鄧華暉 傅思明

摘? ? ? 要：實(shí)踐中，備案審查制度尚存在主體二元復(fù)合、啟動(dòng)機(jī)制乏力、備案審查權(quán)過(guò)于集中、責(zé)任追究機(jī)制缺位等問(wèn)題。按照新時(shí)代對(duì)備案審查制度提出的“有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾”新要求，應(yīng)構(gòu)建單一主體結(jié)構(gòu)機(jī)制，由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)備案審查全部的規(guī)范性文件;健全以“五大機(jī)關(guān)”為主，其他國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)組織、公民為重要補(bǔ)充的啟動(dòng)機(jī)制;確立層級(jí)化、系統(tǒng)化的備案審查機(jī)制，備案審查權(quán)適度下放;完善責(zé)任追究機(jī)制，通過(guò)立法明確相關(guān)主體責(zé)任并將責(zé)任落實(shí)到個(gè)人。

關(guān)? 鍵? 詞：備案審查制度;規(guī)范性文件;主體責(zé)任;層級(jí)化

中圖分類號(hào)：D624? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? 文章編號(hào)：1007-8207（2021）11-0019-08

收稿日期：2021-01-15

作者簡(jiǎn)介：鄧華暉，中共中央黨校憲法學(xué)與行政法學(xué)碩士，研究方向?yàn)閼椃?、憲法史、立法學(xué);傅思明，中共中央黨校教授，博士研究生導(dǎo)師，研究方向?yàn)閼椃▽W(xué)、憲法史、港澳基本法。

基金項(xiàng)目：本文系教育部國(guó)家重點(diǎn)研究基地“十三五”重大項(xiàng)目“中國(guó)特色依憲治國(guó)與法治政府建設(shè)研究”的階段性成果。

一、備案審查制度概述

備案審查是指立法主體把制定出來(lái)的規(guī)范性文件依照法定的程序在規(guī)定的期限內(nèi)向備案審查主體報(bào)送備案，由備案審查主體依照法定職權(quán)或者依申請(qǐng)審查備份在案的規(guī)范性文件并作相應(yīng)處理。

（一）規(guī)范性文件的界定

在我國(guó)，學(xué)術(shù)界對(duì)于規(guī)范性文件的定義尚未達(dá)成共識(shí)，主要存在廣義說(shuō)和狹義說(shuō)兩種觀點(diǎn)。前者認(rèn)為，規(guī)范性文件是指國(guó)家機(jī)關(guān)以及法律、法規(guī)授權(quán)的組織依法制定的對(duì)相對(duì)人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響、可以反復(fù)適用并具有普遍約束力的文件，包括行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例、國(guó)務(wù)院部門(mén)規(guī)章、地方政府規(guī)章以及其他由國(guó)家機(jī)關(guān)制定的決議、決定、命令和司法解釋等。[1]后者認(rèn)為，規(guī)范性文件（亦稱“行政規(guī)范性文件”）是指行政機(jī)關(guān)及被授權(quán)組織為實(shí)施法律和執(zhí)行政策，在法定權(quán)限內(nèi)指定的除行政法規(guī)和規(guī)章以外的決定、命令等普遍性行為規(guī)則的總稱，包括具有普遍約束力的決定、命令、指示和行政措施等。[2]即將行政法規(guī)和規(guī)章排除在外，僅指政府制定的決定、命令等普遍性行為規(guī)則，通俗地說(shuō)就是“紅頭文件”。實(shí)務(wù)界對(duì)于規(guī)范性文件的界定也未達(dá)成統(tǒng)一，如《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)督法》）第二十八條對(duì)規(guī)范性文件的理解采取的是廣義說(shuō)，而國(guó)務(wù)院印發(fā)的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》對(duì)規(guī)范性文件的認(rèn)定采取的則是狹義說(shuō)。因筆者欲從宏觀上探討規(guī)范性文件備案審查制度，從廣義上理解“規(guī)范性文件”會(huì)更全面、更完整，故以下行文中的“規(guī)范性文件”采廣義說(shuō)。

