孔梁成

(中國政法大學 綠色發(fā)展戰(zhàn)略研究院，北京 100088)

當今世界全球性問題日益突出，遍及政治、經(jīng)貿(mào)、環(huán)境、人權(quán)、移民、毒品、走私、網(wǎng)絡(luò)等各個領(lǐng)域。尤其是新冠疫情的爆發(fā)，這種趨勢明顯加劇，國際社會普遍意識到，當前所面臨的全球危機在數(shù)量、發(fā)生頻率、影響范圍和破壞程度上都規(guī)?？涨?，我們要應(yīng)對當下挑戰(zhàn)，許多舊有的思想、制度和理論體系都需要深刻變革，我們亟待“構(gòu)建人類命運共同體，促進全球治理體系變革”。(1)2017年10月18日，習近平在中國共產(chǎn)黨第十九次代表大會上的報告：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》。

“人類命運共同體”(Community of Common Destiny for All Mankind)是基于當代大勢對人類社會形成的新認知、新理念和新價值，(2)參見王毅：《攜手打造人類命運共同體》，載《人民日報》2016年5月31日第7版。給全球治理提供了新思想、新思路和新方案，(3)參見楊潔篪：《推動構(gòu)建人類命運共同體》，載《人民日報》2017年11月19日第6版。給全球治理研究也提供了新基礎(chǔ)、新維度和新方法(4)參見趙可金：《人類命運共同體的思想內(nèi)涵與理論價值》，載《前線》2017年第5期；李德順：《人類命運共同體理念的基礎(chǔ)和意義》，載《領(lǐng)導科學論壇》2017年第22期；陳須?。骸度祟惷\共同體在習近平外交思想中的地位和意義》，載《當代世界》2016年第7期等。早在2011年，中國政府就提出要以“命運共同體”的新視角，尋求人類的共同利益和共同價值的新內(nèi)涵。(5)參見國務(wù)院新聞辦公室2011年9月6日發(fā)表的《中國的和平發(fā)展》白皮書。“命運共同體”不但在政治語境中內(nèi)涵深刻，對法學研究同樣意味豐富，并將影響深遠。國際法是全球治理的基礎(chǔ)性手段和全球治理體系的核心內(nèi)容?！叭祟惞餐P(guān)切事項”(Common Concern of Mankind)術(shù)語作為全球性問題應(yīng)對理論的基石。筆者認為，“命運共同體”比“共同關(guān)切事項”在闡釋和解決全球危機問題上更具有比較優(yōu)勢，應(yīng)在國際法語境下充分挖掘“命運共同體”概念的理論潛能，釋放“命運共同體”概念對國際法問題的闡釋空間，應(yīng)將“命運共同體”打造為全球危機應(yīng)對法的核心范疇，創(chuàng)新國際法理論，實現(xiàn)國際法研究范式的升級和嬗變。

一、全球治理及其理論的現(xiàn)狀與挑戰(zhàn)

用歷史眼光回溯，全球治理體系已經(jīng)歷了從帝國秩序向國聯(lián)體系、聯(lián)合國體系和后冷戰(zhàn)秩序的多次演變，當下正處于新舊轉(zhuǎn)換的歷史節(jié)點，“全球治理體系在現(xiàn)實層面和法理層面不斷擴大的鴻溝是當今時代的核心問題”。(6)曹亮亮：《全球治理體系的歷史演變與現(xiàn)實挑戰(zhàn)》，載《人民論壇》2017年第11期。當前的全球治理體系及其話語權(quán)仍由西方發(fā)達國家主導，隨著全球化深入推進，新興市場國家崛起，國際力量對比發(fā)生深刻變化，既有的全球治理體系迎來新的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。尤其是2020年新冠疫情全球大爆發(fā)，標志著全球高風險高危機時代業(yè)已來臨。 面對著“百年未有之大變局”，人類社會作為“命運共同體”，欲渡得時艱，惟有同舟共濟。“人類命運共同體”給全球治理體系及其理論的新舊轉(zhuǎn)換都帶來了新動力。

(一)日益嚴峻的全球性風險與全球治理挑戰(zhàn)

