范進(jìn)學(xué)

內(nèi)容摘要：中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)法律變動(dòng)調(diào)整是以全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)方式實(shí)施的。假若授權(quán)合法，那么，“暫時(shí)停止實(shí)施”法律在國(guó)家特定區(qū)域的效力無疑屬于法律的修改，而作為全國(guó)人大常設(shè)機(jī)關(guān)的全國(guó)人大常委會(huì)是有權(quán)以“決定”的方式暫時(shí)停止實(shí)施全國(guó)人大制定的基本法律在某一特定區(qū)域內(nèi)效力的。然而，這種授權(quán)模式值得商榷：《立法法》第8條規(guī)定的10種情形都是在國(guó)家立法機(jī)關(guān)未制定為法律的條件下的授權(quán)。然而，關(guān)于外商投資的情況我國(guó)是由法律規(guī)制的，這就是外資企業(yè)法、中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法與中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法。這與《立法法》規(guī)定的全國(guó)人大常委會(huì)可以授權(quán)的情形是不一致的，法無授權(quán)不得逾越。在這種情形下，全國(guó)人大常委會(huì)是無權(quán)授權(quán)的。當(dāng)《外資企業(yè)法》、《中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》與《中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》中有關(guān)外商投資成立、分立或期限延續(xù)等行政審批的規(guī)定與改革開放的現(xiàn)實(shí)發(fā)生沖突而無法正確適用法律時(shí)，國(guó)務(wù)院或上海市人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)依照《立法法》第四節(jié)關(guān)于法律解釋的規(guī)定向全國(guó)人大常委會(huì)提出法律解釋的要求，然后依照法律解釋的法定程序，由全國(guó)人大常委會(huì)作出如何適用法律的解釋案。這應(yīng)當(dāng)是法制變革的最優(yōu)選擇。

關(guān)鍵詞：全國(guó)人大常委會(huì) 上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū) 憲法授權(quán) 憲法解釋 法律解釋

2013年3月27日至29日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在江蘇、上海調(diào)研期間稱，鼓勵(lì)支持上海積極探索，在現(xiàn)有綜合保稅區(qū)基礎(chǔ)上，研究如何試點(diǎn)先行，在28平方公里內(nèi)，建立一個(gè)自由貿(mào)易區(qū)試驗(yàn)區(qū)，進(jìn)一步擴(kuò)大開放，推動(dòng)完善開放型經(jīng)濟(jì)體制機(jī)制。于是，商務(wù)部、上海市人民政府會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門擬定了《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》（草案），上報(bào)國(guó)務(wù)院審批。7月3日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論并原則通過了該方案草案。2013年8月16日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議正式批準(zhǔn)設(shè)立中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，擬提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)等國(guó)務(wù)院決定的試驗(yàn)區(qū)域內(nèi)暫停實(shí)施外資、中外合資、中外合作企業(yè)設(shè)立及變更審批等有關(guān)法律規(guī)定的決定》（草案）。2013年8月30日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第四次會(huì)議通過了《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定》，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第四次會(huì)議決定：授權(quán)國(guó)務(wù)院在上海外高橋保稅區(qū)、外高橋保稅物流園區(qū)、洋山保稅港區(qū)和上海浦東機(jī)場(chǎng)綜合保稅區(qū)基礎(chǔ)上設(shè)立的中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)內(nèi)，對(duì)國(guó)家規(guī)定實(shí)施準(zhǔn)入特別管理措施之外的外商投資，暫時(shí)調(diào)整《中華人民共和國(guó)外資企業(yè)法》、《中華人民共和國(guó)中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》和《中華人民共和國(guó)中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》規(guī)定的有關(guān)行政審批，即暫時(shí)停止實(shí)施該項(xiàng)行政審批，改為備案管理。上述行政審批的調(diào)整在三年內(nèi)試行，對(duì)實(shí)踐證明可行的，應(yīng)當(dāng)修改完善有關(guān)法律；對(duì)實(shí)踐證明不宜調(diào)整的，恢復(fù)施行有關(guān)法律規(guī)定。2013年9月18日，國(guó)務(wù)院印發(fā)了關(guān)于批準(zhǔn)《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》的通知，通知指出：根據(jù)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定》，相應(yīng)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院文件的部分規(guī)定。經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)授權(quán)，暫時(shí)調(diào)整《中華人民共和國(guó)外資企業(yè)法》、《中華人民共和國(guó)中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》和《中華人民共和國(guó)中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》規(guī)定的有關(guān)行政審批，自2013年10月1日起在三年內(nèi)試行。

