楊志軍，歐陽(yáng)文忠

(中國(guó)海洋大學(xué) 國(guó)際事務(wù)與公共管理學(xué)院，山東 青島 266100)

一、問(wèn)題提出

網(wǎng)絡(luò)約車(chē)服務(wù)的改革實(shí)踐是當(dāng)今中國(guó)現(xiàn)代社會(huì)和網(wǎng)絡(luò)社會(huì)、傳統(tǒng)行政與新型治理相互交織的公共政策現(xiàn)象。2016年7月28日，醞釀?dòng)懻摻?年、修改完善近10個(gè)月的網(wǎng)約車(chē)新政《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》出臺(tái)，配合《關(guān)于深化改革進(jìn)一步推進(jìn)出租汽車(chē)行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，是對(duì)網(wǎng)約車(chē)服務(wù)的快速發(fā)展和對(duì)傳統(tǒng)出租車(chē)行業(yè)作出調(diào)整的政策回應(yīng)。從2015年“互聯(lián)網(wǎng)+”正式上升為國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，被定義為新經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極，到2016年對(duì)網(wǎng)約車(chē)作出制度規(guī)范和政策安排，而后各地方政府也相繼出臺(tái)管理細(xì)則，再到而今網(wǎng)約車(chē)的蓬勃發(fā)展。作為一種新型共享經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)，我們應(yīng)該如何透視國(guó)家、市場(chǎng)和社會(huì)不同治理主體在網(wǎng)約車(chē)管理上的互動(dòng)關(guān)系？更進(jìn)一步的，在中央治理主體推進(jìn)頂層設(shè)計(jì)科學(xué)化的前提下，地方治理主體是如何通過(guò)與市場(chǎng)、社會(huì)以及中央保持某種互動(dòng)性學(xué)習(xí)而不斷推動(dòng)政策變遷的？這是本文聚焦回答的研究問(wèn)題。

網(wǎng)約車(chē)服務(wù)的改革和發(fā)展實(shí)踐是一種漸進(jìn)學(xué)習(xí)型政策變遷過(guò)程。從國(guó)家、市場(chǎng)和社會(huì)三者互動(dòng)出發(fā)，深入發(fā)掘這種政策變遷模式的內(nèi)在機(jī)理，換言之，通過(guò)對(duì)漸進(jìn)學(xué)習(xí)型政策變遷的過(guò)程、類(lèi)型和效果分析，揭示地方政府政策過(guò)程，有利于增強(qiáng)地方政府現(xiàn)代政策能力，提升地方治理的現(xiàn)代化水平。為此，首先通過(guò)相關(guān)文獻(xiàn)述評(píng)建立漸進(jìn)學(xué)習(xí)型政策變遷的內(nèi)容架構(gòu)，而后分別從漸進(jìn)學(xué)習(xí)型政策變遷的兩個(gè)內(nèi)容特性——政策學(xué)習(xí)與社會(huì)學(xué)習(xí)出發(fā)，在國(guó)家、市場(chǎng)和社會(huì)的互動(dòng)層次上對(duì)網(wǎng)約車(chē)改革實(shí)踐進(jìn)行類(lèi)型化分析，而后從效率與人本兩個(gè)維度測(cè)量學(xué)習(xí)效果。歸根到底，不同于以鄰避沖突為代表的強(qiáng)制學(xué)習(xí)型政策變遷,以網(wǎng)約車(chē)改革實(shí)踐作為分析對(duì)象的漸進(jìn)學(xué)習(xí)型政策變遷，是一種由政策工具主導(dǎo)的政策學(xué)習(xí)和社會(huì)學(xué)習(xí)并存的地方政府治理行為，內(nèi)在反映治理與政策交互關(guān)系，外在呈現(xiàn)國(guó)家治理多樣圖景。

二、文獻(xiàn)述評(píng)與研究思路

網(wǎng)約車(chē)改革作為一種新型經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)，對(duì)政府治理提出了新的要求。在中央政府呼吁共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展、持續(xù)推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”的大背景下，作為具體政策執(zhí)行主體的地方政府該如何響應(yīng)并開(kāi)展科學(xué)有效治理？這種通過(guò)政策和行動(dòng)并重的治理行為對(duì)政策長(zhǎng)期變遷將會(huì)產(chǎn)生何種影響？我們首先對(duì)政策變遷進(jìn)行立體透視，然后回顧政策學(xué)習(xí)與社會(huì)學(xué)習(xí)的研究文獻(xiàn)，進(jìn)而給出研究述評(píng)。

在政策變遷研究上。人類(lèi)文明的演化發(fā)展建立在認(rèn)識(shí)世界、改造世界的思想和工具持續(xù)變革的基礎(chǔ)上，只要人類(lèi)仍以進(jìn)步為主要價(jià)值追求，不斷尋求政策變遷就是一種普遍和必然的行為。自拉斯韋爾1951年首倡“政策科學(xué)”之后的相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，理解政策過(guò)程最有影響力的概念性框架當(dāng)屬階段啟發(fā)法，認(rèn)為政策變遷過(guò)程主要包括：?jiǎn)栴}產(chǎn)生、議程設(shè)定、形成備選方案、政策執(zhí)行、政策評(píng)估及修正。其中，萊斯特等對(duì)政策循環(huán)的六個(gè)研究階段(議程設(shè)定、政策形成、政策執(zhí)行、政策評(píng)估、政策終結(jié)、政策變遷)的概念生成、模型建立和整合修正做過(guò)細(xì)致的整理與歸納。[1]然而，這種教科書(shū)式的政策變遷過(guò)程在面對(duì)現(xiàn)實(shí)政治世界里發(fā)生的事情時(shí)出現(xiàn)了解釋力瓶頸，更重要的是階段論的理論研究缺乏公共政策過(guò)程的宏觀視野，有必要尋求更好的理論性框架取而代之。在這些過(guò)程中，對(duì)政策生命周期影響最大的莫過(guò)于對(duì)已有政策內(nèi)容進(jìn)行某種程度上的修正、替代或者是終結(jié)，具體有四種形式：政策維持(maintenance)、政策連續(xù)(succession)、政策創(chuàng)新(innovation)、政策終結(jié)(termination)。正是在這種使命追求下，一些有代表性的政策變遷模式產(chǎn)生并被廣泛運(yùn)用，主要有以下四種模式：多源流模式[2]、間斷平衡模式[3]、倡議聯(lián)盟框架模式[4]和“4I1T”模式[5]。

在政策學(xué)習(xí)研究上。雖然政策學(xué)習(xí)及其相關(guān)概念在20世紀(jì)80年代已經(jīng)被提出，但這一研究領(lǐng)域仍處于發(fā)展之中。政策學(xué)習(xí)的歷史幾乎和政府的歷史一樣久遠(yuǎn)，且持續(xù)存在于政府治理過(guò)程之中。學(xué)術(shù)界關(guān)于政策學(xué)習(xí)的研究成果，基本可歸納為三個(gè)方面：(1)政策學(xué)習(xí)路徑。遵循對(duì)理性決策模式承繼與批判的學(xué)術(shù)發(fā)展脈絡(luò)以及對(duì)政策制定的追尋，政策學(xué)習(xí)的研究分為三條路徑：完全理性路徑、有限理性路徑和漸進(jìn)理性路徑[6]67-82。林德布魯姆提出的漸進(jìn)理性三原則：“按部就班；積小變?yōu)榇笞?；穩(wěn)中求變”揭示出漸進(jìn)式政策學(xué)習(xí)就是一個(gè)“摸著石頭過(guò)河”的過(guò)程[7]。(2)政策學(xué)習(xí)類(lèi)型。一是將政策學(xué)習(xí)劃分為政治學(xué)習(xí)和社會(huì)學(xué)習(xí)，二是政策變遷理論中的諸多政策學(xué)習(xí)子類(lèi)型。隨著政策學(xué)習(xí)的概念逐漸出現(xiàn)在政策變遷文獻(xiàn)中，政策學(xué)習(xí)的觀點(diǎn)能夠更好地強(qiáng)化政策網(wǎng)絡(luò)理論的政治主體多元化、決策過(guò)程社會(huì)化和多主體互動(dòng)依賴(lài)的特征。(3)政策學(xué)習(xí)機(jī)制。具體領(lǐng)域中的政策學(xué)習(xí)研究形成了兩條主線(xiàn)：水平方向和垂直方向。這兩個(gè)方向與政策創(chuàng)新擴(kuò)散基本類(lèi)似，只是在垂直方向存在著“對(duì)成功經(jīng)驗(yàn)的吸收和對(duì)失敗教訓(xùn)的汲取”兩種政策學(xué)習(xí)機(jī)制[8]66-79。

