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建立動力內生型鄉(xiāng)村環(huán)境治理機制

2021-12-04 04:37:51張孝德張亞婷
中國黨政干部論壇 2021年2期
關鍵詞:環(huán)境治理垃圾村民

文_ 張孝德 張亞婷

(作者單位:中央黨校(國家行政學院)社會和生態(tài)文明教研部)

(責任編輯 胡秀榮)

鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理既是建設生態(tài)宜居的美麗鄉(xiāng)村的重點任務,也是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要舉措。2018年,中辦、國辦印發(fā)《農村人居環(huán)境整治三年行動方案》,明確提出要遵循村民主體、激發(fā)動力的基本原則,動員村民投身美麗家園建設,到2020年“實現(xiàn)農村人居環(huán)境明顯改善”。2018年中央財政對村莊建設的環(huán)境衛(wèi)生投入高達446億元,相比2013年高出50%以上。目前全國95%以上的村莊開展了清潔行動,農村生活垃圾處置體系覆蓋90%以上行政村,農村衛(wèi)生廁所的普及率達65%以上。但是當前農民參與程度不足和有效性不高的問題較為突出,迫切需要建立全民行動體系,提高鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理中的農民參與度和有效性。

一、鄉(xiāng)村環(huán)境治理中存在的問題與困境

鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理是一個系統(tǒng)性問題,迫切需要農民積極主動參與,但目前農民參與生態(tài)環(huán)境治理缺乏良好的制度支撐,缺乏有力的組織引領以及強勁的內生動力。

第一,治理思路單一,未能結合鄉(xiāng)村的實際特點進行。當前農村的生活垃圾、污水、廁所糞污治理,基本上是參考城市,以城市規(guī)?;?、集中化、專業(yè)化治理為標準,結合鄉(xiāng)村的特點不足,未走出“就垃圾治理垃圾”的僵化思維。如大部分省份對垃圾的源頭分類減量、資源化利用認識不足,仍以城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化的治理模式為目標,一些地方政府熱衷于斥巨資引入焚燒發(fā)電項目。又如,標準化、統(tǒng)一化的改廁因缺水、嚴寒冰凍等原因出現(xiàn)“建而不用”現(xiàn)象。這種簡單參照城市治理的思路,不僅投資成本巨大,帶來嚴重的二次污染,而且不看重農民參與和垃圾資源化利用。

第二,環(huán)?;A設施投入不足,地方和基層政府負擔重。目前財政預算對鄉(xiāng)村環(huán)?;A設施的投入嚴重不足,建設多由縣鄉(xiāng)財政直接負擔、統(tǒng)一施工,地方政府經(jīng)費不足帶來治理投入欠賬的現(xiàn)象較為普遍。2008—2017年,中央和地方財政用于農村環(huán)境綜合整治的投入合計僅為130多億元。截至2016年底,未對生活污水、生活垃圾進行處理的行政村分別是42.4萬個、18.8萬個。要實現(xiàn)全部行政村污水和垃圾處理設施全覆蓋,按照單個行政村100萬元的投資標準,合計需投入3532億元,資金缺口巨大。比如,污水管網(wǎng)鋪設及處置設施投入給村集體和基層政府帶來沉重壓力,甚至舉債建設,出現(xiàn)“一次性工程”現(xiàn)象。

第三,政府習慣于主導建設,對農民參與重視不夠。一直以來,盡管黨和政府反復強調在鄉(xiāng)村規(guī)劃設計和公共治理中要重視農民的參與,但在實際操作中依然存在政府主導指揮建設的現(xiàn)象,在制度設計環(huán)節(jié)缺乏“實操性”,農民的知情權、決策權和監(jiān)督權沒有充分落實。比如:一些項目的規(guī)劃、選址、設計、建設和運營等環(huán)節(jié)并未邀請農民參與;人居環(huán)境整治中搞強制或變相攤派,不尊重農民意愿,事權劃定不清,村民個性化需求未得到滿足,沒有參與感、主體感。

第四,農村黨組織領導力較弱,社會組織支持不足。由于當前農村基層干部普遍老齡化、學歷低,加之對新技術、新理念的學習和掌握不足,其領導力難以適應新的要求。再加上農村基層民主監(jiān)督不健全,群眾對基層領導信任度較低,未能形成有效的組織能力和動員能力,無法充分調動村民參與環(huán)境治理的積極性。此外,生態(tài)環(huán)境治理的專業(yè)性強、技術性高,迫切需要專業(yè)的環(huán)保社會組織支持。但目前地方政府對環(huán)保社會組織的培育不足、支持十分不夠,未能使專業(yè)性環(huán)保組織發(fā)揮應有的作用。

