高 飛，雷 渝，吳 凡，趙春竹，馬賽飛

(1國(guó)家鐵路局 市場(chǎng)監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)中心，北京 100070；2.西南交通大學(xué) 交通運(yùn)輸與物流學(xué)院，四川 成都 611756)

一直以來，危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸都是鐵路運(yùn)輸?shù)年P(guān)注重點(diǎn)[1-2]。鐵路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸安全涉及危險(xiǎn)貨物的存放、裝卸、運(yùn)輸?shù)榷鄠€(gè)環(huán)節(jié)，每個(gè)環(huán)節(jié)都需要嚴(yán)格的安全監(jiān)管，一旦監(jiān)管不到位，極易發(fā)生事故，造成人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失和環(huán)境污染[3-6]。因此，對(duì)鐵路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸安全進(jìn)行監(jiān)管，促進(jìn)運(yùn)輸單位嚴(yán)格按照危險(xiǎn)貨物管理制度進(jìn)行操作和執(zhí)行就顯得尤為重要。為提高鐵路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸安全監(jiān)管水平，保障鐵路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸安全，通過分析現(xiàn)有鐵路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸安全監(jiān)管現(xiàn)狀及存在問題，提出鐵路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸安全監(jiān)管優(yōu)化策略，為完善鐵路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸安全監(jiān)管工作提供參考。

1 鐵路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸安全監(jiān)管現(xiàn)狀

在鐵路運(yùn)輸中，凡具有爆炸、易燃、毒害、感染、腐蝕、放射性等特性，在運(yùn)輸、裝卸和儲(chǔ)存保管過程中，容易造成人身傷亡和財(cái)產(chǎn)損毀需要特別防護(hù)的貨物均屬危險(xiǎn)貨物。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，危險(xiǎn)貨物已被廣泛應(yīng)用到工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國(guó)防、醫(yī)療衛(wèi)生、交通運(yùn)輸、科學(xué)研究和人民生活等各個(gè)方面[7-8]，鐵路在危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸過程中起著重要的支撐作用[9]。目前，我國(guó)鐵路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸已經(jīng)初步形成了適應(yīng)鐵路機(jī)構(gòu)改革的安全監(jiān)管體系，相關(guān)法律法規(guī)、部門規(guī)章、規(guī)范性文件得到了實(shí)施，安全專項(xiàng)整治等措施取得了一定的成效，風(fēng)險(xiǎn)管理的理念在危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸安全管理工作中得到了應(yīng)用，安全生產(chǎn)局面整體良好。