二戰(zhàn)后確立了以聯(lián)合國為核心的全球治理體系，維持了從二戰(zhàn)至今世界整體的和平穩(wěn)定。上世紀70年代后，可持續(xù)發(fā)展議題引起全球關(guān)注，帶動全球治理體系深入發(fā)展，全球治理理論也隨之逐步形成。目前的全球治理研究主要涵蓋全球治理的目標、主體、對象、規(guī)則及其效果五個領(lǐng)域，(7)參見俞可平：《全球治理引論》，載《馬克思主義與現(xiàn)實》2002年第1期。在研究內(nèi)容上致力于將正義價值納入全球治理的核心目標體系，注重用分級和議題關(guān)聯(lián)方式為全球問題提供解決方案，強調(diào)多元主體通過協(xié)商參與國際治理，呈現(xiàn)“去中心化”與“多樣化”的態(tài)勢，注重軟法規(guī)范對國際秩序和國際規(guī)則體系的塑造和影響力。在國際法層面，氣候、生物多樣性等環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展議題都作為“人類共同關(guān)切事項”，納入了全球治理體系。新世紀“世界正處于百年未有之大變局”，全球治理也迎來日益復(fù)雜嚴峻的新局面：一方面是全球治理對象日益全面立體，已拓展到深海、極地、外層空間與互聯(lián)網(wǎng)等新領(lǐng)域，(8)參見《習近平主席在聯(lián)合國日內(nèi)瓦總部的演講》(全文)，載新華網(wǎng)，http://www.xinhuanet.com/world/2017-01/19/c_1120340081.htm，2020年11月30日訪問。相應(yīng)的治理機制和規(guī)則制定都蘊含、符合和印證了“人類命運共同體”的價值和理念。另一方面是治理力度效果卻都打了折扣，傳統(tǒng)的環(huán)境、投資、貿(mào)易等領(lǐng)域受國際政治影響明顯，尤其是在新冠肺炎疫情期間，多面臨領(lǐng)域萎縮或治理手段乏力的局面，而在外層空間與網(wǎng)絡(luò)等新興領(lǐng)域，國際社會雖然也已經(jīng)形成了諸多共識，但落實落地仍然不易。

當下國際社會亟需建立“命運共同體”意識，唯有同舟共濟，方能應(yīng)對目前危機，但現(xiàn)實卻往往背道而馳。新冠疫情的爆發(fā)與擴散、疫苗的發(fā)明與使用等都是例證。再比如互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域，全球網(wǎng)絡(luò)空間危機觸目驚心，尤其是2017年以來，俄羅斯黑客是否對全球網(wǎng)絡(luò)進行攻擊并意圖影響美國大選，不僅使美俄關(guān)系如履薄冰，也使歐盟卷入其中，加劇了地緣政治危機。再有，國際恐怖主義也從物理世界走向網(wǎng)絡(luò)，發(fā)軔于美國國家安全局網(wǎng)絡(luò)武器庫泄漏而掀起的全球勒索軟件事件一時引起軒然大波，使國際網(wǎng)絡(luò)治理手段如紙上談兵。網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域是全球治理的重要關(guān)口與機遇：一方面，現(xiàn)有的網(wǎng)絡(luò)治理解決路徑——國家自身路徑、雙邊路徑以及地區(qū)路徑——都存在主權(quán)限制。(9)參見劉生湘、石磊：《網(wǎng)絡(luò)安全困境與國際治理探析》，載《深圳大學學報(人文社會科學版)》2014年第2期。以地區(qū)路徑為例，盡管美國、日本以及歐盟發(fā)起了《網(wǎng)絡(luò)犯罪公約》(Convention on Cybercrime)，(10)參見Convention on Cybercrime: Substantive law and selected parts of procedure, https://www.docin.com/p-584199156.html, 2020年11月30日訪問。中國、日本和韓國等14個國家聯(lián)合建立了亞太計算機犯罪互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)(CITNS)，但區(qū)域性機制合作目前仍舊以調(diào)查為主，主要原因就在于各國不肯讓渡網(wǎng)絡(luò)主權(quán)，刑法的地域性也使各國難以針對網(wǎng)絡(luò)犯罪搭建統(tǒng)一懲罰標準。另一方面，目前針對國際網(wǎng)絡(luò)治理缺乏國際法的參與，尤其是具有強制力的國際條約的缺位，也為全球治理提出了新的課題。在人類真正成為命運共同體的過程中，由于伴隨著無法避免的主權(quán)讓渡，勢必只能先在某一或個別領(lǐng)域走向深度合作，在更多的領(lǐng)域仍舊存在未知與困境，不過從總體上看，全球治理的空間立體化趨勢已不可避免，從而需要主權(quán)國家之外的其他主體共同參與，而這也成為全球治理的另一發(fā)展趨勢。

(二)公共管理范式下的全球治理模式

目前全球治理系采納公共管理范式下全球治理模式，強調(diào)包括主權(quán)國家在內(nèi)的國際組織、非政府組織、企業(yè)、民眾以及媒體等多元主體的多元主體參與，其中主權(quán)國家或者政府以及政府間國際組織是主導全球治理的傳統(tǒng)主體，而其他主體則是在人類命運共同體形成過程中以自覺或不自覺、直接或間接的方式推動全球治理變革的新興力量。(11)2015年聯(lián)合國通過的《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》(UN 2030 Agenda for Sustainable Development)在制定進程中即采取了囊括各類行為體的公共管理范式。在這一過程中，聯(lián)合國成立了至少6個工作序列以展開咨詢和研究，此外還有來自全球的多達150萬人參與相關(guān)資訊，專題和國別咨詢會議超過100場，還啟動了“百萬人的聲音”(One Million Voice)大型民意調(diào)查。Task Team for the Global Thematic Consultation on Health in the post-2015 Development Agenda, Health in the Post-2015 Agenda: Report of the Global Thematic Consultations on Health, UN, 2013, http://www.worldwewant2015.org/health，2020年11月30日訪問。公共管理范式下的全球治理模式在應(yīng)對政府以及政府間國際組織失靈方面具有優(yōu)越性，為其他包括個人在內(nèi)的社會主體參與全球治理提供了機遇與環(huán)境，這一模式已成為國際法治的現(xiàn)在及未來發(fā)展趨勢。

