劉譽澤

(1.中國政法大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，北京 100086；2.審計署 審計科研所，北京 100086)

一、引言

近年來，美國社會政治極化現(xiàn)象(political polarization)呈現(xiàn)加劇趨勢，并已影響到以“黨派中立立場”著稱的審計監(jiān)督體系，其核心機構(gòu)審計署和監(jiān)察長辦公室近期連續(xù)發(fā)生了負面影響事件。2020年1月，美國審計署在參議院正式審理總統(tǒng)彈劾案的同一天發(fā)布了一項審計決定(Decision)[1]，決定內(nèi)容為總統(tǒng)彈劾案的核心問題，認(rèn)為特朗普政府扣留2.14億美元烏克蘭安全援助資金違法，該審計結(jié)果立刻被民主黨在新聞發(fā)布會上宣布為彈劾案的“有力武器”。由于彈劾案被普遍認(rèn)為是配合大選的黨派斗爭，與之關(guān)系密切的審計署相關(guān)工作也被質(zhì)疑為黨派斗爭的工具。預(yù)算管理辦公室(OMB)提出審計署試圖引導(dǎo)媒體爭議導(dǎo)向，是對彈劾案的介入和干擾。2020年4月至5月，特朗普在6周內(nèi)解雇了正在開展對其不利審計或調(diào)查的美國情報機構(gòu)、國防部、衛(wèi)生及公共服務(wù)部和國務(wù)院4位監(jiān)察長，并在給國會的信中說“對監(jiān)察長失去信心”，在社交媒體上指責(zé)被解雇監(jiān)察長的審計調(diào)查是出于民主黨立場的政治偏見。隨后，他新任命兩位代理監(jiān)察長，都同時保留其原部門的管理職務(wù)，這一做法違背了利益沖突防范原則和《監(jiān)察長法案》的明確規(guī)定。連續(xù)發(fā)生的系列事件對審計制度的權(quán)威性和公信力造成了極大損害，多家媒體認(rèn)為“審計受到黨派關(guān)系的推動，以及受到黨派關(guān)系的污染”(motivated by and tainted by partisanship)[2]。

現(xiàn)有文獻普遍承認(rèn)政治對國家審計制度的重要影響，劉家義認(rèn)為“國家治理的需求決定了國家審計的產(chǎn)生，國家治理的模式?jīng)Q定了國家審計的制度”[3]，石愛中認(rèn)為“政治民主化是現(xiàn)代國家審計發(fā)展的動因”[4]，從政治需求角度理解和闡釋了審計產(chǎn)生的動因。世界審計組織明確國家審計是“國家治理不可分割的組成部分”[5]，認(rèn)可了國家審計制度是國家治理體系中的一項政治制度安排。美國是典型的多元主義政體國家，亨廷頓認(rèn)為，對個人價值至上性的堅持和對絕對權(quán)力中心的排斥是美國政治哲學(xué)的邏輯起點，因此分裂、沖突和對立在美國歷史上一直存在，只是強弱程度不同[6]。近年來政治學(xué)研究普遍認(rèn)為美國政治極化現(xiàn)象日趨加劇，弗朗西斯·福山認(rèn)為，自19世紀(jì)末以來，兩黨在意識形態(tài)上從未像今天這樣極端，甚至完全排斥了群體協(xié)商、對話、溝通的可能性[7]。Fiorina認(rèn)為美國政治極化主要表現(xiàn)為兩黨的內(nèi)部更趨一元化和同質(zhì)化[8]。Payne、龐金友則都認(rèn)為經(jīng)濟不平等是政治極化的根源，貧富差距日趨懸殊加劇了階層固化，不僅導(dǎo)致右翼保守主義興起、民粹主義泛濫、身份政治崛起和政治信任危機，更使黨派沖突白熱化、精英立場極端化、意識形態(tài)兩極化進一步加劇[9-10]。

政治環(huán)境的變化必然影響審計制度，Evans和Patton曾提出政治競爭影響監(jiān)督信息的需求與供給，政治競爭越激烈，為了得到利益集團的支持，政客們就越需要更多的監(jiān)督信息[11]。然而美國政治極化環(huán)境對審計制度的影響卻尚未引起國內(nèi)外學(xué)者的關(guān)注。在為數(shù)不多的研究中，江振春關(guān)注到特朗普解雇監(jiān)察長事件對聯(lián)邦政府問責(zé)制度的影響，但他主要歸咎于特朗普個人，未能深入分析政客個人行為背后的政治制度原因[12]。王卓提出了美國監(jiān)察長制度被黨派斗爭裹挾，但認(rèn)為這是監(jiān)察長制度的結(jié)構(gòu)性缺陷，未能深入分析政治極化環(huán)境對制度侵蝕的不可避免性[13]?；诖?，本文將從政治學(xué)視角深刻分析美國審計制度的變遷及其權(quán)威性和公信力的基礎(chǔ)，研究政治極化環(huán)境對審計制度基礎(chǔ)的動搖作用，并從理論和實際、歷史和現(xiàn)實相結(jié)合的角度對未來發(fā)展作出趨勢性預(yù)判。相對于已有研究，本文可能的增量貢獻主要包括：第一，可以拓展對美國審計制度動因分析的研究視角，從政治權(quán)力消長關(guān)系和政治格局變化角度分析美國審計制度的發(fā)展變遷；第二，深化對美國近期負面影響事件的根源研究，提出動搖審計制度權(quán)威性和公信力基礎(chǔ)的原因并非個別政治人物極端行為，而是在于政治極化環(huán)境的持續(xù)侵蝕；第三，對我國審計制度發(fā)展提出啟示建議，糾正部分學(xué)者盲目照搬美國審計體制的偏見，為新時代審計高質(zhì)量發(fā)展提供理論依據(jù)和現(xiàn)實借鑒。