在中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（以下簡(jiǎn)稱“上海自貿(mào)區(qū)”）設(shè)立中，涉及自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)的法律調(diào)整的變革問題。全國(guó)人大常委會(huì)是以授權(quán)的方式，授權(quán)國(guó)務(wù)院在中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批。這種授權(quán)的變法模式引發(fā)了學(xué)界之爭(zhēng)。在2013年第九屆中國(guó)憲法學(xué)基本范疇與方法學(xué)術(shù)研討會(huì)上，有學(xué)者提出了質(zhì)疑：全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)能否根據(jù)授權(quán)停止全國(guó)人大的基本法律在中國(guó)特定區(qū)域的暫時(shí)使用？全國(guó)人大常委會(huì)是否可以通過決議的方式，而不是法律的方式來停止全國(guó)人大最高權(quán)力機(jī)關(guān)制定的基本法律？也有學(xué)者認(rèn)為，暫時(shí)停止全國(guó)人大常委會(huì)制定的法律都是有問題的，通過一個(gè)決定就可以去改變一個(gè)法律的效力，這在一個(gè)法治國(guó)家中是不可以想象的。還有學(xué)者主張，暫時(shí)廢止或者說中止這三部法律在上海地區(qū)的實(shí)行，這屬于廣義上的法律制定，既然屬于法律制定，就應(yīng)該由制定法律的機(jī)關(guān)本身來做出。因此，上海自貿(mào)區(qū)的變法模式雖是一個(gè)特定區(qū)域內(nèi)的法律適用問題，但實(shí)則是一個(gè)改革開放之活現(xiàn)實(shí)與法律條款之滯后帶來的沖突后法律如何適用的普遍性學(xué)理問題，若法制變革得當(dāng)，則會(huì)成為今后中國(guó)法制變革的模式；倘若變革失當(dāng)，則會(huì)引致合法性失卻之大問題。所以，筆者欲就上海自貿(mào)區(qū)變法模式作一初步分析，以求教于方家。

一、全國(guó)人大常委會(huì)之一般授權(quán)分析

上海自貿(mào)區(qū)法律變動(dòng)調(diào)整是以全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)方式實(shí)施的，這就是2013年8月30日由第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第四次會(huì)議通過的《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定》。倘若我們暫先擱置授權(quán)的有效性，而假定授權(quán)合法，那么，就需要闡明兩個(gè)學(xué)理問題：一是“暫時(shí)停止實(shí)施”法律在國(guó)家特定區(qū)域的效力是否屬于法律的修改？二是作為全國(guó)人大常設(shè)機(jī)關(guān)的全國(guó)人大常委會(huì)是否有權(quán)以“決定”的方式暫時(shí)停止實(shí)施全國(guó)人大制定的基本法律在某一特定區(qū)域內(nèi)效力？

首先，需對(duì)國(guó)務(wù)院提請(qǐng)審議的草案與全國(guó)人大常委會(huì)通過的決定的差異作出分析。因?yàn)楣P者猜測(cè)，學(xué)界提出的有關(guān)變法合法性的質(zhì)疑或許與草案和決定的差異有關(guān)。由國(guó)務(wù)院提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議的草案名稱是《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)等國(guó)務(wù)院決定的試驗(yàn)區(qū)域內(nèi)暫停實(shí)施外資、中外合資、中外合作企業(yè)設(shè)立及變更審批等有關(guān)法律規(guī)定的決定》，但是8月30日由第十二屆全國(guó)人大會(huì)常委會(huì)第四次會(huì)議通過的決定名稱是《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）。如果仔細(xì)審視，就會(huì)發(fā)現(xiàn)草案與《決定》表述大不相同：

