李雪靈　王堯

摘要：PPP模式作為一種創(chuàng)新型融資模式在我國發(fā)展迅速，但其在實踐中存在違規(guī)操作和監(jiān)管缺失等問題，導(dǎo)致隱性債務(wù)風(fēng)險的出現(xiàn)。現(xiàn)階段，我國的經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，防范化解重大風(fēng)險已成為保持經(jīng)濟健康發(fā)展的現(xiàn)實要求，因此加快加深對PPP模式下地方政府隱性債務(wù)形成機理和風(fēng)險防范等的學(xué)術(shù)研究，對于深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、推進我國經(jīng)濟向高質(zhì)量發(fā)展階段轉(zhuǎn)變和維護總體國家安全等，具有重大意義。基于此，文章對PPP模式中政府隱性債務(wù)風(fēng)險進行研究，并提出有效的地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險防范措施。

關(guān)鍵詞：PPP模式;隱性債務(wù)風(fēng)險;風(fēng)險防范

作者簡介：李雪靈，吉林大學(xué)管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師（長春? 130022）;王堯，中交一公局集團有限公司副總法律顧問，吉林大學(xué)管理學(xué)院博士研究生（長春? 130022）

基金項目：國家自然科學(xué)基金面上項目“拼湊導(dǎo)向型創(chuàng)業(yè)企業(yè)手邊資源管理過程及機理研究”（71872068）;吉林大學(xué)研究生創(chuàng)新研究計劃項目“事件系統(tǒng)理論下數(shù)字型企業(yè)即興響應(yīng)與可持續(xù)發(fā)展 ”（101832020CX053）

DOI編碼：10.19667/j.cnki.cn23-1070/c.2021.05.008

一、問題的提出及文獻回顧

PPP（Public Private Partnership）即政府與社會資本合作，也稱為PPP模式，是指公共部門和私營機構(gòu)就提供公共產(chǎn)品和服務(wù)而建立的合作關(guān)系，通過這種模式，公共部門、私營機構(gòu)與受益群體實現(xiàn)共贏與價值增值。1PPP模式作為我國基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的一種創(chuàng)新型供給模式，依靠社會資本參與公共產(chǎn)品領(lǐng)域，在提高社會福利水平的同時，緩解政府財政壓力，改善地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)。

2013年11月，黨的十八屆三中全會明確提出“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營”。隨后，中央密集出臺關(guān)于運用、推廣PPP模式的一系列政策，PPP模式在全國得到快速發(fā)展。截至2021年6月末，全國PPP綜合信息平臺記錄累計PPP項目總數(shù)達10 126個，總投資額15.7萬億元，累計簽約落地項目7422個、投資額12.1萬億元，落地率73.3%;累計開工建設(shè)項目4514個、投資額7.0萬億元，開工率60.8%。管理庫共包括能源、交通運輸、水利建設(shè)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護、市政工程、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、旅游、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化、體育、社會保障、政府基礎(chǔ)設(shè)施和其他19個一級行業(yè)。這些PPP項目在實施過程中起到改善公共服務(wù)供給質(zhì)量、提高公共服務(wù)供給效率的作用。1

與此同時，PPP模式在實施過程中，由于認(rèn)知偏差以及監(jiān)管不到位，產(chǎn)生異化。地方政府借PPP模式的名義，通過地方政府融資平臺發(fā)行城投債，繞開中央監(jiān)管，增加表外隱性債務(wù)。這就使得PPP模式非但沒有給政府“減負(fù)”，反而加重了政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)，容易引發(fā)系統(tǒng)性財政金融風(fēng)險。