一方面，國家政府一直以來并且在未來可預(yù)見的時間內(nèi)都將是全球治理的主體，并主要通過政府間談判來主導全球治理，(12)參見薛瀾、俞晗之：《邁向公共管理范式的全球治理——基于“問題——主體——機制”框架的分析》，載《中國社會科學》2015年第11期。然而，從宏觀上說，政府失靈在高危時代也屢見不鮮。國家中心治理存在結(jié)構(gòu)性、制度性以及政策性失效的可能，(13)參見楊雪冬：《全球化、治理失效與社會安全》，載《中國人民大學學報》2004年第2期。當某些政府規(guī)則和安排存在缺陷或者解決某一具體危機的措施失效時，便不僅會使危機擴散為全球性危機，甚至使隱形危機逐漸轉(zhuǎn)化為顯性危機，2020年境外主要國家或地區(qū)抗擊新冠疫情的政府舉措即是最典型不過的說明。另一方面，政府間國際組織從二戰(zhàn)以來的表現(xiàn)也逐漸令人失望。例如聯(lián)合國安理會越來越難以在重大事件上取得一致(14)[澳]彼得·威倫斯基：《后冷戰(zhàn)時期的聯(lián)合國機構(gòu)》，載[英]亞當·羅伯茨、[愛爾蘭]本尼迪克特·金斯伯里主編：《全球治理——分裂世界中的聯(lián)合國》，吳志成等譯，中央編譯出版社2010年版，第412頁。、國際貨幣基金組織改革時面臨的困境、(15)參見Ngaire Woods, Global Governance after the Financial Crisis: A New Multilateralism or the Last Gasp of the Great Powers?, Global Policy, vol.1, no.1(2010), pp.51-63.與貿(mào)易相關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)體系建立與醫(yī)療可行性、生物多樣性等問題的沖突等，(16)參見Laurence Helfer, Regime Shifting: The TRIPs Agreement and New Dynamics of International Intellectual Property Lawmaking, Yale Journal of International Law, vol. 29(2004), p.1.都亟需多樣化的主體將傳統(tǒng)全球治理模式引領(lǐng)向未來的新興治理模式，或者說公共管理范式的全球治理模式。

另一方面，高危時代造就了一個“除了冒險別無選擇的社會”，(17)Luhmann Niklas, Risk: A Soeiologieal Theory, New York: Aldine de Gruyter, 1994.這就從外部要求我們每個人、每個社會組織都要提高危機治理能力。比如市場組織，特別是保險業(yè)，作為社會危機承受與分散的主體，是當今全球治理中應(yīng)用最為廣泛的危機轉(zhuǎn)嫁機制；再比如各類保障民眾知情權(quán)的媒體組織，在危機時刻處理謠言、避免社會恐慌、鼓勵民眾積極配合方面都要發(fā)揮舉足輕重的作用。在此，我們以人工智能的全球治理主體多樣化為例。人工智能以大數(shù)據(jù)和算法為基礎(chǔ)，這就決定了對與人工智能相關(guān)的跨境治理議題很難采取封閉式治理模式，雖然對于一些由人工智能引發(fā)的勞動力市場問題、教育問題等可以通過各國獨立解決，但仍舊存在許多人類共同體需要共同承擔的風險，尤其是人工智能武器的開發(fā)與應(yīng)用，這就為社會部門和私人部門成為全球治理主體提供了機遇。自2015年人工智能高速發(fā)展以來，全世界的私人和社會部門已經(jīng)建立起接近20個專門機構(gòu)和平臺，非常及時跟蹤人工智能治理議題和應(yīng)用，大部分都保持相當高的活躍度。(18)參見俞晗之、王晗曄：《人工智能全球治理的現(xiàn)狀：基于主體與實踐的分析》，載《電子政務(wù)》2019年第3期。同時與頂尖研究型大學密切合作，例如，著名的人工智能伙伴關(guān)系(Partnership on AI)和紐約大學的AINOW、加州大學伯克利分校的人類兼容人工智能中心(CHAI)、開放人工智能(Open AI)、未來生命研究所、哈佛大學以及麻省理工學院共同建立的人工智能倫理與治理基金(Ethics and Governance of Artificial Intelligence Fund)等相關(guān)機構(gòu)都建立了合作關(guān)系。此外，大型跨國公司作為國際法主體雖有爭議，但在全球治理中卻扮演重要角色，例如上述人工智能伙伴關(guān)系就是由谷歌、微軟、亞馬遜等大型科技公司集體建立的，同時吸收了慈善機構(gòu)的支持。