（二）備案與審查關(guān)系之辨

備案是指立法主體按照法定程序?qū)⒆陨碇贫ǖ囊?guī)范性文件在法定時(shí)間內(nèi)向特定機(jī)關(guān)進(jìn)行報(bào)送、登記、存檔，以備審查;審查是指?jìng)浒笇彶橹黧w對(duì)備份在案的規(guī)范性文件是否存在不合憲、不合法的情況進(jìn)行研究、審查并提出處理意見(jiàn)。[3]我國(guó)學(xué)界對(duì)于備案和審查之間的關(guān)系存在兩種觀點(diǎn)：前一種觀點(diǎn)主張備案就是備份在案，以備審查，“以備審查”是備案的主要目的。備案審查主體對(duì)報(bào)送備案的規(guī)范性文件不需要一一進(jìn)行審查，[4]是否需要對(duì)備份在案的規(guī)范性文件進(jìn)行審查由備案審查主體按照具體情況自由裁定。換言之，備案審查主體對(duì)于是否需要研究審查采取“不告不理原則”，僅當(dāng)相關(guān)人員或機(jī)關(guān)就某項(xiàng)規(guī)范性文件不合憲或不合法而提出申請(qǐng)時(shí)才啟動(dòng)相關(guān)程序?qū)Ρ簧暾?qǐng)的規(guī)范性文件進(jìn)行研究審查。持該觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，備案與審查是兩種不同性質(zhì)與內(nèi)涵的行為，備案屬于知情權(quán)的范疇，審查則是建立在知情權(quán)基礎(chǔ)之上的審議權(quán)，二者是立法監(jiān)督的兩個(gè)環(huán)節(jié)，是兩種制度。前者是后者的前提條件，但后者并不一定就是前者的必然延伸。[5]簡(jiǎn)言之，該觀點(diǎn)將備案和審查視為立法監(jiān)督的兩個(gè)獨(dú)立環(huán)節(jié)，備案并不意味著必然的審查。后一種觀點(diǎn)主張備案就要審查。即對(duì)于備份在案的規(guī)范性文件，備案審查主體必須全部進(jìn)行審查，且要在限定的時(shí)間內(nèi)向報(bào)備主體提出審查意見(jiàn)，若在限定時(shí)間內(nèi)不向報(bào)備主體反饋審查意見(jiàn)的，則將報(bào)備的規(guī)范性文件視為符合憲法、法律的規(guī)定。[6]持該觀點(diǎn)的學(xué)者把備案和審查視為一個(gè)整體，認(rèn)為備案是審查的基礎(chǔ)和前提條件，審查是備案的必然延伸和結(jié)果。

筆者贊同第二種觀點(diǎn)：其一，備案審查的自身價(jià)值在于維護(hù)規(guī)范性文件的統(tǒng)一性、權(quán)威性，若備案僅僅是為了讓規(guī)范性文件備之可查而無(wú)強(qiáng)制審查的要求，極易使備案審查制度流于形式。其二，備案審查屬于立法監(jiān)督制度，且為事后監(jiān)督，這與規(guī)范性文件一經(jīng)通過(guò)和公布即生效并不沖突。具言之，立法主體制定的規(guī)范性文件在通過(guò)、公布后即刻生效，但該規(guī)范性文件是否合憲合法尚未確定。在規(guī)范性文件通過(guò)、公布、報(bào)備并由備案審查主體審查后進(jìn)行糾正的整個(gè)過(guò)程中，規(guī)范性文件一直處于生效狀態(tài)，即便因不合憲或不合法而需要糾正，在糾正前也不妨礙其效力。至于“如果強(qiáng)制要求備案審查主體研究、審查并提出審查意見(jiàn)，不提出則認(rèn)定報(bào)備的規(guī)范性文件符合憲法與法律”[7]的情況，實(shí)質(zhì)上是對(duì)報(bào)備的規(guī)范性文件合憲、合法的認(rèn)定和確認(rèn)，并非該規(guī)范性文件生效的條件，因此不能說(shuō)備案是立法程序的繼續(xù)。實(shí)際上，備案審查的作用在于對(duì)規(guī)范性文件的合憲性、合法性進(jìn)行監(jiān)督，相當(dāng)于將備份在案的規(guī)范性文件“過(guò)濾”了一遍，把不合憲、不合法的內(nèi)容“過(guò)濾”出來(lái)并及時(shí)進(jìn)行糾正。從這一意義上說(shuō)，備案審查不僅是立法監(jiān)督制度，更是一種糾錯(cuò)程序。其三，主動(dòng)行使審查權(quán)是備案審查主體的職責(zé)。立法監(jiān)督的目的是審查規(guī)范性文件的合憲性、合法性，若有被認(rèn)為與憲法、法律相抵觸的，享有立法監(jiān)督權(quán)的機(jī)關(guān)可以依法不予批準(zhǔn)、予以撤銷、宣告無(wú)效，從而使該規(guī)范性文件不產(chǎn)生法律效力。[8]撤銷權(quán)是備案審查主體的職責(zé)，是審查權(quán)的延伸，審查權(quán)服務(wù)于撤銷權(quán)?？梢?jiàn)，備案和審查皆屬于立法監(jiān)督制度且是一個(gè)有機(jī)統(tǒng)一整體，若只有備案而沒(méi)有或者選擇性地審查規(guī)范性文件的合憲性、合法性，那么備案不能稱之為完整意義上的立法監(jiān)督;若沒(méi)有備案，審查也將無(wú)從談起。