對政府隱性債務(wù)的學(xué)術(shù)研究集中在20世紀(jì)90年代以后，關(guān)于地方政府隱性債務(wù)的概念比較流行的是國外學(xué)者所提出的財政風(fēng)險矩陣，從法律責(zé)任和道義責(zé)任角度上將政府債務(wù)分為顯性債務(wù)和隱性債務(wù)，從債務(wù)發(fā)生的可能性角度上政府債務(wù)分為直接債務(wù)和或有債務(wù)，根據(jù)風(fēng)險矩陣可將隱性債務(wù)細(xì)分為直接隱性債務(wù)和或有隱性債務(wù)，主要反映公眾和利益集團壓力的政府道義責(zé)任。3國內(nèi)學(xué)者將地方隱性債務(wù)主要分為三類：一為建設(shè)性債務(wù)，包括投融資平臺的債務(wù)、棚改債務(wù)、政府購買服務(wù)項目債務(wù)、PPP項目債務(wù)、地方國企僵尸企業(yè)債務(wù)、金融扶貧項目等;二為消費性債務(wù)，主要是養(yǎng)老金缺口;三為地方政策性融資性擔(dān)保的債務(wù)，例如過橋貸、銀政貸等，但因為缺乏完整的數(shù)據(jù)，故無法給出具體的隱性債務(wù)規(guī)模。4本文主要依據(jù)《中共中央國務(wù)院關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險的意見》中對于地方政府隱性債務(wù)的界定，地方政府在法定政府債務(wù)限額之外直接或者承諾以財政資金償還以及違法提供擔(dān)保等方式舉借的債務(wù)，主要包括：地方國有企業(yè)、事業(yè)單位等替政府舉借，由政府提供擔(dān)?；蜇斦Y金支持償還的債務(wù);地方政府在設(shè)立政府投資基金、開展PPP項目、政府購買服務(wù)等過程中，通過約定回購?fù)顿Y本金、承諾保底收益等形式的政府中長期支出事項債務(wù)。

目前，國內(nèi)對PPP模式與隱性債務(wù)的研究多集中在形成機理、隱形債務(wù)風(fēng)險產(chǎn)生原因、生成路徑等方面。在形成機理方面，學(xué)者通過研究發(fā)現(xiàn)，推行PPP模式對政府隱性債務(wù)有顯著正向影響，并且這種影響具有一定的持續(xù)性。1在PPP隱形債務(wù)風(fēng)險產(chǎn)生原因方面，部分學(xué)者提出，PPP隱性債務(wù)風(fēng)險的產(chǎn)生原因包括財政制度約束與地方選擇、政治激勵與官員偏好、地方政府承擔(dān)過多風(fēng)險等。2在生成路徑方面，國內(nèi)學(xué)者總結(jié)了明股實債、保底條款等變異模式，表現(xiàn)形式為項目低價中標(biāo)、績效不佳等。同時，由于地方政府認(rèn)識上的不足以及宏觀法律規(guī)范的缺失，PPP模式出現(xiàn)三種異化現(xiàn)象，分別是向新的融資平臺演化、模式濫用、“公公合作”等。部分學(xué)者分別從主體、程序和實質(zhì)違規(guī)角度總結(jié)了可能引發(fā)PPP隱性債務(wù)風(fēng)險的7種違規(guī)行為。3在隱形債務(wù)風(fēng)險防范方面，通過分析PPP隱性債務(wù)風(fēng)險的表現(xiàn)，梳理全生命周期不同階段財政承諾支出的隱性債務(wù)風(fēng)險產(chǎn)生環(huán)節(jié)，提出相應(yīng)的風(fēng)險防范之策。4

2015年《預(yù)算法》修正實施后，規(guī)定升級政府可以合法發(fā)債，5發(fā)行地方政府債券成為地方政府舉債的唯一合法方式，但是，部分地方政府違規(guī)舉債的行為并沒有就此消失。2017年審計署發(fā)布的第四季度審計公告顯示，有5個省的6個市縣通過違規(guī)出具承諾函、融資租賃以及簽訂工程類政府購買服務(wù)協(xié)議等方式變相舉債，形成了高達154.22億元的政府隱性債務(wù)，違規(guī)舉債行為屢禁不止。不少機構(gòu)和學(xué)者也對我國地方政府的隱性債務(wù)規(guī)模進行了估計。據(jù)國際貨幣基金組織（IMF）估計，2016年底我國地方政府隱性債務(wù)為19.1萬億元，國際清算銀行（BIS）估計，2017年底我國地方政府隱性債務(wù)為8.9萬億元，6而標(biāo)普在2018年10月發(fā)布的報告聲稱，中國地方政府隱性債務(wù)高達40萬億元甚至更多。還有部分學(xué)者指出，目前對于隱性債務(wù)的分類不夠清晰，存在交疊的情況，從融資主體、投資端、融資端三個視角估算，2017年底隱性債務(wù)規(guī)模約為30.6萬億元。7部分學(xué)者估算 2017年因違法、違規(guī)變相舉債所形成的隱性債務(wù)約7.29萬億元，2018年底平臺公司有息負(fù)債形成的地方政府隱性債務(wù)約7.42萬億元。8總之，我國地方政府除了明面公示的顯性債務(wù)外，還存在著規(guī)模較為龐大的隱性債務(wù)，但是受到統(tǒng)計口徑、統(tǒng)計數(shù)據(jù)等方面的影響，只能對我國隱性債務(wù)的規(guī)模進行大致估算而非更精確的測算。此外，就數(shù)據(jù)而言，若在已知的顯性債務(wù)上再加上估算的地方政府隱性債務(wù)，我國政府的負(fù)債率會超過60%的警戒線，債務(wù)風(fēng)險明顯提升。