(三)以分級與議題關(guān)聯(lián)為導向的全球治理體系

傳統(tǒng)全球治理以抽象的正義為核心價值追求，以環(huán)境保護為主要關(guān)注領(lǐng)域。但隨著全球高危時代來臨，全球治理逐漸把應(yīng)對全球風險和公共挑戰(zhàn)作為要解決的核心問題并以之為導向，出現(xiàn)了“價值去中心化”與“問題多樣化”的新態(tài)勢。一方面，迫于與全球治理議題有關(guān)的國際談判進程緩慢，以問題為導向的全球治理價值走向了區(qū)域，代之以區(qū)域價值的實現(xiàn)與重新整合，甚至分解到國家層面，從而使國家層面立法、雙邊、區(qū)域協(xié)定不斷增多，(19)參見Selin, H., Global Environmental Governance and Regional Centers, Global Environmental Politics, 2012, Vol.12, No.3 (2012), pp.18. See also Sebastian Oberthür, Where to go from Paris? The European Union in climate geopolitics, Global Affairs, Vol.2, No.2(2016), pp.2.甚至在部分價值議題上，主權(quán)國家也缺乏實現(xiàn)全球價值的可能。比如在節(jié)能減排問題上，美國聯(lián)邦政府缺乏統(tǒng)一的政策支持，致使這一價值課題由聯(lián)邦組成單位來完成。(20)相較于美國聯(lián)邦層面對清潔能源和可再生能源政策支持的缺失，部分州政府、地方政府、甚至私人公司和大學都設(shè)立了相關(guān)目標并盡可能進行節(jié)能減排行動，包括華盛頓州在內(nèi)，共有21個州先后設(shè)立了溫室氣體減排目標，并據(jù)此推動清潔能源和可再生能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。See Elizabeth L. Chalecki, Exceptionalism as foreign policy US climate change policy and an emerging norm of compliance, in Paul G. Harris, Climate Change and Foreign Policy: Case Studies from East to West, Routledge Taylor & Francis Group, 2009, pp.152.再比如歐洲一體化在治理能源、氣候、環(huán)境領(lǐng)域嘗試的失敗，從而催生了“雙速歐洲”策略。因此，以分級問題為導向的全球治理價值體系雖然能夠節(jié)約全球談判成本、突出主權(quán)國家與區(qū)域主體責任，但仍舊存在單位內(nèi)部政策失靈與日后全球治理價值整合困難的挑戰(zhàn)。

此外，某些全球治理體系價值的實現(xiàn)成本過高，致使關(guān)聯(lián)、合并全球性價值的趨勢逐漸形成。根據(jù)議題關(guān)聯(lián)理論(Issue-Linkage)，“對兩個及以上的議題進行討論時，這種議題之間的關(guān)聯(lián)性有助于提高政策被批準的幾率”(21)James K. Sebenius, Negotiation Arithmetic: Adding and Subtracting Issues and Parties, International Organization, Vol.37, No.2 (1983), pp.292.比如在世界貿(mào)易組織一系列協(xié)議簽署過程中，許多被故意遺漏的關(guān)鍵性經(jīng)濟部門大多通過同簡單議題的擴展與關(guān)聯(lián)來完成，比如與農(nóng)業(yè)與第三產(chǎn)業(yè)有關(guān)的貿(mào)易議題，甚至跨境投資議題。(22)參見Barbara Koremenos, Charles Lipson, Duncan Snidal, The Rational Design of International Institutions, International Organization, Vol.55, No. 4 (2001), pp.770-771, 770.由此，全球治理在第三產(chǎn)業(yè)與跨國投資方面的價值能夠得以顯現(xiàn)。然而，這種關(guān)聯(lián)價值往往伴隨著補償性支付手段(Side-Payment)，比如加入《核不擴散條約》并承諾執(zhí)行“核武器禁運”的國家有可能在“和平利用核能”的前提下獲得其他國家對其的核技術(shù)轉(zhuǎn)移承諾或期望優(yōu)勢，但不排除這種關(guān)聯(lián)治理方式由于邊界不清晰、內(nèi)涵模糊、監(jiān)管困難，造成新一輪全球治理價值體系的混亂與沖突。

因此，全球治理價值體系經(jīng)歷了從宏觀到具體的演變過程，由狹窄的全球治理價值范圍與節(jié)點過渡到方方面面。而這種全球治理價值體系的串聯(lián)是由分級與關(guān)聯(lián)兩種方式來完成的，雖然存在一定缺陷，但將全球治理價值具體化的過程，也是全球合作的進步與未來指向。