（三）備案審查制度的價(jià)值

其一，全面依法治國(guó)的基本要求是“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”。對(duì)備案的規(guī)范性文件進(jìn)行審查，發(fā)現(xiàn)并糾正其中不合憲、不合法的內(nèi)容，有助于“科學(xué)立法”，保證立法的統(tǒng)一性、一致性。其二，要把憲法實(shí)施提高到新的水平，需要一系列的機(jī)制、制度設(shè)計(jì)作為支撐。備案審查通過(guò)對(duì)已制定的規(guī)范性文件的合憲性、合法性進(jìn)行審查，撤銷或改變其中不合憲、不合法的內(nèi)容，有助于憲法的貫徹落實(shí)。其三，黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)“推進(jìn)合憲性審查工作”，盡管合憲性審查工作中不必然涉及備案和審查，但通過(guò)對(duì)規(guī)范性文件的備案審查撤銷或改正其中與憲法相抵觸的內(nèi)容，能夠?yàn)橥七M(jìn)合憲性審查工作提供便利。有學(xué)者認(rèn)為，在對(duì)某個(gè)規(guī)范性文件進(jìn)行合憲性審查時(shí)，應(yīng)當(dāng)適用“合法性審查優(yōu)先原則”，在合法性審查無(wú)法解決問(wèn)題時(shí)才適用合憲性審查，即將規(guī)范性文件的合法性審查作為合憲性審查的一項(xiàng)前置的“過(guò)濾”機(jī)制。[9]

二、備案審查制度的發(fā)展困境

《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)關(guān)于2018年備案審查工作情況的報(bào)告》（以下簡(jiǎn)稱《2018年備案審查工作報(bào)告》）提出要“按照黨中央提出的‘有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾的要求，積極開(kāi)展備案審查工作，加大監(jiān)督糾正力度，加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，為全國(guó)人大常委會(huì)依法履行備案審查職責(zé)提供服務(wù)保障”。目前來(lái)看，備案審查工作雖取得了一定的進(jìn)展，但在機(jī)制上仍存在一些問(wèn)題。

（一）主體二元復(fù)合

依據(jù)《中華人民共和國(guó)立法法》（以下簡(jiǎn)稱《立法法》）第九十八條和第一百零四條的規(guī)定，備案審查主體包括國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)兩類。國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)為全國(guó)人大常委會(huì)及地方人大常委會(huì)，全國(guó)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)備案審查司法解釋，行政法規(guī)，省、自治區(qū)、直轄市的人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)，設(shè)區(qū)的市、自治州的人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)，自治州、自治縣的人大制定的自治條例和單行條例;地方人大常委會(huì)負(fù)責(zé)備案審查本級(jí)地方政府規(guī)章，設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府制定的規(guī)章應(yīng)當(dāng)同時(shí)報(bào)省、自治區(qū)的人大常委會(huì)備案審查。行政機(jī)關(guān)為國(guó)務(wù)院及省、自治區(qū)人民政府。國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)備案審查省、自治區(qū)、直轄市的人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)，設(shè)區(qū)的市、自治州的人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)，自治州、自治縣的人大制定的自治條例和單行條例，部門(mén)規(guī)章和地方政府規(guī)章;省、自治區(qū)人民政府負(fù)責(zé)備案審查設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府制定的規(guī)章。從中可以發(fā)現(xiàn)，國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的備案審查范圍基本上是復(fù)合的，這使得實(shí)際工作中出現(xiàn)了一些問(wèn)題。

一方面，依據(jù)《立法法》第九十七條規(guī)定，全國(guó)人大有權(quán)改變或者撤銷其常委會(huì)制定的不適當(dāng)?shù)姆?，有?quán)撤銷全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)的違背憲法的自治條例和單行條例;全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)撤銷同憲法和法律相抵觸的行政法規(guī)，有權(quán)撤銷同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)，有權(quán)撤銷省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會(huì)批準(zhǔn)的違背憲法的自治條例和單行條例;國(guó)務(wù)院有權(quán)改變或者撤銷不適當(dāng)?shù)牟块T(mén)規(guī)章和地方政府規(guī)章;省、自治區(qū)、直轄市的人大有權(quán)改變或者撤銷其常委會(huì)制定的和批準(zhǔn)的不適當(dāng)?shù)牡胤叫苑ㄒ?guī);地方人大常委會(huì)有權(quán)撤銷本級(jí)人民政府制定的不適當(dāng)?shù)囊?guī)章;省、自治區(qū)人民政府有權(quán)改變或者撤銷下一級(jí)人民政府制定的不適當(dāng)?shù)囊?guī)章;授權(quán)機(jī)關(guān)有權(quán)撤銷被授權(quán)機(jī)關(guān)制定的超越授權(quán)范圍或者違背授權(quán)目的的法規(guī)，必要時(shí)可以撤銷授權(quán)。但若國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)對(duì)同一規(guī)范性文件的合憲性、合法性審查出現(xiàn)不同意見(jiàn)時(shí)該如何裁決，目前尚不清晰。