在社會(huì)學(xué)習(xí)研究上。自從班杜拉將學(xué)習(xí)理論運(yùn)用于社會(huì)行為研究之后，社會(huì)學(xué)習(xí)相關(guān)領(lǐng)域的研究成果不斷涌現(xiàn)。在公共管理領(lǐng)域，大致可歸為三類(lèi)：社會(huì)沖突中的社會(huì)學(xué)習(xí)、公眾參與中的社會(huì)學(xué)習(xí)、政策實(shí)踐中的社會(huì)學(xué)習(xí)。(1)社會(huì)沖突視角下的社會(huì)學(xué)習(xí)。有人從“新社會(huì)運(yùn)動(dòng)”理論對(duì)集體行動(dòng)和社會(huì)學(xué)習(xí)的解釋中得到啟發(fā)，提出中國(guó)式鄰避抗?fàn)幍奶卣骱图w行動(dòng)類(lèi)型。[9]167-178在社會(huì)沖突行動(dòng)中，人們通過(guò)積極與他人溝通協(xié)商形成一致意見(jiàn)來(lái)協(xié)調(diào)彼此的行動(dòng)。這種范式轉(zhuǎn)換的過(guò)程浸透著社會(huì)學(xué)習(xí)。(2)公眾參與視角下的社會(huì)學(xué)習(xí)。社會(huì)學(xué)習(xí)描述了這樣一種現(xiàn)象：人們開(kāi)始為解決一個(gè)影響到了共同體或個(gè)人生活的共同問(wèn)題尋找一個(gè)彼此都可以接受的方案。公眾參與可以開(kāi)啟社會(huì)學(xué)習(xí)過(guò)程，成功的公眾參與不僅需要公平有效的決策，而且需要社會(huì)學(xué)習(xí)來(lái)揭示超越個(gè)人主義的共同需求和觀念，最終推動(dòng)民主的發(fā)展[10]443-463。(3)政策工具視角下的社會(huì)學(xué)習(xí)。社會(huì)學(xué)習(xí)也出現(xiàn)在政策工具中，有學(xué)者根據(jù)過(guò)程規(guī)模、系統(tǒng)認(rèn)知和行為模式三個(gè)指標(biāo)構(gòu)建了社會(huì)學(xué)習(xí)的三維分析框架，并把框架運(yùn)用到對(duì)歐洲三個(gè)能源/自然資源管理案例中[11]1712-1722。

從政策變遷、政策學(xué)習(xí)與社會(huì)學(xué)習(xí)的分類(lèi)文獻(xiàn)綜述來(lái)看，有以下兩點(diǎn)不足：

其一，已有的政策變遷分析框架各有其偏重的解釋面向，側(cè)重于某一方面機(jī)理解釋。例如，傳統(tǒng)多源流模型過(guò)于強(qiáng)調(diào)政策變遷的隨機(jī)耦合性，間斷—平衡理論傾向于長(zhǎng)時(shí)段的政策變遷；倡議聯(lián)盟框架雖然整合了政治資源與信仰體系等觀點(diǎn)，但把政策變遷發(fā)生的原因僅歸結(jié)為政策核心信仰的變化；4I1T政策變遷從要素出發(fā)，把政策形成和變化過(guò)程分為三個(gè)序列層次，而后將五個(gè)要素分別放置于三個(gè)變遷序列中，每個(gè)要素在其中的作用體現(xiàn)均有所不同。這些分析框架多是在某一個(gè)方面對(duì)政策變遷過(guò)程進(jìn)行解釋?zhuān)就粱木珳?zhǔn)分析工作進(jìn)展不佳。

其二，雖然有研究肯定了學(xué)習(xí)因素在政策形成與變化中扮演著重要角色，但未能清楚地揭示學(xué)習(xí)的過(guò)程機(jī)制。政策學(xué)習(xí)研究雖然是對(duì)傳統(tǒng)沖突導(dǎo)向理論解釋政策變遷的一種有益補(bǔ)充，但是仍然集中在誰(shuí)在學(xué)習(xí)、學(xué)習(xí)什么和學(xué)習(xí)結(jié)果等靜態(tài)結(jié)構(gòu)的描述上，沒(méi)有深入到政策學(xué)習(xí)的內(nèi)在過(guò)程和發(fā)掘外部環(huán)境對(duì)政策變遷的適應(yīng)性作用(社會(huì)學(xué)習(xí))。本文提出的由政策學(xué)習(xí)和社會(huì)學(xué)習(xí)產(chǎn)生政策過(guò)程變化進(jìn)而引起政策變遷是一個(gè)新的研究視角，能夠?qū)崿F(xiàn)決策主體的主觀能動(dòng)性和對(duì)外部環(huán)境適應(yīng)性的有機(jī)結(jié)合。

現(xiàn)實(shí)中政策變遷的案例形形色色、不勝枚舉，本文選擇網(wǎng)約車(chē)改革實(shí)踐主要基于以下幾方面的考慮：

(1)公共問(wèn)題的高度關(guān)注性。網(wǎng)約車(chē)自誕生之日起就與“互聯(lián)網(wǎng)+ ”、共享經(jīng)濟(jì)等理念緊密聯(lián)系，帶來(lái)了出行方式的變革。隨著網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)的快速發(fā)展，極大地沖擊著傳統(tǒng)出租車(chē)行業(yè)，罷運(yùn)事件頻發(fā)，后續(xù)的乘客安全事件和現(xiàn)在的司機(jī)勞工權(quán)益問(wèn)題頻發(fā)，社會(huì)各方持續(xù)高度關(guān)注，對(duì)網(wǎng)約車(chē)監(jiān)管改革的期望值很高。

(2)決策過(guò)程的高度復(fù)雜性。撲朔迷離、復(fù)雜多變環(huán)境中的社會(huì)問(wèn)題上升為政府議程并形成政策產(chǎn)出的過(guò)程包含著復(fù)雜模糊、不可預(yù)測(cè)的情況。網(wǎng)約車(chē)改革過(guò)程不是單一直線(xiàn)型的，而是充滿(mǎn)了與外部市場(chǎng)、社會(huì)的互動(dòng)反復(fù)，不僅是單純的經(jīng)濟(jì)與資源配置的問(wèn)題，而且涉及公平與效率的價(jià)值選擇，也是國(guó)家與社會(huì)、市場(chǎng)間關(guān)系的不斷解構(gòu)與重構(gòu)。

(3)政策變遷的顯著代表性。網(wǎng)約車(chē)改革案例完全符合“問(wèn)題產(chǎn)生—議程設(shè)定—政策出臺(tái)—政策合法化—政策執(zhí)行—政策反饋”的持續(xù)改進(jìn)和變遷過(guò)程，政府(中央和地方)、市場(chǎng)和社會(huì)的互動(dòng)符合漸進(jìn)學(xué)習(xí)型政策變遷的特點(diǎn)，政策方案的出臺(tái)和持續(xù)改進(jìn)包含著中央與地方、市場(chǎng)與社會(huì)多個(gè)主體間的協(xié)商互動(dòng)，政策學(xué)習(xí)和社會(huì)學(xué)習(xí)蘊(yùn)含其中。

(4)個(gè)案的研究契合性。政策變遷是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，適合作為個(gè)案研究至少應(yīng)滿(mǎn)足兩個(gè)條件：一是時(shí)間要素，二是變化要素。網(wǎng)約車(chē)改革滿(mǎn)足條件，時(shí)間跨度不長(zhǎng)，階段性特征明顯，且處于動(dòng)態(tài)變化之中。

本文從制度變遷研究中汲取到有價(jià)值的營(yíng)養(yǎng)源，重新建立起政策變遷的解釋框架——漸進(jìn)學(xué)習(xí)型政策變遷，將變遷的趨勢(shì)特點(diǎn)和變遷的動(dòng)力機(jī)制結(jié)合起來(lái)，政策學(xué)習(xí)和社會(huì)學(xué)習(xí)的動(dòng)力機(jī)制催化出變遷的漸進(jìn)式特點(diǎn)，而漸進(jìn)式的政策變遷方式為政策學(xué)習(xí)和社會(huì)學(xué)習(xí)提供了必要條件，網(wǎng)約車(chē)改革可以作為漸進(jìn)學(xué)習(xí)型政策變遷研究的范本。