1.1 監(jiān)管現(xiàn)狀分析

（1）政策制度方面。在國(guó)家法律法規(guī)層面，《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的安全生產(chǎn)保障、從業(yè)人員的安全生產(chǎn)權(quán)利義務(wù)、安全生產(chǎn)的監(jiān)督管理、生產(chǎn)安全事故的應(yīng)急救援與調(diào)查處理、法律責(zé)任等相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定；《中華人民共和國(guó)鐵路法》涵蓋了鐵路運(yùn)輸營(yíng)業(yè)、鐵路建設(shè)、鐵路安全與保護(hù)、法律責(zé)任等方面內(nèi)容；《鐵路安全管理?xiàng)l例》(國(guó)務(wù)院令第639號(hào))涵蓋了鐵路建設(shè)質(zhì)量安全、鐵路專用設(shè)備質(zhì)量安全、鐵路線路安全、鐵路運(yùn)營(yíng)安全等鐵路安全生產(chǎn)的主要領(lǐng)域和重要管理制度等方面內(nèi)容；《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》(國(guó)務(wù)院令第591號(hào)) 涵蓋了危險(xiǎn)化學(xué)品的生產(chǎn)、儲(chǔ)存和使用、經(jīng)營(yíng)、運(yùn)輸、登記及事故應(yīng)急救援等方面的內(nèi)容。在行業(yè)規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)層面，《鐵路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸安全監(jiān)督管理規(guī)定》(交通運(yùn)輸部令2015年第1號(hào))規(guī)定了鐵路運(yùn)輸危險(xiǎn)貨物場(chǎng)站條件、設(shè)備設(shè)施要求、從業(yè)人員考核培訓(xùn)等方面內(nèi)容，規(guī)定了鐵路運(yùn)輸企業(yè)應(yīng)當(dāng)依據(jù)有關(guān)法律、行政法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)以及國(guó)務(wù)院鐵路行業(yè)監(jiān)督管理部門制訂公布的鐵路危險(xiǎn)貨物品名等規(guī)定，落實(shí)運(yùn)輸條件，加強(qiáng)運(yùn)輸管理，確保運(yùn)輸安全，國(guó)家鐵路局及地區(qū)鐵路監(jiān)督管理局作為鐵路監(jiān)管部門負(fù)責(zé)鐵路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸安全監(jiān)督管理工作[10]；《鐵路危險(xiǎn)貨物分類試驗(yàn)方法》《鐵路危險(xiǎn)貨物專辦站安全衛(wèi)生要求》等專項(xiàng)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范了危險(xiǎn)貨物分類鑒定、監(jiān)測(cè)，以及危險(xiǎn)貨物辦理站安全管理等方面內(nèi)容；《鐵路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸包裝》規(guī)定了鐵路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸包裝的基本技術(shù)要求、各類危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸包裝基本要求及常用組合形式、常用包裝圖例及要求、性能試驗(yàn)等內(nèi)容；《鐵路危險(xiǎn)貨物品名表》(鐵運(yùn)[2009] 130號(hào))列出了適合于鐵路運(yùn)輸?shù)蔫F路危險(xiǎn)貨物編號(hào)、品名和別名、類項(xiàng)、包裝標(biāo)志、包裝方法、理化性質(zhì)與應(yīng)急處置方法、特殊規(guī)定、對(duì)應(yīng)的聯(lián)合國(guó)編號(hào)等內(nèi)容。

（2）行業(yè)監(jiān)管方面。國(guó)家鐵路局作為鐵路監(jiān)管部門，一是完善鐵路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系。系統(tǒng)梳理危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸相關(guān)法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章及有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，逐步健全危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系框架。例如，組織制修訂《鐵路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸安全監(jiān)督管理規(guī)定》《鐵路危險(xiǎn)貨物品名表》《鐵路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸技術(shù)要求》《鐵路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸包裝》等行業(yè)規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)，積極參與《危險(xiǎn)化學(xué)品安全法》（征求意見稿）的修改工作，發(fā)布《關(guān)于全面加強(qiáng)鐵路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸安全工作的實(shí)施意見》。二是加強(qiáng)鐵路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸安全監(jiān)督檢查力度。圍繞企業(yè)落實(shí)國(guó)家法律法規(guī)及政策文件、安全管理制度情況，定期對(duì)鐵路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸安全工作進(jìn)行強(qiáng)化監(jiān)督檢查，扎實(shí)開展安全風(fēng)險(xiǎn)隱患排查工作，深入到鐵路危險(xiǎn)貨物辦理站、專用鐵路、鐵路專用線等危險(xiǎn)貨物辦理場(chǎng)站，及時(shí)發(fā)現(xiàn)存在問題，提出整改意見，督促運(yùn)輸企業(yè)嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家法律法規(guī)和企業(yè)安全管理制度，確保鐵路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸安全。三是強(qiáng)化監(jiān)管執(zhí)法，加大非法托運(yùn)和承運(yùn)行為整治力度，突出匿報(bào)品名運(yùn)輸危險(xiǎn)貨物等嚴(yán)重違法行為監(jiān)管執(zhí)法，督促運(yùn)輸單位加強(qiáng)重點(diǎn)管控危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸安全監(jiān)管，加大對(duì)危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸儲(chǔ)存場(chǎng)所、裝卸作業(yè)、途中停留等重點(diǎn)環(huán)節(jié)監(jiān)管力度，保障鐵路運(yùn)輸安全。