現(xiàn)階段，我國的經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)進入新常態(tài)，防范化解重大風(fēng)險已成為保持經(jīng)濟健康發(fā)展的現(xiàn)實要求，因此加快加深對PPP模式下地方政府隱性債務(wù)形成機理和風(fēng)險防范等的學(xué)術(shù)研究，對于深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、推進我國經(jīng)濟向高質(zhì)量發(fā)展階段轉(zhuǎn)變和維護國家總體安全等，具有重大意義。

二、PPP模式下地方政府隱性債務(wù)存在的風(fēng)險

為什么旨在改善公共服務(wù)供給質(zhì)量、提高公共服務(wù)供給效率的PPP模式，卻演化成地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險增量？這具體表現(xiàn)為PPP的兩個現(xiàn)實悖論：其一，作為公共服務(wù)供給的創(chuàng)新方式，PPP卻首先成為政府融資工具。在理論上，PPP模式是政府與企業(yè)基于長期合同而合作生產(chǎn)、分擔(dān)風(fēng)險、共享收益的制度安排。而在實際運用中，PPP模式的核心作用變成地方政府的融資工具，政府部門邀請社會資本參與項目建設(shè)和運營的主要目的是補充基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，而不是通過PPP模式提升服務(wù)質(zhì)量、提高供給效率和提供更低的價格。其二，作為化解地方政府存量債務(wù)的工具，PPP模式反而增加了地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險。PPP模式引入社會資本，減輕了地方政府的財政支出壓力，同時也將投資風(fēng)險進行了分擔(dān)，從而降低地方政府的債務(wù)風(fēng)險。然而在實際運用中，地方政府通過承諾回購社會資本方的投資本金、承諾社會資本方的投資本金損失補償、承諾社會資本方最低收益、政府購買服務(wù)等方式進行變相融資，形成地方政府承諾以財政資金償還的債務(wù)，這些債務(wù)未來均可能轉(zhuǎn)換為隱性債務(wù)。

1.? PPP模式項目前期的隱性債務(wù)風(fēng)險

融資是PPP項目前期能夠順利推進的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，融資機制不順、融資成本高、項目回報率過低、項目風(fēng)險大等問題導(dǎo)致PPP項目融資困難重重。一些地方政府為了吸引社會資本和金融機構(gòu)快上、多上項目，通過政府回購、承諾固定投資回報等“明股實債”途徑實施PPP項目。一些政府付費類項目，通過“工程可用性付費”+少量“運營績效付費”途徑，提前鎖定政府大部分支出責(zé)任。這些途徑實際上都是政府兜底項目風(fēng)險。同時，對于PPP項目支出責(zé)任不得超過預(yù)算支出10%的規(guī)定，一些地方政府把關(guān)不嚴(yán)、執(zhí)行不力，財政承受能力論證流于形式，也可能加劇財政中長期支出壓力，導(dǎo)致PPP項目前期容易形成違法違規(guī)類隱性債務(wù)。