一是暫停法律實(shí)施的效力空間范圍不同：草案規(guī)定的是中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)等國(guó)務(wù)院決定的試驗(yàn)區(qū)域，即除了上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)以外的其他由國(guó)務(wù)院決定的試驗(yàn)區(qū)，也一并授權(quán)暫停法律的實(shí)施。而《決定》僅僅將暫停法律實(shí)施的空間區(qū)域局限于上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)28.78平方公里的范圍內(nèi)。對(duì)于自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的建設(shè)遵循的是“先行先試、風(fēng)險(xiǎn)可控、分步推進(jìn)、逐步完善的方式”，〔1 〕上海自貿(mào)區(qū)是一塊全面深化改革開放的試驗(yàn)田，肩負(fù)可復(fù)制、可推廣的制度創(chuàng)新使命。因此，全國(guó)人大常委會(huì)可能認(rèn)為國(guó)務(wù)院沒有必要決定搞更多試驗(yàn)區(qū)。由此《決定》暫時(shí)停止法律實(shí)施的空間效力很有限。然而，如果國(guó)務(wù)院提請(qǐng)審議的草案一旦完全被全國(guó)人大常委會(huì)接受，那么就意味著自貿(mào)區(qū)的設(shè)立將完全由“國(guó)務(wù)院”自行決定，與全國(guó)人大及其常委會(huì)無關(guān)。但是按照《立法法》第8條規(guī)定，涉及“財(cái)政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度”只能制定為法律，如果這些事項(xiàng)尚未制定法律時(shí)，按照《立法法》第9條規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)才可以將其立法權(quán)授予國(guó)務(wù)院。而《決定》僅僅授權(quán)國(guó)務(wù)院在上海自貿(mào)區(qū)暫時(shí)停止有關(guān)法律條款的實(shí)施，而未涉及自貿(mào)區(qū)設(shè)立的授權(quán)問題，從而將自由貿(mào)易區(qū)的設(shè)立權(quán)歸于全國(guó)人大及其常委會(huì)，從而解決了自由貿(mào)易區(qū)設(shè)立的合法性問題。

二是暫停實(shí)施的法律范圍不同：草案要求全國(guó)人大授權(quán)暫停法律的范圍不僅是三部法律，而且還包括“等”外的其他法律，這個(gè)“等”幾乎包括了所有外資、中外合資、中外合作企業(yè)設(shè)立及變更審批的法律。而《決定》只是授權(quán)國(guó)務(wù)院暫時(shí)調(diào)整“有關(guān)法律”的規(guī)定，具體指就是外資法、中外合資法、中外合作企業(yè)法三部法律有關(guān)行政審批的規(guī)定。《立法法》第10條要求授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)范圍?！暗取弊謩t含糊不清，無形之中成為“無限授權(quán)”。所以，全國(guó)人大常委會(huì)的《決定》很明確，就是把授權(quán)暫停法律效力的法律范圍確定為三部法律的11條規(guī)定。

三是所授予的具有權(quán)力表述不同：草案要求所授予的權(quán)力是“暫停實(shí)施外資、中外合資、中外合作企業(yè)設(shè)立及變更審批等有關(guān)法律規(guī)定”，而《決定》所授予的權(quán)力表述是“暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批”。草案是暫停實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定，《決定》更具體為暫時(shí)調(diào)整行使審批。雖然基本相同，但《決定》更加具體明確，僅僅暫停實(shí)施三部法律中的行政審批。

其次，“暫時(shí)停止實(shí)施”是否屬于法律修改？法律一經(jīng)法定立法程序制定公布并生效之后，就在主權(quán)管轄范圍內(nèi)發(fā)生效力。如果對(duì)法律的部分條款的效力加以變更，則當(dāng)然屬于法律的修改。法律修改的基本含義就是指國(guó)家立法機(jī)關(guān)依照法定程序?qū)ΜF(xiàn)行法律的某些部分加以變更、刪除或補(bǔ)充的立法活動(dòng)?！皶簳r(shí)停止實(shí)施”意味著被停止實(shí)施的個(gè)別法律條款在一定期限內(nèi)在特定區(qū)域不再發(fā)生效力，或是對(duì)原有的法律條款的適用條件做出了某些限制。具體到上海自貿(mào)區(qū)的設(shè)立上，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)涉及《外資企業(yè)法》、《中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》和《中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》共11條關(guān)于行政審批的事項(xiàng)由事前行政審批改為備案管理，以放寬對(duì)外資進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)準(zhǔn)入的限制。這顯然是對(duì)全國(guó)人大通過的上述三部法律相關(guān)條款的變更，屬于法律的修改。只是這種修改是附加條件的修改，即“上述行政審批的調(diào)整在三年內(nèi)試行，對(duì)實(shí)踐證明可行的，應(yīng)當(dāng)修改完善有關(guān)法律；對(duì)實(shí)踐證明不宜調(diào)整的，恢復(fù)施行有關(guān)法律規(guī)定”。換言之，暫時(shí)停止生效的時(shí)間為三年，若可行，就應(yīng)當(dāng)修改完善；若效果不好，則恢復(fù)法定效力。