二、美國聯(lián)邦審計制度的形成動因及發(fā)展變遷

美國聯(lián)邦審計制度形成的根本動因是政治思想中對政府權(quán)力的極度不信任和分權(quán)制衡需求。在體制設(shè)計之初，盡管限制政府權(quán)力是制憲者們的共識，但制憲者們認(rèn)為立法、行政、司法在職能上分立制衡，只要各自良好運行就能夠形成相互之間的節(jié)制和約束，既未設(shè)計獨立的監(jiān)督權(quán)，也未設(shè)計獨立專門的監(jiān)督機構(gòu)。但在實際政治中，立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)之間的權(quán)力關(guān)系消長在不同時期會有所不同[14]。聯(lián)邦審計制度的發(fā)展變遷與這種權(quán)力消長關(guān)系密切相關(guān)，特別是當(dāng)行政權(quán)過度擴張導(dǎo)致對其制衡不足時，審計作為一種補充制衡機制發(fā)揮更加重要的作用。

1.美國建國后到20世紀(jì)之前：沒有獨立的審計制度和專門的審計機構(gòu)，僅在政府財政部下設(shè)主計長辦公室。美國建國后到內(nèi)戰(zhàn)前，國內(nèi)經(jīng)濟社會關(guān)系較為簡單，分權(quán)制衡機制運行良好。內(nèi)戰(zhàn)后到20世紀(jì)前，三權(quán)均衡被打破，但一直是國會居主導(dǎo)地位，掌握著對國家經(jīng)濟發(fā)展的調(diào)控權(quán)。因此，國會對行政部門具有絕對的政治優(yōu)勢，一直不需要對政府采取額外的監(jiān)督手段，審計僅為財政管理過程中的一個環(huán)節(jié)，影響力和權(quán)威性非常有限。

2.1921年至1945年：審計機構(gòu)從財政部門中獨立出來，但職能仍然以事前的賬目審計為主，屬于通過獨立機構(gòu)來實施的內(nèi)部財務(wù)控制。這一階段，國家權(quán)力中心向行政系統(tǒng)轉(zhuǎn)移，總統(tǒng)的權(quán)力開始擴大，同時美國因卷入第一次世界大戰(zhàn)而產(chǎn)生了大量財政借款，迫切需要加強控制以改變政府財政管理混亂和低效率的狀況。1921年，國會通過《預(yù)算和會計法》，將審計職能從財政部主計長辦公室獨立出來，設(shè)立了一個獨立于行政機關(guān)的聯(lián)邦審計機構(gòu)，強化了對行政權(quán)的監(jiān)督。該法案第304條規(guī)定，原先法律賦予財政部主計長、財政部六位審計師的權(quán)力和職責(zé)均賦予審計署，且不受其他任何官員干預(yù)[15]。可見，由于這一時期行政權(quán)力擴張有限，制衡需求不高，因此盡管設(shè)立了獨立于行政機關(guān)的審計機構(gòu)，但具體審計職能仍延續(xù)以往，以對政府內(nèi)部的財務(wù)收支審計為主，向總統(tǒng)和國會遞交的報告主要包括“有利于及時、準(zhǔn)確解釋和處理會計賬目的立法建議，以及與公共資金收入、支出和運用有關(guān)的其他建議”[15]，審計制度的價值目標(biāo)并不高，旨在規(guī)范財政管理、嚴(yán)格內(nèi)部控制。

3.1945年至1978年：審計機構(gòu)隸屬于立法機關(guān)，審計職能由政府內(nèi)部財務(wù)控制轉(zhuǎn)向?qū)鴷繕?biāo)貫徹情況和政府資源利用績效的綜合審計。隨著羅斯福新政和二戰(zhàn)爆發(fā)，美國政府承擔(dān)的公共職能越來越多，公共開支規(guī)模日益增大，立法機構(gòu)對行政機構(gòu)的財政管理績效缺乏有力的監(jiān)控手段，帶來了審計定位的變化。1945年《立法機關(guān)重組法案》明確規(guī)定審計署是國會的一部分，1950年《預(yù)算和會計程序法》將對政府內(nèi)部財務(wù)控制的職責(zé)轉(zhuǎn)移給各行政機關(guān)內(nèi)部控制制度，明確對財務(wù)收支的逐項確認(rèn)審核交由行政機構(gòu)的會計機構(gòu)和內(nèi)部審計機構(gòu)負責(zé)。而審計署實行綜合審計(Comprehensive Audit)，時任審計長沃倫明確了綜合審計的目標(biāo)有五項，除了聚焦政府資源績效外，明確提出“審查政府機構(gòu)的計劃和活動是否貫徹了國會的目標(biāo)”[16]。這一時期審計的權(quán)威性是直接評估政府重大決策，成為立法權(quán)的延伸，顯著增強了國會決策的權(quán)威性和效力，有效抑制了行政權(quán)的擴張和失衡趨勢。