2.? PPP模式建設(shè)期的隱性債務(wù)風(fēng)險

在PPP項目建設(shè)階段，如果出現(xiàn)延期的情況，不能按期完成配套工程建設(shè)、土地征用以及土地拆遷安置補償?shù)?，影響了建設(shè)工期，造成損失，政府可能遭受項目建設(shè)承包商的索賠，從而發(fā)生隱性債務(wù)風(fēng)險。同時地方政府出于最大化提供公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的愿望，往往會低估成本、高估收入，使得在實際建設(shè)階段成本超支，這會加劇隱性債務(wù)風(fēng)險。

3.? PPP模式運營期的隱性債務(wù)風(fēng)險

PPP項目在實際運營中，需要面對包括匯率、價格、通脹、資本金時間價值等方面調(diào)整或變化所帶來的影響，而這些因素的調(diào)整，在PPP立項規(guī)劃之時是無法預(yù)測的。而地方政府有低估成本，高估收入的意愿，一旦在實際運營中收益低于預(yù)期，就會加劇地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險。如一些高速公路建成后長期虧損運營，就是由于立項前成本收益估算不充分，特別是對車流量的估算。如果過于強調(diào)社會效益而全然不顧經(jīng)濟效應(yīng)，過于超前建設(shè)，終將形成大量政府隱性債務(wù)。

4.? PPP模式退出期的隱性債務(wù)風(fēng)險

為吸引社會資本投資，地方政府往往會對PPP項目進行擔(dān)保甚至是過度擔(dān)保。在PPP模式退出期，針對PPP模式運作較成功的項目，社會資本可以將股權(quán)以市場化方式轉(zhuǎn)讓給與地方政府無關(guān)的社會資本方，而一旦PPP項目運作失敗，這種擔(dān)保就很容易轉(zhuǎn)化成隱性債務(wù)風(fēng)險。因為PPP項目大多是公益項目或準(zhǔn)公益性項目，地方政府不可能置之不理。如果社會資本方不具備風(fēng)險共擔(dān)能力，會進一步加重政府負(fù)擔(dān)，形成政府隱性債務(wù)，甚至引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險。1

三、PPP模式下地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險作用機理

PPP模式下地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險的形成原因是多方面的，既有來自地方政府發(fā)展經(jīng)濟但財權(quán)與事權(quán)不匹配的矛盾，也有違法違規(guī)融資行為問責(zé)不到位的原因，還有金融機構(gòu)及其影子銀行等創(chuàng)新業(yè)務(wù)的推波助瀾。

1. 財權(quán)與事權(quán)不匹配

財權(quán)與事權(quán)的長期不匹配，是導(dǎo)致地方財政缺口擴大、政府違規(guī)舉債的根本原因。1994年中國實行分稅制改革后，“財權(quán)上提、事權(quán)下放”的財政體制導(dǎo)致地方政府收支矛盾日益加劇。從1978至2020年間，在我國財政收入中，中央財政收入占比由15.53%升至45.3%，地方財政收入占比則從84.48%降至54.7%;但在我國財政支出中，中央財政支出占比由47.42%降至14.2%，地方財政支出占比則由52.58%升至85.7%。1財政收入的初次分配中地方政府面臨巨大的財政資金缺口，且經(jīng)濟越不發(fā)達的地區(qū)其地方財政缺口越大，其對中央政府轉(zhuǎn)移支付的依賴程度也越高，地方政府財力與支出責(zé)任的匹配不足是舉債融資的被動根源。尤其是近年來財政支出責(zé)任逐級下沉，市縣已成為發(fā)展責(zé)任、民生責(zé)任、生態(tài)責(zé)任、扶貧責(zé)任等的主要承擔(dān)者。近幾年經(jīng)濟進入新常態(tài)之后，經(jīng)濟發(fā)展速度相對趨緩，地方政府財政收入減少，稅收來源不足，財政壓力加大。地市級政府在財務(wù)不能滿足其所有支出范圍且沒有發(fā)債權(quán)的情況下，不可避免地會通過其他方式來彌補財力缺口，形成風(fēng)險。