第五,農民對參與的認識不足,自覺性、主體性缺失。農民是農村環(huán)境治理的核心主體和受益者,但是農民普遍缺乏參與的需求動力。其一,由于文化程度低和生活環(huán)境相對封閉的緣故,農民所掌握的環(huán)境治理知識匱乏、認識不到位,如關于垃圾分類的知識和認識欠缺;其二,當前農村環(huán)境治理與經(jīng)濟發(fā)展和村民收入之間的關聯(lián)還不夠明顯,沒有結合特色產(chǎn)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游相關的產(chǎn)業(yè)項目,或者一些產(chǎn)業(yè)項目完全與村民利益脫節(jié),農民難以從環(huán)境治理中獲得物質激勵;其三,在快速城鎮(zhèn)化發(fā)展的過程中,傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會結構逐漸被瓦解,鄉(xiāng)村原有互助利他的公共精神式微,村民對村莊公共事務不夠關心,公共參與的意識薄弱,出現(xiàn)被動參與、消極參與等情況。

二、提升農民參與積極性,建立動力內生型治理機制

農民的主體性參與是改善鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理、鞏固鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略“最后一公里”成效的基礎,建議夯實制度基礎、強化組織動員、創(chuàng)新激勵機制,切實促進農民參與鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理。

夯實農民參與生態(tài)環(huán)境治理的制度基礎。第一,探索符合鄉(xiāng)村特色的治理新思路。要從根本上破解當前我國農村環(huán)境污染治理中的問題,就要摒棄簡單的“城市化”、單純的“市場化”的傳統(tǒng)思路,探索個人、家庭、社會、政府、市場等共同參與的協(xié)作治理新路子。探索再造人與自然循環(huán)的分布式、在地化、資源化的治理新模式。在環(huán)境治理上,農村具有自己的治理優(yōu)勢:一是將垃圾分類與有機農業(yè)相結合,讓單純的垃圾分類與農民的利益掛鉤,進而轉化為自覺行動;二是農村是小規(guī)模熟人社會,分布式、在地化的治理能夠最大程度上發(fā)揮鄉(xiāng)村熟人社會的組織優(yōu)勢,更易于調動農民參與垃圾分類和糞污資源化利用。

第二,加大對鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理的基礎投入。要加大公共財政直接投入,鼓勵地方以縣、鄉(xiāng)政府或行政村為單位有效整合廁改補助、農村人居環(huán)境整治、美麗鄉(xiāng)村建設、扶貧項目等各類涉農資金,以及“一事一議”財政獎補、環(huán)保專項資金等外部資源,因地制宜加快糞污、污水等處理設施的建設和運營維護。鼓勵縣鄉(xiāng)村三級按照比例分擔投入,鼓勵農戶廁所自建自改。此外,引導工商資本投入,如成立特許經(jīng)營權企業(yè),申請專項貸款,參與人居環(huán)境整治、土地整治、土壤修復、污染治理等項目建設和運營維護。鼓勵有條件的地方,按照“誰污染、誰治理,誰受益、誰付費”的原則,建立健全農村污水、垃圾處理價格、收費機制。

第三,完善農民參與環(huán)境治理的制度建設。首先,改變一直以來的“理念性”重視,在制度設計環(huán)節(jié)重視“實操性”。相關政策的制定過程要真正落實公眾參與機制,加快公眾參與環(huán)境治理立法。其次,鼓勵各地因地制宜制定相關地方法規(guī),明確農戶參與的權責,落實其知情權、決策權和監(jiān)督權。綜合考慮經(jīng)濟基礎、人口結構、地理位置等因素,宜“集中”則“集中”,宜“分布”則“分布”,項目方案充分考慮“人”和“組織”的因素。再次,推進建設與管理一體化,推動環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結合。

改進農民參與環(huán)境治理的組織管理。第一,建立健全工作機制,將群眾參與納入考核。首先,全面加強基層黨組織對生態(tài)環(huán)境治理工作的領導,采取領導聯(lián)村、“一把手”負責制等形式,以促進統(tǒng)籌協(xié)調和有效整合資金資源,分檔管理,掛鉤聯(lián)系,定時推進。其次,將群眾的參與情況和對干部的滿意度等指標納入干部考核體系中,如參與的形式、深度與廣度、持續(xù)性、過程和成效滿意度等,實行常態(tài)化督查考核。再次,引入社會力量參與決策和監(jiān)督,如專業(yè)環(huán)保組織、農民代表參與監(jiān)督項目施工、工程質量,鼓勵農民參與相關決策,如建立污水處理收費的價格聽證制度。

