楊瑞雪

(內(nèi)蒙古師范大學(xué)法政學(xué)院,呼和浩特010024)

一、問題的提出

中國鄉(xiāng)村社會在從“傳統(tǒng)”到“現(xiàn)代”的歷史變遷過程中,其基本性質(zhì)和特點經(jīng)歷了從“鄉(xiāng)土社會”到“后鄉(xiāng)土社會”的轉(zhuǎn)變。這期間我國鄉(xiāng)村社會的發(fā)展也經(jīng)歷了從“傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會”時期、到城鄉(xiāng)二元體制下“人民公社化運動”時期、再到市場經(jīng)濟體制下的“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”時期、再到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展以及“鄉(xiāng)村振興”時期。在此歷史變遷過程中,我國基于國家建設(shè)的宏觀戰(zhàn)略目標(biāo),在不同時期根據(jù)城鄉(xiāng)發(fā)展需要制定了相應(yīng)的社會政策。隨著改革開放的深入和社會主義市場經(jīng)濟的加快發(fā)展,我國成功地實現(xiàn)了從農(nóng)業(yè)國向工業(yè)國的轉(zhuǎn)變。農(nóng)業(yè)補貼工業(yè)發(fā)展的歷史時期已經(jīng)過去,我國已經(jīng)成功完成了工業(yè)生產(chǎn)資料的積累和人民物質(zhì)文化的滿足,然而城鄉(xiāng)發(fā)展的差距依然較大,在制度、政策、資金、人才、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等層面我國依然面臨農(nóng)村遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市的現(xiàn)狀。黨的十九大報告指出,“中國特色社會主義進入新時代,我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。”[1]

基于這一新時代社會發(fā)展的新問題、新矛盾,黨的十九大報告首次明確提出實施“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略,并提出“堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展”。然而,這一新時代的農(nóng)村盡管依然保留著部分“鄉(xiāng)土性”,但其相較于費孝通先生提出的“鄉(xiāng)土社會”已經(jīng)發(fā)生了質(zhì)的改變。學(xué)者陸益龍指出,“當(dāng)前鄉(xiāng)村出現(xiàn)的‘大流動’現(xiàn)象,意味著不流動的鄉(xiāng)土已經(jīng)變遷,流動性成為后鄉(xiāng)土性的突出特征;伴隨著鄉(xiāng)村流動,鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)也已出現(xiàn)了分化和多樣化;隨著國家農(nóng)村建設(shè)的推進和深入,鄉(xiāng)村社會空間的公共性越來越強?！盵2]那么在這后鄉(xiāng)土社會的時代背景下實施“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展”面臨何種新的困境,我國農(nóng)村社會政策在實施過程中其不足及缺陷又出現(xiàn)在哪里?基于此,本文旨在分析后鄉(xiāng)土社會的歷史形成過程及其特征,并進一步探討我國農(nóng)村社會政策在后鄉(xiāng)土社會的實施過程中存在的問題。

二、后鄉(xiāng)土社會的歷史形成過程及其特點

正如費孝通先生所說:“舊中國是一個典型的鄉(xiāng)土社會,具有很濃的鄉(xiāng)土特點?！盵3]143而鄉(xiāng)土社會的特點費孝通先生也曾在《鄉(xiāng)土中國及其變遷》一文中從生存空間、人口流動、社會結(jié)構(gòu)以及生產(chǎn)生活方式四個方面總結(jié)出如下四個,即“五谷文化世代定居、相互隔絕;‘不求人’的封閉經(jīng)濟;以己為中心的‘差序格局’;重農(nóng)輕商的熟人社會”[4]144-145。