三、漸進(jìn)學(xué)習(xí)型政策變遷的政策學(xué)習(xí)維度分析

根據(jù)學(xué)習(xí)主體和學(xué)習(xí)成效將網(wǎng)約車(chē)改革中的政策學(xué)習(xí)劃分為三個(gè)階段：被動(dòng)學(xué)習(xí)跟進(jìn)(2010—2014年)、簡(jiǎn)單規(guī)范調(diào)整(2014—2015年)、常態(tài)制度監(jiān)管(2015年至今)。網(wǎng)約車(chē)改革中的政策學(xué)習(xí)過(guò)程包含了政策系統(tǒng)內(nèi)部主體和外部主體間的互動(dòng)，通過(guò)揭示政策變遷中的主體間關(guān)系及其帶來(lái)的結(jié)果效應(yīng)來(lái)了解動(dòng)態(tài)的政策學(xué)習(xí)過(guò)程十分有必要，這是對(duì)政策學(xué)習(xí)進(jìn)行類(lèi)型化處理和二維特性測(cè)量的前提。

(一)政策學(xué)習(xí)本質(zhì)

以?xún)?yōu)化政策內(nèi)容和完善政策工具為目標(biāo)的政策學(xué)習(xí)能識(shí)別社會(huì)的政策需求和掌握決策所需信息，提高政策供給的精準(zhǔn)性。我們用調(diào)適性合作來(lái)概括政策學(xué)習(xí)機(jī)制的本質(zhì)，政府主動(dòng)調(diào)整自我角色，向市場(chǎng)和社會(huì)學(xué)習(xí)，由管理者向?qū)W習(xí)者轉(zhuǎn)變，根據(jù)實(shí)際情況的變化，賦予市場(chǎng)和社會(huì)一定的空間，以一種合作的姿態(tài)來(lái)推動(dòng)公共問(wèn)題解決。

以地方網(wǎng)約車(chē)細(xì)則的出臺(tái)和施行為例來(lái)看待政策學(xué)習(xí)機(jī)制，地方網(wǎng)約車(chē)政策牽涉方眾多，不僅有地方政府、出租車(chē)行業(yè)、網(wǎng)約車(chē)公司，還有中央對(duì)地方的影響。這一系統(tǒng)工程單靠政府、市場(chǎng)、社會(huì)任何一方都難以有效解決，地方政府在具體監(jiān)管中會(huì)陷入責(zé)任主體不明確、地方保護(hù)主義、政策缺乏可行性等諸多困境，而逐利的目的驅(qū)使著網(wǎng)約車(chē)企業(yè)掀起一輪又一輪的融資大戰(zhàn)、補(bǔ)貼大戰(zhàn)，最終帶來(lái)出行資源配置不合理，人們出行需求沒(méi)有得到滿(mǎn)足。

城市政府開(kāi)啟政策學(xué)習(xí)，積極向市場(chǎng)和社會(huì)尋經(jīng)問(wèn)道。一是在認(rèn)知上，積極調(diào)整角色，通過(guò)征求意見(jiàn)、專(zhuān)家咨詢(xún)、實(shí)地調(diào)研，了解網(wǎng)約車(chē)發(fā)展現(xiàn)狀，借鑒國(guó)內(nèi)外管理經(jīng)驗(yàn)；二是在具體行動(dòng)上，杜絕“一刀切”模式，互留空間，因城施策，因地制宜。由網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)公司市場(chǎng)化發(fā)展和社會(huì)民眾出行需求相交織的網(wǎng)約車(chē)改革作為一種連帶性的政策反應(yīng)，執(zhí)行層面的政府、市場(chǎng)、社會(huì)關(guān)系是十分微妙的。在調(diào)適性合作的政策學(xué)習(xí)機(jī)制中，政府角色發(fā)生變化，同時(shí)與市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系向一種更具靈活性的學(xué)習(xí)合作態(tài)勢(shì)轉(zhuǎn)變。

(二)政策學(xué)習(xí)過(guò)程

1.中央與地方關(guān)系

中央與地方的關(guān)系可以概括為“留白”，指政策本身留有許多執(zhí)行靈活性、可操作性的空間。由于各城市的規(guī)模、公共交通水平、擁堵程度等因素的巨大差異，決定了出租車(chē)管理屬于地方事權(quán)，城市政府承擔(dān)屬地責(zé)任。這是交通運(yùn)輸部制定的網(wǎng)約車(chē)管理辦法給地方留下足夠的自主操作空間——“各地可結(jié)合本地實(shí)際制定具體實(shí)施細(xì)則”的原因。經(jīng)過(guò)“留白”的過(guò)程之后，地方擁有了程序上的合法性，不存在過(guò)度執(zhí)行中央精神，歪曲中央意圖一說(shuō)，這種執(zhí)行靈活性對(duì)下級(jí)政府在政策執(zhí)行過(guò)程中加以解釋變更提供了合法性基礎(chǔ)[12]1-21，也為地方政府應(yīng)對(duì)社會(huì)爭(zhēng)議提供了砝碼。一位交通運(yùn)輸部某司官員這樣說(shuō)道：

交通部根據(jù)馬凱副總理(時(shí)任)提出的“統(tǒng)分結(jié)合”要求，即交通部先定一個(gè)大的方向，各地根據(jù)具體情況制定細(xì)則，為了避免中央“一刀切”現(xiàn)象的出現(xiàn)，并不像有些人想象的，“中央出臺(tái)一個(gè)規(guī)定讓地方去嚴(yán)格執(zhí)行”，而是反復(fù)征求地方(政府)意見(jiàn)，對(duì)網(wǎng)約車(chē)管理提出宏觀的方向性意見(jiàn)。網(wǎng)約車(chē)監(jiān)管規(guī)定在國(guó)家層面宜粗不宜細(xì)。由地方城市政府根據(jù)實(shí)際情況制定實(shí)施細(xì)則，不存在地方歪曲理解或過(guò)度執(zhí)行中央的方針。地方實(shí)施細(xì)則出臺(tái)經(jīng)過(guò)了法定程序，雖然有一定爭(zhēng)議，但是在程序上是合法的。(訪談?dòng)涗洠篨YH2017040301)

2.中央與市場(chǎng)關(guān)系

截至2020年12月，我國(guó)網(wǎng)約出租車(chē)用戶(hù)規(guī)模達(dá)3.65億，較2020年3月增長(zhǎng)298萬(wàn)，2020年下半年較上半年增長(zhǎng)7.4%，占網(wǎng)民整體的36.9%。[13]54基于“互聯(lián)網(wǎng)+”和共享經(jīng)濟(jì)的新業(yè)態(tài)以及人們的出行需求，對(duì)網(wǎng)約車(chē)需要采取不同于以往的監(jiān)管模式，出臺(tái)國(guó)家層面的管理規(guī)定顯得及時(shí)而必要。在中央對(duì)網(wǎng)約車(chē)態(tài)度尚未明朗之前，地方政府為了轉(zhuǎn)移不必要的政策風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)網(wǎng)約車(chē)采取含混不一、若即若離的態(tài)度，既不表態(tài)支持也不全面禁止。在這種情況下，中央政府制定網(wǎng)約車(chē)管理辦法，堅(jiān)持宜粗不宜細(xì)的原則，充分采取了統(tǒng)分結(jié)合的治理理念。筆者在交通運(yùn)輸部訪談過(guò)程中也獲得了對(duì)于這項(xiàng)改革的整體認(rèn)知。

網(wǎng)約車(chē)是“互聯(lián)網(wǎng)+”發(fā)展的必然趨勢(shì)，不管是政府還是民眾，只能回應(yīng)和順應(yīng)，不能抗拒這個(gè)潮流。地方政府初期大多對(duì)網(wǎng)約車(chē)持觀望態(tài)度，主要是等待中央拍板和授權(quán)。我們作為世界上第一個(gè)(從國(guó)家層面)出臺(tái)法律法規(guī)明確支持規(guī)范網(wǎng)約車(chē)發(fā)展的國(guó)家，網(wǎng)約車(chē)改革走的是具有中國(guó)特色的管理道路，中央希望通過(guò)網(wǎng)約車(chē)來(lái)加速推進(jìn)整個(gè)出租車(chē)行業(yè)的改革進(jìn)程，這是最主要的。再者，我們制定政策是原則性的和方向性的，給地方政府出臺(tái)細(xì)則提供足夠大的因地制宜和因城施策的空間。(訪談?dòng)涗洠篧H2017042701)

