王有凱 程 伶
最高人民檢察院檢察長張軍多次強調(diào)要建立以數(shù)據(jù)為中心的業(yè)務指導管理機制,定期開展業(yè)務分析研判,為檢察決策提供科學依據(jù)。在司法責任制改革深入推進的新形勢下,檢察機關(guān)案件管理部門,應當充分利用信息匯集地和統(tǒng)計大數(shù)據(jù)的優(yōu)勢,在業(yè)務分析研判上下功夫,從檢察工作全局出發(fā),深入挖掘數(shù)據(jù)價值,揭示數(shù)據(jù)背后反映出來的深層次問題和規(guī)律,積極向領(lǐng)導建言獻策,助推新形勢下檢察工作科學發(fā)展。
檢察業(yè)務數(shù)據(jù)分析研判指的是運用統(tǒng)計分析等方法,對在檢察辦案活動中形成的各類案件信息數(shù)據(jù),進行統(tǒng)計、分類、整理和剖析,通過分析業(yè)務運行情況,發(fā)現(xiàn)業(yè)務運行問題,總結(jié)業(yè)務運行規(guī)律,進行態(tài)勢研判,提出相應對策建議,從而為業(yè)務指導和領(lǐng)導決策提供依據(jù)和參考的活動。[3]門植淵:《綜合研判“業(yè)務數(shù)據(jù)”精準決策服務大局》,《檢察日報》2019年6月6日,第3版。筆者認為,開展分析研判,數(shù)據(jù)是基礎(chǔ),如果業(yè)務數(shù)據(jù)不準確,分析研判就成為“空中樓閣”,其科學性、針對性都無法保證。[4]董桂文:《定思路抓重點轉(zhuǎn)理念強隊伍,促進新時代檢察案管工作高質(zhì)量發(fā)展》,最高人民檢察院網(wǎng),http://www.gj.pro/bmdh/agb/ytpxzlagb/202001/t20200114_107206.html,2020年6月20日訪問。因此,首先需要厘清業(yè)務數(shù)據(jù)的范圍。最高人民檢察院《檢察業(yè)務數(shù)據(jù)管理辦法(征求意見稿)》第2條規(guī)定,檢察業(yè)務數(shù)據(jù)包括檢察業(yè)務統(tǒng)計數(shù)據(jù)、檢察業(yè)務大數(shù)據(jù),以及可產(chǎn)生檢察業(yè)務統(tǒng)計數(shù)據(jù)和大數(shù)據(jù)的案件信息?!度珖鴻z察機關(guān)統(tǒng)一業(yè)務應用系統(tǒng)使用管理辦法(2020年修訂稿)》第38條規(guī)定,檢察業(yè)務數(shù)據(jù)包括在統(tǒng)一業(yè)務應用系統(tǒng)使用中產(chǎn)生的全部數(shù)據(jù),以及在基于統(tǒng)一業(yè)務應用系統(tǒng)開展的統(tǒng)計分析、政法互聯(lián)、輔助辦案、知識服務、數(shù)據(jù)應用、電子卷宗、檔案管理等各種應用場景中產(chǎn)生的數(shù)據(jù)。筆者認為,當前檢察機關(guān)辦案活動基本上已經(jīng)實現(xiàn)在統(tǒng)一業(yè)務應用系統(tǒng)中辦理、流轉(zhuǎn),因此,數(shù)據(jù)的范圍應主要以統(tǒng)一業(yè)務應用系統(tǒng)中填錄、生成和統(tǒng)計的辦案數(shù)據(jù)為依托。此外,在當前推進政法機關(guān)辦案信息互聯(lián)互通、建設(shè)跨部門大數(shù)據(jù)辦案平臺的背景下,檢察機關(guān)在與偵查機關(guān)、審判機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)開展信息共享過程中產(chǎn)生的數(shù)據(jù)也應當加以梳理后納入業(yè)務數(shù)據(jù)的范疇。