1.2 監(jiān)管存在問題

1.2.1 政策法規(guī)方面

（1）運(yùn)輸行業(yè)缺乏統(tǒng)一的安全管理法規(guī)。目前鐵路、道路、水運(yùn)、民航均有各自的危險(xiǎn)貨物管理規(guī)章及相應(yīng)配套的技術(shù)文件，但各種運(yùn)輸方式相互之間相對(duì)獨(dú)立；鐵路、道路、水運(yùn)、民航均有對(duì)各自的人員、設(shè)備、承托運(yùn)、貨物檢查等方面的要求，但各行業(yè)之間的相關(guān)技術(shù)、作業(yè)等規(guī)范均主要針對(duì)本行業(yè)，對(duì)于一些基礎(chǔ)性且存在共性的問題，行業(yè)之間的互認(rèn)、互通性不足，增加了鐵路危險(xiǎn)貨物安全管理的難度。

（2）運(yùn)輸行業(yè)通用性標(biāo)準(zhǔn)尚需完善。與其他運(yùn)輸方式相比，鐵路行業(yè)對(duì)于危險(xiǎn)貨物的規(guī)定較為細(xì)致，如：鐵路運(yùn)輸?shù)陌b方法和強(qiáng)度要求具體到品名，并制定了包裝方法和嚴(yán)于危險(xiǎn)化學(xué)品包裝國(guó)標(biāo)的鐵路行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，而其他運(yùn)輸方式采用的通用包裝方法很難滿足鐵路運(yùn)輸工況；例外數(shù)量和有限數(shù)量危險(xiǎn)貨物的包裝強(qiáng)度無國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，不能確定包裝的質(zhì)量是否符合鐵路運(yùn)輸工況；而在道路運(yùn)輸中，包裝相關(guān)規(guī)定不是十分細(xì)致完善，在一定程度上增加了鐵路與其銜接時(shí)運(yùn)輸安全管理的難度，類似上述問題阻礙了各運(yùn)輸方式間在管理上實(shí)現(xiàn)互通。

1.2.2 行業(yè)監(jiān)管方面

（1）監(jiān)管人員力量有待補(bǔ)充完善。國(guó)家鐵路局下設(shè)的地區(qū)鐵路監(jiān)管局，管轄覆蓋面較大，但承擔(dān)鐵路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸安全監(jiān)管職責(zé)的處室編制人員有限，同時(shí)還承擔(dān)客貨運(yùn)安全、服務(wù)質(zhì)量、市場(chǎng)秩序及公益性運(yùn)輸監(jiān)管等職責(zé)，缺少專門從事危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸安全監(jiān)管的人員，而除此之外的輔助性監(jiān)管技術(shù)力量還未形成體系，需盡快補(bǔ)充完善。

（2）社會(huì)技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)未充分發(fā)揮作用。鐵路運(yùn)輸企業(yè)的危險(xiǎn)貨物管理人員需要依托社會(huì)技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行鐵路危險(xiǎn)貨物辦理場(chǎng)所安全評(píng)價(jià)、新品名鑒定、改變包裝和首次使用鐵路罐車、集裝箱、專用車輛裝載危險(xiǎn)貨物等相關(guān)工作。目前安全評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)較多，水平參差不齊，社會(huì)機(jī)構(gòu)中大多數(shù)技術(shù)人員不具備鐵路背景，對(duì)鐵路的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范掌握不足或理解不透徹，直接影響了鐵路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸安全評(píng)價(jià)質(zhì)量。同時(shí)，一些安全評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)責(zé)任心不強(qiáng)，評(píng)價(jià)報(bào)告質(zhì)量不佳，起不到安全評(píng)價(jià)應(yīng)有的作用。

（3）危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸執(zhí)法人員水平有待提升。國(guó)家鐵路局和地區(qū)鐵路監(jiān)管局負(fù)責(zé)危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸管理的人員大多身兼數(shù)職，且定期輪崗、流動(dòng)性大，而從事危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸安全管理的人員專業(yè)性要求高，要掌握大量的專業(yè)知識(shí)和技能適應(yīng)不斷變化的監(jiān)管環(huán)境，因此，需持續(xù)提升監(jiān)管執(zhí)法人員的專業(yè)性。

2 鐵路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸安全監(jiān)管優(yōu)化策略

針對(duì)上述我國(guó)鐵路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸安全監(jiān)管的實(shí)際情況，為進(jìn)一步優(yōu)化我國(guó)鐵路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸安全監(jiān)管工作，提出以下策略。