第二,有效融入村民自治,培育村莊的內生組織。首先,加大對農村基層干部的領導力提升培訓,落實、落細自治單元,依托村民小組、基層網(wǎng)格、微網(wǎng)格、院落等載體,打造將人居環(huán)境治理融入村民自治的組織平臺;其次,發(fā)展內生于村莊的正式或非正式環(huán)保小組,廣泛動員黨員、鄉(xiāng)賢、網(wǎng)格員、婦女、老人、志愿者等各方力量,帶頭示范、志愿服務、組織動員,為村民參與提供便捷渠道和組織基礎。

第三,鼓勵政府購買服務,培育專業(yè)的環(huán)保組織。制定培育環(huán)保組織的制度辦法,鼓勵專業(yè)環(huán)保組織參與農村環(huán)境治理。一方面,加強對村民參與環(huán)境治理的意識提升和能力培養(yǎng),增進村莊內外部的協(xié)調合作。另一方面,為跨越行政邊界的畜禽糞污治理提供更好的社會化服務,發(fā)揮合作社在示范引導、技術服務、市場對接等方面的優(yōu)勢。

創(chuàng)新農民參與環(huán)境治理的激勵機制。第一,推廣利于農民參與的技術。有別于主流依賴化學科技的思路,目前民間已經(jīng)發(fā)展起來的微生物技術,不僅是有效解決垃圾轉化為有機肥的重要技術,而且是一個覆蓋生活洗滌、污水治理、有機農業(yè)、微生物養(yǎng)殖和防治等領域的新技術。實踐中,環(huán)保酵素技術、生態(tài)濕地技術已被應用于生活垃圾、污水和廁所糞污的治理,具有建設靈活、運行簡單、成本低、效益好的技術優(yōu)勢。此外,“互聯(lián)網(wǎng)+治理技術”為農民參與運維管理和監(jiān)督提供了便利。

第二,提升農民參與的文化認同。提升農民參與,本源在于農民自身對于良好環(huán)境需求的內在偏好和文化認同。首先,開展以鄉(xiāng)土文化傳承為靈魂的鄉(xiāng)村生態(tài)文化建設,以傳統(tǒng)鄉(xiāng)土文化為根,嫁接現(xiàn)代生態(tài)文化,對合法的民俗活動、民間信仰予以支持,在村莊舉辦環(huán)保教育、傳統(tǒng)文化學習等“人心工程”,提高農民的參與熱情和能力,增強村莊凝聚力。其次,開展公共環(huán)保教育。從幼兒園到大學各個階段均設立專門的環(huán)保教育課程,“小手拉大手”使學生帶動家長轉變態(tài)度、積極參與。再次,在農村建立一批環(huán)保教育研學基地,鼓勵政府購買公共服務,聘請專業(yè)人士定期開展分類的環(huán)保教育,引導學生參與農村生態(tài)環(huán)境治理實踐。

第三,構建農民參與約束機制。鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理往往需要借助于村莊內部的集體行動,從激勵和約束兩方面入手,克服村民“搭便車”心理。首先,以社會獎勵激勵群眾主動參與,公開表揚積極參與治理的群眾或者給予物質獎勵;其次,建立監(jiān)督和制裁機制來約束村民的“搭便車”行為。

第四,激勵農民參與生態(tài)村建設。鼓勵有條件的鄉(xiāng)村開展以零污染鄉(xiāng)村、全域生態(tài)村建設為目標的美麗鄉(xiāng)村建設,以共同的目標激勵農民參與鄉(xiāng)村生態(tài)文明建設。生態(tài)村建設是一個系統(tǒng)工程,包含:以全域有機農業(yè)為基礎的生態(tài)生產(chǎn)建設、以垃圾分類為抓手的鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境建設、充分利用新能源的鄉(xiāng)村生態(tài)生活建設、以鄉(xiāng)土文化傳承為靈魂的鄉(xiāng)村生態(tài)文化建設。建議從有條件的鄉(xiāng)村開始,推進無農藥、零化肥使用的有機農業(yè)發(fā)展;鼓勵專業(yè)社會組織與村“兩委”合作,推廣零污染鄉(xiāng)村的垃圾治理模式;充分利用新能源技術和互聯(lián)網(wǎng)技術,打造全景生態(tài)生活模式。

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