新時代案件管理工作中,業(yè)務數(shù)據(jù)分析研判是“案管部門服務檢察大局、服務領(lǐng)導決策,體現(xiàn)工作價值的需要,還是更高層次的業(yè)務監(jiān)管方式,是案管部門的核心競爭力,也是今后統(tǒng)領(lǐng)其他各項案管工作的總抓手”。[5]前引[4]。筆者認為,對業(yè)務數(shù)據(jù)進行分析研判的價值在于為全面掌握檢察工作情況、適時作出或調(diào)整決策部署提供科學依據(jù),助力檢察工作質(zhì)效提升。案管部門在全面梳理本地區(qū)某一時期檢察工作整體情況的基礎(chǔ)上,對數(shù)據(jù)反映出來的異常情況進行深入分析,及時啟動預警機制,根據(jù)案件辦理中發(fā)現(xiàn)問題的嚴重性、緊迫性等不同程度分別采取多種方式通知業(yè)務部門進行整改,以“系統(tǒng)+人工”相結(jié)合的方式進行全流程、全方位跟蹤督促落實;對于梳理出來的系統(tǒng)性、規(guī)律性、類型化問題,會同業(yè)務部門進一步查明原因,擬定適當?shù)慕鉀Q方案,對整體部署作出優(yōu)化調(diào)整;同時,對于已經(jīng)成形、較為成熟的經(jīng)驗做法予以固化,適時建立相應的制度機制,不斷促進檢察工作質(zhì)效提升。
2018年以來,筆者所在院認真落實高檢院和市檢察院關(guān)于加強檢察業(yè)務數(shù)據(jù)分析研判工作的要求,把業(yè)務數(shù)據(jù)分析研判作為一項統(tǒng)籌性、科學性、全局性工作來抓,以服務檢察業(yè)務和領(lǐng)導決策為驅(qū)動,通過加強源頭數(shù)據(jù)管理,形成月、季度常態(tài)分析與數(shù)據(jù)專項分析相結(jié)合的制度,強化數(shù)據(jù)分析研判,為檢察業(yè)務和領(lǐng)導決策提供數(shù)據(jù)支持,促進檢察工作質(zhì)效提升。
1.重點、動態(tài)分析,緊扣核心業(yè)務數(shù)據(jù),針對異常數(shù)據(jù)變化及時進行預警??梢圆扇≈軋蠡蛟聢蟮姆绞綄Ω鳁l線業(yè)務數(shù)據(jù)動態(tài)變化進行分析,重點關(guān)注數(shù)據(jù)升降幅度較大的異常情況,分析研判異常數(shù)據(jù)反映的問題,對發(fā)現(xiàn)的重要指標變化、業(yè)務短板和薄弱環(huán)節(jié)提出預警。
2.全面、深入分析,建立季度、年度辦案情況綜合分析制度。圍繞黨和國家中心工作,立足檢察重點工作,聚焦“四大檢察”“十大業(yè)務”熱點問題,深入開展業(yè)務態(tài)勢分析課題制研究,從整體分析各項檢察業(yè)務工作開展情況,以高檢院案件質(zhì)量主要評價指標和關(guān)于提升辦案質(zhì)效相關(guān)制度規(guī)范為核心,查找工作“瓶頸”,提升工作質(zhì)效。
3.集中、專項分析,針對工作中發(fā)現(xiàn)的突出問題進行數(shù)據(jù)研判,提供參考意見。如為更合理科學地安排檢察機關(guān)專業(yè)化辦案組劃分,合理平衡檢察官辦案量,可以對案件受理、審結(jié)情況及檢察官辦案概況進行綜合分析,通過對各專業(yè)化辦案組案件罪名及數(shù)量進行統(tǒng)計分析,科學計算辦案工作量,為專業(yè)化辦案組劃分提供參考依據(jù)。通過推動檢察官、檢察官辦案組對辦案情況進行分析,既可更關(guān)注辦案質(zhì)量、效率和效果,也可對接檢察官績效考核機制建設(shè),加強對檢察官辦案的監(jiān)督管理。
4.強化數(shù)據(jù)監(jiān)管,推動案件管理監(jiān)督工作更加高效。做好每日、每月、每季度數(shù)據(jù)巡查,結(jié)合數(shù)據(jù)監(jiān)控、案件質(zhì)量評查等專項活動,每月定期形成《檢察管理監(jiān)督情況通報》,對發(fā)現(xiàn)執(zhí)法辦案中存在的共性問題或薄弱環(huán)節(jié)進行分析,有針對性地提出意見建議,不斷提升案件管理監(jiān)督的精準性和有效性。