(四)以軟法為代表的全球治理新規(guī)則體系

在國際法形成之初的19世紀中葉之前，國家間的習慣做法是國際法的主要淵源，隨著國際共同事務(wù)增多，國家間合作領(lǐng)域逐漸廣泛，條約逐漸代替習慣成為國際法的主要淵源。20世紀中葉以后，人類的共同關(guān)切事項已經(jīng)從傳統(tǒng)的經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域擴展到對環(huán)境、人權(quán)的關(guān)切，主要關(guān)注范圍也擴及南北極、網(wǎng)絡(luò)世界以及外太空，在這些領(lǐng)域，要么制定國際條約的締約成本過高，要么某些領(lǐng)域處于與國家的底線需求、核心利益及基本關(guān)切距離較遠的“軟領(lǐng)域”，(23)D.R. Rothwell et al., International Law: Cases and Materials with Australian Perspective, Cambridge: Cambridge University Press, 2011, p. 44.為應(yīng)對這種現(xiàn)象，國際法作為全球治理的主要手段，產(chǎn)生了“速成習慣國際法”與“軟法”(Soft Law)。(24)D. Armstrong et al., International Law and International Relations, Cambridge: Cambridge University Press, 2012, p. 26.

從國際法的發(fā)展角度，軟法往往作為國際條約的前奏，使一些尚未有國際條約調(diào)整的領(lǐng)域得到廣泛關(guān)注，為締結(jié)條約必備的國際共識做準備，同時為主權(quán)國家在相關(guān)領(lǐng)域的國內(nèi)立法做出示范作用。其次，軟法雖然沒有成為國際法的正式淵源，但對國際法具有補充作用。比如有些聯(lián)大決議對《聯(lián)合國憲章》原則的解釋與適用雖然不屬于國際法，但仍舊在世界范圍內(nèi)產(chǎn)生廣泛影響。(25)參見1970年10月24日《國際法原則宣言》，GA Res 2625 (XXV).一些條約機制可能采用非經(jīng)表決的軟法模式進行修訂，并進而給條約的當事國確立義務(wù)。(26)參見Tomuschat, Obligations Arising for States without or against Their Will, Recueil Des Cours, vol.241(1993), pp.191.如《聯(lián)合國海洋法公約》就采用了沒有正式反對即為通過的方式解決其相關(guān)部分的實施協(xié)議(modus operandi)。(27)參見何志鵬：《逆全球化潮流與國際軟法的趨勢》，載《武漢大學學報(哲學社會科學版)》2017年第4期。在司法實踐中，國際法院也會援引國際軟法作為國際法的補充，比如1996年國際法院對核試驗案的裁定(28)參見陳海明：《國際軟法在國際法律秩序中的作用》，載《新疆社科論壇》2010年第1期。以及1996年國際法院對“使用和威脅使用核武器的合法性”的咨詢意見的回答，同樣援引了國際軟法。(29)在1995年裁定中，國際法院援引了1972年《斯德哥爾摩宣言》的第1條原則(見裁定關(guān)于法律原則“代際權(quán)利的概念”部分)、1992年的《里約宣言》第15條原則(“預(yù)警原則”部分)、1987年UNEP的《環(huán)境影響評價目標與原則》的指南(“環(huán)境影響評價”部分)、1992年《聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展會議報告》中關(guān)于《21世紀議程》闡釋的國家義務(wù)(“在海洋環(huán)境中棄置放射廢物的非法性”部分)、《里約原則》第2條原則和《斯德哥爾摩宣言》第21條原則(“不應(yīng)給其他國家?guī)頁p害原則”部分)。在該1996年咨詢意見中，提到了《里約宣言》的第24條原則，聯(lián)合國大會1992年11月25日《關(guān)于在武裝沖突期間保護環(huán)境的第47/37號決議》，聯(lián)合國大會自1961年11月24日通過的1653(XVI)號決議之后的一系列涉及核武器的決議，1970年關(guān)于國家間友好關(guān)系的宣言(聯(lián)大第2625號決議)、1975年8月1日赫爾辛基會議的最后文件，參見何志鵬、孫璐：《國際軟法何以可能：一個以環(huán)境為視角的展開》，載《當代法學》2012年第1期。再者，當國際法以不成文的形式出現(xiàn)時，軟法對其具有證明作用，尤其是聯(lián)合國大會決議，由于其能夠在一定程度上代表成員國對某一事項的共識和態(tài)度，因此能夠成為國際條約所必須的“法律確信”(opinion juris)。比如聯(lián)合國大會1992年12月14日通過的47/68號決議《關(guān)于在外層空間使用核動力源的原則》、外空委員會于2009年5月19日通過的《外層空間核動力源應(yīng)用安全框架》(A/AC.105/934)。這些不具有拘束力的軟法性國際文件，與其他證據(jù)結(jié)合使用，即能夠證明相關(guān)領(lǐng)域、相關(guān)規(guī)范的存在。(30)參見Brownlie, Principles of Public International Law, Oxford University Press, 2008, p.14-15; J. Crawford, Brownlie’s Principles of Public International Law, Oxford University Press, 2012, p.42.最后，軟法能夠推動和塑造新的不成文的國際法的產(chǎn)生與發(fā)展，通過對習慣國際法兩大要素——“國家實踐”及“法律確信”的促進，影響新的習慣國際法的形成。

