楊 浩，周念珠，夏 航

氣象部門(mén)將法治建設(shè)工作列為現(xiàn)代化建設(shè)的一項(xiàng)重要手段，積極推進(jìn)完善氣象相關(guān)法律法規(guī)體系發(fā)展和完善。目前，我國(guó)氣象法治基本格局已經(jīng)形成，社會(huì)公眾尊法學(xué)法用法守法意識(shí)明顯提升，社會(huì)法治環(huán)境得到極大改善。但是從整體來(lái)看，我國(guó)的氣象法律體系從立法結(jié)構(gòu)、法律層次、法律條文等方面仍與社會(huì)發(fā)展和現(xiàn)實(shí)需求存在一定差距。因此需要進(jìn)一步構(gòu)建從中央到地方的層次分明的氣象法律體系，為氣象事業(yè)改革發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)法治保障。

一、氣象法律體系建設(shè)

（一）氣象法律體系建設(shè)背景

新中國(guó)成立后直至1979年，氣象領(lǐng)域法治建設(shè)基本處于空白狀態(tài)。直到1980年以后，國(guó)家才開(kāi)始逐步制定和頒布有關(guān)氣象方面的規(guī)范性文件，這標(biāo)志著我國(guó)氣象法治工作開(kāi)始起步，進(jìn)入探索發(fā)展階段。在經(jīng)過(guò)近15年的探索之后，國(guó)務(wù)院于1994年8月頒布了《中華人民共和國(guó)氣象條例》，這是我國(guó)第一部氣象系統(tǒng)的行政法規(guī)，標(biāo)志著我國(guó)氣象法治建設(shè)邁入法治化發(fā)展的新時(shí)期[1]。

1999年10月，第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審議通過(guò)我國(guó)第一部氣象部門(mén)法律《中華人民共和國(guó)氣象法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《氣象法》）。這是一部關(guān)于規(guī)范氣象活動(dòng)和行為的部門(mén)法，為氣象法律體系的建立完善和發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。自《氣象法》實(shí)施后，我國(guó)氣象領(lǐng)域法律體系飛速發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了從點(diǎn)到面、從分散單一到體系完備的巨大跨越。

（二）氣象法律體系建設(shè)現(xiàn)狀

法律體系一般是指一個(gè)國(guó)家所有現(xiàn)行的法律規(guī)范，通過(guò)分類(lèi)組合后劃分為不同的部門(mén)法，最后形成有機(jī)聯(lián)系的統(tǒng)一整體。截至2018年底，我國(guó)氣象法體系已成以1部法律、3部行政法規(guī)、34部部門(mén)規(guī)章（現(xiàn)行有效19部）、111部地方性法規(guī)、117部地方政府規(guī)章和若干氣象標(biāo)準(zhǔn)，以及國(guó)際氣象條約等構(gòu)成的相互聯(lián)系、相互配合、協(xié)調(diào)一致的有機(jī)整體[2]。氣象領(lǐng)域法律體系的發(fā)展完善為我國(guó)依法規(guī)范和管理氣象工作、推動(dòng)氣象事業(yè)依法高質(zhì)量發(fā)展，奠定了堅(jiān)實(shí)的法治基礎(chǔ)。

（三）氣象法律體系的構(gòu)成

“1部法律”指的是1999年全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)頒布的《氣象法》（2000年1月1日起施行），3部氣象行政法規(guī)指的是2002年、2010年和2012年相繼頒布的《人工影響天氣管理?xiàng)l例》《氣象災(zāi)害防御條例》《氣象設(shè)施和氣象探測(cè)環(huán)境保護(hù)條例》。這一系列氣象法律法規(guī)的出臺(tái)，滿(mǎn)足了氣象法治建設(shè)發(fā)展的需要，推動(dòng)了我國(guó)氣象法治建設(shè)的進(jìn)一步發(fā)展。

在以調(diào)整氣象法律關(guān)系為重點(diǎn)的氣象專(zhuān)門(mén)法律體系外，目前仍然存在著眾多的、具有不同等級(jí)效力的氣象法律條文，這些法律條文與專(zhuān)門(mén)法律規(guī)范緊密結(jié)合，共同組成了我國(guó)的氣象法律體系。