然而這種舊中國的“鄉(xiāng)土社會”在經(jīng)歷了建國初期的土地改革、人民公社制度、1978年的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制,以及改革開放后的城鎮(zhèn)化進程等一系列社會變遷后,其“鄉(xiāng)土性”已經(jīng)不復(fù)存在?！班l(xiāng)土中國”逐漸變成“離土中國”,而這一鄉(xiāng)土社會大變局的根本動因是以土地為中心的生產(chǎn)生活方式已經(jīng)發(fā)生了徹底的改變。建國初期的城鄉(xiāng)二元戶籍制度雖然把農(nóng)民依舊綁在土地上,但其原有土地所有權(quán)的集體化使農(nóng)民產(chǎn)生搭便車行為,從而喪失了生產(chǎn)積極性,導(dǎo)致農(nóng)民的生產(chǎn)遭受破壞,進而影響到農(nóng)民的生存發(fā)展權(quán)利;社會主義市場經(jīng)濟體制下家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實行盡管極大地激勵了農(nóng)民生產(chǎn)的主動性和積極性,但使大批農(nóng)民離土離鄉(xiāng)、進城務(wù)工;1992年糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷制度的取消則使鄉(xiāng)村社會邁入了一個新時期——“鄉(xiāng)村社會的市場轉(zhuǎn)型期”,農(nóng)民不再被束縛在土地里,為了增加收益,他們開始融入市場經(jīng)濟的潮流中,因此這一時期開始出現(xiàn)了鄉(xiāng)村社會的“大流動”,打破了“五谷文化世代定居、相互隔絕”的生存空間。而正是這一系列的變革必然會導(dǎo)致鄉(xiāng)土社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)發(fā)生質(zhì)的改變,除了農(nóng)村原有部分人口從事農(nóng)業(yè)外,其余人口要么放棄土地離土離鄉(xiāng)進城務(wù)工,要么離土不離鄉(xiāng)半工半農(nóng)。由此可見,市場經(jīng)濟已經(jīng)徹底改變了與外界隔絕的鄉(xiāng)村,“不求人的封閉經(jīng)濟”已經(jīng)被打破,“重農(nóng)輕商的熟人社會”也已變?yōu)榘朕r(nóng)半商的市場關(guān)系。正如學(xué)者陸益龍所定義的,“從社會轉(zhuǎn)型的歷史和現(xiàn)實經(jīng)驗看,中國鄉(xiāng)村社會已經(jīng)具有后鄉(xiāng)土性”[2]。但“后是指鄉(xiāng)土性特征部分維續(xù)的情況下,鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)所發(fā)生的轉(zhuǎn)變”[2]。由此可見,“后鄉(xiāng)土社會”已然是一個本質(zhì)上區(qū)別于“鄉(xiāng)土社會”的新時代,這一時代有著新的鄉(xiāng)村特點及困境。

三、后鄉(xiāng)土社會時期農(nóng)村社會政策實施過程中存在的問題

王思斌老師在《社會政策實施與社會工作的發(fā)展》一文中指出,所謂社會政策實施“指的是一項社會政策變?yōu)樯鐣F(xiàn)實,即在實際上被呈現(xiàn)的社會過程”[5]。我們同時要強調(diào)社會政策的實施區(qū)別于社會政策的執(zhí)行,“社會政策的執(zhí)行是指按照已有的設(shè)計去做,它主要表現(xiàn)為政策執(zhí)行人員的官僚化行為,在社會政策的制定面前,執(zhí)行者是按照既定的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)行動的人。在這里,科層化的政策執(zhí)行體系發(fā)揮著決定性的作用。社會政策實施則不然,它包含了社會政策執(zhí)行者、社會政策對象及政策實施環(huán)境中的諸多要素之間的相互影響及其結(jié)果”[5]。

按照這一定義,筆者認(rèn)為社會政策的實施過程可以分解為:社會政策自上而下發(fā)揮作用的過程中發(fā)生了什么(社會政策執(zhí)行者);民意在自下而上對社會政策制定產(chǎn)生影響的過程發(fā)生了什么(社會政策對象);社會政策實施環(huán)境;社會政策的實施方法這幾個要素。接下來,逐一分析后鄉(xiāng)土社會時期農(nóng)村社會政策實施過程中各個要素間存在的問題:

(一)社會政策自上而下發(fā)揮作用的過程中存在的問題

首先,在后鄉(xiāng)土社會背景下,農(nóng)村社會政策自上而下發(fā)揮作用的社會環(huán)境發(fā)生了質(zhì)的改變。在社會主義市場經(jīng)濟體制下,國家和鄉(xiāng)村社會被更多中間的基層政權(quán)以及經(jīng)濟因素隔離開來,國家不再像計劃經(jīng)濟體制下那樣能夠直接、有效地對地方社會、百姓實施監(jiān)督、管理和保護。這就致使基層政府成為連接國家和村民的主要中間人,國家的政策能否執(zhí)行、怎樣執(zhí)行、對政策的理解是否有偏差、社會政策是否被村民接受等這些過程問題都取決于鄉(xiāng)村基層政府這些社會政策的直接執(zhí)行者。