1.數(shù)據(jù)準確度有待提高。數(shù)據(jù)是檢察業(yè)務分析研判的基礎(chǔ),其依托于案管部門受理人員、承辦案件檢察官及檢察輔助人員對案卡信息的準確填錄。當前,隨著統(tǒng)一業(yè)務應用系統(tǒng)的不斷升級,檢察業(yè)務數(shù)據(jù)量不斷擴容,數(shù)據(jù)分類也越來越細,然而,系統(tǒng)的自動巡查、糾錯等功能尚不夠健全,仍然需要依托人工逐案檢查并進行人工預警。實踐中部分承辦人出于疏忽,填錄錯誤或填錄不及時,對于流程監(jiān)控人員、統(tǒng)計人員提出的修改意見不及時整改的情況也屢見不鮮,最終導致統(tǒng)計數(shù)據(jù)準確度下降。
2.專業(yè)化力量亟待加強。案管部門作為分析研判工作的主力,受人員配備方面存在的問題制約,一定程度上影響了該項工作的進一步發(fā)展、提升。一是時間精力緊張。案管部門涉及崗位多,部分檢察人員往往身兼數(shù)職,每項業(yè)務都需要投入大量時間和精力,而業(yè)務數(shù)據(jù)分析研判需要充裕的時間進行數(shù)據(jù)提取整理、資料收集以及全面、深入、細致的分析,“大而全”“多而不?!钡默F(xiàn)狀難以保障業(yè)務分析研判的質(zhì)量和效果。二是能力素質(zhì)不足。實踐中,承擔業(yè)務數(shù)據(jù)分析研判工作的人員對于案管業(yè)務較為熟悉,但是由于缺乏其他業(yè)務部門工作經(jīng)歷,對于相關(guān)檢察業(yè)務不熟悉,故而對數(shù)據(jù)進行分析研判過程中發(fā)現(xiàn)問題的敏感性低、綜合分析把控力弱,撰寫的分析研判報告的深度、廣度不足。
3.內(nèi)部溝通協(xié)作有待加強。實踐中,案管部門在開展分析研判時與業(yè)務部門缺乏溝通,掌握信息滯后,對各條線業(yè)務的新情況、新舉措了解不夠,導致分析內(nèi)容不夠科學,影響研判內(nèi)容的實踐性、深入性和針對性。案管部門要認識到做好業(yè)務數(shù)據(jù)分析研判、撰寫高質(zhì)量的業(yè)務數(shù)據(jù)分析報告不能僅憑一己之力,需要多個部門協(xié)作才能完成。案管部門要重視加強與業(yè)務部門的溝通交流,根據(jù)分析研判內(nèi)容和目的的不同,組織相關(guān)業(yè)務部門進行座談,全面了解實際情況,開拓新思維,形成新思考,提高分析研判的科學性、實效性。
4.服務作用發(fā)揮有限。當前,實踐中業(yè)務數(shù)據(jù)分析研判工作存在“湊數(shù)”思想,為了完成研判任務而分析,分析研判工作成為年度考評加分項的工具,致使分析內(nèi)容針對性不強;片面追求大而全的流水賬式羅列,簡單機械地進行數(shù)字對比、升降比例分析,分析流于形式、流于表面、缺乏新意。[6]吳金喜:《改革疊加背景下檢察業(yè)務數(shù)據(jù)分析研判機制的優(yōu)化》,《人民檢察》2019年第6期,第68頁。有的研判內(nèi)容存在定性思維,欠缺政治敏感性和統(tǒng)籌全局思考謀劃意識,不能緊跟新形勢新任務的勢態(tài)變化及時反映檢察機關(guān)工作特色;分析的超前性和時效性不強,對領(lǐng)導的意圖把握不透,決策參謀、業(yè)務指導作用效果不理想。