最后，全國(guó)人大常委會(huì)修改法律的“決定”方式是否適當(dāng)？既然“暫時(shí)停止實(shí)施”法律部分條款的效力屬于法律的修改，那么帶來的問題是全國(guó)人大常委會(huì)是否有權(quán)修改全國(guó)人大制定的基本法律？如有權(quán)修改，能否以“決定”方式加以修改？根據(jù)現(xiàn)行《憲法》第67條第二、三款之規(guī)定，全國(guó)人大會(huì)常委會(huì)具有制定和修改除應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人大制定的法律以外的其他法律；在全國(guó)人大閉會(huì)期間，具有對(duì)全國(guó)人大制定的法律進(jìn)行部分補(bǔ)充和修改的職權(quán)，但前提是在不得同該法律的基本原則相抵觸。全國(guó)人大常委會(huì)第四次會(huì)議通過的《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定》就是在全國(guó)人大閉會(huì)期間所作的法律修改，是合乎憲法規(guī)定的。

全國(guó)人大常委會(huì)能否有權(quán)以“決定”的方式進(jìn)行修改？我國(guó)立法實(shí)踐中法律修改主要有三種形式：修訂、修改決定和修正案。一般情況下，修正案形式用于對(duì)《憲法》和《刑法》的修改，修訂形式與修改決定形式用于其他法律的修改；修訂形式適用于法律的全面修改；修改決定形式適用于法律的部分修改。而修改決定是全國(guó)人大或其常委會(huì)單獨(dú)通過一個(gè)決定指明對(duì)某個(gè)法律有關(guān)條文做出修改的一種法律修改形式，是我國(guó)法律修改最基本、最主要的形式。以修改決定形式修改法律的，一般是以“XX法修正案（草案）”的形式提請(qǐng)審議，相關(guān)部門向常委會(huì)作“關(guān)于XX法修正案（草案）的說明”，全國(guó)人大或常委會(huì)經(jīng)審議后作出“關(guān)于修改XX法的決定”，修改決定由國(guó)家主席發(fā)布主席令公布施行。通常情況下，在具備以下條件之一或以上時(shí)，應(yīng)當(dāng)采用修訂的形式：一是需要修改的條文所占比例達(dá)到50%；二是直接對(duì)有關(guān)法律原則條文的重大修改和創(chuàng)制，包括對(duì)法律指導(dǎo)思想、法律調(diào)整對(duì)象、重要制度等需要作出新的調(diào)整或修改；三是原法律的篇章結(jié)構(gòu)需要作重要的調(diào)整變化。而不具備上述三種條件的法律修改，除《憲法》、《刑法》修改采用修正案形式外，一般應(yīng)當(dāng)采用修改決定形式。全國(guó)人大常委會(huì)第四次會(huì)議通過的《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)等國(guó)務(wù)院決定的試驗(yàn)區(qū)內(nèi)暫時(shí)停止實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》就是以“決定”的方式作出的法律修改。按照《立法法》第27條關(guān)于法律修改的程序規(guī)定，列入常委會(huì)會(huì)議議程的法律案（包括法律的修正案）一般應(yīng)當(dāng)經(jīng)過三次常委會(huì)會(huì)議審議后再交付表決。但是，第28條接著規(guī)定：部分修改的法律案，各方面的意見比較一致的，也可以經(jīng)一次常委會(huì)會(huì)議審議即交付表決?！蛾P(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)等國(guó)務(wù)院決定的試驗(yàn)區(qū)內(nèi)暫時(shí)停止實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》（草案）的議案的審議與表決就是一次審議即時(shí)表決的方式通過的。