2. 政府業(yè)績考核模式單一

長期以來，我國有些地方簡單地以GDP增長來考核政府業(yè)績，這種單一的考核模式使各地方政府形成“錦標(biāo)賽”式的橫向競爭。加上我國還沒有建立起科學(xué)合理的政府間轉(zhuǎn)移支付制度，地方政府的財政資金缺口無法完全通過中央的轉(zhuǎn)移支付彌補。這迫使地方政府只能依靠舉債來尋找資金來源，通過PPP模式，地方政府將大規(guī)模的、一次性的資本支出，轉(zhuǎn)變?yōu)橐幌盗行∫?guī)模的未來的年度支出，既不突破財政約束，又能夠擴大基建等拉動經(jīng)濟增長。2之所以如此，其一可以規(guī)避風(fēng)險。基礎(chǔ)設(shè)施項目的巨額成本超支可能引發(fā)風(fēng)險，而PPP項目由社會資本提供前期建設(shè)資金，將政府支出責(zé)任轉(zhuǎn)向未來或向后轉(zhuǎn)嫁，可以規(guī)避此類風(fēng)險。而且，對PPP項目的擔(dān)保會讓政府財政情況看起來比實際情況好很多。因此，在高度競爭環(huán)境下，官員對未來預(yù)期的不確定性越大，他們更可能選擇PPP模式，以通過隱藏公共債務(wù)來獲得公眾支持。其二是官員推卸債務(wù)責(zé)任的動機使然。政府對PPP模式下的隱性債務(wù)風(fēng)險的還款規(guī)模和時間并不確定，構(gòu)成隱性債務(wù)風(fēng)險的權(quán)責(zé)時空分離，這進一步誘發(fā)并擴大了地方政府官員推卸責(zé)任的動機和行為。最后是謀求私人收益。地方政府官員對“個人利益”的追逐和企業(yè)對利益最大化的追逐誘發(fā)公私合謀，加劇債務(wù)風(fēng)險。

3. 投融資體制不健全

近年來，為規(guī)范地方政府融資形式，抑制隱性債務(wù)規(guī)模的增長，提高地方政府投融資效率，中央政府推出了包括PPP、政府購買等在內(nèi)的投融資方式，鼓勵地方政府進行多元化投融資。然而，在實際操作過程中，不同的投融資方式成為地方政府隱性債務(wù)的“新馬甲”。在參與PPP項目時，其規(guī)范性文件較多、交易結(jié)構(gòu)復(fù)雜、合同靈活性差，導(dǎo)致大量PPP項目是在地方政府擔(dān)保下完成的，最后都成了“明股實債”3。 隨著地方政府債券發(fā)行政策的逐漸規(guī)范和對政府違法違規(guī)融資形式查處力度的逐步增強，地方政府通過違規(guī)擔(dān)保等方式，授意其投資的國企或事業(yè)單位（包括形式上已完成轉(zhuǎn)型的融資平臺公司）發(fā)行公司債券為地方基礎(chǔ)設(shè)施籌集資金，這部分融資也可能成為地方政府的隱性債務(wù)。同時，政府購買也成為地方政府隱性債務(wù)高發(fā)的領(lǐng)域，部分地方政府通過擴大政府購買服務(wù)范圍，延長購買服務(wù)期限等方式融資，導(dǎo)致地方政府隱性債務(wù)增加。

4. 金融機構(gòu)及其影子銀行等創(chuàng)新業(yè)務(wù)的推波助瀾

銀行貸款是地方政府通過城投平臺融資的主要方式。在利率市場化改革的推進過程中，銀行的存貸款利差受到擠壓，使得銀行有動機積極開拓新的利潤空間。由于地方融資貸款的資金量大，且有政府信譽托底即隱性擔(dān)保，金融機構(gòu)對這類貸款業(yè)務(wù)較為偏好。同時，地方政府的融資渠道有限，往往利用自己對地方資源的控制力影響商業(yè)銀行尤其是中小銀行，以滿足政府的資金需求，結(jié)果導(dǎo)致銀行貸款的集中度高。這既加重了政府的償債壓力，也加劇了銀行的經(jīng)營風(fēng)險，近期有些中小銀行出現(xiàn)問題就是因為這類原因。一方面，由于地方政府融資平臺貸款主要投向大型的基礎(chǔ)設(shè)施與公益性項目，資金需求量大、期限長、回收慢，并且此類項目變現(xiàn)能力比較差;另一方面，商業(yè)銀行的主要資金來源是活期存款，若投放過高比例的中長期貸款容易引起資產(chǎn)與負(fù)債期限錯配問題，導(dǎo)致其面臨流動性風(fēng)險。