4.1978年至今：增設(shè)監(jiān)察長辦公室，審計署更名，形成審計監(jiān)察結(jié)合的審計制度體系，職能兼顧績效與反腐，對政府實行全面監(jiān)督問責(zé)。二戰(zhàn)后美國審計署轉(zhuǎn)向綜合監(jiān)督政府績效，而20世紀(jì)70年代連續(xù)多個行政部門被卷入欺詐丑聞，其部門的內(nèi)部審計機構(gòu)僅審核會計賬目，對欺詐、舞弊、濫權(quán)、腐敗等經(jīng)濟犯罪行為無力監(jiān)督。1978年《監(jiān)察長法案》通過，在聯(lián)邦政府各部門和各獨立機構(gòu)設(shè)立監(jiān)察長辦公室。歷經(jīng)數(shù)十年演變，監(jiān)察長制度充分發(fā)展，已經(jīng)設(shè)置監(jiān)察長辦公室的部門和機構(gòu)從最初的12個擴大到現(xiàn)在的74個。審計署和監(jiān)察長辦公室既相互獨立、各有側(cè)重，又在業(yè)務(wù)上密切聯(lián)系，形成了內(nèi)外結(jié)合的審計監(jiān)督體系。審計署更關(guān)注政府戰(zhàn)略決策、宏觀管理等方面的績效和風(fēng)險，重點職責(zé)為督促聯(lián)邦政府盡到對國會和美國公眾應(yīng)盡的責(zé)任，2004年起審計署將名字也更改為“政府問責(zé)署”(Government Accountability Office)。監(jiān)察長辦公室職責(zé)上以審計和調(diào)查為主，遵循審計署制定的準(zhǔn)則，但更關(guān)注本行政機關(guān)內(nèi)的權(quán)力行使、資金使用、項目運行過程中的違法違規(guī)、舞弊欺詐等問題，并且權(quán)限手段上更具有監(jiān)察和刑事偵查的強制力，如可以通過傳票要求出示一切所需資料，可以在執(zhí)行公務(wù)時攜帶槍支，可以發(fā)出逮捕令、搜查房屋、扣押證據(jù)等。

審計署和監(jiān)察長辦公室經(jīng)常協(xié)作配合，共同對重點項目實施審計監(jiān)督，《監(jiān)察長法案》中明確規(guī)定其履行職責(zé)時要注意避免與審計署活動重復(fù)，確保有效協(xié)調(diào)合作。2009年《經(jīng)濟復(fù)蘇與再投資法案》(ARRA)出臺，制定了高達7870億元的經(jīng)濟刺激一攬子計劃以應(yīng)對金融危機，法案中特別提出“應(yīng)對納稅人錢財使用的透明和問責(zé)進行前所未有的監(jiān)督”[17]，要求由審計署和監(jiān)察長辦公室協(xié)調(diào)配合共同對ARRA法案的財政資金實行審計監(jiān)督。二者也保持互相監(jiān)督，審計署可對各監(jiān)察長辦公室遵循審計準(zhǔn)則的情況進行審查。同時2008年起審計署內(nèi)部也設(shè)立監(jiān)察長辦公室，解決“誰來審計審計署”問題。美國審計署和監(jiān)察長辦公室分別從內(nèi)外部對聯(lián)邦政府實行監(jiān)督，共同組成了聯(lián)邦政府問責(zé)制度的主體，審計成果在維護和促進資金安全和有效使用，推動加強內(nèi)部控制與風(fēng)險管理、提高績效和強化責(zé)任、防止出現(xiàn)舞弊與欺詐行為等方面發(fā)揮了積極作用。

三、美國聯(lián)邦審計制度權(quán)威性和公信力的淵源及制度保障

在百余年發(fā)展過程中，美國審計制度隨著分權(quán)制衡體制需求變化呈現(xiàn)不同時期特征，但制度運行效果一直較好，審計報告查出的問題和提出的建議都很受重視和肯定，在國會的證詞也非常有力，到近期負面事件連續(xù)發(fā)生之前，在美國各界一直具有較高的權(quán)威性和公信力。

(一)美國審計制度權(quán)威性和公信力的來源

美國審計制度的權(quán)威性和公信力，首先源自其政治文化和政治體制的內(nèi)在需要。在美國的政治文化中，基于對權(quán)力的極端不信任，政府和體制具有高度分離性，前者權(quán)威性很低，后者則很高。政府代表行政權(quán)，政治力量越強大，政府權(quán)力和威望越高，民眾對權(quán)力擴張和異化的擔(dān)心越大，即使以羅斯福新政的巨大貢獻也未能消除民眾對絕對權(quán)力的恐慌和排斥，催生了以哈耶克為代表的反國家干預(yù)、反政府權(quán)威的新自由主義思潮，也引起了政治實踐的深刻變化，強化了制衡政府權(quán)力的需求，尤其帶來了以審計制度為代表的政府監(jiān)督和問責(zé)制度的發(fā)展。而分權(quán)制衡的政治體制正是基于對絕對權(quán)力的抵制而形成的多元主義政治格局，具有極高的權(quán)威性和公信力。審計制度既是分權(quán)制衡機制的重要組成部分，又著重發(fā)揮對行政權(quán)的監(jiān)督制衡作用，特別是近年來行政權(quán)力的不斷擴張、經(jīng)濟危機帶來的巨額財政資金管理分配使用，使得對行政權(quán)的制衡需求不斷提升，對審計監(jiān)督的依賴也不斷增加，審計的權(quán)威性也逐漸增加。