綜上所述，筆者認(rèn)為，全國(guó)人大常委會(huì)是可以以“決定”的方式修改全國(guó)人大通過的法律的。

二、授權(quán)型變法模式

上述分析是以全國(guó)人大常委會(huì)的授權(quán)具有合法性為條件的。然而，這種由全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)給國(guó)務(wù)院在上海自貿(mào)區(qū)暫時(shí)調(diào)整行政審批權(quán)的決定是否有效，即全國(guó)人大常委會(huì)有無權(quán)力授權(quán)？從一般意義上，全國(guó)人大常委會(huì)是可以將某些立法權(quán)授權(quán)給國(guó)務(wù)院的，依據(jù)有以下兩點(diǎn)。一是《憲法》第89條第18款，該款規(guī)定：國(guó)務(wù)院可以行使“全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)授予的其他權(quán)力”。二是《立法法》第9條，該條規(guī)定：“本法第八條規(guī)定的事項(xiàng)尚未制定法律的，全國(guó)人大及其常委會(huì)有權(quán)作出決定，授權(quán)國(guó)務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要對(duì)其中的部分事項(xiàng)事先制定行政法規(guī)?！薄读⒎ǚā返?條規(guī)定可以視為是對(duì)《憲法》第89條第18款規(guī)定的具體解釋，但是其前提條件是：《立法法》第8條規(guī)定的10種情形都是在國(guó)家立法機(jī)關(guān)未制定為法律的條件下的授權(quán)。換言之，按照文義解釋方法，如果10種情況包括財(cái)政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度已經(jīng)制定了法律的，則不得授權(quán)。

我們回到主題上。8月30日全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定》是否符合這一法定授權(quán)情形呢？筆者認(rèn)為不符合。顯然，關(guān)于外商投資的情況我國(guó)是由法律規(guī)制的，這就是外資企業(yè)法、中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法與中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法。只是當(dāng)前由于要深化改革開放，要給予內(nèi)外資企業(yè)平等的國(guó)民待遇，給予各類市場(chǎng)主體機(jī)會(huì)均等的權(quán)利，以“培育國(guó)際化和法治化的營(yíng)商環(huán)境”，以“加快轉(zhuǎn)變政府職能，改革創(chuàng)新政府管理方式，按照國(guó)際化、法治化的要求，積極探索建立與國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)投資和貿(mào)易規(guī)則體系相適應(yīng)的行政管理體系，推進(jìn)政府管理由注重事先審批轉(zhuǎn)為注重事中、事后監(jiān)管”，〔2 〕才需要對(duì)上述三部法律規(guī)定的行政審批條款作出“暫停實(shí)施”的調(diào)整。當(dāng)然，這種改革思路與《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》是一致的。因?yàn)樵摏Q定提出要建立公平開放透明的市場(chǎng)規(guī)則，實(shí)行統(tǒng)一的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，在制定負(fù)面清單基礎(chǔ)上，各類市場(chǎng)主體可依法平等進(jìn)入清單之外領(lǐng)域，并探索對(duì)外商投資實(shí)行準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單的管理模式。然而，如果這樣做，就遇到了法律的瓶頸與障礙。因?yàn)槲覈?guó)關(guān)于外商投資的三部法律對(duì)于外資企業(yè)的設(shè)立、分立合并和經(jīng)營(yíng)期限的延長(zhǎng)實(shí)行的是行政審批制，即外商事先取得政府部門的行政許可，由相關(guān)部門予以行政審批同意后，方可進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)。所以，如果按照現(xiàn)行法律，行政審批的事前審查制度就成為進(jìn)一步深化改革開放的障礙。怎么辦？這時(shí)，就出現(xiàn)了三種變法模式：一是立法型模式，即由國(guó)家立法機(jī)關(guān)重新制定法律，以新法取代舊法；二是法律解釋型模式，即由全國(guó)人大常委會(huì)依據(jù)《憲法》和《立法法》行使法律解釋權(quán)；三是授權(quán)型模式，即全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)行政機(jī)關(guān)變更調(diào)整。第一種立法型模式成本高、周期長(zhǎng)，加之已有成熟的法律，只是作適當(dāng)調(diào)整或變更，所以立法型模式不是最優(yōu)選擇，但也不失為一種好的選擇。授權(quán)型模式在上海自貿(mào)區(qū)設(shè)立上作了運(yùn)用，但是這種模式卻是三種變法模式中最劣的一種選擇，為什么？因?yàn)檫@種授權(quán)是缺乏法律依據(jù)的。上述分析過，全國(guó)人大常委會(huì)可以授權(quán)國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)先行先試，但前提條件是國(guó)家立法機(jī)關(guān)未制定法律。然而，關(guān)于外商投資的法律早已由立法機(jī)關(guān)制定出來了，現(xiàn)在是出現(xiàn)了新情況，而這種新情況與現(xiàn)行法律相沖突，所以，與《立法法》規(guī)定的全國(guó)人大常委會(huì)可以授權(quán)的情形是不一致的，換言之，法律根本沒有規(guī)定當(dāng)現(xiàn)實(shí)要求與法律發(fā)生沖突時(shí)允許授權(quán)立法的情況。法無授權(quán)不得逾越。在這種情形下，全國(guó)人大常委會(huì)是無權(quán)授權(quán)的，因?yàn)榉蓻]有授予全國(guó)人大這樣的職權(quán)。