2.1 完善法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)

（1）加強(qiáng)危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)頂層設(shè)計(jì)。從國(guó)外情況來看，美國(guó)、德國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家從國(guó)家層面對(duì)危險(xiǎn)貨物相關(guān)活動(dòng)行為規(guī)范進(jìn)行了立法，使得行業(yè)管理和行政執(zhí)法具備充分的頂層設(shè)計(jì)依據(jù)。因此，針對(duì)我國(guó)危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)缺少頂層設(shè)計(jì)的問題，建議由相關(guān)部委共同研究起草出臺(tái)危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸安全管理?xiàng)l例，強(qiáng)化事前、事中、事后安全監(jiān)管，進(jìn)一步規(guī)范鐵路、公路、水運(yùn)、航空等各種運(yùn)輸方式危險(xiǎn)貨物法規(guī)，且法規(guī)體系從危險(xiǎn)品原料產(chǎn)出、儲(chǔ)存、運(yùn)輸、應(yīng)用到廢棄物處理等各方面實(shí)行全鏈條全流程全要素的監(jiān)督管理，為危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸管理提供完整有力的頂層設(shè)計(jì)支撐。

（2）加強(qiáng)各運(yùn)輸行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)互通性。相關(guān)國(guó)家、國(guó)際組織參考《聯(lián)合國(guó)關(guān)于危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸?shù)慕ㄗh書規(guī)章范本》，制定了相應(yīng)的危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸規(guī)章，將部分各運(yùn)輸方式通用的要求，如包裝類別、包裝規(guī)范等進(jìn)行了統(tǒng)一的規(guī)定，保障了各國(guó)政府、國(guó)際組織的鐵路、道路、海運(yùn)、航空等危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸工作銜接順暢。因此，應(yīng)對(duì)我國(guó)各種運(yùn)輸方式共性的內(nèi)容建立基礎(chǔ)性的通用標(biāo)準(zhǔn)或技術(shù)規(guī)范，如危險(xiǎn)貨物包裝通用標(biāo)準(zhǔn)、貨物包裝檢測(cè)通用技術(shù)規(guī)范等，并結(jié)合通用性標(biāo)準(zhǔn)或技術(shù)規(guī)范，根據(jù)不同運(yùn)輸方式自身運(yùn)輸實(shí)際，建立或完善本行業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)或技術(shù)規(guī)范，重點(diǎn)對(duì)與其他運(yùn)輸方式相互銜接的內(nèi)容進(jìn)行補(bǔ)充和完善。

2.2 強(qiáng)化監(jiān)管手段

（1）探索鐵路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸分級(jí)分類監(jiān)管。針對(duì)優(yōu)化監(jiān)管手段的需要和監(jiān)管力量需補(bǔ)充完善的情況，在對(duì)鐵路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸單位、運(yùn)輸品類、運(yùn)輸過程屬性全覆蓋監(jiān)管基礎(chǔ)上，探索鐵路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸分級(jí)分類監(jiān)督管理機(jī)制，從分級(jí)分類指標(biāo)體系、評(píng)估辦法、差異化監(jiān)管措施、考評(píng)結(jié)果運(yùn)用等方面，研究提出分級(jí)分類監(jiān)管辦法，穩(wěn)步推進(jìn)精準(zhǔn)監(jiān)管。根據(jù)監(jiān)管對(duì)象的不同評(píng)級(jí)，確定不同的監(jiān)督檢查頻率，并采取相對(duì)應(yīng)的不同等級(jí)的處置措施，提高對(duì)運(yùn)輸單位安全風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控的針對(duì)性。

（2）加大失信約束力度。強(qiáng)化信用監(jiān)管機(jī)制運(yùn)用，對(duì)存在以隱蔽、欺騙或阻礙等方式逃避、對(duì)抗安全監(jiān)管，違章指揮、違章作業(yè)產(chǎn)生重大安全隱患，破壞監(jiān)測(cè)監(jiān)控設(shè)施，夾帶、謊報(bào)、瞞報(bào)、匿報(bào)危險(xiǎn)貨物等嚴(yán)重危害人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全和鐵路運(yùn)輸安全的主觀故意行為的單位及主要負(fù)責(zé)人，依法依規(guī)將其納入信用記錄，加強(qiáng)失信懲戒，從嚴(yán)監(jiān)管。