其次，源自其非黨派、客觀公正的第三方立場。在一個選舉政治國家中，為防止審計監(jiān)督成為某個黨派或某種權(quán)力的附庸而喪失客觀公正立場，美國審計署強調(diào)其非黨派性，在網(wǎng)站首頁介紹第一句就是“美國審計署是服務(wù)于國會的獨立的非黨派機構(gòu)”。監(jiān)察長辦公室是行政機關(guān)的一部分，但也需要遵守《哈奇法案》的行政中立原則，如不得使用政府資源介入政黨活動，不得利用職務(wù)之便為政黨謀利等。這也是保障審計機構(gòu)在兩黨選舉制的美國能夠不受任何政黨、機構(gòu)、利益集團的干涉，審計結(jié)果能夠為國會兩黨和公眾所信服的重要原因。

最后，源自其較高的專業(yè)水平和高質(zhì)量審計成果。時任審計長大衛(wèi)·沃克在2004年《名字背后是什么？政府責(zé)任署的答案》一文中說明，審計署已經(jīng)成為現(xiàn)代多學(xué)科專業(yè)服務(wù)機構(gòu)，其雇員包括經(jīng)濟學(xué)家、社會科學(xué)家、工程師、律師、保險精算師、計算機專家以及從醫(yī)療到國土安全等眾多領(lǐng)域的專家[18]。根據(jù)美國審計署2019年績效報告，近5年來美國審計署通過審計工作為政府取得的財政收益每年均在500億美元以上，2019年審計取得財政收益為2147億美元，是目標(biāo)收益的4倍多。

(二)審計制度權(quán)威性的制度保障

《預(yù)算和會計法》《總審計署法》《總審計署人事法》等法案強化對審計署職責(zé)、權(quán)限和人事任免等方面的保障，如審計署隸屬于國會，向國會報告工作，但國會并不能決定審計長的人選，而只能提出三名以上審計長候選人供總統(tǒng)選擇提名，提交參議院審核批準(zhǔn)，再由總統(tǒng)任命。審計長任期15年，不受總統(tǒng)和國會換屆影響，且不能隨意罷免，美國總統(tǒng)無權(quán)隨意罷免審計長，只有當(dāng)審計長觸犯法律構(gòu)成犯罪，才能由國會提出指控并罷免。這樣既能有效地防止審計署成為總統(tǒng)行政權(quán)的附屬物，也可以有效地防止審計署完全成為國會立法權(quán)的附庸，具有較高的獨立性和權(quán)威性。

1978年《監(jiān)察長法案》及此后的修正案規(guī)定，監(jiān)察長辦公室設(shè)立在行政機關(guān)內(nèi)部，獨立性弱于審計署，但根據(jù)《監(jiān)察長法案》，“應(yīng)當(dāng)將每個監(jiān)察長辦公室看作是一個獨立的機構(gòu)”，監(jiān)察長一般不具有黨派色彩，其選任標(biāo)準(zhǔn)只看是否“廉政無私，以及他在會計、審計、財務(wù)分析、法律、管理分析、公共行政管理或調(diào)查工作等方面能力”。法案還明確禁止監(jiān)察長身兼雙重角色帶來的義務(wù)沖突，“各個監(jiān)察長……不應(yīng)該接受該行政機關(guān)的其他官員的監(jiān)督或向他們報告工作”。監(jiān)察長可以被總統(tǒng)撤換，但“應(yīng)當(dāng)30天內(nèi)書面形式向國會參、眾兩院說明作出撤換的理由”。1988年的“莫里森訴奧爾森案”(Morrison v.Olson)中，聯(lián)邦最高法院也確認(rèn)“具有獨立地位的官員，沒有正當(dāng)理由不能罷免”[19]。

四、政治極化對美國聯(lián)邦審計制度基礎(chǔ)的沖擊及影響

適度的競爭型政治是選舉民主的潤滑劑，可以給人民提供在不同黨派、不同候選人、不同政策之間進行挑選的機會，這也是美國建國之初試圖避免“多數(shù)的暴政”的制度設(shè)計。兩黨的政治精英為了爭取主流選民，往往都會選擇更為包容、溫和的中間立場和互相能夠接受的政策主張。然而近年來，隨著貧富分化加劇，各階層、各利益集團之間分歧加劇，共識逐漸被對峙和對抗取代，審計制度盡管仍在有序運行，但在嚴(yán)重政治分裂的環(huán)境下，審計成果甚至審計制度本身都面臨著被政治化理解、工具化運用的風(fēng)險，制衡力嚴(yán)重削弱，審計權(quán)威性和公信力的基礎(chǔ)被動搖。

