補(bǔ)貼范圍和力度，實施節(jié)水改造、節(jié)水型載體建設(shè)等獎勵政策，對節(jié)水技術(shù)研發(fā)、節(jié)水改造、合同節(jié)水等給予稅收優(yōu)惠，在優(yōu)惠貸款、綠色債券、節(jié)水保險等方面給予金融支持。尤其需要在農(nóng)業(yè)節(jié)水等公益性強(qiáng)、投融資制度不完善的領(lǐng)域強(qiáng)化制度環(huán)境。對于資產(chǎn)證券化、期貨和期權(quán)等其他金融政策，在節(jié)水領(lǐng)域的基礎(chǔ)還很薄弱，需待時機(jī)成熟后再予以推進(jìn)。