從全球治理范圍角度看，國際軟法在特定領(lǐng)域已經(jīng)超出了國際法的“附屬”范疇，成為了這一領(lǐng)域主要的調(diào)整手段。首先，在外層空間法領(lǐng)域，現(xiàn)行具有國際法拘束效力的主要公約早已不足以解決目前外空領(lǐng)域遇到的問題，(31)外層空間法的主體部分是聯(lián)合國和平利用外層空間委員會頒布的五個國際條約，按照頒布時間順序為：1967年生效的《關(guān)于各國探索和利用外層空間包括月球與其他天體的活動所應(yīng)遵守原則的條約》(簡稱《外空條約》)、1968年《營救宇宙航行員、送回宇宙航行員和歸還發(fā)射到外層空間的物體的協(xié)定》(簡稱《營救協(xié)定》)、1972年《空間物體所造成損害的國際責任公約》(簡稱《責任公約》、1976年生效的《關(guān)于登記射入外層空間物體的公約》(簡稱《登記公約》)、1979年《指導各國在月球和其他天體上活動的協(xié)定》(簡稱《月球協(xié)定》)，上述條約被統(tǒng)稱為外空五大條約。尤其是當下亟待處理的空間碎片問題，主要依靠聯(lián)合國、歐盟等國際組織通過一系列行為守則、規(guī)則、建議、指南、準則、宣告等具有國際軟法性質(zhì)的文件來調(diào)整或取得越來越多的國際共識，面對國際條約在本領(lǐng)域的停滯不前，緊迫的空間碎片問題有望依賴國際軟法突圍。(32)參見黃韻：《國際軟法視野下的空間碎片治理》，載《大連海事大學學報(社會科學版)》2017年第4期。其次，在國際環(huán)境法領(lǐng)域，國際軟法的大量出臺使國際社會在南北極問題、海洋問題上達成了高度共識，(33)參見何志鵬、尚杰：《中國軟法研究：成就與問題》，載《河北法學》2014年第12期。同時也為環(huán)境法中的具體技術(shù)性指標和技術(shù)規(guī)范、操作流程等提供了統(tǒng)一范本。(34)參見韓永紅：《論食品安全國際法律規(guī)制中的軟法》，載《河北法學》2010年第8期。最后，在國際人權(quán)法領(lǐng)域，《世界人權(quán)宣言》即是在本領(lǐng)域影響最為廣泛的國際軟法，在其基礎(chǔ)上形成了1966年《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》和《經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際公約》，可以說是國際軟法補充、塑造、發(fā)展國際硬法的最佳表現(xiàn)。(35)參見何志鵬、孫璐：《國際軟法何以可能：一個以環(huán)境為視角的展開》，載《當代法學》2012年第1期。

因此，國際軟法成為全球治理的新形式，也即全球治理的最新發(fā)展趨勢之一。一方面，21世紀之后逆全球化的到來催生了更多區(qū)域性合作，全球性國際條約的締結(jié)成本升高，尤其在一些涉及人類共同事項的環(huán)境領(lǐng)域、人權(quán)領(lǐng)域、外空領(lǐng)域及其他邊緣領(lǐng)域，國際軟法日漸發(fā)揮著補充國際法、激發(fā)國際共識的作用。另一方面，國際軟法在立法與司法實踐中的作用，也開始促使國際法學者思考國際軟法成為國際法淵源的可能性，由此為國際軟法正式成為全球治理新形式奠定法律上的基礎(chǔ)。

21世紀后，國際空間治理范圍的延展與網(wǎng)絡(luò)化，催生了公共治理范式的治理模式，激發(fā)了國際軟法這一新的全球治理手段與形式。其中，空間中的南北極問題、海洋問題早已成為前期人類發(fā)展中的“共同關(guān)切事項”，國際軟法以及全球治理新主題在“共同關(guān)切事項”上也確立了許多共同原則和范本。