其次,在后鄉(xiāng)土社會背景下,農(nóng)村社會政策自上而下發(fā)揮作用存在各自地方性的理解偏差和認(rèn)同障礙。由于市場經(jīng)濟的作用,國家不再承擔(dān)全體公民的社會保障責(zé)任,而是將權(quán)限分給了市場和個人,這樣對激發(fā)村民勞動積極性和創(chuàng)造性是極為有利的,但同時也意味著基層政府在國家和社會之間獨享一定的自主權(quán),“地方勢力構(gòu)成了一種‘隔離地帶’,將國家和鄉(xiāng)村中的村民隔開”[6]P230,這就造成農(nóng)村社會政策的執(zhí)行依賴于基層政府對社會政策的理解程度。如果基層政府不能正確理解、把握社會政策的主要內(nèi)容和精神實質(zhì),那么在實施社會政策時就會產(chǎn)生因?qū)ι鐣咚_(dá)到的長遠(yuǎn)價值和精神意義理解不到位而將政策實施短期化、功利化,從而將沖突矛盾轉(zhuǎn)變,或者還會存在社會政策過度實施現(xiàn)象。

正是因為基層政府的社會政策執(zhí)行者對農(nóng)村社會政策存在各種各樣的理解偏差,造成了村民對社會政策各種各樣的認(rèn)同障礙。這些政策實施過程中存在的問題都是導(dǎo)致村民對國家政策的意義及其現(xiàn)實價值認(rèn)識產(chǎn)生障礙的原因。因為這樣的障礙存在,使得農(nóng)村社會政策實施在需要百姓配合時存在著一定的矛盾和沖突,從而影響社會政策實施的效果。

再次,在后鄉(xiāng)土社會背景下,農(nóng)村社會政策自上而下發(fā)揮作用時存在基層組織力減弱、邊緣化的問題。后鄉(xiāng)土社會時期,農(nóng)民在社會政策的支持下已經(jīng)可以從城市、鄉(xiāng)村以及互聯(lián)網(wǎng)等多渠道獲得經(jīng)濟收入,農(nóng)村已經(jīng)和城市有著千絲萬縷的聯(lián)系,二者在經(jīng)濟上唇齒相依、在生活物資上互通有無、農(nóng)村的勞動力更是城市化進程中推動城市發(fā)展必不可少的因素。農(nóng)村已經(jīng)不再是原來城鄉(xiāng)二元區(qū)隔下那種保守而封閉的流動性較少的社會了,隨著新一代農(nóng)民進城讀書、就業(yè)、經(jīng)商,新的生活方式、新的信息溝通技術(shù)、新的文化價值觀已經(jīng)逐漸滲透到農(nóng)村。農(nóng)村逐漸從原有的以人情社會、高同質(zhì)性社會、完全依賴土地、單一的社會網(wǎng)絡(luò)、差序格局、禮治秩序為特點的鄉(xiāng)土社會,轉(zhuǎn)變?yōu)橐越?jīng)濟理性、流動性強的異質(zhì)性社會、多種收入來源、向外拓展的熟人網(wǎng)絡(luò)、基層政權(quán)、村民自治等為特征的后鄉(xiāng)土社會。

但是“村基層組織的權(quán)力在現(xiàn)代化和市場轉(zhuǎn)型過程中,雖然形式上和程序上越來越民主化、合法化,但無論與鄉(xiāng)村生活和村民之間的距離,還是與國家主體行政體系的距離都越來越大,也就是村基層組織權(quán)力正面臨邊緣化”[7]。這種基層組織權(quán)力的邊緣化與組織能力弱化現(xiàn)象主要表現(xiàn)為:第一,農(nóng)村“空心化”現(xiàn)象,即村里青壯年以及高學(xué)歷人才的外流,導(dǎo)致農(nóng)村基層黨組織人員年齡普遍偏大、受教育程度普遍偏低、后備干部缺乏,進而影響基層組織的血液換新、其陳舊的價值觀念和行為方式必然影響基層組織在社會政策的實施過程中進行與時俱進、開拓創(chuàng)新的組織方式與服務(wù)方式;第二,因前面所提到的基層政府在國家和社會之間獨享一定的自主權(quán),使“地方勢力構(gòu)成了一種‘隔離地帶’,將國家和鄉(xiāng)村中的村民隔開”[6]P230。

(二)社會政策制定自下而上的民主化過程中存在的問題

“社會政策實施不僅具有任務(wù)目標(biāo),也具有過程目標(biāo)。任務(wù)目標(biāo)是指社會政策所要解決的具體問題,所要達(dá)到的具體福利目標(biāo);過程目標(biāo)是指社會政策在執(zhí)行過程中要培養(yǎng)受助對象的自信心,提高自我效能感和增強解決問題的能力、技巧。鼓勵農(nóng)民參與提高社會政策執(zhí)行效果,是完成其任務(wù)目標(biāo)的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)”[8]P323。