三、法律解釋型變法模式

此時(shí)此刻，正是法律解釋權(quán)出場(chǎng)的時(shí)候。因?yàn)?，《立法法》?2條明確規(guī)定：當(dāng)法律有以下情況之一的，由全國(guó)人大常委會(huì)解釋，其中一種情況就是“法律制定后出現(xiàn)新的情況，需要明確適用法律依據(jù)的”。改革開放的現(xiàn)實(shí)需要調(diào)整行政審批的相關(guān)法律規(guī)定，這就是法律制定后出現(xiàn)的新情況，因?yàn)楫?dāng)時(shí)的法律對(duì)當(dāng)時(shí)的外商投資企業(yè)實(shí)行的是行政審批許可制。所以當(dāng)改革開放的現(xiàn)實(shí)要求取消這種法定的行政審批制新情況出現(xiàn)后，作為行政審批的行政機(jī)關(guān)在適用法律時(shí)就出現(xiàn)了矛盾，無法正確適用法律，為此就需要提請(qǐng)有法律解釋權(quán)的全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行法律的解釋。由誰提出解釋的要求？《立法法》第43條接著規(guī)定了六大主體可以向全國(guó)人大常委會(huì)提出法律解釋的要求，其中國(guó)務(wù)院與直轄市的人大常委會(huì)都是適格的有權(quán)提出法律解釋要求的主體。所以，當(dāng)《外資企業(yè)法》、《中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》與《中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》中有關(guān)外商投資成立、分立或期限延續(xù)等行政審批的規(guī)定與改革開放的現(xiàn)實(shí)發(fā)生沖突而無法正確適用法律時(shí)，國(guó)務(wù)院或上海市人大常委會(huì)都可以依照《立法法》第四節(jié)關(guān)于法律解釋的規(guī)定向全國(guó)人大常委會(huì)提出法律解釋的要求，然后依照法律解釋的法定程序，由全國(guó)人大常委會(huì)作出如何適用法律的解釋案。這應(yīng)當(dāng)是法制變革的最優(yōu)選擇。

然而，遺憾的是，國(guó)務(wù)院并沒有按照上述法定的解釋程序進(jìn)行，而是選擇了一個(gè)缺乏法律依據(jù)的授權(quán)型變法模式，從而錯(cuò)失了本次恰當(dāng)?shù)姆ㄖ聘母飼r(shí)機(jī)。

就全國(guó)人大常委會(huì)而言，當(dāng)收到國(guó)務(wù)院提請(qǐng)授權(quán)暫停實(shí)施有關(guān)法律的規(guī)定的草案時(shí)，只是象征性地作了審議，而未作仔細(xì)的審查，尤其是沒有充分運(yùn)用憲法和法律賦予的解釋權(quán)予以審查，從而也又一次錯(cuò)失了行使法律解釋權(quán)解釋法律的良機(jī)。這再一次充分說明全國(guó)人大常委會(huì)委員缺乏法律解釋的能力與敏銳力，居然連這么清楚的法律解釋案都從手邊錯(cuò)過。在一國(guó)法律體系宣布形成之后，法律的發(fā)展與完善應(yīng)當(dāng)走法律解釋的道路，通過法律的解釋使法律日臻完善與成熟，立法機(jī)關(guān)頭腦中不能總是裝著立、改、廢的立法型的法制變革模式，“打打殺殺”，應(yīng)當(dāng)明確，法律解釋也是重要的變革手段，而且是愈來愈重要的途徑，解釋相對(duì)于立、改、廢，總是溫和的、細(xì)膩的、縝密的，所以，作為國(guó)家立法機(jī)關(guān)，也應(yīng)當(dāng)從立法中心主義轉(zhuǎn)向以法律解釋為中心的變革之道，這是今后國(guó)家法制發(fā)展的最佳模式。