(五)全球治理中的共商、共建與共享價值

全球治理的最終效果就是構(gòu)建“共商、共建、共享”的治理格局?！肮采獭币笫澜绺鲊餐瑓⑴c國際事務(wù)的治理，共同參與國際規(guī)則的制定、共同商討高危機時代的應(yīng)對方案，在國際社會層面體現(xiàn)出以主權(quán)國家為主體的民主化；“共建”旨在鼓勵世界各國針對不同全球性風險與公共問題，結(jié)合自身情況，通力合作，使個體優(yōu)勢得到最大優(yōu)化與彰顯；“共享”強調(diào)全球治理的成果與效用，應(yīng)該由參與治理的全世界人民共享。(36)參見陳岳、蒲俜：《構(gòu)建人類命運共同體》，中國人民大學出版社2017年版，第66頁。構(gòu)建“共商共建共享”的全球治理格局是要確保各國在參與全球治理過程中機會平等、規(guī)則平等、權(quán)利平等。(37)參見王帆、凌勝利：《人類命運共同體全球治理的中國方案》，湖南人民出版社2017年版，第36頁。然而，目前看來，全球治理想要真正實現(xiàn)“共商、共建與共享”的效果還未顯現(xiàn)，尤其在新冠肺炎疫情期間及過后的很長一段時間內(nèi)，國際格局很難自動扭轉(zhuǎn)至積極的軌道。一方面，傳統(tǒng)全球治理中的“大國”在面臨新一輪全球風險時的表現(xiàn)與“共商、共建、共享”的全球治理目標與價值理念背道而馳。另一方面，新冠肺炎疫情期間各國紛紛發(fā)布緊急狀態(tài)，關(guān)閉各自國門，各國之間的聯(lián)系突然減少，難免相互產(chǎn)生猜忌與誤解，導致以平等、保障人權(quán)為主的國際主流價值觀出現(xiàn)變化，在國家主權(quán)內(nèi)部表現(xiàn)為民族主義和民粹主義抬頭，對外表現(xiàn)為日漸普遍的排外情緒與種族歧視。因此，可以說，當人類真正面臨全球性危機帶來的大面積恐慌與未知時，是難以達到“共商、共建與共享”的全球治理效果的。對于“共商、共建與共享”的全球治理理念與理想，我國倡導國際關(guān)系民主化，在以聯(lián)合國為中心的國際社會中，充分發(fā)揮聯(lián)合國的作用，提高發(fā)展中國家在國際事務(wù)中的代表性和發(fā)言權(quán)。(38)習近平總書記在《決勝全面建成小康社會，奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》中談到：“中國秉持共商共建共享的全球治理觀，倡導國際關(guān)系民主化，堅持國家不分大小、強弱、貧富一律平等，支持聯(lián)合國發(fā)揮積極作用，支持擴大發(fā)展中國家在國際事務(wù)中的代表性和發(fā)言權(quán)?！?參見習近平：《決勝全面建成小康社會，奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，載中國政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/xinwen/2017-10/27/content_5234876.htm，2021年3月27日訪問。

總之，自21世紀以來，全球治理在價值、主體、客體、規(guī)則以及效果上都發(fā)揮著深刻的變化。全球治理價值的具像化與實現(xiàn)方式激勵了人類命運共同體理論的產(chǎn)生；全球治理的公共治理范式為應(yīng)對更廣范的全人類危機提供保障；國際軟法的加入使國際組織、協(xié)會能夠更有效率地協(xié)助各國共商與共建國際新秩序；至于“共商共建共享”的全球治理效果與目標，需要我們結(jié)合當下新冠肺炎疫情期間及之后的國際格局，思考我國在人類命運共同體理論下的中國方案。

二、國際法中“共同關(guān)切事項”的概念、架構(gòu)與不足

(一)“人類共同關(guān)切事項”的理論內(nèi)涵與實踐基礎(chǔ)

在國際法、主要是國際環(huán)境法中，“人類共同關(guān)切事項” (common concern of mankind)已具有一般法律原則的地位，在國際環(huán)境法學中也已經(jīng)成為重要的甚至是基石性概念。

一般來說，“人類共同關(guān)切事項”主要適用于國家，用來特指人類整體或大多數(shù)個體應(yīng)予特別關(guān)切的事項。(39)然而，雖然“人類共同關(guān)切事項”作用于國家，但與《維也納條約法》公約中的“強行法”(jus cogens)概念截然相反，后者意味著被“國家組成的國際社會整體”所承認和接受的國際法規(guī)則。國際法院在“加布奇科沃 v. 拉基瑪格”案的獨立意見中指出，(40)參見Case Gabcikovo-Nagymaros Project (Hugary/ Slovakia) 1997 ICJ Rep. 7 (25 Sept.).新時代國際法引領(lǐng)我們將法律的關(guān)注焦點從各國個別利益轉(zhuǎn)移至超越一國邊界的更廣泛的人類利益，國際環(huán)境法要求國家在權(quán)衡權(quán)利與義務(wù)時，不能僅從自身利益出發(fā)而忽視全球以及全人類的整體利益。(41)參見Separate opinion of Vice-President Weeramantry, at 115.