這些氣象法律條文大多分散于部門(mén)法及行政法規(guī)等條文之中，例如：國(guó)務(wù)院與中央軍事委員會(huì)聯(lián)合發(fā)布的軍事行政法規(guī)《通用航空飛行管制條例》中關(guān)于升放和系留氣球的相關(guān)法律條文；在涉及種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、旅游業(yè)、運(yùn)輸業(yè)、能源業(yè)等相關(guān)行業(yè)內(nèi)存在的氣象方面的法律規(guī)范等，都是我國(guó)氣象法律體系的重要組成部分。

二、氣象法律體系結(jié)構(gòu)分析

按照結(jié)構(gòu)分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)可以將氣象法律體系分為縱向結(jié)構(gòu)及橫向結(jié)構(gòu)，其中縱向結(jié)構(gòu)主要研究氣象法律體系的位階關(guān)系，橫向結(jié)構(gòu)主要研究氣象法律體系的分布領(lǐng)域。

（一）氣象法律體系的縱向結(jié)構(gòu)分析

法律效力位階是指各個(gè)規(guī)范性法律文本在法律體系中的縱向等級(jí)。按照我國(guó)立法體制的相關(guān)規(guī)定，處于下位階的法律必須服從上位階的法律，一切法律都必須服從最高位階的法律。根據(jù)法律效力位階劃分標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)的氣象法律位階從高到低依次是氣象法律、氣象行政法規(guī)、地方性氣象法規(guī)、氣象部門(mén)規(guī)章與地方政府規(guī)章、其他規(guī)范性文件以及其他特殊氣象法規(guī)如國(guó)際公約、氣象標(biāo)準(zhǔn)等，具體見(jiàn)表一（氣象法律體系縱向結(jié)構(gòu)表）。

表一 氣象法律體系縱向結(jié)構(gòu)表

（二）氣象法律體系的橫向結(jié)構(gòu)分析

根據(jù)法律調(diào)整對(duì)象和范圍的不同，氣象立法體系可以劃分為兩種層次，分別是氣象基本法與單行法。氣象基本法是全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)頒布出臺(tái)的《氣象法》；氣象單行法是指國(guó)務(wù)院氣象主管機(jī)構(gòu)或者擁有地方立法權(quán)的城市，依照法定立法程序制定的氣象基本法的配套管理辦法、地方條例以及為調(diào)整特定氣象范圍的法律關(guān)系制定的地方政府規(guī)章及相關(guān)部門(mén)制度。

氣象法律體系根據(jù)調(diào)整對(duì)象的不同，可以劃分為以下6個(gè)方面：

一是氣象行政類(lèi)。主要包括氣象監(jiān)督檢查、行政處罰、行政復(fù)議、行政強(qiáng)制等行政執(zhí)法方面的內(nèi)容以及雷電防護(hù)裝置設(shè)計(jì)審核和竣工驗(yàn)收、雷電防護(hù)裝置檢測(cè)資質(zhì)管理、氣象臺(tái)站遷建審批、避免危害氣象探測(cè)環(huán)境、升放無(wú)人駕駛自由氣球、系留氣球單位資質(zhì)認(rèn)定及活動(dòng)審批等涉及氣象行政許可方面的內(nèi)容。

二是氣象技術(shù)類(lèi)。主要包括氣象探測(cè)、預(yù)報(bào)及災(zāi)害預(yù)警信息發(fā)布、人工影響天氣活動(dòng)、氣象設(shè)施設(shè)備和探測(cè)環(huán)境保護(hù)等方面的內(nèi)容。

三是氣象災(zāi)害防御類(lèi)。主要包括氣象防災(zāi)減災(zāi)、防御雷電災(zāi)害、應(yīng)急氣象處置與保障、氣象及次生衍生災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警、氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)普查與評(píng)估等方面的內(nèi)容。

四是氣候資源類(lèi)。主要包括氣候經(jīng)濟(jì)、應(yīng)對(duì)氣候變化、氣候資源的開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)、大氣環(huán)境影響評(píng)價(jià)、大氣污染防治、氣候品牌評(píng)價(jià)等方面的內(nèi)容。