另一方面，按照全國(guó)人大常委會(huì)發(fā)布的《行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)備案審查工作程序》（以下簡(jiǎn)稱《備案審查工作程序》）的規(guī)定，國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)，省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)，自治州和自治縣制定的自治條例和單行條例，經(jīng)濟(jì)特區(qū)根據(jù)授權(quán)制定的法規(guī)，應(yīng)當(dāng)在公布后的30日內(nèi)報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案。報(bào)送備案的法規(guī)由全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳秘書(shū)局負(fù)責(zé)接收、登記、存檔。全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳秘書(shū)局按照全國(guó)人大各專門(mén)委員會(huì)的職責(zé)分工，將報(bào)送備案的法規(guī)分送有關(guān)的專門(mén)委員會(huì)。每年1月底前，各報(bào)送機(jī)關(guān)應(yīng)將其上一年度制定的法規(guī)的目錄報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳備查。國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“五大機(jī)關(guān)”）認(rèn)為法規(guī)同憲法或者法律相抵觸而向全國(guó)人大常委會(huì)書(shū)面提出審查要求的，由全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳報(bào)秘書(shū)長(zhǎng)批轉(zhuǎn)有關(guān)的專門(mén)委員會(huì)對(duì)法規(guī)進(jìn)行審查?！拔宕髾C(jī)關(guān)”之外的國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)組織以及公民認(rèn)為法規(guī)同憲法或者法律相抵觸而向全國(guó)人大常委會(huì)書(shū)面提出審查建議的，由常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)先行組織有關(guān)人員進(jìn)行研究。需要審查的由全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳報(bào)秘書(shū)長(zhǎng)批準(zhǔn)后，送有關(guān)的專門(mén)委員會(huì)對(duì)法規(guī)進(jìn)行審查。被審查的法規(guī)的內(nèi)容涉及兩個(gè)或者兩個(gè)以上專門(mén)委員會(huì)的應(yīng)同時(shí)分送有關(guān)的專門(mén)委員會(huì)進(jìn)行審查。專門(mén)委員會(huì)及常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)收到涉及法規(guī)審查建議的信函后應(yīng)及時(shí)轉(zhuǎn)交常委會(huì)辦公廳秘書(shū)局辦理。專門(mén)委員會(huì)一般應(yīng)在收到秘書(shū)長(zhǎng)批轉(zhuǎn)的審查要求或者審查建議的3個(gè)月內(nèi)提出書(shū)面審查意見(jiàn)。經(jīng)專門(mén)委員會(huì)會(huì)議審查，認(rèn)為法規(guī)同憲法或者法律不抵觸的，專門(mén)委員會(huì)應(yīng)書(shū)面告知全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳;認(rèn)為法規(guī)同憲法或者法律相抵觸的，專門(mén)委員會(huì)應(yīng)向制定機(jī)關(guān)提出書(shū)面審查意見(jiàn)。由兩個(gè)或者兩個(gè)以上專門(mén)委員會(huì)共同進(jìn)行審查的，有關(guān)的專門(mén)委員會(huì)經(jīng)交換意見(jiàn)，認(rèn)為法規(guī)同憲法或者法律不相抵觸的可以共同或者分別書(shū)面告知全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳;認(rèn)為法規(guī)同憲法或者法律相抵觸的應(yīng)共同向制定機(jī)關(guān)提出書(shū)面審查意見(jiàn)。有關(guān)的專門(mén)委員會(huì)認(rèn)為有必要和法律委員會(huì)召開(kāi)聯(lián)合審查會(huì)議的，由全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳報(bào)經(jīng)秘書(shū)長(zhǎng)同意后由法律委員會(huì)和有關(guān)的專門(mén)委員會(huì)召開(kāi)聯(lián)合審查會(huì)議，要求制定機(jī)關(guān)到會(huì)說(shuō)明情況，再向制定機(jī)關(guān)提出書(shū)面審查意見(jiàn)。專門(mén)委員會(huì)向制定機(jī)關(guān)提出的書(shū)面審查意見(jiàn)應(yīng)抄送常委會(huì)辦公廳。制定機(jī)關(guān)研究提出的是否修改的意見(jiàn)在向?qū)ｉT(mén)委員會(huì)反饋后，由接收反饋意見(jiàn)的專門(mén)委員會(huì)將原件一式三份送常委會(huì)辦公廳。法律委員會(huì)和有關(guān)的專門(mén)委員會(huì)審查認(rèn)為法規(guī)同憲法或者法律相抵觸而制定機(jī)關(guān)不予修改的可以向委員長(zhǎng)會(huì)議提出書(shū)面審查意見(jiàn)和予以撤銷的議案，由委員長(zhǎng)會(huì)議決定是否提請(qǐng)常委會(huì)會(huì)議審議決定。法規(guī)審查工作結(jié)束后，全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳負(fù)責(zé)將審查結(jié)果書(shū)面告知提出審查要求和審查建議的單位或個(gè)人。這只是全國(guó)人大常委會(huì)的流程，在二元主體結(jié)構(gòu)下運(yùn)作起來(lái)更為復(fù)雜，這也導(dǎo)致備案審查的周期過(guò)長(zhǎng)。