3.中央與社會(huì)關(guān)系

網(wǎng)約車(chē)之所以能夠經(jīng)受住市場(chǎng)的嚴(yán)峻考驗(yàn)，一個(gè)主要的原因是人民群眾多樣化出行需求的存在，網(wǎng)約車(chē)以其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)能夠給人們提供個(gè)性化的出行服務(wù)。中央政策是從宏觀上來(lái)關(guān)照民眾的安全、便捷、方便的出行要求，響應(yīng)“互聯(lián)網(wǎng)+交通”，體現(xiàn)出“以乘客為本”的首要原則，把更好地豐富和滿(mǎn)足群眾的個(gè)性化、高品質(zhì)出行需求作為改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，提升出行質(zhì)量，構(gòu)建多樣化、差異性的出行服務(wù)體系是出臺(tái)中央網(wǎng)約車(chē)政策以及推動(dòng)出租車(chē)行業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展的主要驅(qū)動(dòng)力。一位交通運(yùn)輸部官員在解釋《管理辦法》制定初衷時(shí)這樣表述：

全國(guó)擁有出租汽車(chē)139萬(wàn)輛，每天運(yùn)送1億多人次，關(guān)系到我們每個(gè)人的出行，是一個(gè)重要的民生行業(yè)，交通部在決策設(shè)計(jì)時(shí)，乘客因素是最優(yōu)先考慮的因素。其實(shí)，你可以發(fā)現(xiàn)，正式發(fā)布的《管理辦法》的第一條內(nèi)容就是“為了更好地滿(mǎn)足社會(huì)公眾多樣化出行需求，促進(jìn)出租汽車(chē)行業(yè)和互聯(lián)網(wǎng)融合發(fā)展，規(guī)范網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)行為，保障運(yùn)營(yíng)安全和乘客合法權(quán)益……”這樣的設(shè)計(jì)初衷也很好地反映了我們的想法，讓市場(chǎng)和社會(huì)都能夠接受。(訪談?dòng)涗洠篨YH2017040302)

4.地方與市場(chǎng)關(guān)系

地方政府制定網(wǎng)約車(chē)管理細(xì)則的深層核心信仰是地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，社會(huì)秩序穩(wěn)定。注重絕對(duì)績(jī)效考核的政治錦標(biāo)賽模式直接推動(dòng)著地方政府追逐政績(jī)的行為，成為評(píng)判地方黨政官員表現(xiàn)的重要標(biāo)尺。傳統(tǒng)出租車(chē)管理體制下的“份子錢(qián)”是地方財(cái)政收入的來(lái)源之一，而網(wǎng)絡(luò)約車(chē)模式的出現(xiàn)，一定程度上挑戰(zhàn)了原有管理體制，搶占了出租車(chē)市場(chǎng)份額，地方財(cái)政收入減少，影響地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

以北京市為例，北京出租車(chē)公司年年?duì)I業(yè)額超過(guò)60億元，30%—40%都是必須要上交政府的固定成本(稅費(fèi))，光稅費(fèi)收入一項(xiàng)就給政府創(chuàng)造了多少財(cái)政收入，政府肯定要保護(hù)出租車(chē)行業(yè)。(訪談?dòng)涗洠篖SF2017081901)

出租車(chē)改革積弊由來(lái)已久，只是在網(wǎng)約車(chē)新業(yè)態(tài)快速發(fā)展的大環(huán)境下，出租車(chē)行業(yè)成為一個(gè)牽涉利益群體眾多的重大民生性公共議題更加引人注目。在地方政府與市場(chǎng)的關(guān)系中，城市政府既是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的擁躉者，同時(shí)也是滿(mǎn)足老百姓出行需求的實(shí)際踐行者，需要在兩者間尋找契合點(diǎn)。

5.地方與社會(huì)關(guān)系

城市政府基于出租車(chē)發(fā)展實(shí)際規(guī)模、自身功能發(fā)展定位等因素對(duì)網(wǎng)約車(chē)管理作出了不同的要求。對(duì)戶(hù)籍、車(chē)輛限制問(wèn)題引發(fā)了廣泛的社會(huì)討論，其管理模式分為嚴(yán)苛型、溫和型和寬松型，松緊程度不一的背后是城市政府對(duì)中央政策的實(shí)踐落實(shí)，這也一定程度上避免了完全的“政策一統(tǒng)性”帶來(lái)的操作上的不合理性。

中央網(wǎng)約車(chē)政策對(duì)大方向予以確定，如出租汽車(chē)的定位，作為城市綜合交通運(yùn)輸體系的一個(gè)部分，是作為公共交通的補(bǔ)充，優(yōu)先發(fā)展公共交通的總定位沒(méi)有變化。地方管理細(xì)則與中央政策在內(nèi)容條款上雖有差異，但不存在地方過(guò)度執(zhí)行之嫌。(訪談?dòng)涗洠篩XM2017050301)

北京、上海等地對(duì)司機(jī)戶(hù)籍、車(chē)輛配置等嚴(yán)格限制是地方結(jié)合實(shí)際去制定具體辦法。比如說(shuō)，貴陽(yáng)的監(jiān)管細(xì)則就不那么嚴(yán)格，這個(gè)“一嚴(yán)一松”的邏輯是這樣的：

北京、上海的車(chē)輛本來(lái)就是總量調(diào)控的，新增網(wǎng)約車(chē)也是要限制的，否則原有的政策就會(huì)失效；另一個(gè)是戶(hù)籍問(wèn)題，北京、上海需要疏解人口，如果不限制戶(hù)口，大家都來(lái)北京開(kāi)網(wǎng)約車(chē)，就與一個(gè)大的方向(如北京疏解非首都功能)唱反調(diào)了。(訪談?dòng)涗洠篫K2017041001)

(三)政策學(xué)習(xí)結(jié)果

1.政府決策能力的提升

政策學(xué)習(xí)是為了提高政策制定的針對(duì)性和科學(xué)性，達(dá)到完善政策工具、實(shí)現(xiàn)特定政策結(jié)果的目的，其先決性條件就是決策。在中央網(wǎng)約車(chē)政策制定中，經(jīng)過(guò)政策學(xué)習(xí)之后，理解并認(rèn)同“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下新型服務(wù)業(yè)態(tài)存在的合理性，并提出了“以人為本、鼓勵(lì)創(chuàng)新、趨利避害、規(guī)范管理”十六字原則，鼓勵(lì)和包容市場(chǎng)創(chuàng)新，確立“網(wǎng)約車(chē)作為公共交通補(bǔ)充”的政策大方向。

在網(wǎng)約車(chē)《暫行辦法》正式出臺(tái)前期，確實(shí)搜集了各國(guó)在網(wǎng)約車(chē)監(jiān)管的情況，交通運(yùn)輸部會(huì)同有關(guān)部門(mén)對(duì)深化出租汽車(chē)行業(yè)改革問(wèn)題進(jìn)行了深入調(diào)查研究，赴 21個(gè)不同類(lèi)型的城市進(jìn)行專(zhuān)題調(diào)研，并認(rèn)真研究了美國(guó)、英國(guó)、日本、新加坡等國(guó)家和我國(guó)香港、臺(tái)灣地區(qū)出租汽車(chē)法律法規(guī)和管理政策?？傮w思路還是從公共交通系統(tǒng)補(bǔ)充和優(yōu)化的角度來(lái)看待。(訪談?dòng)涗洠篖S2017081501)

網(wǎng)約車(chē)改革本身是一個(gè)復(fù)雜政策，具有目標(biāo)需求多元、地方發(fā)展差異和較高治理風(fēng)險(xiǎn)的特征。改革過(guò)程中，政府通過(guò)多樣化的政策學(xué)習(xí)形式，提升了政策能力，同時(shí)也有效回應(yīng)了平臺(tái)公司和公眾參與政府決策的訴求。具體來(lái)看，地方網(wǎng)約車(chē)細(xì)則與中央政策相比，政策目標(biāo)相對(duì)模糊，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、地方維穩(wěn)等因素影響較大，服務(wù)對(duì)象的需求一致性弱，需要平衡網(wǎng)約車(chē)與傳統(tǒng)出租車(chē)、地方利益與資本力量、市民出行偏好與政策實(shí)施預(yù)期等多重關(guān)系。政策學(xué)習(xí)在政府與市場(chǎng)、社會(huì)的互動(dòng)過(guò)程中，識(shí)別不同主體的政策需求，從城市自身發(fā)展定位出發(fā)，提高決策的科學(xué)性和可行性，從而降低潛在治理風(fēng)險(xiǎn)。