我國當(dāng)前社會政策改革區(qū)別于前一階段的強調(diào)社會穩(wěn)定、效率優(yōu)先、兼顧公平,開始更加注重社會公平、以人為本、關(guān)注民生,更加傾向于對弱勢群體的關(guān)注、鼓勵社會福利多元化發(fā)展。綜上所述,不論是社會政策的總體發(fā)展趨勢的需要,還是政策執(zhí)行過程中對提高農(nóng)民受助對象自信心、自我效能以及社會參與程度的過程目標(biāo)需要,都與社會工作“助人自助”的價值觀、“給受助者增能”的科學(xué)方法、提高受助者的“社會參與程度”、為國家社會政策的出臺“收集民意”等一系列專業(yè)價值理念和專業(yè)服務(wù)不謀而合。

然而,當(dāng)前我國社會工作尚處于制度不規(guī)范、本土化理論體系不健全、專業(yè)社工人才流失階段。實際上,從事社會工作的主體人員是國家的行政人員,這一群體在實際提供服務(wù)時雖然有豐富的工作經(jīng)驗,但較缺少系統(tǒng)的社工專業(yè)的價值理念和科學(xué)服務(wù)方法技能,容易將案主的問題歸結(jié)為個人原因,很少能從社會政策、社會環(huán)境等較為全面的社會支持系統(tǒng)出發(fā)為案主增權(quán)。而許多受過專業(yè)訓(xùn)練的專業(yè)社工又因體制內(nèi)的各種條件限制,不能順利從事社會工作領(lǐng)域的工作,造成大量社會工作人才的流失轉(zhuǎn)改其他行業(yè)工作。而體制外的社會工作機構(gòu)又因資金來源不足難以留住人才,使許多專業(yè)社工在現(xiàn)實面前放棄了自己的專業(yè)。

社會工作制度的待完善和專業(yè)社會工作者的流失這一現(xiàn)狀導(dǎo)致我國社會政策在實施過程中的不規(guī)范和不專業(yè),在社會政策自上而下和自下而上的實施階段都缺乏互動的橋梁。而中間的基層組織又存在問題,未能達(dá)到社會政策實施過程應(yīng)有的“任務(wù)目標(biāo)”和“過程目標(biāo)”效果,從而制約了社會政策的實施和制定,影響國家社會保障的有效傳達(dá)以及民意的收集。

四、結(jié)語

從上述后鄉(xiāng)土?xí)r期農(nóng)村社會政策在農(nóng)村實施過程的問題分析中可以看出,后鄉(xiāng)土社會農(nóng)村的基本問題并不是單純的國家問題也非單純的農(nóng)民問題,更不是市場“這只看不見的手”的問題,所以只依靠任何一方單純的努力都是不夠的。

首先,在社會政策的制定層面,國家社會政策應(yīng)加大力度彌補城鄉(xiāng)二元社會時期帶來的城鄉(xiāng)人居環(huán)境和社會保障差距,讓農(nóng)村重新成為農(nóng)民老有所依、幼有所養(yǎng)、人人向往的綠色、生態(tài)創(chuàng)業(yè)家園;在提高社會政策實施的有效性方面,應(yīng)大力推動農(nóng)村社會工作在我國基層行政領(lǐng)域以及社會服務(wù)領(lǐng)域的發(fā)展,只有專業(yè)社會工作在我國農(nóng)村得到普及和應(yīng)用,農(nóng)民和國家政府之間互動、溝通的橋梁才能夠建立和完善起來;在提高農(nóng)民精神文明建設(shè)和鄉(xiāng)村治理能力方面,應(yīng)加大政策支持力度,為基層政府人才的引入和良好教育機構(gòu)的培育,創(chuàng)造必要的資金投入和政策支持。

其次,在社會政策的實施過程層面,應(yīng)讓新鮮的年輕血液注入基層組織,充分發(fā)揮農(nóng)村進城讀書學(xué)子的優(yōu)勢,提供政策支持,讓他們返鄉(xiāng)回鄉(xiāng)政府工作,這樣既可以照顧家中的老人和子女,又可以大力發(fā)展鄉(xiāng)村。同時,大力發(fā)展農(nóng)村社會工作服務(wù)機構(gòu),讓專業(yè)的理念和方法幫助村民解決家庭問題、社會保障問題、社會政策實施不到位等問題。相信在社會工作專業(yè)的服務(wù)價值理念和助人專業(yè)技巧的幫助下,農(nóng)村存在的問題都會得到良好的解決,這樣既可以改善國家政府在農(nóng)民心中的形象,也可以提高社會政策實施的有效性,真正使國家和社會之間形成良好互動和有效溝通。