（二）啟動(dòng)機(jī)制乏力

目前啟動(dòng)備案審查有兩種方式，即主動(dòng)審查和被動(dòng)審查。主動(dòng)審查是指由全國(guó)人大常委會(huì)的特定機(jī)構(gòu)主動(dòng)審查報(bào)備主體報(bào)備的規(guī)范性文件。由于其并非必然審查，只有當(dāng)全國(guó)人大常委會(huì)認(rèn)為必要時(shí)才會(huì)對(duì)備案的規(guī)范性文件進(jìn)行主動(dòng)審查，因此可能會(huì)導(dǎo)致特定機(jī)構(gòu)怠于履行職責(zé)，且不符合“有備必審”的新要求。被動(dòng)審查是指?jìng)浒笇彶橹黧w依申請(qǐng)審查報(bào)備主體報(bào)備的規(guī)范性文件。依據(jù)《備案審查工作程序》的規(guī)定，“五大機(jī)關(guān)”及其他國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)組織、公民可就不合憲、不合法的規(guī)范性文件向全國(guó)人大常委會(huì)提請(qǐng)研究審查。對(duì)于“五大機(jī)關(guān)”提出的審查要求，全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳報(bào)秘書(shū)長(zhǎng)批轉(zhuǎn)有關(guān)的專門(mén)委員會(huì)對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行審查;對(duì)于其他國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織、公民提出的審查要求，由全國(guó)人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)先行組織有關(guān)人員進(jìn)行研究，需要審查的由常委會(huì)辦公廳報(bào)秘書(shū)長(zhǎng)批準(zhǔn)后送有關(guān)的專門(mén)委員會(huì)對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行審查。從處理方式上的細(xì)微差異可以看出，“五大機(jī)關(guān)”是啟動(dòng)備案審查的主要力量，而其他國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)組織、公民是啟動(dòng)備案審查作出重要補(bǔ)充。但現(xiàn)實(shí)中截然相反，其他國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)組織、公民“依申請(qǐng)審查”十分活躍 ，“五大機(jī)關(guān)”卻從未對(duì)規(guī)范性文件提起過(guò)審查要求，導(dǎo)致《立法法》由“五大機(jī)關(guān)”提請(qǐng)審查要求的規(guī)定成為“僵尸”條款，[10]進(jìn)而使備案審查處于“必然”審查啟動(dòng)主體不作為、積極作為的啟動(dòng)主體不能要求強(qiáng)制審查的尷尬境地。究其原因，“五大機(jī)關(guān)”既是立法主體又是審查啟動(dòng)主體的身份必然會(huì)導(dǎo)致其在提請(qǐng)審查要求時(shí)產(chǎn)生“主體不適”或“主體錯(cuò)位”問(wèn)題。[11]一方面，“五大機(jī)關(guān)”通常不會(huì)對(duì)自身制定的規(guī)范性文件提出審查要求，一旦發(fā)現(xiàn)其中有不合憲、不合法之處只需自行修改即可;另一方面，為避免產(chǎn)生“沖突”，“五大機(jī)關(guān)”中的任何一個(gè)也不會(huì)就其他四大機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件提請(qǐng)審查要求。

（三）備案審查權(quán)過(guò)于集中

目前，規(guī)范性文件中有相當(dāng)一部分由全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)備案審查。然而，全國(guó)人大常委會(huì)的主要職能是行使立法權(quán)，繁重的立法工作已然使其投入大量的人力物力，而國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)行使最高行政權(quán)，其行政事務(wù)更為繁雜，這使得二者在面對(duì)備案審查工作時(shí)有些“捉襟見(jiàn)肘”，很難保質(zhì)保量地完成“有備必審”的任務(wù)。相形之下，按照《立法法》的規(guī)定，地方人大常委會(huì)僅負(fù)責(zé)備案審查同級(jí)人民政府和本轄區(qū)內(nèi)設(shè)區(qū)市級(jí)別的人民政府制定的規(guī)章，省、自治區(qū)人民政府僅負(fù)責(zé)備案審查設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府制定的規(guī)章，無(wú)法承擔(dān)更多的備案審查工作。由于備案審查權(quán)過(guò)于集中，導(dǎo)致全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院超負(fù)荷工作，一定程度上影響了備案審查工作的效能。