2.政策學(xué)習(xí)的常態(tài)化

適應(yīng)和學(xué)習(xí)對(duì)任何國(guó)家都十分重要。因?yàn)槿祟?lèi)社會(huì)必須應(yīng)對(duì)紛繁復(fù)雜的局面、未知環(huán)境、不確定性、價(jià)值和利益沖突；而所有人，包括決策者、政策研究者和專(zhuān)家都只具備有限理性；他們不可能預(yù)見(jiàn)一切可能出現(xiàn)的局面以及辨別所有解決問(wèn)題的方案，因而也無(wú)力作出最佳選擇[14]。政府需要向市場(chǎng)和社會(huì)學(xué)習(xí)和借力，通過(guò)主體間的互動(dòng)協(xié)調(diào)，以最低的成本實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益最大化，解決城市出行“最后一公里”難題。不僅在網(wǎng)約車(chē)領(lǐng)域，在共享單車(chē)管理政策上，同樣可以發(fā)現(xiàn)政策學(xué)習(xí)的存在，日益成為一種常態(tài)化治理機(jī)制。正是在政策學(xué)習(xí)常態(tài)化機(jī)制導(dǎo)向下，我們成為世界上第一個(gè)從國(guó)家層面出臺(tái)法律法規(guī)明確支持規(guī)范網(wǎng)約車(chē)發(fā)展的國(guó)家。根據(jù)政治系統(tǒng)論的觀點(diǎn)，市場(chǎng)的、社會(huì)的需求對(duì)治理主體產(chǎn)生影響，決策者通過(guò)學(xué)習(xí)進(jìn)行輸出，對(duì)民眾的需求進(jìn)行反饋。政策學(xué)習(xí)作為一種政府行為，在過(guò)去、現(xiàn)在和將來(lái)都將持續(xù)存在，并發(fā)揮其服務(wù)于政策決策的巨大作用。政策學(xué)習(xí)使政策工具得以?xún)?yōu)化，預(yù)期政策目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。

3.政策學(xué)習(xí)的路徑依賴(lài)

由于存在轉(zhuǎn)換成本尤其是在轉(zhuǎn)換成本可能很高的情況下，政策學(xué)習(xí)就會(huì)被鎖定在所選擇的路徑上而不求改變，最直接的變現(xiàn)就是政策學(xué)習(xí)的程式化。地方網(wǎng)約車(chē)管理細(xì)則的出臺(tái)過(guò)程基本上遵循“專(zhuān)家咨詢(xún)會(huì)——征求意見(jiàn)——征求意見(jiàn)情況公示——政策正式發(fā)布”的固定操作程序。地方政府的政策學(xué)習(xí)就像是完成一系列待辦事項(xiàng)一樣，內(nèi)容差別不大，對(duì)最終決策的參考價(jià)值并沒(méi)有引起政策制定者較多的注意力，這一點(diǎn)從對(duì)S市交通委工作人員的訪談中能夠看出。

全國(guó)各地基本上都在進(jìn)行網(wǎng)約車(chē)征求意見(jiàn)，我們當(dāng)然也這么做呀！召開(kāi)專(zhuān)家座談會(huì)、回收和統(tǒng)計(jì)反饋的意見(jiàn)等這些環(huán)節(jié)都要有啊，不然老百姓怎么認(rèn)可？至于民眾、專(zhuān)家的意見(jiàn)有多少切實(shí)能夠反映在政策中，不是很清楚。反正我們就是把這個(gè)已有的程序按部就班地走完就行了，其他的事情不需要我們操心。(訪談?dòng)涗洠篧HS2017051002)

出現(xiàn)這種情況的原因主要來(lái)自?xún)蓚€(gè)方面：科層制中，上級(jí)政府具有規(guī)制下級(jí)政府行為的權(quán)力，下級(jí)政府可供選擇的方案有限，客觀上決定了政策學(xué)習(xí)形式的固定化和程式化；同時(shí)為了避免治理成本和風(fēng)險(xiǎn)，地方政府的政策學(xué)習(xí)在形式上和中央保持一致，有例可循能從側(cè)面減少部分治理成本，同時(shí)也將部分風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給中央。

(四)政策學(xué)習(xí)測(cè)量

根據(jù)效率水平和人本價(jià)值兩個(gè)維度將政策學(xué)習(xí)和社會(huì)學(xué)習(xí)劃分為4種類(lèi)型：主動(dòng)應(yīng)對(duì)式學(xué)習(xí)(Ⅰ)、被動(dòng)應(yīng)對(duì)式學(xué)習(xí)(Ⅱ)、被動(dòng)協(xié)商式學(xué)習(xí)(Ⅲ)、主動(dòng)協(xié)商式學(xué)習(xí)(Ⅳ)。效率水平高低用主動(dòng)/被動(dòng)來(lái)衡量，進(jìn)一步細(xì)分為學(xué)習(xí)意愿和學(xué)習(xí)能力兩個(gè)測(cè)量指標(biāo)：學(xué)習(xí)意愿體現(xiàn)為決策者的主要目標(biāo)；學(xué)習(xí)能力通過(guò)參與主體的組織化程度和行動(dòng)一致性來(lái)考察。學(xué)習(xí)意愿強(qiáng)烈，學(xué)習(xí)能力突出，則效率水平較高。人本價(jià)值高低用協(xié)商/應(yīng)對(duì)來(lái)衡量：協(xié)商指尊重對(duì)方權(quán)益、給予自主空間；應(yīng)對(duì)是指面對(duì)某種情境或需求作出回應(yīng)。將政策學(xué)習(xí)過(guò)程中的五對(duì)關(guān)系(即中央與地方，簡(jiǎn)稱(chēng)“央地”；中央與市場(chǎng)，簡(jiǎn)稱(chēng)“央市”；中央與社會(huì)，簡(jiǎn)稱(chēng)“央社”；地方與市場(chǎng)，簡(jiǎn)稱(chēng)“地市”；地方與社會(huì)，簡(jiǎn)稱(chēng)“地社”)分別進(jìn)行二維特性測(cè)量，以識(shí)別每一對(duì)關(guān)系所屬政策學(xué)習(xí)類(lèi)型及特征。

1.地社關(guān)系屬于主動(dòng)應(yīng)對(duì)式學(xué)習(xí)，呈現(xiàn)出高效率水平、低人本價(jià)值的特點(diǎn)。民眾最主要的訴求是出行需求得到有效滿(mǎn)足，地方政府對(duì)網(wǎng)約車(chē)的態(tài)度由盲目打壓、認(rèn)定私家車(chē)接入網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)違法到符合一定條件的私家車(chē)可以從事網(wǎng)約車(chē)服務(wù)轉(zhuǎn)變。其主要原因是網(wǎng)約車(chē)服務(wù)這一需求驅(qū)動(dòng)型公共服務(wù)具有自身獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，但是卻沖擊了現(xiàn)有的市場(chǎng)行業(yè)管理秩序。致力于追求效率水平而對(duì)人本價(jià)值的重視程度會(huì)出現(xiàn)偏差，成為地方政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型、行業(yè)形態(tài)升級(jí)面前的一道難題，主動(dòng)應(yīng)對(duì)成為處于市場(chǎng)、社會(huì)和中央之間的最佳選擇題。

2.地市關(guān)系屬于被動(dòng)應(yīng)對(duì)式學(xué)習(xí)，呈現(xiàn)出低效率水平、低人本價(jià)值的特點(diǎn)。各地網(wǎng)約車(chē)管理政策具有較強(qiáng)的區(qū)域性特征，各地因城施策、因地制宜，在這種情況下，一致性行動(dòng)難以達(dá)成，反過(guò)來(lái)又會(huì)影響學(xué)習(xí)意愿。網(wǎng)約車(chē)改革不僅是一個(gè)行業(yè)發(fā)展問(wèn)題，更是一個(gè)社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題。一方面，地方政府出于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的，保護(hù)出租車(chē)行業(yè)；另一方面，出租車(chē)群體較大，如果放開(kāi)網(wǎng)約車(chē)的戶(hù)籍和車(chē)牌限制，網(wǎng)約車(chē)數(shù)量激增，出租車(chē)司機(jī)收入驟降，罷運(yùn)事件發(fā)生，社會(huì)秩序陷入混亂。地方特殊性與維護(hù)穩(wěn)定這兩個(gè)方面因素使得地市關(guān)系中的政策學(xué)習(xí)屬于被動(dòng)式學(xué)習(xí)類(lèi)型。