(一)政治立場嚴(yán)重對立環(huán)境下，審計行為和審計結(jié)果被泛政治化理解，導(dǎo)致質(zhì)疑和政治報復(fù)

當(dāng)政治立場極端到不可調(diào)和的程度，黨派之間的共識被嚴(yán)重擠壓，任何理性的異見或批評都被視為來自對方陣營的“敵對觀點”。因此，以問責(zé)為主要職能目標(biāo)的審計機構(gòu)無論其實際立場是否獨立，審計內(nèi)容是否客觀實際，都因其天然的批判性而容易被認(rèn)為其中蘊含政治動機。

從特朗普連續(xù)解雇監(jiān)察長事件來看，特朗普作為政治立場極端化的代表人物，他并未將監(jiān)察長辦公室的審計調(diào)查工作理解為一項依法獨立開展的監(jiān)督工作，而是一律認(rèn)為來自民主黨的政治陰謀。如衛(wèi)生及公共服務(wù)部監(jiān)察長格里姆開展的新冠疫情下醫(yī)療機構(gòu)的審計調(diào)查完全符合其職責(zé)要求，而且還是在全國范圍內(nèi)隨機選取的46個州的343家醫(yī)院，但因為其曾在奧巴馬政府長期任職，且當(dāng)年并沒有對奧巴馬政府應(yīng)對H1N1豬流感情況進行審計出具報告，就被特朗普認(rèn)定其具有政治偏見，從而對審計揭示的實際情況和現(xiàn)實問題視而不見，甚至在審計報告發(fā)布當(dāng)天，特朗普在推特中發(fā)文“在奧巴馬政府任職了8年的監(jiān)察長，她是否曾報告過失敗的H1N1豬流感大屠殺，造成17,000人死亡？”。眾議院議長民主黨人佩洛西表示這就是一種“危險的報復(fù)模式”，然而這種報復(fù)并不是一個獨裁主義者對監(jiān)督的拒絕和報復(fù)，而是一種極端政治立場對他的政敵的懷疑和報復(fù)。

(二)公共政治決策受制于“政黨忠誠度”，審計的專業(yè)性和客觀性難以保障

極化現(xiàn)象包括兩個主要方面：一是相互之間的差異性，二是各自內(nèi)部的同一性。美國的政治極化也意味著兩個陣營之間的中間勢力和溫和派越來越少，兩黨之間的交集越來越小，最自由的共和黨人甚至比最保守的民主黨人還要保守。公共政治的目標(biāo)已經(jīng)讓位于黨派利益。以此次疫情應(yīng)對為例，弗朗西斯·福山失望地表示，在理想的政治格局中，這場前所未有的大流行本來可以是美國人拋開分歧、團結(jié)在旗幟周圍的機會，正如“疫情如戰(zhàn)爭”所比喻的那樣。但實際上“這場大流行已經(jīng)加深了政治極化，隨著時間的推移，情況可能會更糟”[20]。

以2020年3月底出臺的救濟法案為例，盡管在當(dāng)時巨大的經(jīng)濟社會壓力下，為挽救疫情沖擊下的美國經(jīng)濟，白宮方面與參議院兩黨高層經(jīng)過漫長的談判僵局和激烈辯論，最終通過了2.2萬億美元的《冠狀病毒援助,救濟和經(jīng)濟安全法案》(Coronavirus Aid, Relief, and Economic Security Act)，并隨即成立了由10名監(jiān)察長組成的救濟法案督察小組，負責(zé)審計和調(diào)查2.2萬億救濟法案的執(zhí)行情況，但是這個小組的主席正是國防部代理監(jiān)察長格倫·費恩，格倫·費恩是由奧巴馬任命的，特朗普一直表示不希望由以民主黨總統(tǒng)任命的監(jiān)察長監(jiān)督紓困基金(Economic Impact Payment,EIP)，因此很快就將其解職，重新任命親共和黨的環(huán)保部監(jiān)察長肖恩·奧多奈爾為國防部代理監(jiān)察長，并讓其出任新冠肺炎疫情財政監(jiān)督委員會主席。

《華爾街日報》稱，費恩無緣由被調(diào)崗，原因是白宮認(rèn)為他是“外人”，擔(dān)心其與國會“勾結(jié)”。而新任的兩位監(jiān)察長，一位同時兼任國務(wù)院代理監(jiān)察長和外國使館辦公室主任，一位兼任交通運輸部新任監(jiān)察長和主要交通運輸機構(gòu)“管道和有害物質(zhì)安全管理局”的管理人員，盡管違反利益沖突原則卻因為政黨忠誠而被信任。前美國政府倫理辦公室主任肖布認(rèn)為監(jiān)察長辦公室的人事任免已經(jīng)變成了“清除異己的一部分”，“換上效忠者”?？梢姡词乖趦牲h達成共識的應(yīng)對新冠疫情的重大政策監(jiān)督上，特朗普政府仍然將黨派標(biāo)準(zhǔn)置于政治決策的普遍標(biāo)準(zhǔn)之上，并非因?qū)I(yè)性和職業(yè)能力來選擇監(jiān)督人員，而是因“政黨忠誠度”來選人用人。