（四）責(zé)任追究機(jī)制缺位

權(quán)力和監(jiān)督是雙生體，存在權(quán)力的地方就應(yīng)當(dāng)存在監(jiān)督，而監(jiān)督有賴于通過(guò)責(zé)任追究實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的控制。備案審查作為一種監(jiān)督制度，其責(zé)任追究機(jī)制尚不完備。一是對(duì)報(bào)備主體追責(zé)的規(guī)定不細(xì)。除規(guī)定“對(duì)于不報(bào)送規(guī)章備案或者不按時(shí)報(bào)送規(guī)章備案的，由國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)通知制定機(jī)關(guān)，限期報(bào)送;逾期仍不報(bào)送的，給予通報(bào)，并責(zé)令限期改正”外，《立法法》《監(jiān)督法》《備案審查工作程序》只是規(guī)定行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章應(yīng)當(dāng)自公布之日起30日內(nèi)報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院備案，在逾期報(bào)送責(zé)任追究上均未作進(jìn)一步的明確。對(duì)于制定不合憲、不合法規(guī)范性文件的責(zé)任主體該如何追責(zé)，以上三部法律法規(guī)及規(guī)范性文件也未作規(guī)定。實(shí)際工作中，因追責(zé)問(wèn)責(zé)不嚴(yán)，報(bào)備主體怠于履行報(bào)備職責(zé)或隨意制定規(guī)范性文件的現(xiàn)象偶有發(fā)生。二是對(duì)報(bào)備主體追責(zé)的強(qiáng)制力不足?！斗ㄒ?guī)規(guī)章備案條例》雖規(guī)定對(duì)不報(bào)備或逾期報(bào)備的報(bào)備主體給予通報(bào)并責(zé)令整改，但“通報(bào)”“責(zé)令整改”僅是針對(duì)政府系統(tǒng)的報(bào)備主體。因其法律效力層級(jí)偏低，無(wú)法覆蓋到全部的報(bào)備主體，實(shí)際工作中可操作性不強(qiáng)且震攝力不足。加之負(fù)責(zé)追責(zé)問(wèn)責(zé)的國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)在行政級(jí)別上與很多報(bào)備主體相同，在與其交涉時(shí)并無(wú)級(jí)別優(yōu)勢(shì)，導(dǎo)致追責(zé)力度不足。“不報(bào)備也不能被追責(zé)”，這極易導(dǎo)致報(bào)備主體怠于履行報(bào)備職責(zé)。三是對(duì)審查主體追責(zé)的規(guī)定缺失。由于相關(guān)法律法規(guī)及規(guī)范性文件未對(duì)備案審查主體的責(zé)任加以規(guī)定，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)了備案審查主體因自身失誤沒(méi)有接收應(yīng)當(dāng)備案的規(guī)范性文件或?qū)彶榈囊?guī)范性文件作出錯(cuò)誤判斷、不積極主動(dòng)履行主動(dòng)審查職責(zé)等情況。久而久之，這些問(wèn)題可能會(huì)逐漸放大，從而給備案審查主體帶來(lái)負(fù)面影響。

三、備案審查制度之完善

（一）構(gòu)建單一主體結(jié)構(gòu)備案審查機(jī)制

基于備案審查二元主體結(jié)構(gòu)下產(chǎn)生的審查結(jié)果沖突、備案周期過(guò)長(zhǎng)等問(wèn)題，有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)改變當(dāng)前地方性法規(guī)須向國(guó)務(wù)院備案的做法，明確全國(guó)人大常委會(huì)系地方性法規(guī)審查主體以及國(guó)務(wù)院系政府規(guī)章審查主體的分工。[12]即國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)系統(tǒng)主體制定的規(guī)范性文件由全國(guó)人大常委會(huì)及地方人大常委會(huì)負(fù)責(zé)進(jìn)行備案審查，行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)主體制定的規(guī)范性文件由國(guó)務(wù)院及地方政府負(fù)責(zé)進(jìn)行備案審查。筆者認(rèn)為，該觀點(diǎn)是解決當(dāng)前存在問(wèn)題的可行選擇，在此基礎(chǔ)上可更進(jìn)一步，構(gòu)建單一主體結(jié)構(gòu)備案審查機(jī)制，即由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)備案審查全部的規(guī)范性文件，從根本上解決備案審查二元主體結(jié)構(gòu)所帶來(lái)的一系列問(wèn)題。一是由全國(guó)人大常委會(huì)及地方人大常委會(huì)設(shè)置一個(gè)專門(mén)的備案審查機(jī)構(gòu)，備案審查機(jī)構(gòu)下設(shè)兩個(gè)部門(mén)分別負(fù)責(zé)處理國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)系統(tǒng)和行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)的規(guī)范性文件。二是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行“平級(jí)備案審查”，自全國(guó)人大常委會(huì)以下每個(gè)層級(jí)的人大常委會(huì)負(fù)責(zé)備案審查同級(jí)政府制定的規(guī)范性文件。其中，全國(guó)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)司法解釋進(jìn)行備案審查。三是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部實(shí)行“層級(jí)備案審查”，即上級(jí)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)下一級(jí)人大及其常委會(huì)制定的規(guī)范性文件的備案審查。從理論上看，構(gòu)建單一主體結(jié)構(gòu)備案審查機(jī)制符合我國(guó)單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式的特點(diǎn)和要求，符合憲法規(guī)定和人大制度，對(duì)進(jìn)一步落實(shí)人大監(jiān)督權(quán)和撤銷權(quán)、保障人大監(jiān)督職能的充分發(fā)揮極具意義;從實(shí)踐上說(shuō)，構(gòu)建單一主體結(jié)構(gòu)備案審查機(jī)制需要對(duì)現(xiàn)行《立法法》《監(jiān)督法》《備案審查工作程序》《法規(guī)規(guī)章備案條例》等法律法規(guī)及規(guī)范性文件的相關(guān)法條進(jìn)行修改，這是一項(xiàng)艱難、繁雜的工作，但并非不可完成。