五是氣象服務(wù)類(lèi)。主要包括氣象行業(yè)管理、公益性及有償服務(wù)、信息服務(wù)管理、資料數(shù)據(jù)共享管理、服務(wù)產(chǎn)品研發(fā)等方面的內(nèi)容。

六是氣象其他行政權(quán)力類(lèi)。主要包括組織氣候可行性論證；遷移及設(shè)立氣象站的審核轉(zhuǎn)報(bào)；氣象信息服務(wù)單位備案；對(duì)實(shí)施人工影響天氣作業(yè)的高射炮、火箭發(fā)射裝置的年檢等方面的內(nèi)容。

三、氣象法律體系存在的問(wèn)題

（一）氣象法律修訂與修正滯后

《氣象法》自2000年實(shí)施距今已有21年，截至目前共經(jīng)歷了3次修正，至今尚未進(jìn)行修訂。最近的一次修正是2016年11月全國(guó)人大常委會(huì)第二十四次會(huì)議通過(guò)的《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)對(duì)外貿(mào)易法〉等十二部法律的決定》，該次修正的內(nèi)容有限，未涉及到防雷體制改革方面內(nèi)容。

根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于優(yōu)化建設(shè)工程防雷許可的決定》（國(guó)發(fā)〔2016〕39號(hào)）的要求，內(nèi)容包括整合建設(shè)工程防雷許可、清理規(guī)范防雷單位資質(zhì)許可、全面開(kāi)放雷電防護(hù)裝置檢測(cè)市場(chǎng)等涉及各級(jí)政府及有關(guān)部門(mén)的體制改革?，F(xiàn)行氣象法律體系背景已發(fā)生重大變化，法律規(guī)定已明顯不適應(yīng)氣象事業(yè)發(fā)展的需要，急需進(jìn)行修訂（全面修改）完善。

（二）氣象法位階較低，難以發(fā)揮權(quán)威性的作用

按照《憲法》和《立法法》所確立的立法體制，我國(guó)的法律位階共分為6個(gè)等級(jí)，從高到低依次是憲法、基本法律、普通法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門(mén)規(guī)章與地方政府規(guī)章。其中《立法法》中明確規(guī)定了由全國(guó)人民代表大會(huì)制定和修改基本法律，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定和修改除應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人民代表大會(huì)制定的法律以外的其他法律。

縱觀整個(gè)氣象法律體系，目前無(wú)基本法，僅有1部普通法、3部行政法規(guī)，法律效力層級(jí)較低，法律權(quán)威性不夠，不能夠適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)發(fā)展形勢(shì)，不能發(fā)揮氣象基本法律作用[3]。在出現(xiàn)與其他法律體系規(guī)定沖突的情況，相對(duì)于其他部門(mén)法，《氣象法》難以發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

（三）氣象法律體系內(nèi)容不夠完善

目前我國(guó)現(xiàn)行氣象法律體系中的內(nèi)容主要分為氣象設(shè)施的建設(shè)與管理、氣象探測(cè)、氣象預(yù)報(bào)和氣象災(zāi)害性天氣預(yù)警、氣象災(zāi)害防御、氣候資源的開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)、法律責(zé)任等6個(gè)方面，且僅限于部門(mén)立法。在氣象部門(mén)與地方事權(quán)及財(cái)權(quán)劃分、氣候變化、新型能源開(kāi)發(fā)、氣象商業(yè)服務(wù)等領(lǐng)域存在立法欠缺，為了保持氣象法律體系協(xié)調(diào)性和科學(xué)性，需要進(jìn)行專(zhuān)門(mén)性立法予以確認(rèn)。

與此同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，氣象服務(wù)的領(lǐng)域不斷拓寬，內(nèi)容不斷豐富，渠道越來(lái)越多、在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局中的地位日益重要，已經(jīng)成為日常生活的“必需品”和“公共品”，人民群眾對(duì)氣象服務(wù)的需求和要求均發(fā)生了顯著變化。

（四）氣象法律體系可操作性不強(qiáng)