5. 對隱性債務(wù)的監(jiān)管與監(jiān)督仍有待加強

近年來，我國對地方政府融資行為進行了規(guī)范化管理，但有的地方政府通過城投債、PPP項目和政府購買服務(wù)等方式變相舉債，打政策的“擦邊球”。一方面，當(dāng)前我國仍有不少地方政府沒有落實屬地管理責(zé)任，對相關(guān)違法違規(guī)人員問責(zé)不到位。由于未設(shè)立專門的監(jiān)管機構(gòu)對相關(guān)債務(wù)進行監(jiān)管，舉債的決策主體、償債主體及投資主體的責(zé)任缺乏法律認(rèn)定依據(jù)，導(dǎo)致違法違規(guī)舉債行為屢禁不止。另一方面，地方政府在投融資過程中承擔(dān)主導(dǎo)地位，缺少社會公眾的監(jiān)督，降低了地方政府項目的安全性和效率性。盡管當(dāng)前已經(jīng)實行了政府債務(wù)的限額管理，但對最終債務(wù)如何界定、如何管理以及地方財政缺口如何解決等問題均未有明確規(guī)定，因此仍無法做到從根源上規(guī)范地方政府舉債行為。1

四、PPP模式下地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險防范與應(yīng)對

對PPP模式下地方隱性債務(wù)的風(fēng)險的防范與應(yīng)對，不是簡單地將不規(guī)范的PPP項目清退出庫的問題，而是如何多方協(xié)商、整改，厘清政府與市場的關(guān)系、政府債務(wù)與PPP項目公司債務(wù)的邊界。任何問題都有其兩面性，在看到地方政府通過PPP模式融資進行基礎(chǔ)設(shè)施投融資進而積累相應(yīng)債務(wù)風(fēng)險的同時，也應(yīng)看到其正面性，即地方政府選擇PPP模式融資有其自身的客觀原因，并不能單純因為PPP模式存在著現(xiàn)今的隱性債務(wù)風(fēng)險，而對其功能和作用一概否定，否則地方政府只會將相關(guān)風(fēng)險通過各種方式隱藏起來，使之難以監(jiān)控。因此，PPP模式下地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險并不可怕，應(yīng)當(dāng)認(rèn)識PPP模式的應(yīng)有功能，揚長避短，合理利用PPP模式，為地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)揮作用。管控PPP模式的隱性債務(wù)風(fēng)險，就是為了更好地利用PPP模式。要防范和化解PPP隱性債務(wù)風(fēng)險，關(guān)鍵是做到以下五點：

1. 建立財權(quán)與事權(quán)相匹配的財稅制度

中央政府應(yīng)建立健全財政事權(quán)與支出責(zé)任相匹配的體制機制，不斷改革和完善財稅體系，合理劃分各個稅種，適當(dāng)增加地方在共享稅中的比例。地方政府須發(fā)揮主觀能動性，逐步擴大地方財政收入規(guī)模，培育地方主體稅種，提升地方稅源收入，形成財力與事權(quán)相匹配的財稅體系，擴展地方可利用的資金，減少對不合法不合規(guī)融資舉債擔(dān)保的依賴。從財政方面入手，健全地方政府債務(wù)管理制度，“堵后門、開前門”。一方面“堵后門”，打破預(yù)算軟約束、疏堵并舉，更有利于徹底解決地方政府債務(wù)風(fēng)險問題。加強對地方政府隱性債務(wù)的清查摸底，敢于暴露問題，提高透明度。糾正一些地方不科學(xué)的政績觀，完善對地方政府的信用評級。另一方面“開前門”，在減稅降費持續(xù)推進背景下，地方政府要通過多元化手段平衡財政收支壓力。加強對地區(qū)重點企業(yè)的服務(wù)和支持，確保支柱產(chǎn)業(yè)稅收不流失。持續(xù)推進營商環(huán)境優(yōu)化，發(fā)展總部經(jīng)濟，培植新增稅源。做好非稅收入收繳工作，推進非稅收入收繳電子化改革，提高效率。完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，提高轉(zhuǎn)移支付使用效率。