5.信息化智能化有待提升。現(xiàn)有數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)的設(shè)置不夠科學,存在智能化程度不高、分析應用功能不足、個性化調(diào)取數(shù)據(jù)限制較多等問題。一是系統(tǒng)中數(shù)據(jù)設(shè)置不科學、不全面。反映檢察機關(guān)主責主業(yè)的核心數(shù)據(jù)不夠全面,部門業(yè)務類別分類不健全,數(shù)據(jù)項設(shè)置較為機械且不夠多樣,不能完全適應檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)調(diào)整的需求等問題,一定程度上制約了業(yè)務分析研判工作。例如,系統(tǒng)中數(shù)據(jù)項抓取主要依托嫌疑人信息,缺少依據(jù)被害人信息搜索數(shù)據(jù)項功能設(shè)置,一定程度上限制數(shù)據(jù)研判工作者的思維。二是數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)分析應用功能不足。現(xiàn)有的統(tǒng)一業(yè)務應用系統(tǒng)統(tǒng)計子系統(tǒng)下設(shè)置了業(yè)務分析報告模塊,其設(shè)計的初衷是便于智能化開展數(shù)據(jù)分析,可以依托系統(tǒng)數(shù)據(jù)自動生成業(yè)務分析報告,然而實踐中系統(tǒng)自動套用的模板較為單一,內(nèi)容較為形式化,其開放各院可以手動定義報告模板的配置,又需配置人員具備較高的計算機能力和統(tǒng)計知識,有一定局限性,不便于操作。三是數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)設(shè)置不能滿足大數(shù)據(jù)時代個性化定制的需求。系統(tǒng)抓取數(shù)據(jù)采取的是傳統(tǒng)的結(jié)構(gòu)化報表模式,個性化調(diào)取數(shù)據(jù)限制較多(如無法根據(jù)犯罪地點、犯罪手段、犯罪時間或者案件搜索次數(shù)等進行查詢),無法將已有的數(shù)據(jù)進行智能化組合和分析,研判工作者需要耗費大量精力在海量的數(shù)據(jù)中去尋找所要內(nèi)容再進行人工篩查、組合、排列,極大地增加了研判的工作難度。[7]鄒順家:《“大數(shù)據(jù)”+助推檢察業(yè)務發(fā)展》,《檢察日報》2018年5月9日,第11版。
隨著司法責任制改革、國家監(jiān)察體制改革以及檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革的推進、完成,檢察機關(guān)作為國家法律監(jiān)督機關(guān)的憲法定位更加彰顯,檢察職能配置得到進一步優(yōu)化,形成了刑事、民事、行政、公益訴訟“四大檢察”“十大業(yè)務”全面協(xié)調(diào)發(fā)展的檢察工作新格局。在這一全新格局下,檢察監(jiān)督和司法辦案的主責主業(yè)地位要求更加精準地把檢察監(jiān)督做到位,把各類案件辦到極致,為社會提供更優(yōu)質(zhì)的法治產(chǎn)品。在突出檢察官辦案主體地位,摒棄“三級審批”實行“誰辦案誰負責、誰決定誰負責”的檢察權(quán)運行機制,全面推行“捕訴一體”辦案模式,健全檢察權(quán)運行監(jiān)督制約機制的情況下,要使檢察監(jiān)督效果得到更好體現(xiàn),就要更為注重檢察業(yè)務數(shù)據(jù)分析研判工作,結(jié)合檢察工作實踐實現(xiàn)三個轉(zhuǎn)變:一是主動適應新形勢的變化,將分析研判的重心向訴訟監(jiān)督工作轉(zhuǎn)移,把握好一元定位、抓住兩大主線、關(guān)注三項職責的履行和四項職能的實現(xiàn)效果。二是從偏重刑檢業(yè)務向民事、行政、公益訴訟業(yè)務全面延伸,更加關(guān)注公益訴訟領(lǐng)域等訴訟監(jiān)督業(yè)務開展情況,實現(xiàn)“多條腿走路”。三是在注重宏觀把控的同時也要注重微觀研究,關(guān)注檢察官及其辦案組的業(yè)務開展和辦案質(zhì)效情況。案件管理部門作為檢察機關(guān)司法辦案活動的監(jiān)督管理主責部門,要切實提高認識,更新理念,充分認識業(yè)務數(shù)據(jù)分析研判是檢察業(yè)務管理的基礎(chǔ)和重要手段,是衡量檢察業(yè)務管理水平的重要依據(jù),積極落實建立以業(yè)務數(shù)據(jù)分析研判為引領(lǐng)的業(yè)務指導管理新型工作機制,不斷促進檢察業(yè)務質(zhì)效提升。筆者認為,結(jié)合當前實踐中存在問題可從以下三個方面著手:
案管部門作為檢察機關(guān)司法辦案活動的監(jiān)督管理部門,首先要具備過硬的本領(lǐng),“技高一籌”才能服眾,有效開展監(jiān)督管理,避免“瞎指揮”“外行指導內(nèi)行”的情況發(fā)生。當前,機構(gòu)改革后的案管部門承擔著多項業(yè)務,加之“后改革期”各項新情況、新問題不斷出現(xiàn),而“事多人少”的狀況未能得到有效改善,因此當務之急是提高人員素質(zhì)能力,適當調(diào)整配備兼具懂業(yè)務會研究的復合型人才,打造專業(yè)性綜合類業(yè)務分析人才隊伍。
1.加強能力培養(yǎng),提高綜合素能。面對短期內(nèi)難以增加人員、實現(xiàn)專人專崗目標的現(xiàn)實困難時,案管部門要注重提高人員自身的能力素質(zhì):一是通過內(nèi)部人員調(diào)整,選用、培養(yǎng)具備一定基礎(chǔ)的人員充實隊伍。二是根據(jù)業(yè)務分析研判工作要求有針對性地開展數(shù)據(jù)提取、統(tǒng)計分析、信息化應用等各類培訓,加強對刑事、民事、行政、公益訴訟等檢察業(yè)務的學習,熟練掌握統(tǒng)一業(yè)務應用系統(tǒng)查詢統(tǒng)計各項功能。三是定期與業(yè)務部門進行交流,及時了解各條線的新情況、新標準、新要求,全面掌握檢察業(yè)務背景資料,為開展分析研判打好基礎(chǔ)。
2.統(tǒng)籌檢力資源,完善人才儲備。檢察業(yè)務數(shù)據(jù)分析研判工作帶著檢察工作全局,案管部門要積極向領(lǐng)導匯報,促成決策,根據(jù)工作特點和要求為案管部門配備具有檢察業(yè)務知識、數(shù)據(jù)分析能力和信息系統(tǒng)應用能力的專門人員,如選調(diào)有多部門多崗位檢察工作經(jīng)驗的人員、檢察技術(shù)人員、專職統(tǒng)計人員等組成業(yè)務分析研判工作小組,充分發(fā)揮各自優(yōu)勢,提升業(yè)務分析研判工作質(zhì)效。
1.強化數(shù)據(jù)監(jiān)管,夯實分析研判工作基礎(chǔ)。張軍檢察長指出,數(shù)據(jù)真實是統(tǒng)計分析的基礎(chǔ)和生命。做好業(yè)務數(shù)據(jù)分析研判工作,基礎(chǔ)數(shù)據(jù)質(zhì)量是保障。目前,業(yè)務數(shù)據(jù)主要來源于統(tǒng)一業(yè)務應用系統(tǒng),因此案管部門要把好源頭關(guān),確保準確、及時、完整、規(guī)范填錄各類案件信息。在檢察官辦案責任制下,進一步加強檢察業(yè)務數(shù)據(jù)質(zhì)量管理,壓實檢察官辦案責任,牢固樹立案件質(zhì)量第一責任人的意識,堅持“誰受理誰錄入、誰辦理誰錄入、誰錄入誰負責”的原則,按照司法辦案權(quán)限劃分,重點依托流程監(jiān)控、數(shù)據(jù)統(tǒng)計核查,前端延伸至案件受理,后端擴展至質(zhì)量評查,建立“案件受理—案件辦理—辦案部門—案管部門”的遞進管理模式,完善日常審核、專項檢查督查、定期數(shù)據(jù)巡查制度和定期通報制度,發(fā)現(xiàn)異常數(shù)據(jù)及時預警、核查,分情形以口頭提示、發(fā)出流程監(jiān)控通知書、向相關(guān)訴訟監(jiān)督部門通報、向檢察長報告等方式督促相關(guān)責任人員進行更正、補錄,同時,完善檢察官和檢察輔助人員績效考核制度等評價機制,激勵各階段責任人落實好各自的履職責任,[8]石建輝、范輝:《新形勢下加強業(yè)務態(tài)勢分析工作的思考》,《人民檢察》2018年第15期,第66頁。切實做好對數(shù)據(jù)質(zhì)量的把控,不斷提高業(yè)務數(shù)據(jù)的準確性。