（二）健全備案審查啟動(dòng)機(jī)制

在備案審查單一主體結(jié)構(gòu)下，全國(guó)人大常委會(huì)是中央層級(jí)的備案審查主體，地方人大常委會(huì)是地方層級(jí)的備案審查主體。備案審查啟動(dòng)機(jī)制亦應(yīng)與單一主體結(jié)構(gòu)備案審查機(jī)制相銜接。在中央層面，仍然實(shí)行以“五大機(jī)關(guān)”為主，其他國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)組織、公民啟動(dòng)審查為輔的審查啟動(dòng)模式，同時(shí)采取交叉提請(qǐng)并將《立法法》規(guī)定的提請(qǐng)權(quán)內(nèi)化為機(jī)關(guān)內(nèi)部的工作職責(zé)的方式，[13]避免“五大機(jī)關(guān)”履行啟動(dòng)職責(zé)過(guò)于懈怠。交叉提請(qǐng)是指“五大機(jī)關(guān)”中的任何一個(gè)對(duì)其他四大機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件提請(qǐng)審查，如國(guó)務(wù)院對(duì)最高人民法院的司法解釋提請(qǐng)審查等。將《立法法》規(guī)定的提請(qǐng)權(quán)內(nèi)化為其自身的工作職責(zé)，“五大機(jī)關(guān)”中的任何一個(gè)皆可“名正言順”地對(duì)其他四大機(jī)關(guān)制定的不合憲、不合法的規(guī)范性文件提請(qǐng)審查。這樣，既可以解決“五大機(jī)關(guān)”之間的“沖突”，也能避免“五大機(jī)關(guān)”自身陷入“自我否定”的困局，還可以促使“五大機(jī)關(guān)”積極履行啟動(dòng)審查的職能。在地方層面，筆者建議由地方人民檢察院作為啟動(dòng)主體向同級(jí)地方人大常委會(huì)申請(qǐng)啟動(dòng)審查。人民檢察院被憲法定位為國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。既然人民檢察院的首要職能是進(jìn)行法律監(jiān)督，而備案審查制度本質(zhì)上也屬于立法監(jiān)督制度，那么人民檢察院理應(yīng)成為備案審查啟動(dòng)的主力軍。況且，人民檢察院作為司法機(jī)關(guān)，其內(nèi)部工作人員具備較高的法律業(yè)務(wù)水平，能夠很好地完成啟動(dòng)備案審查的職責(zé)。加之人民檢察院對(duì)于啟動(dòng)審查也具有較高的積極性和主觀能動(dòng)性，最高人民檢察院在2019年的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革中明確將《立法法》第四十六條、第九十九條第一款的內(nèi)容新增為工作職責(zé)，[14]以其作為地方層級(jí)的備案審查啟動(dòng)主體是最佳選擇。

（三）備案審查權(quán)適度下放

為真正做到“有備必審”，應(yīng)在單一主體結(jié)構(gòu)備案審查機(jī)制的基礎(chǔ)上適當(dāng)將備案審查權(quán)下放。在中央層面，全國(guó)人大常委會(huì)僅負(fù)責(zé)對(duì)“五大機(jī)關(guān)”制定的規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查，其余規(guī)范性文件按不同層級(jí)分配給地方人大常委會(huì)，如原屬全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院備案審查的設(shè)區(qū)市級(jí)別的規(guī)范性文件由省一級(jí)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)備案審查，以此形成一個(gè)單一結(jié)構(gòu)化、層級(jí)化的備案審查制度。備案審查權(quán)適度下放，既能讓全國(guó)人大常委會(huì)從繁重工作當(dāng)中解放出來(lái)，更好地履行立法職責(zé)，亦有助于地方人大常委會(huì)更加熟悉自身轄區(qū)范圍內(nèi)相應(yīng)的立法事務(wù)，更透徹地掌握、理解本級(jí)政府及下一級(jí)人大及其常委會(huì)制定的規(guī)范性文件并有針對(duì)性地進(jìn)行研究、審查與糾錯(cuò)，從而提高備案審查的質(zhì)效。