3.央地關(guān)系屬于被動(dòng)協(xié)商式學(xué)習(xí)，呈現(xiàn)出低效率水平、高人本價(jià)值的特點(diǎn)。執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的劃分本身就是中央與地方協(xié)商的產(chǎn)物。中央的網(wǎng)約車(chē)政策是從宏觀上對(duì)整個(gè)行業(yè)規(guī)范發(fā)展的方向性意見(jiàn)，但是地方情況較復(fù)雜，每個(gè)城市發(fā)展程度不同，面臨的問(wèn)題也不同，政策目標(biāo)在中央與地方會(huì)有明顯的不同，如社會(huì)爭(zhēng)議熱烈的限定本地戶(hù)籍問(wèn)題在中央網(wǎng)約車(chē)管理辦法中沒(méi)有出現(xiàn)，而在一些城市的管理細(xì)則中得到了加強(qiáng)。受政策實(shí)施環(huán)境和實(shí)際執(zhí)行中的多重任務(wù)(目標(biāo))的影響，政策參與者目標(biāo)分化明顯，最終形成被動(dòng)協(xié)商式學(xué)習(xí)類(lèi)型。

4.央市、央社關(guān)系屬于主動(dòng)協(xié)商式學(xué)習(xí)，呈現(xiàn)出高效率水平、高人本價(jià)值的特點(diǎn)。2015年3月5日，“互聯(lián)網(wǎng)+”概念出現(xiàn)在政府工作報(bào)告中；2015年6月24日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過(guò)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，部署了推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”的相關(guān)舉措，這是在國(guó)家戰(zhàn)略高度對(duì)新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展形態(tài)的智慧因應(yīng)和積極推動(dòng)。中央政府在促進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”、共享經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過(guò)程中，體現(xiàn)出了較高的組織化程度和較強(qiáng)的政策執(zhí)行力。順應(yīng)“互聯(lián)網(wǎng)+”大趨勢(shì)和回應(yīng)人們出行多樣化的實(shí)際需求，使央市、央社具有主動(dòng)協(xié)商式學(xué)習(xí)的特征。

四、漸進(jìn)學(xué)習(xí)型政策變遷的社會(huì)學(xué)習(xí)維度分析

社會(huì)學(xué)習(xí)關(guān)注決策系統(tǒng)外的主體是如何適應(yīng)政府政策的，它與政策學(xué)習(xí)一同來(lái)實(shí)現(xiàn)治理主體與市場(chǎng)和社會(huì)的雙向互動(dòng)。依據(jù)平臺(tái)公司、城市民眾對(duì)網(wǎng)約車(chē)政策的解讀和評(píng)價(jià)，將網(wǎng)約車(chē)政策變遷中的社會(huì)學(xué)習(xí)分為三個(gè)階段：政策期待(2010.9—2015.10)、社會(huì)評(píng)價(jià)(2015.10—2016.10)、調(diào)整適應(yīng)(2016.10至今)。對(duì)社會(huì)學(xué)習(xí)進(jìn)行概念化使其具有可觀察性，是對(duì)這種學(xué)習(xí)行為進(jìn)行過(guò)程分析和特性測(cè)量的前提。

(一)社會(huì)學(xué)習(xí)本質(zhì)

社會(huì)學(xué)習(xí)主要發(fā)生在政策執(zhí)行階段，是市場(chǎng)和社會(huì)對(duì)政策進(jìn)行適應(yīng)的過(guò)程，其本質(zhì)是外部主體對(duì)決策系統(tǒng)的策略性反饋。市場(chǎng)主體方面，在中央網(wǎng)約車(chē)政策頒布之后，各平臺(tái)公司在具體的態(tài)度措辭上表現(xiàn)出一定的差異。以神州專(zhuān)車(chē)和滴滴出行為例，前者的B2C模式較好地契合了中央政策的精神，即“專(zhuān)業(yè)車(chē)輛、專(zhuān)業(yè)司機(jī)”，其對(duì)政策積極回應(yīng)和支持；反觀滴滴出行，表示將“繼續(xù)溝通和反饋”，二者對(duì)中央新政態(tài)度上的差異，是運(yùn)營(yíng)模式之爭(zhēng)，更是利益之爭(zhēng)，基于利益取向?qū)φ哌M(jìn)行反饋。社會(huì)主體方面，城市民眾對(duì)政策的反饋是出于對(duì)實(shí)際出行成本和出行體驗(yàn)的考量而作出的，這一點(diǎn)在對(duì)待地方網(wǎng)約車(chē)具體管理細(xì)則上表現(xiàn)尤甚，沒(méi)有出現(xiàn)像以往一樣對(duì)中央管理辦法的盲目擁躉，在對(duì)待地方細(xì)則的態(tài)度上分化明顯。作為策略性反饋的社會(huì)學(xué)習(xí)機(jī)制預(yù)設(shè)了政策執(zhí)行的持續(xù)性和不斷調(diào)整優(yōu)化的可能性，對(duì)后續(xù)政策變遷路徑產(chǎn)生較大影響。

(二)社會(huì)學(xué)習(xí)過(guò)程

1.市場(chǎng)與社會(huì)關(guān)系

課題組通過(guò)“問(wèn)卷星”平臺(tái)發(fā)放“網(wǎng)約車(chē)服務(wù)和管理政策社會(huì)評(píng)價(jià)調(diào)查”問(wèn)卷400份，共收到有效問(wèn)卷328份，有效率達(dá)到82%。在接受調(diào)查的328人中，接近90%的人都使用過(guò)打車(chē)軟件，其中滴滴出行、神州專(zhuān)車(chē)使用人數(shù)最多，超過(guò)50%的被調(diào)查者選擇在周末使用網(wǎng)約車(chē)APP出行。在對(duì)待網(wǎng)約車(chē)服務(wù)上，叫車(chē)成功率高、使用方便、服務(wù)態(tài)度好是其優(yōu)勢(shì)，這與實(shí)際訪談所獲得的信息一致。調(diào)查中有200人對(duì)網(wǎng)約車(chē)服務(wù)持滿(mǎn)意態(tài)度，占被調(diào)查總?cè)藬?shù)的60.97%，超過(guò)75%的被調(diào)查者對(duì)網(wǎng)約車(chē)的未來(lái)發(fā)展持樂(lè)觀看法。

2.市場(chǎng)與中央關(guān)系

網(wǎng)約車(chē)新規(guī)發(fā)布后，各大網(wǎng)約車(chē)公司相繼發(fā)聲，表示積極配合管理，網(wǎng)約車(chē)監(jiān)管規(guī)范化是大勢(shì)所趨，但由于運(yùn)營(yíng)模式和發(fā)展定位的不同，在具體態(tài)度上有明顯差別。相對(duì)于C2C而言，采用B2C運(yùn)營(yíng)模式的平臺(tái)公司對(duì)網(wǎng)約車(chē)新政持肯定態(tài)度，這也與《管理辦法》中關(guān)于網(wǎng)約車(chē)運(yùn)營(yíng)模式的相關(guān)規(guī)定相契合。網(wǎng)約車(chē)公司通過(guò)多種渠道調(diào)動(dòng)民意資源、擴(kuò)大社會(huì)輿論，對(duì)決策者施壓。通過(guò)對(duì)網(wǎng)約車(chē)司機(jī)的訪談了解到，平臺(tái)公司通過(guò)買(mǎi)斷媒體版面、雇傭?qū)Ｈ俗灏l(fā)文、動(dòng)員司機(jī)抗議等方式擴(kuò)大或渲染網(wǎng)約車(chē)車(chē)輛難以符合政策要求，試圖引起公眾同情、營(yíng)造公眾輿論來(lái)增加政治談判力以影響政策未來(lái)走向。

3.社會(huì)與中央關(guān)系

早在兩個(gè)文件征求意見(jiàn)階段，社會(huì)公眾通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、電子郵件、信函、電話(huà)、地方政府咨詢(xún)會(huì)議以及行業(yè)協(xié)會(huì)、高校、媒體等召開(kāi)各類(lèi)座談會(huì)反饋意見(jiàn)建議總計(jì)6832條。經(jīng)過(guò)交通部相關(guān)部門(mén)拆分歸集，梳理出有效意見(jiàn)5929條，明確表示支持態(tài)度的意見(jiàn)占54%，主要集中于五個(gè)方面：網(wǎng)約車(chē)是否應(yīng)納入管理及管理方式、網(wǎng)約車(chē)車(chē)輛條件及準(zhǔn)入、規(guī)范網(wǎng)約車(chē)經(jīng)營(yíng)行為、網(wǎng)約車(chē)計(jì)價(jià)器、標(biāo)識(shí)、現(xiàn)有存量過(guò)渡、巡游車(chē)經(jīng)營(yíng)權(quán)改革等。為進(jìn)一步了解中央網(wǎng)約車(chē)政策社會(huì)評(píng)價(jià)的具體情況，課題組將所得有效問(wèn)卷按照網(wǎng)約車(chē)使用人群年齡段、學(xué)歷水平、職業(yè)進(jìn)行分類(lèi)匯總。網(wǎng)約車(chē)使用人群以年輕人為主，其中20—29歲的年齡段占比最大，達(dá)62.2%，多為本科及以上大學(xué)生和機(jī)關(guān)事業(yè)單位、企業(yè)職工?？傮w上看，此次調(diào)查中大部分民眾(占比達(dá)67.01%)對(duì)中央層面的網(wǎng)約車(chē)政策明確表示支持態(tài)度。