既然全國(guó)人大常委會(huì)缺乏授權(quán)國(guó)務(wù)院暫停實(shí)施法律有關(guān)行政審批的權(quán)力，那么，這種授權(quán)可能就是無效的。這種無效不是指上海自貿(mào)區(qū)成立無效，而是授權(quán)的內(nèi)容無效，也就是說，在上海自貿(mào)區(qū)關(guān)于行政審批的相關(guān)法律規(guī)定依然有效，在此情況下，應(yīng)當(dāng)根據(jù)憲法第62條第11款之規(guī)定，由全國(guó)人大改變或者撤銷全國(guó)人大會(huì)常會(huì)已經(jīng)作出的《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定》；或者由全國(guó)人大常委會(huì)自行改變，然后再由全國(guó)人大常委會(huì)通過對(duì)法律的解釋，以明確變更法律適用的條件包括暫時(shí)停止法律條款的實(shí)施。

如果采納法律解釋型的變法模式，那么如何解釋？或者運(yùn)用什么方法解釋？個(gè)人提出簡(jiǎn)要的思路，即可以采取原則解釋與目的解釋的方法。

法的規(guī)范分為原則性規(guī)范和規(guī)則性規(guī)范，在進(jìn)行法律解釋時(shí)應(yīng)當(dāng)把原則規(guī)范納入解釋者的視域中，原則解釋的方法，按德沃金的觀點(diǎn)，法律的解釋應(yīng)以普通原則為背景，而不應(yīng)以處于歷史、孤立狀態(tài)中的文字為依據(jù)。[3]原則解釋的依據(jù)是現(xiàn)行《憲法》第15條規(guī)定的“國(guó)家實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”。也就是說，國(guó)家實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是憲法的重要原則。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治化的經(jīng)濟(jì)，是平等、自由的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)，它要求各類市場(chǎng)主體包括境內(nèi)境外市場(chǎng)投資主體在市場(chǎng)機(jī)會(huì)面前一律享有同等的國(guó)民待遇。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是全球化的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，而不是閉關(guān)鎖國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，要建立符合國(guó)際化和法治化要求的跨境投資和貿(mào)易規(guī)則體系的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，就必須調(diào)整變更與之相矛盾與沖突的法律法規(guī)，而上海自貿(mào)區(qū)的設(shè)立就成為我國(guó)進(jìn)一步融入經(jīng)濟(jì)全球化的重要載體。國(guó)家實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是憲法原則，而法律規(guī)定的行政審批屬于法律的具體規(guī)范，當(dāng)法律或某些法律規(guī)范與憲法相沖突時(shí)，應(yīng)當(dāng)依據(jù)《憲法》第5條關(guān)于“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得與憲法相抵觸”的規(guī)定，作出予以變更、撤銷或者廢止的法律解釋。

目的解釋是指以憲法規(guī)范的目的為依據(jù)而闡釋憲法條文的一種解釋方法。[4]目的解釋的依據(jù)是《憲法》序言中關(guān)于改革開放與發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的闡述?！稇椃ā沸蜓灾赋觯褐袊?guó)各族人民繼續(xù)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，堅(jiān)持改革開放，發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，健全社會(huì)主義法制。改革開放也已歷經(jīng)35年之久的發(fā)展，已經(jīng)發(fā)展到了全面深化的新階段，即進(jìn)入到一個(gè)加快政府職能轉(zhuǎn)變、積極探索管理模式創(chuàng)新、促進(jìn)貿(mào)易和投資便利化、全面深化改革和擴(kuò)大開放的階段。在這一階段，正確處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系是深化改革開放的主要內(nèi)容，由市場(chǎng)決定的，政府不應(yīng)再干涉，應(yīng)當(dāng)由市場(chǎng)自身來決定資源的配置，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)主體的權(quán)利平等。堅(jiān)持改革開放與發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，是立憲者目的之所在，因此，立憲者的立憲目的就是要通過憲法保障改革開放，發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。而實(shí)行外商投資準(zhǔn)入前國(guó)民待遇原則，建立與國(guó)際化、全球化的市場(chǎng)準(zhǔn)入體系相適應(yīng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則體系，就是堅(jiān)持改革開放、發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的立法目的。

基于以上理由，全國(guó)人大常委會(huì)作出暫時(shí)停止三部法律關(guān)于外商投資準(zhǔn)入的行政審批制度。