（四）完善備案審查責(zé)任追究機(jī)制

無(wú)論何種權(quán)力，一旦脫離了監(jiān)督都會(huì)有被濫用的危險(xiǎn)。備案審查制度能夠很好地監(jiān)督和規(guī)范相關(guān)立法活動(dòng)，但若僅停留在監(jiān)督而沒(méi)有追責(zé)問(wèn)責(zé)，備案審查制度也無(wú)法充分發(fā)揮其功能。按照“有錯(cuò)必糾”的新要求，必須要完善備案審查責(zé)任追究機(jī)制。一是健全備案審查責(zé)任追究相關(guān)立法，將備案審查主體納入到追責(zé)范圍當(dāng)中，確保備案審查責(zé)任追究全覆蓋。二是明確相關(guān)主體的法律責(zé)任，通過(guò)修改《立法法》《監(jiān)督法》等相關(guān)法律法規(guī)，對(duì)備案審查不同主體的法律責(zé)任作出細(xì)致規(guī)定，明確責(zé)任歸屬。三是根據(jù)備案審查相關(guān)主體違法程度的不同進(jìn)行追責(zé)。就報(bào)備主體而言，對(duì)不進(jìn)行報(bào)備的，應(yīng)責(zé)令其在限定時(shí)間內(nèi)報(bào)送備案;若在限定時(shí)間內(nèi)仍不報(bào)備，對(duì)其主要負(fù)責(zé)人處以內(nèi)部行政處分;對(duì)多次逾期報(bào)備的，對(duì)其主要負(fù)責(zé)人給予較重的內(nèi)部行政處分。審查發(fā)現(xiàn)報(bào)備主體制定出不合憲、不合法規(guī)范性文件時(shí)，若只是其中部分內(nèi)容不合憲、不合法，責(zé)令其改正或者廢除不合憲、不合法的內(nèi)容，同時(shí)對(duì)其主要負(fù)責(zé)人給較輕的內(nèi)部行政處分;若其拒不改正或不及時(shí)廢除不合憲、不合法的內(nèi)容，應(yīng)由備案審查主體宣布這些內(nèi)容無(wú)效并對(duì)其主要負(fù)責(zé)人給予較重的內(nèi)部行政處分。若整個(gè)規(guī)范性文件皆不合憲、不合法，應(yīng)責(zé)令其廢除該規(guī)范性文件，同時(shí)對(duì)其主要負(fù)責(zé)人給予較重的內(nèi)部行政處分;若不合憲、不合法的規(guī)范性文件已對(duì)社會(huì)和公眾利益造成損害，應(yīng)作出相應(yīng)賠償并對(duì)主要負(fù)責(zé)人給予更嚴(yán)厲的內(nèi)部行政處分。就備案審查主體而言，其作為“審判者”，若不對(duì)其追責(zé)就無(wú)法督促其積極主動(dòng)地行使備案審查權(quán)，但追責(zé)過(guò)于嚴(yán)厲又會(huì)使其不敢甚至消極行使備案審查權(quán)，故對(duì)其追責(zé)應(yīng)適度。備案審查主體因判斷錯(cuò)誤未接收應(yīng)當(dāng)備案的規(guī)范性文件可不對(duì)其進(jìn)行處罰，但若多次不接收則可認(rèn)定其怠于履行備案審查權(quán)，對(duì)備案審查主體主要負(fù)責(zé)人應(yīng)給予較輕的內(nèi)部行政處分。備案審查主體怠于履行備案審查權(quán)，應(yīng)對(duì)其主要負(fù)責(zé)人給予較輕的內(nèi)部行政處分。備案審查主體提出錯(cuò)誤的審查意見(jiàn)馬上自行作出改正的可不對(duì)其進(jìn)行處罰;若明知是錯(cuò)誤的審查意見(jiàn)仍拒不改正的，應(yīng)對(duì)其主要負(fù)責(zé)人給予較輕的內(nèi)部行政處分;若明知是錯(cuò)誤的審查意見(jiàn)仍拒不改正并對(duì)社會(huì)和公眾造成損害的，應(yīng)責(zé)令備案審查主體和報(bào)備主體共同作出相應(yīng)的賠償并對(duì)備案審查主體主要負(fù)責(zé)人給予較重的內(nèi)部行政處分。

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（責(zé)任編輯：劉? 丹）

On the Filing and Review System of Normative Documents

Deng Huahui，F(xiàn)u Siming

Abstract：In practice，there are still some defects in the mechanism of the filing review system，such as the dual composition of the main body，the weak starting mechanism，the excessive concentration of the filing review power，and the absence of the accountability mechanism.According to the new requirements of the filing and review system of“everything is necessary，everything must be reviewed，and mistakes must be corrected”，a single main structure mechanism should be established，and the state authority should be responsible for filing and reviewing all normative documents;Improve the start-up mechanism dominated by the“five major organs”and supplemented by other state organs，social organizations， enterprises and institutions and citizens;Establish a hierarchical and systematic filing and review mechanism，and appropriately delegate the filing and review power;Improve the accountability mechanism，clarify the responsibilities of relevant subjects through legislation and implement the responsibilities to individuals.

Key words：filing review system;normative documents;subject responsibility;stratification