氣象法治工作的建設(shè)需要同其他法律部門(mén)的立法協(xié)調(diào)配合，但是目前尚有部分部門(mén)在職能職責(zé)上存在著交叉重合，導(dǎo)致法律實(shí)施過(guò)程中存在有責(zé)任時(shí)互相推諉、有利益時(shí)爭(zhēng)著管轄的現(xiàn)象。特別是在面對(duì)同一調(diào)整對(duì)象時(shí)，氣象法與其他部法之間調(diào)整的角度和側(cè)重點(diǎn)各不相同，為了更好地促進(jìn)氣象部門(mén)履行職責(zé)使命，必須提高立法質(zhì)量，保障法律的實(shí)施效果。

四、氣象法律體系建設(shè)應(yīng)對(duì)策略

（一）確立《氣象法》的地位

《氣象法》作為我國(guó)目前唯一的一部現(xiàn)行氣象基礎(chǔ)性法律，是其他行政法規(guī)、地方性法規(guī)和行政規(guī)章配套建設(shè)的重要依據(jù)?？梢哉f(shuō)《氣象法》在我國(guó)氣象法治建設(shè)工作中起到了準(zhǔn)基本法的作用。但是按法律位階劃分標(biāo)準(zhǔn)，目前《氣象法》屬于普通法，與基本法相比位階較低，無(wú)法發(fā)揮其作為氣象法律體系基本法的功能和意義。所以，氣象法律體系建設(shè)需要提高《氣象法》的立法位階，通過(guò)中國(guó)人民代表大會(huì)立法（修訂），確定其作為氣象法律體系中的基本法地位，使其更好地發(fā)揮重要保障和推動(dòng)氣象法治建設(shè)工作。

（二）明確《氣象法》與其他法律部門(mén)的關(guān)系

氣象法與其他法律部門(mén)法部分領(lǐng)域相互滲透、交叉融合。主要分為以下5個(gè)領(lǐng)域：

一是氣候資源開(kāi)發(fā)利用保護(hù)、氣候變化、人工影響天氣等相關(guān)領(lǐng)域，氣象立法需要與發(fā)改、國(guó)土、規(guī)劃、環(huán)保等各部門(mén)相互合作，進(jìn)行綜合立法。

二是防雷安全監(jiān)管及防雷工程建設(shè)等相關(guān)領(lǐng)域，需要與民航、水利、核電、通信、電力等部門(mén)細(xì)化措施，明確主體責(zé)任，消除職責(zé)交叉和監(jiān)管盲區(qū)。

三是氣象災(zāi)害防御工作需要政府主導(dǎo)，氣象、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、民政、應(yīng)急等其他部門(mén)的共同配合，采取多種措施，提高氣象災(zāi)害防御能力。

四是在氣象及大氣探測(cè)環(huán)境空間保護(hù)、氣象觀測(cè)設(shè)施設(shè)備數(shù)據(jù)采集保護(hù)、氣象資料傳輸?shù)确矫妫枰胤秸膮f(xié)調(diào)配合，由發(fā)展改革、城鄉(xiāng)規(guī)劃、交通運(yùn)輸、自然資源、生態(tài)環(huán)境、無(wú)線電管理等有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)進(jìn)行保障。

五是氣象災(zāi)害及其引起的衍生、次生災(zāi)害等損失賠償問(wèn)題需要民法典、保險(xiǎn)法、訴訟法等相關(guān)法律法規(guī)提供支持。

（三）完善相關(guān)法律制度

在經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展和其他單行法規(guī)規(guī)章不斷制定的背景下，《氣象法》的立法相對(duì)滯后落后，應(yīng)及時(shí)對(duì)其條文內(nèi)容進(jìn)行更新修訂。

一是對(duì)其與下位法規(guī)定相矛盾的條文內(nèi)容進(jìn)行更新完善，避免出現(xiàn)氣象法律與地方性法規(guī)和政府規(guī)章、部門(mén)規(guī)章不協(xié)調(diào)、不配套的問(wèn)題，協(xié)調(diào)氣象法律體系內(nèi)部規(guī)定。

二是《氣象法》在調(diào)整法律關(guān)系、法律責(zé)任、組織管理等方面都未予以明確和規(guī)范，所以應(yīng)擴(kuò)大調(diào)整對(duì)象，增加原則性規(guī)定，明確法律適用，完善制度內(nèi)容，保證其基本法的地位[4]。