2.加強內(nèi)部協(xié)作,建立常態(tài)化業(yè)務數(shù)據(jù)分析研判會商機制。[9]《最高人民檢察院業(yè)務數(shù)據(jù)分析研判會商工作辦法》。業(yè)務分析研判工作影響到檢察工作大局,不僅是案管部門的工作,更需要各業(yè)務部門和案管部門的通力配合。案管部門要依托掌握全面、海量數(shù)據(jù)的優(yōu)勢,加強與業(yè)務部門協(xié)作,明確各自工作職責、做好分工聯(lián)絡(luò),進一步健全完善業(yè)務數(shù)據(jù)分析研判會商機制,每月或每季度定期會同辦案部門分析研判執(zhí)法辦案中的異常辦案數(shù)據(jù)、存在的共性問題或薄弱環(huán)節(jié),對各項業(yè)務數(shù)據(jù)反映的工作成效、態(tài)勢、問題等進行研討,對重大事項、熱點問題發(fā)表各自意見建議,通過分析研判解決階段性突出問題、矯正業(yè)務工作偏差,健全完善“月度數(shù)據(jù)預警”“季度數(shù)據(jù)預分析”等機制,形成管理與辦案的良性互動關(guān)系,不斷提高檢察業(yè)務數(shù)據(jù)分析研判的科學性和實效性。
信息化、智能化是檢察機關(guān)業(yè)務分析研判工作開展的有效手段。隨著新技術(shù)的發(fā)展,智慧檢務在檢察工作中廣泛運用,特別是統(tǒng)一業(yè)務應用系統(tǒng)統(tǒng)計子系統(tǒng)上線以來,已經(jīng)實現(xiàn)了每日自動更新和匯總數(shù)據(jù),數(shù)據(jù)容量和收集的體系愈發(fā)完整而龐大,可以說從根本上改變了以往“AJ2013”統(tǒng)計系統(tǒng)每月人工導入和修改數(shù)據(jù)的繁瑣和不準確性情況,使得案件信息收集更全面、及時,數(shù)據(jù)量更加豐富。依托大數(shù)據(jù)+智慧檢務平臺功能開展業(yè)務分析,能夠進一步拓展數(shù)據(jù)挖掘能力,極大提高工作效率和分析的深度、廣度。《新時代首都檢察機關(guān)創(chuàng)新發(fā)展總體綱要》指出,要立足北京“科技創(chuàng)新中心”的城市定位,堅持科技強檢,促進檢察工作與現(xiàn)代科技深度融合。[10]北京市人民檢察院編:《新時代首都檢察機關(guān)創(chuàng)新發(fā)展總體綱要》,2018年3月3日印發(fā),第25頁。筆者認為,各地檢察機關(guān)在充分利用統(tǒng)一業(yè)務應用系統(tǒng)統(tǒng)計子系統(tǒng)的基礎(chǔ)上,可以結(jié)合自身區(qū)域特點,增強與各項改革的適應性,積極建設(shè)檢察大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)平臺,研發(fā)智能數(shù)據(jù)管理分析系統(tǒng),進一步完善系統(tǒng)設(shè)置,增加個性化分析功能,合理調(diào)整業(yè)務類別,設(shè)置更加符合辦案實踐所需的數(shù)據(jù)項,優(yōu)化智能分析軟件,提高數(shù)據(jù)分析功能的智能化運用,實現(xiàn)數(shù)據(jù)異常問題實時預警、動態(tài)管理、智能分析、結(jié)果運用、輔助決策等多項功能集成。同時,大力發(fā)展政法機關(guān)跨單位大數(shù)據(jù)共享平臺建設(shè),推動檢察業(yè)務數(shù)據(jù)分析研判工作的內(nèi)容更加豐富,智能化應用更加深入。