4.市場(chǎng)與地方關(guān)系

平臺(tái)公司對(duì)城市網(wǎng)約車(chē)管理細(xì)則進(jìn)行了回應(yīng)，同時(shí)也采取了相應(yīng)的調(diào)整策略，這種調(diào)整具有明顯的利益分化趨向。首先，網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)之間的分化。由于商業(yè)模式、發(fā)展規(guī)模、競(jìng)爭(zhēng)目標(biāo)的不同，不同的網(wǎng)約車(chē)公司針對(duì)城市細(xì)則采取了不同的調(diào)整措施。以北京市為例，細(xì)則對(duì)司機(jī)戶(hù)籍和車(chē)輛配置進(jìn)行了雙重限制，作為B2C代表的首汽約車(chē)和神州專(zhuān)車(chē)積極完成相關(guān)資質(zhì)認(rèn)證、配合各級(jí)部門(mén)監(jiān)管、提升管理質(zhì)量等；滴滴出行和易到用車(chē)則采取多元化和差異化的戰(zhàn)略，注重用戶(hù)體驗(yàn)和國(guó)際化推廣。第二，網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)和巡游車(chē)企業(yè)之間的分化。平臺(tái)公司及其注冊(cè)司機(jī)的主要訴求是強(qiáng)化合法性、擴(kuò)大市場(chǎng)占有率、增加企業(yè)利潤(rùn)和司機(jī)收入。傳統(tǒng)出租車(chē)企業(yè)一方面想要打壓網(wǎng)約車(chē)，保證其生存空間；另一方面還要推動(dòng)巡游車(chē)經(jīng)營(yíng)管理改革。

5.社會(huì)與地方關(guān)系

通過(guò)百度指數(shù)統(tǒng)計(jì)2015年1月至2017年12月之間以“網(wǎng)約車(chē)”為關(guān)鍵詞的詞條搜索量，在2016年7月至9月，指數(shù)最高值出現(xiàn)之后，于2016年10月至12月又出現(xiàn)兩個(gè)明顯的峰值，此后網(wǎng)約車(chē)關(guān)注度逐漸走低，但依然維持在一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的水平。首個(gè)峰值出現(xiàn)的原因顯而易見(jiàn)，即2016年7月27日，交通部等部門(mén)聯(lián)合頒布《管理辦法》；后兩個(gè)峰值的出現(xiàn)時(shí)間與各地網(wǎng)約車(chē)改革細(xì)則集中征求意見(jiàn)時(shí)間段相吻合，其中2016年10月8日，北京、上海、廣州、深圳四地基本同時(shí)發(fā)布網(wǎng)約車(chē)細(xì)則征求意見(jiàn)稿，引發(fā)了民眾熱議。結(jié)合輿情信息與調(diào)研訪談可看出民眾對(duì)地方網(wǎng)約車(chē)細(xì)則的態(tài)度：一方面，支持認(rèn)同政府規(guī)范網(wǎng)約車(chē)這一新業(yè)態(tài)的發(fā)展和出租車(chē)行業(yè)改革；另一方面，城市政府決策在依據(jù)實(shí)際充分發(fā)揮地方自主性的同時(shí)，需要考慮從業(yè)者的基本權(quán)利。

(三)社會(huì)學(xué)習(xí)結(jié)果

1.社會(huì)學(xué)習(xí)要素

社會(huì)學(xué)習(xí)行為源于外部，具有明顯的外生性特征。學(xué)習(xí)主體是以市場(chǎng)和社會(huì)參與為主的大規(guī)模政策社群；學(xué)習(xí)動(dòng)因來(lái)自外部理念對(duì)政策受眾的影響，并且可能涉及對(duì)問(wèn)題的解讀或?yàn)榻鉀Q問(wèn)題而制定的具體政策方案的質(zhì)疑；學(xué)習(xí)對(duì)象是政府政策；學(xué)習(xí)目標(biāo)是關(guān)于政策目標(biāo)本身，隨著政策背后思想觀念的改變而相應(yīng)地強(qiáng)化問(wèn)題感知以及調(diào)整政策目標(biāo)。網(wǎng)約車(chē)改革中的社會(huì)學(xué)習(xí)主體可分為兩大類(lèi)：以網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)公司、出租車(chē)公司為主的市場(chǎng)主體；以城市民眾、網(wǎng)約車(chē)/巡游車(chē)司機(jī)、新聞媒體為主的社會(huì)主體。網(wǎng)約車(chē)改革使得政策在可預(yù)期的時(shí)間范圍內(nèi)呈現(xiàn)漸進(jìn)式的改變，不會(huì)出現(xiàn)激進(jìn)或間斷式的變化。

2.社會(huì)學(xué)習(xí)動(dòng)力

如果政策學(xué)習(xí)是政策決策與市場(chǎng)、社會(huì)合作取經(jīng)的過(guò)程，那么社會(huì)學(xué)習(xí)就是市場(chǎng)、社會(huì)針對(duì)政策作出反饋調(diào)整的過(guò)程。將網(wǎng)約車(chē)改革中行動(dòng)者劃分為不同的政策共同體：決策型政策共同體(包括中央政府及其相關(guān)部門(mén)，地方政府及其相關(guān)部門(mén))、市場(chǎng)型政策共同體(包括平臺(tái)公司、出租車(chē)公司、行業(yè)協(xié)會(huì))和社會(huì)型政策共同體(公眾、媒體、專(zhuān)家)。決策型共同體在網(wǎng)約車(chē)改革中具有絕對(duì)權(quán)威，是政策產(chǎn)生和落地的決定力量，市場(chǎng)型共同體與社會(huì)型共同體的博弈點(diǎn)在于商業(yè)利益與公共利益如何協(xié)調(diào)。網(wǎng)約車(chē)政策變遷中的市場(chǎng)和社會(huì)主體在利益導(dǎo)向下采取不同的態(tài)度和應(yīng)對(duì)行為。

3.社會(huì)學(xué)習(xí)作用

漸進(jìn)學(xué)習(xí)型政策變遷只有同時(shí)具有政策學(xué)習(xí)和社會(huì)學(xué)習(xí)才能成為一種政策變遷類(lèi)型。把公共政策系統(tǒng)比作一個(gè)能量集合的場(chǎng)域，即能量場(chǎng)，這個(gè)能量場(chǎng)中同時(shí)活躍著中央政府及其部門(mén)(C)、地方政府及其部門(mén)(L)、企業(yè)(F)、民眾(P)、非政府組織(N)、專(zhuān)家團(tuán)體(A)、媒體(M)等多個(gè)能量體，S表示各能量體的能量之和，即有：

ES= EC+ EL+ EF+ EP+ EN+ EA+ EM

(ⅰ)

假設(shè)只有政策學(xué)習(xí)，政府自信到可以有能力、有時(shí)間解決所有問(wèn)題，不需要了解市場(chǎng)和社會(huì)對(duì)于政策變遷全過(guò)程的反饋，政府成為一個(gè)無(wú)所不知、無(wú)所不能的利維坦，它成了公共政策能量場(chǎng)的中心和全部。于是，(ⅰ)式轉(zhuǎn)化為：

ES= E(C, L)

(ⅱ)

在此假設(shè)下，市場(chǎng)和社會(huì)如果只是單向地、機(jī)械地適應(yīng)政府政策，市場(chǎng)、社會(huì)和政府之間會(huì)出現(xiàn)明顯的能量差，將導(dǎo)致整個(gè)能量場(chǎng)不穩(wěn)定。公共政策能量場(chǎng)不穩(wěn)定的一個(gè)直接后果是決策者難以識(shí)別并獲取決策所需信息和不能因時(shí)、因地地作出適當(dāng)調(diào)整，政策決策一旦一成不變，就會(huì)導(dǎo)致政策失敗。社會(huì)學(xué)習(xí)不可或缺，沒(méi)有社會(huì)學(xué)習(xí)只有政策學(xué)習(xí)，能量場(chǎng)會(huì)走向崩潰。