（四）提升部分法律效力等級(jí)，增強(qiáng)權(quán)威性

按照“循序漸進(jìn)、突出重點(diǎn)”的原則，先行提高氣象法律體系一部行政法規(guī)和一部部門(mén)規(guī)章的效力等級(jí)，主要分為以下兩個(gè)方面：

一是在現(xiàn)有的《氣象災(zāi)害防御條例》基礎(chǔ)上，制定發(fā)布“氣象災(zāi)害防御法”[5]。建立健全各種類(lèi)型的氣象災(zāi)害預(yù)防及應(yīng)急準(zhǔn)備措施，通過(guò)法律條文明確各級(jí)政府和有關(guān)部門(mén)的職能職責(zé)；明確各類(lèi)氣象及衍生次生災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)普查、預(yù)防和應(yīng)急準(zhǔn)備措施；建立從源頭預(yù)防到終端治理的氣象災(zāi)害防范機(jī)制，形成從預(yù)報(bào)、監(jiān)測(cè)、預(yù)警、防御、救助的一整套完善的法律體系。

二是在現(xiàn)有的《氣候可行性論證管理辦法》基礎(chǔ)上，制定發(fā)布“氣候可行性論證條例”。要求政府和社會(huì)履行應(yīng)對(duì)氣候變化的職責(zé)，同時(shí)提高論證的權(quán)威性和可行性[6]。在論證過(guò)程中明確論證的范圍、程序、法律責(zé)任，充分發(fā)揮自然生態(tài)系統(tǒng)在解決氣候問(wèn)題方面的潛力，在防止和減少氣象災(zāi)害的同時(shí)，保護(hù)社會(huì)發(fā)展和人民群眾免受氣候變化帶來(lái)的負(fù)面影響。

（五）氣象服務(wù)立法，填補(bǔ)立法缺失

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，氣象服務(wù)在推動(dòng)保障生命安全、生產(chǎn)發(fā)展、生態(tài)文明、鄉(xiāng)村振興、生態(tài)良好等方面發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用，特別是旅游、康養(yǎng)、農(nóng)業(yè)、商業(yè)、運(yùn)輸?shù)刃袠I(yè)，對(duì)氣象服務(wù)產(chǎn)品的需求越來(lái)越專(zhuān)門(mén)化、特色化、規(guī)范化?！稓庀蠓ā返?條規(guī)定：“氣象工作應(yīng)當(dāng)把公益性氣象服務(wù)放在首位。氣象臺(tái)站在確保公益性氣象無(wú)償服務(wù)的前提下，可以依法開(kāi)展氣象有償服務(wù)?！彪m然對(duì)氣象有償服務(wù)進(jìn)行了具體規(guī)定，但是在現(xiàn)實(shí)生活中，氣象服務(wù)領(lǐng)域尚未完全開(kāi)放，主要由氣象部門(mén)及其下屬企業(yè)在開(kāi)展此項(xiàng)業(yè)務(wù)。目前，我國(guó)氣象服務(wù)行業(yè)存在著服務(wù)體系不健全、公益和有償服務(wù)交織、商業(yè)產(chǎn)品不足、服務(wù)產(chǎn)品加工能力不足、商業(yè)意識(shí)不夠、服務(wù)效益不明顯等問(wèn)題。

中國(guó)氣象局按照“穩(wěn)步探索、循序漸進(jìn)”的原則，已先行制定《氣象信息服務(wù)管理辦法》部門(mén)規(guī)章，通過(guò)對(duì)公益性與氣象有償服務(wù)的范圍進(jìn)行劃分，同時(shí)完全開(kāi)放服務(wù)市場(chǎng)，鼓勵(lì)和引入民營(yíng)企業(yè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展。同時(shí)通過(guò)制定氣象服務(wù)的準(zhǔn)入范圍、基本條件、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督管理、法律責(zé)任等相關(guān)內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)氣象服務(wù)領(lǐng)域有法可依。通過(guò)一段時(shí)間的發(fā)展探索、總結(jié)修正，依照法定權(quán)限和程序逐步提升《氣象信息服務(wù)管理辦法》位階至“氣象服務(wù)法”，完善氣象服務(wù)法律體系，促進(jìn)氣象服務(wù)市場(chǎng)健康有序發(fā)展。