(三)國會政黨嚴(yán)重對立陷入“否決政治”，導(dǎo)致分權(quán)制衡被黨派對立裹挾，隸屬于國會的審計署難以保持其非黨派立場

當(dāng)前，國會已經(jīng)成為黨派斗爭的競技場，“黨派投票”盛行，在第92屆議會(1971—1973年)，兩黨在意識形態(tài)光譜中尚有25%的重合部分，第102屆議會(1991—1993年)，重合部分縮至10%，而進入21世紀(jì)以來，重復(fù)部分已經(jīng)逐步消失了[21]。如奧巴馬政府期間，2017年6月美國眾議院對醫(yī)改法案第336次唱名投票(roll call voting)中，240名共和黨議員中235票反對，5票棄權(quán)；193名民主黨議員中，191名支持，2名棄權(quán)。同樣，2019年10月，在美國眾議院發(fā)起對特朗普濫用職權(quán)和妨礙國會的兩項彈劾條款表決中，195名共和黨議員對兩項均投反對票，232名民主黨議員中226名對兩項投贊成票，5人對其中1項投贊成票，1人棄權(quán)。從表決結(jié)果可以看出，幾乎完全以黨派劃界，與之前約翰遜和克林頓總統(tǒng)的彈劾案相比，美國國會的黨派傾向性無疑在20年間極端嚴(yán)峻。

美國審計署隸屬于國會，接受國會委托開展的審計項目占其審計項目總數(shù)的絕大多數(shù)。審計署每年發(fā)布的績效報告中，都會有專門的“服務(wù)客戶情況”(serving our clients)，專門評估審計機關(guān)為其主要服務(wù)對象美國國會的服務(wù)質(zhì)量。事實上，20世紀(jì)以來，國會交辦工作一直占審計資源的90%以上，尤其是近五年來，95%以上審計資源都用于完成國會交辦或授權(quán)的工作。以2019年美國審計署績效報告為例，報告指出，該年度國會90%以上的委員會都向?qū)徲嬍鹛岢鲞^工作要求，累計達671項，審計署就此共出具617份審計報告和1607項審計建議，被要求在國會作證97次[22]。監(jiān)察長辦公室盡管是行政權(quán)內(nèi)生的制衡機制，但《監(jiān)察長法案》明確每半年要形成半年度報告呈送國會各個有關(guān)委員會或小組委員會。以剛剛發(fā)布2019年10月—2020年3月半年報告的國土安全部監(jiān)察長辦公室為例，盡管受疫情影響，其仍然發(fā)布了22份審計報告，因為審計追回或撤銷資金超過3520萬美元。

可以說，在美國制衡制度良性運行時期，國會通過審計署和監(jiān)察長辦公室監(jiān)督聯(lián)邦政府制衡問責(zé)政府是十分有效的。但是在國會如此黨派沖突和分裂的情況下，審計署接到的任務(wù)往往就很難與國會鮮明的黨派意愿區(qū)分，如為表明立場，審計署在網(wǎng)站首頁設(shè)了新冠疫情板塊，并在開頭明確強調(diào)我們提供的是“基于事實的、非黨派的信息”(fact-based, nonpartisan information)。但當(dāng)審計署的審計決定介入總統(tǒng)彈劾案時，還是會被特朗普劃入建制派的“沼澤”陣營，也在社會上引發(fā)較大的黨派斗爭爭議。

五、未來趨勢分析

2021年1月20日，拜登在就職演講中強調(diào)美國要走“團結(jié)之路”，那么他能否真正將美國審計制度從當(dāng)前的困境中拯救出來？筆者結(jié)合對以往審計權(quán)威性危機的處理和當(dāng)前環(huán)境分析比較后認(rèn)為，沖擊審計制度的并非是個別政治人物的極端行為，而是長期以來經(jīng)濟、社會、政治分裂，黨派斗爭尖銳的局面，同樣也不會因為個別政治人物的更迭而立刻改善。

(一)歷史上曾經(jīng)出現(xiàn)的權(quán)威性危機及解決方式

美國確立審計制度以來，也曾出現(xiàn)過權(quán)威性和公信力危機，但基本屬于個別人員或者個別事件問題，這些危機會通過司法途徑或理性協(xié)商得到處理，并未對整個機構(gòu)和制度的獨立性造成影響。如2013年美國芝加哥前審計長阿米爾·阿哈默德因在俄亥俄州財務(wù)部賄賂一案中擔(dān)任主要合謀人,被判處15年監(jiān)禁。再如2002年安然事件后，由于安然公司是布什總統(tǒng)競選的最大捐款者，為調(diào)查布什政府是否在能源政策上照顧安然公司利益，審計署要求白宮公布參加過去年能源政策制定會議的能源商名單，而布什拒絕交出，認(rèn)為這一要求侵害了政府機構(gòu)的行政自由。于是，美國審計署向華盛頓地區(qū)法院正式起訴美國副總統(tǒng)切尼，盡管聯(lián)邦法官駁回了起訴[23]，但也在判決書中指出，這是總統(tǒng)的行政權(quán)與國會的立法權(quán)之間“史無前例”的爭端，超出了憲法規(guī)定的聯(lián)邦法庭權(quán)力界限，仍然強調(diào)并維護了三權(quán)分立的獨立性和制衡性。