2. 完善官員考核機制

中央強調(diào)地方官員要樹立正確的政績觀，嚴(yán)控地方政府債務(wù)增量，嚴(yán)格落實“終身問責(zé)，倒查責(zé)任”的問責(zé)機制。因此，在行政體制改革中，應(yīng)改變以GDP 為標(biāo)準(zhǔn)的考核機制，重構(gòu)地方官員的政績評價體系。同時，嚴(yán)格落實中央有關(guān)債務(wù)管理的相關(guān)文件，把舉借、管理、使用、償還和風(fēng)險管控情況納入地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟責(zé)任審計和離任審計范圍。規(guī)范地方政府債務(wù)限額管理和預(yù)算管理，加大財政約束力度，硬化預(yù)算約束。治理隱性債務(wù)風(fēng)險首先應(yīng)建立債務(wù)風(fēng)險預(yù)警和防控機制，加強對地方政府債務(wù)規(guī)模、資金使用、融資渠道方式以及還款方式的關(guān)注和監(jiān)控。地方政府應(yīng)監(jiān)測其轄區(qū)內(nèi)不同地區(qū)的債務(wù)風(fēng)險水平，并通過償債率、逾期債務(wù)率和新增債務(wù)率等指標(biāo)全面評價各地區(qū)的債務(wù)風(fēng)險。另外，各級政府及部門應(yīng)根據(jù)“分級負(fù)責(zé)、風(fēng)險自擔(dān)”原則制定風(fēng)險應(yīng)急處置方案，切實化解債務(wù)風(fēng)險。其次，需加大地方債務(wù)審計力度，完善債務(wù)披露機制和方式，通過全面審計摸底和全覆蓋式清理提高政府債務(wù)透明度，主動消化存量隱性債務(wù)，嚴(yán)防新型隱性債務(wù)增量。最后，應(yīng)建立健全債務(wù)責(zé)任倒查、終身問責(zé)機制，強化對地方官員、金融機構(gòu)違規(guī)舉債行為的約束，對違法違規(guī)和變相舉債的主要負(fù)責(zé)人采取相應(yīng)的懲罰措施，形成常態(tài)化監(jiān)督機制。

3. 進一步拓寬基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的融資渠道

一是進一步鼓勵地方債的發(fā)展，加大對項目收益專項債券品種的創(chuàng)新。引入第三方機構(gòu)參與地方債的發(fā)行準(zhǔn)備工作，提高地方政府債券管理的專業(yè)化程度。二是支持保險資金參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，充分發(fā)揮保險資金作為長期資金的優(yōu)勢。三是加強國際融資。加強重大項目在國際市場融資的能力，引入國際資本支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，吸引更多國際投資者投資地方債。四是創(chuàng)新融資工具。國際上有較多創(chuàng)新的融資模式，我國可在合法合規(guī)范圍內(nèi)結(jié)合自身實際，借鑒相關(guān)先進做法。另外，也可以鼓勵有條件的地區(qū)設(shè)立基礎(chǔ)設(shè)施投資基金，更有效地發(fā)揮好政府投資杠桿作用，提高政府投資效率，推進基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)市場化運作，進一步吸引社會資本參與。

4. 利用金融力量化解地方政府存量隱性債務(wù)

一是充分發(fā)揮資本市場作用。通過資本市場提高政府部分資產(chǎn)流動性，通過資產(chǎn)證券化將已有的債權(quán)存量轉(zhuǎn)化為標(biāo)準(zhǔn)化證券，并通過公募或私募市場分散銷售給更多投資人，既可以盤活政府的一部分存量資金以緩解地方政府巨大的支出壓力和債務(wù)壓力，還可以分散集中性債權(quán)的風(fēng)險。二是推動地方政府融資平臺的轉(zhuǎn)型，根據(jù)不同地方的實際特點，選擇合適的轉(zhuǎn)型路徑。要理順融資平臺與地方政府間的關(guān)系，促使地方政府從“管理職能”向“監(jiān)督職能”轉(zhuǎn)變，利用市場手段引導(dǎo)城投公司發(fā)展。三是在不增加地方政府隱性債務(wù)規(guī)模的前提下，對存量隱性債務(wù)短期難以償還的，允許融資平臺公司在與金融機構(gòu)協(xié)商的基礎(chǔ)上采取適當(dāng)展期、債務(wù)重組等方式維持資金周轉(zhuǎn)。