(四)社會(huì)學(xué)習(xí)測(cè)量

依據(jù)效率水平和人本價(jià)值兩個(gè)測(cè)量維度，依然是4種類(lèi)型，對(duì)社會(huì)學(xué)習(xí)過(guò)程中的五對(duì)關(guān)系(即市場(chǎng)與中央，簡(jiǎn)稱(chēng)“市央”；社會(huì)與中央，簡(jiǎn)稱(chēng)“社央”；市場(chǎng)與地方，簡(jiǎn)稱(chēng)“市地”；社會(huì)與地方，簡(jiǎn)稱(chēng)“社地”；社會(huì)與市場(chǎng)，簡(jiǎn)稱(chēng)“社市”)分別進(jìn)行二維特性測(cè)量以發(fā)掘每對(duì)關(guān)系從屬的學(xué)習(xí)類(lèi)型及其具有的二維特征。

1.社地關(guān)系屬于主動(dòng)應(yīng)對(duì)式學(xué)習(xí)，表現(xiàn)出高效率水平、低人本價(jià)值的特點(diǎn)。地方民眾、新聞?shì)浾摵途W(wǎng)約車(chē)司機(jī)作為社會(huì)力量的主體，對(duì)地方政府的管理細(xì)則規(guī)定持主動(dòng)適應(yīng)但不積極評(píng)價(jià)的態(tài)度。主動(dòng)適應(yīng)是基于公眾基本交通出行需求和司機(jī)工作生存考慮，面對(duì)地方政府紛紛出臺(tái)管理細(xì)則，在以利益為導(dǎo)向的博弈驅(qū)動(dòng)任務(wù)主要落到大型網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)公司和社會(huì)輿論導(dǎo)向上。在人本價(jià)值的感受上，通過(guò)訪談普遍體現(xiàn)出政府信任的距離悖論情節(jié)，即對(duì)身邊政府評(píng)價(jià)較低，而對(duì)遠(yuǎn)離日常的中央政府評(píng)價(jià)則很高，由此形成高效率水平和低人本價(jià)值的特點(diǎn)。

2.市地關(guān)系屬于被動(dòng)應(yīng)對(duì)式學(xué)習(xí)，表現(xiàn)出低效率水平、低人本價(jià)值的特點(diǎn)。地方網(wǎng)約車(chē)管理細(xì)則之下，網(wǎng)約車(chē)企業(yè)一方面依據(jù)政策要求進(jìn)行平臺(tái)、車(chē)輛和司機(jī)的合規(guī)化；另一方面不得不探索新業(yè)務(wù)，以減輕政策施行對(duì)公司運(yùn)營(yíng)的影響。以滴滴出行為例，調(diào)整組織架構(gòu)，謀求業(yè)務(wù)多元化，分為快捷出行事業(yè)群和品質(zhì)出行事業(yè)群，品質(zhì)出行事業(yè)部擔(dān)負(fù)了盈利的重任，快車(chē)、優(yōu)步等業(yè)務(wù)線(xiàn)被邊緣化。平臺(tái)公司的調(diào)整策略具有被動(dòng)適應(yīng)性的特點(diǎn)，屬于被動(dòng)應(yīng)對(duì)式學(xué)習(xí)。

3.社市關(guān)系屬于被動(dòng)協(xié)商式學(xué)習(xí)，表現(xiàn)出低效率水平、高人本價(jià)值的特點(diǎn)。低效率水平是網(wǎng)約車(chē)用戶(hù)市場(chǎng)縮減，一方面是替代產(chǎn)品的增多，如共享單車(chē)、共享汽車(chē)等，民眾在出行方式上有了更多的選擇；另一方面是網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)車(chē)輛持有/注冊(cè)量的下降，直接導(dǎo)致供給端下滑。從社會(huì)民眾的角度看，出行方式選擇需要考慮的因素增加，尤其是安全系數(shù)等。當(dāng)前的情況是政策短時(shí)間內(nèi)不會(huì)出現(xiàn)大規(guī)模變化，高人本價(jià)值依然強(qiáng)勁，出租車(chē)和網(wǎng)約車(chē)能夠融合發(fā)展。

4.市央、社央管理屬于主動(dòng)協(xié)商式學(xué)習(xí)，表現(xiàn)出高效率水平、高人本價(jià)值的特點(diǎn)?！豆芾磙k法》出臺(tái)后，平臺(tái)公司重新定位自身運(yùn)營(yíng)戰(zhàn)略、調(diào)整業(yè)務(wù)布局和營(yíng)銷(xiāo)策略，體現(xiàn)出較強(qiáng)的學(xué)習(xí)意愿和學(xué)習(xí)能力。在人本價(jià)值方面，平臺(tái)公司、市民通過(guò)多種渠道參與意見(jiàn)征求、專(zhuān)家咨詢(xún)等環(huán)節(jié)，尤其是在關(guān)鍵場(chǎng)合或者通過(guò)特殊渠道發(fā)聲，表達(dá)了對(duì)政策制定預(yù)期的影響。在民眾、輿論以及司機(jī)對(duì)中央管理規(guī)定的態(tài)度和評(píng)判上，普遍持肯定和贊許態(tài)度。

五、研究結(jié)語(yǔ)與討論

根據(jù)決策系統(tǒng)與外部環(huán)境互動(dòng)的方向，可抽象化為“學(xué)習(xí)”和“適應(yīng)”。其一，網(wǎng)約車(chē)政策制定體系屬于政治系統(tǒng)的子系統(tǒng)，它的組織結(jié)構(gòu)和內(nèi)部關(guān)系以專(zhuān)業(yè)化和部門(mén)化為主，無(wú)法對(duì)其直接進(jìn)行“物理解剖”；其二，我國(guó)政治、政府以及政策運(yùn)行過(guò)程還不夠公開(kāi)和透明，決策過(guò)程具有較大的模糊性，我們稱(chēng)之為“凝閉型政策體制”。理解政策系統(tǒng)、破解決策模糊性需要從決策主體與市場(chǎng)、社會(huì)雙向互動(dòng)的視角出發(fā)，在有限理性的指引下，開(kāi)啟一種新型政策過(guò)程變遷模式。這既是政治系統(tǒng)論觀點(diǎn)的應(yīng)有之義，也是網(wǎng)約車(chē)政策變遷過(guò)程的客觀反映。治理依托政策，政策反映治理。在推進(jìn)國(guó)家治理頂層設(shè)計(jì)科學(xué)化和地方治理中觀平臺(tái)制度化的目標(biāo)下，面對(duì)發(fā)展不平衡不充分的基本矛盾及城市化進(jìn)程中的各種問(wèn)題，需要從政府與市場(chǎng)、社會(huì)雙向互動(dòng)的學(xué)習(xí)視角出發(fā)，聚焦于政策過(guò)程場(chǎng)域，撥開(kāi)決策模糊性的迷霧，解鎖政策過(guò)程黑箱，最終邁向符合國(guó)家治理和政策科學(xué)要求的更多、更佳的漸進(jìn)學(xué)習(xí)型政策變遷。

本文在系統(tǒng)梳理文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，發(fā)現(xiàn)已有研究雖然提及政策學(xué)習(xí)和社會(huì)學(xué)習(xí)在政策形成與變化中所扮演的角色，但沒(méi)有認(rèn)識(shí)到兩種學(xué)習(xí)形態(tài)產(chǎn)生政策過(guò)程變化進(jìn)而引起政策變遷的可能性，更沒(méi)有解釋二者在政策變遷過(guò)程中的動(dòng)態(tài)互動(dòng)機(jī)制。在內(nèi)生驅(qū)動(dòng)與外部適應(yīng)的內(nèi)外動(dòng)力機(jī)制下，政策學(xué)習(xí)和社會(huì)學(xué)習(xí)具有明顯的政策工具色彩，本質(zhì)是調(diào)適性合作和策略性反饋。歸根到底，政策變遷不是完全來(lái)自政府的理性設(shè)計(jì)，而是由不同領(lǐng)域中相互聯(lián)系的主體在特定時(shí)間、場(chǎng)合的互動(dòng)作用所致，學(xué)習(xí)只是這種互動(dòng)模式的一種體現(xiàn)。當(dāng)前政策變遷研究需要在理論方法上有新的突破，關(guān)注多重過(guò)程的相互作用，特別是政策變遷的初始條件和歷史過(guò)程，并提出相應(yīng)的理論解釋。作為一種正反饋和建設(shè)性的政策變遷范式，漸進(jìn)學(xué)習(xí)型政策變遷的新領(lǐng)地開(kāi)墾或許是一個(gè)值得政治學(xué)、公共管理和公共政策學(xué)人共同努力的工作。