監(jiān)察長制度作為一種內(nèi)部監(jiān)督制度，在確立之初曾遭遇過強勢的里根總統(tǒng)的“全盤撤換”危機。1981年就職當(dāng)天，里根致函國會，提出要解雇當(dāng)時設(shè)有監(jiān)察長辦公室的15個機構(gòu)的13名監(jiān)察長和2名代理監(jiān)察長[24]，引發(fā)了巨大爭議。但在國會舉行聽證會后，里根總統(tǒng)高度認(rèn)可并公開表示支持監(jiān)察長制度，他隨即恢復(fù)了5名前監(jiān)察長的職位，并提出新任監(jiān)察長提名，還通過新聞秘書表示監(jiān)察長需要“兇猛過垃圾場的狗”(“meaner than a junkyard dog”)[25]。

在里根政府之后，盡管新任總統(tǒng)仍然有權(quán)組閣時撤換監(jiān)察長，但一些國會議員會積極主動通知新政府，希望監(jiān)察長能夠保持職位不變[24]。總統(tǒng)們也對監(jiān)察長的獨立性和權(quán)威性給予了極大尊重，1981年以后，任何一次總統(tǒng)交接都沒有影響到監(jiān)察長的任職。無論總統(tǒng)和政府如何更迭，監(jiān)察長都會繼續(xù)任職。奧巴馬政府也僅因為工作績效問題撤換過一名監(jiān)察長。2008年，國會對監(jiān)察長法案進行了改革，增加了一些保護監(jiān)察長獨立性的條款，并規(guī)定如果總統(tǒng)打算解雇監(jiān)察長，必須提前30天通知國會，并且必須向國會說明理由。

(二)當(dāng)前美國政治環(huán)境下審計權(quán)威性危機的趨勢分析

同歷史上的權(quán)威性危機相比，此次審計權(quán)威性危機最大的區(qū)別在于政治環(huán)境的變化。歷史上總統(tǒng)對審計機構(gòu)的不配合或撤換，仍然是基于行政權(quán)和立法權(quán)之間的制衡關(guān)系，彼此立足自身的職能定位，沒有卷入黨派斗爭，并且存在可以調(diào)和和妥協(xié)的空間，愿意在遵守憲法法律規(guī)定的前提下達成共識，因此都能夠平穩(wěn)順利地解決，渡過困境。

當(dāng)前美國不平等現(xiàn)象在持續(xù)加強，貧富分化程度更加嚴(yán)重，1968—2018年基尼系數(shù)從0.386上升到0.485，顯著高于其他發(fā)達經(jīng)濟體。由于疫情沖擊、經(jīng)濟衰退、金融體系的脆弱，極左、極右思潮涌現(xiàn)，社會矛盾空前嚴(yán)峻。在2020年大選中，特朗普盡管在新冠疫情的嚴(yán)峻沖擊下敗選，但得票率仍接近50%，可見其激進政治風(fēng)格和代表的保守主義群體仍然是“沉默的大多數(shù)”，美國還連續(xù)發(fā)生了多次示威游行，甚至2021年1月還發(fā)生了暴力沖擊國會大廈的極端行為。同時，美國是典型的多元主義國家，對個人價值至上的堅持和對絕對權(quán)力中心的排斥也是美國政治哲學(xué)的邏輯起點，基于這一價值基礎(chǔ)的分裂、沖突和對立有廣泛的文化和社會基礎(chǔ)，在經(jīng)濟極化的作用下，不同群體、不同階層、不同利益集團、不同黨派的分歧和對立不斷加劇，不斷消解共識。這種長期累積下的政治極化趨勢也不會因為溫和派領(lǐng)導(dǎo)人物就立刻減弱，對審計制度權(quán)威性和公信力的沖擊和消解也很難得到根本緩解。

具體而言，2020年國會選舉中，民主黨在眾議院和參議院以微弱優(yōu)勢取得控制地位，國會中兩黨依然勢均力敵。民主黨作為執(zhí)政黨雖然占有優(yōu)勢，但支持者結(jié)構(gòu)較為復(fù)雜多元，不同群體與不同價值理念沖突，對于很多議題難以像共和黨一樣完全統(tǒng)一立場。國會論戰(zhàn)中，雙方都將更加需要審計機構(gòu)的審計報告信息作為論戰(zhàn)依據(jù)，可以預(yù)見國會交辦任務(wù)、審計在國會直接作證的數(shù)量會更多，在對關(guān)鍵重大議題的爭議沖突中，審計仍然有很大可能成為或被懷疑為黨派斗爭的工具。

對于監(jiān)察長辦公室而言，拜登是一位老練沉穩(wěn)的政客，可以預(yù)期的是，對于審計機構(gòu)來說，幾乎不會發(fā)生特朗普時期公開以黨派斗爭原因連續(xù)解雇監(jiān)察長的事件。但考慮到奧巴馬政府也曾經(jīng)因政府績效等表面原因解雇監(jiān)察長，如果監(jiān)察長的審計、調(diào)查、問責(zé)工作真的威脅到民主黨利益集團的根本利益，拜登無疑會采用更加符合法律和程序、更加少爭議的方法來解除威脅。