5. 實行穿透式金融監(jiān)管，避免新增隱性債務(wù)

地方政府、財政部門以及相關(guān)監(jiān)管機構(gòu)對地方政府隱性債務(wù)實際規(guī)模缺乏掌握，加之各種數(shù)據(jù)口徑千差萬別，嚴(yán)重影響到地方政府債務(wù)管理政策的制定和實施。一是需要對地方政府債務(wù)實行穿透式監(jiān)管，遵循“實質(zhì)重于形式”的原則，核實舉債主體應(yīng)收應(yīng)付的資金流向、募集資金的實際用途、債務(wù)的還款來源等;識別出承擔(dān)風(fēng)險收益的真實主體，厘清政府債務(wù)與城投公司債務(wù)的邊界;明確債務(wù)歸屬，阻斷將城投公司等企業(yè)債務(wù)推給政府的渠道。二是推進信息共享建設(shè)，夯實監(jiān)管基礎(chǔ)。當(dāng)前，地方政府隱性債務(wù)的信息分散于各個主體，應(yīng)加快推進建立跨部門的數(shù)據(jù)監(jiān)控和共享平臺，確保各參與主體及時獲取數(shù)據(jù)，客觀評價地方政府債務(wù)風(fēng)險水平，增強地方政府舉債的內(nèi)外部約束。三是要平衡好監(jiān)管成本和社會效益之間的關(guān)系，合理確定穿透式監(jiān)管的對象，重點對存在較大隱性風(fēng)險或創(chuàng)新性的模式實行穿透式監(jiān)管。四是要監(jiān)管金融機構(gòu)行為，對現(xiàn)金流可能涉及地方財政資金安排的，要嚴(yán)格核實相關(guān)資金的合法合規(guī)性，不得向地方政府虛構(gòu)或超越權(quán)限、財力簽訂的應(yīng)付賬款協(xié)議提供融資。

結(jié) 論

PPP模式的規(guī)范運用可以起到促進區(qū)域發(fā)展、推進行業(yè)破冰、提升社會公共供給的積極作用。但如果PPP模式運用不當(dāng)，容易導(dǎo)致濫用，進而異化成地方政府債務(wù)融資平臺，背離模式設(shè)計初衷，從而帶來相應(yīng)的隱性債務(wù)風(fēng)險。本文全面分析了PPP模式下地方政府隱性債務(wù)的風(fēng)險，并對隱性債務(wù)風(fēng)險的產(chǎn)生機理進行了剖析，為了促進PPP模式的健康發(fā)展，減輕地方政府財政支出壓力，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從如下幾個角度加強管理。第一，建立財權(quán)與事權(quán)相匹配的財稅制度。一方面“堵后門”，打破預(yù)算軟約束，疏堵并舉，更有利于徹底解決地方政府債務(wù)風(fēng)險問題。另一方面“開前門”，在減稅降費持續(xù)推進背景下，地方政府要通過多元化手段平衡財政收支壓力。第二，完善官員考核機制。在行政體制改革中，淡化以GDP 為標(biāo)準(zhǔn)的考核機制，完善地方官員的政績評價體系。同時，嚴(yán)格落實中央有關(guān)債務(wù)管理的相關(guān)文件，把舉借、管理、使用、償還和風(fēng)險管控情況納入地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟責(zé)任審計和離任審計范圍。第三，拓寬基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的融資渠道，吸引長期資金參與基礎(chǔ)設(shè)備建設(shè)項目。第四，利用金融力量化解地方政府存量隱性債務(wù)。充分發(fā)揮資本市場作用，推動地方政府融資平臺的轉(zhuǎn)型，允許融資平臺公司在與金融機構(gòu)協(xié)商的基礎(chǔ)上采取適當(dāng)展期、債務(wù)重組等方式維持資金周轉(zhuǎn)。第五，實行穿透式金融監(jiān)管，避免新增隱性債務(wù)。通過上述系列舉措，能夠有效地防止項目運行不走樣，從而達到防范潛在債務(wù)風(fēng)險的目的。

[責(zé)任編輯 國勝鐵]