2.3 加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管

（1）深入開展安全風(fēng)險(xiǎn)排查。按照國(guó)家法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，動(dòng)態(tài)更新危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸安全問題隱患和制度措施“兩個(gè)清單”，細(xì)化排查措施、嚴(yán)格排查標(biāo)準(zhǔn)，組織深入開展鐵路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸安全專項(xiàng)整治三年行動(dòng)。對(duì)鐵路危險(xiǎn)貨物辦理場(chǎng)站和危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸工具等進(jìn)行隱患排查，總結(jié)既有隱患排查工作經(jīng)驗(yàn)，形成較為成熟定型的鐵路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸安全隱患排查治理體系，穩(wěn)步夯實(shí)鐵路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸安全基礎(chǔ)。

（2）充分利用及管理社會(huì)資源。對(duì)于危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸專業(yè)性技術(shù)要求高的相關(guān)工作，在發(fā)揮社會(huì)力量特別是技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)力量的同時(shí)，對(duì)其行為進(jìn)行規(guī)范，補(bǔ)充完善監(jiān)管體系，使其真正成為危險(xiǎn)貨物監(jiān)管的可靠支撐。在依托技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)過程中，及時(shí)了解鐵路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸過程中出現(xiàn)的經(jīng)常性問題，針對(duì)性地進(jìn)行監(jiān)督執(zhí)法，把有限的力量投入到重點(diǎn)和突出的問題中。針對(duì)現(xiàn)有技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)眾多，服務(wù)水平、服務(wù)質(zhì)量參差不齊，服務(wù)工作不規(guī)范的問題，通過合理的引導(dǎo)及有效的監(jiān)督，提高評(píng)價(jià)、培訓(xùn)、包裝檢測(cè)、運(yùn)輸品名鑒定等技術(shù)服務(wù)水平和質(zhì)量，凈化技術(shù)服務(wù)市場(chǎng)的工作環(huán)境，保障相關(guān)工作的市場(chǎng)秩序。

（3）加強(qiáng)對(duì)監(jiān)管執(zhí)法人員的培訓(xùn)。針對(duì)從事危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸安全監(jiān)管的人員專業(yè)性不強(qiáng)的問題，建議明確監(jiān)管執(zhí)法人員的培訓(xùn)學(xué)時(shí)要求和動(dòng)態(tài)管理，尤其是加強(qiáng)其相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)章制度、專業(yè)知識(shí)的學(xué)習(xí)與考核，建立健全一支具有新形勢(shì)下執(zhí)法意識(shí)和執(zhí)法能力的危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸監(jiān)管執(zhí)法隊(duì)伍，為鐵路運(yùn)輸安全生產(chǎn)和行政執(zhí)法職能夯實(shí)基礎(chǔ)。

3 結(jié)束語

鐵路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸要求高、難度大、責(zé)任重，一旦發(fā)生事故，不僅會(huì)造成重大的經(jīng)濟(jì)損失，而且會(huì)帶來嚴(yán)重的社會(huì)影響。為提高鐵路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸安全監(jiān)管水平，保證鐵路運(yùn)輸安全，應(yīng)積極推動(dòng)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的建立和完善，促進(jìn)監(jiān)管體制機(jī)制的優(yōu)化，進(jìn)一步加大行業(yè)監(jiān)管力度，同時(shí)還需加強(qiáng)與其他各行業(yè)、各部門的交流合作，建立交流合作機(jī)制，定期協(xié)商探討鐵路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸風(fēng)險(xiǎn)防控方面的關(guān)鍵問題，推進(jìn)運(yùn)輸安全分析與評(píng)價(jià)新方法、新技術(shù)的革新，追蹤和掌握危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸技術(shù)和管理發(fā)展動(dòng)態(tài)和趨勢(shì)，確保鐵路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸安全持續(xù)穩(wěn)定、健康發(fā)展。