(三)系列事件對我國審計制度發(fā)展的啟示

以人為鑒，可以知得失。美國審計制度遭遇的危機事件無疑也應(yīng)當(dāng)引起我國審計理論界和實務(wù)界的高度重視和警惕，我國既要堅持我們的制度優(yōu)勢，又要珍視當(dāng)前我國審計來之不易的權(quán)威性和公信力成果，推動審計事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

一是堅定審計制度必然植根于本國的經(jīng)濟政治土壤。以盧梭為代表的近代西方啟蒙思想家認(rèn)為，制度可以依賴立法者的主觀智慧進行創(chuàng)設(shè)，然而任何制度都不能脫離本國的政治經(jīng)濟環(huán)境獨立發(fā)展。在我國，憲法規(guī)定審計機關(guān)在國務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下,依照法律規(guī)定獨立行使審計監(jiān)督權(quán),不受其他行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉。盡管憲法和法律明確保障審計機關(guān)履職方面的獨立性和權(quán)威性，但學(xué)界長期有觀點認(rèn)為我國審計機關(guān)如果未能像美國一樣隸屬于立法機關(guān)，就始終在獨立性和權(quán)威性方面有缺失。從美國審計制度危機事件來看，在政治經(jīng)濟環(huán)境整體陷入分裂和對抗時，其制度設(shè)計和立法智慧并不能讓其“獨善其身”保持獨立客觀的第三方立場。一項具體制度的發(fā)展，與一國政治發(fā)展的總體形勢是相一致的，我國長期以來實行集中性權(quán)力體制，形成一個嚴(yán)密的國家治理系統(tǒng)，審計制度作為這個系統(tǒng)中監(jiān)督子系統(tǒng)的一部分，其權(quán)威性和公信力通常源自于中央權(quán)力核心的認(rèn)可和在系統(tǒng)之中的功能發(fā)揮。黨的十九屆三中全會作出改革審計管理體制的部署，成立中央審計委員會，習(xí)近平總書記任委員會主任，這一舉措本身就是權(quán)力核心對審計制度的認(rèn)可，也是審計權(quán)威性的重要來源，審計制度靠近權(quán)力中心，并不會如分散權(quán)力體制中那樣因喪失獨立性而削弱制衡力，反而會因為中心輻射效應(yīng)而增進其權(quán)威性和公信力。

二是珍視審計制度的權(quán)威性和公信力。權(quán)威性和公信力的累積需要全面的制度保障和長期的事件積累，一旦損耗將極難恢復(fù)和重建信任，我國也需要對這一規(guī)律高度重視。我國審計機關(guān)三十多年來積累的權(quán)威性和公信力除了來自執(zhí)政黨的信任和憲法法律的保障，還十分依賴于地方性政府債務(wù)審計、全國扶貧審計、抗震救災(zāi)資金審計、新冠肺炎疫情防控財政資金和捐贈款物審計等審計實踐中形成的專業(yè)公信力和現(xiàn)實影響力，這些來之不易的信任和尊重，一旦損耗、濫用和透支，同樣難以補救，這就需要全體審計人員依法履職盡責(zé)，不負期待。

三是松散協(xié)作的審計監(jiān)督體系在對抗風(fēng)險時存在劣勢。美國由于其“重制衡輕監(jiān)督”的政治體制，審計制度自設(shè)立之初就是作為權(quán)力制衡的補充機制，因此審計機構(gòu)之間是分散的協(xié)作關(guān)系，如審計署和監(jiān)察長辦公室會協(xié)調(diào)配合，但彼此獨立，審計署可對各監(jiān)察長辦公室遵循審計準(zhǔn)則的情況進行審查。同時2008年起審計署內(nèi)部也設(shè)立監(jiān)察長辦公室，解決“誰來審計審計署”問題。在健康的政治生態(tài)下，這樣松散的監(jiān)督體系可以各自依法履職、發(fā)揮職能作用，但在遇到困境時，制度應(yīng)對壓力和沖擊的能力也將難以保證。如監(jiān)察長辦公室遭遇連續(xù)解雇危機時，審計署沒有相應(yīng)的立場和權(quán)限能夠予以支持，雙方均陷入黨派斗爭質(zhì)疑中時，也難以給出權(quán)威高效的應(yīng)對舉措。結(jié)構(gòu)融貫和功能協(xié)調(diào)配合的監(jiān)督體系在對抗風(fēng)險和監(jiān)督公權(quán)力過程中會更加具有制度韌性，減少政治秩序的激烈動蕩。對于我國審計制度來說，一方面，要增強審計監(jiān)督體系自身的統(tǒng)籌性，黨的十九屆三中全會提出構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計監(jiān)督體系，能夠更好地統(tǒng)籌審計資源，改革創(chuàng)新組織方式，增強審計在經(jīng)濟監(jiān)督方面的專職功能；另一方面，也要把審計置身于黨和國家監(jiān)督體系之中，增強以紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督為核心的監(jiān)督體系的融貫性和整合性，使得各監(jiān)督要素之間耦合度增強，更好適應(yīng)當(dāng)前新形勢新任務(wù)下的新要求新挑戰(zhàn)，服務(wù)于國家治理體系的總目標(biāo)。