時至今日，“人類共同關(guān)切事項”概念不再新穎，但其確切定義仍然未明。根據(jù)“人類共同關(guān)切事項”，一般認為各國對共同關(guān)切事項享有主權(quán)、承擔共同但有區(qū)別的責任，以及發(fā)達國家負有的團結(jié)協(xié)助義務(wù)。(42)參見秦天寶：《國際法的新概念“人類共同關(guān)切事項”初探——以〈生物多樣性公約〉為例的考察》，載《法學評論》2006年第5期。參見Frank Biermann, Common Concern of Humankind: The Emergence of a New Concept of International Environmental Law, Archvdes Vlkerrechts.但與其說這是關(guān)于“人類共同關(guān)切事項”內(nèi)涵、本質(zhì)的抽象概括，倒不如說根據(jù)該概念，視為國家行為應(yīng)包含的三要素或秉持的三原則，因為其并不是從文本出發(fā)對“人類共同關(guān)切事項”的定義，而這才應(yīng)該是定義的出發(fā)點?？梢?，“人類共同關(guān)切”事項中的“人類”，應(yīng)是不受國籍影響的純粹的物理上的人，甚至是人類后代?！笆马棥眲t發(fā)軔于保護人權(quán)或人道，興盛于保護環(huán)境，因此，“人類共同關(guān)切事項”概念的核心應(yīng)該集中在對“共同”的理解上。有些問題對主權(quán)國家甚至區(qū)域組織、全球來說是重要的，但如果將其視為“共同”的，卻是不必要的?！肮餐毙枰獫M足以下條件：首先，事項本身不可避免地超出一國范圍，要求各國共同行動；其次，單一國家無法解決問題，也無法獨占所有利益；最后，共同關(guān)切事項帶來的危害從產(chǎn)生伊始即具有廣泛傳播性，無法依靠傳統(tǒng)的國家責任理論以及強制執(zhí)行現(xiàn)有國際規(guī)則來解決。(43)參見Dinah Shelton, Common Concern of Humanity, Duke Environmental Law & Policy Forum, Vol.39(2009), pp.83.綜上可明確，“共同”關(guān)切事項具有產(chǎn)生及傳播上的全球性、解決手段的合作性、規(guī)則上的弱執(zhí)行性。(44)此處所說的“弱執(zhí)行性”是對“共同關(guān)切事項”已有特點的客觀總結(jié)，而非“共同關(guān)切事項”的應(yīng)有特點。

綜上可見，“人類共同關(guān)切事項”至少包含以下內(nèi)容：首先，作為主體的人類是以人本身為出發(fā)點，不以國籍進行劃分；其次，事項圍繞人權(quán)保護與環(huán)境保護展開；再者，事項本身的產(chǎn)生與發(fā)展具有全球傳播性，要求各國通力合作；最后，危機的解決途徑并不具有國際法上的強制力，但不排除進一步轉(zhuǎn)化的可能。此外，共同但有區(qū)別的責任以及發(fā)達國家的協(xié)助義務(wù)、甚至是以發(fā)達國家為主導等并非“人類共同關(guān)切事項”在文本解釋上的應(yīng)有之義。

(二)“共同關(guān)切事項”的適用領(lǐng)域

“共同關(guān)切事項”起源并作用于人類“共同利益”，在國際公約中，尤其是國際環(huán)境法背景下的國際公約，“共同利益”得到了廣泛且一致地承認，成為“共同關(guān)切事項”的基礎(chǔ)，(45)“共同利益”(common interest)一詞最早出現(xiàn)在有關(guān)共享自然資源開發(fā)的國際條約中。例如1946年通過、1956年修正的《國際捕鯨管制公約》(“International Convention for the regulation of whaling”)在前言中表明，保護鯨類及其后代豐富的天然資源，是全世界各國的利益(interest of the world)，在不致引起廣泛的經(jīng)濟上或營養(yǎng)上的不良影響下，盡速實現(xiàn)鯨類資源達到最適當?shù)乃?，是共同的利益。接下來，國際社會認為對魚類種群采取保護性措施也符合人類共同利益，于是出現(xiàn)了1952年簽訂、后經(jīng)1959及1962年修訂的《北太平洋海漁業(yè)國際公約(修正本)》(“International Convention for the High seas Fisheries of the North Pacific Ocean, as amended”)，認為采取措施確保最大程度地保護北太平洋魚類資源符合人類共同利益(common interest of mankind)以及締約方利益(interests of the contracting parties)。除了“共同利益”這一措辭在國際公約中早于“共同關(guān)切事項”這一特點之外，對“共同利益”的主體描述(46)在國際條約中，人類共同利益不僅包含當下人類的利益，還擴及子孫后代。對于前者，比如1959年《南極條約》(“Antarctic Treaty”)在前言中即確認，“為了全人類的共同利益，南極洲永遠僅用于和平目的”。之后，南極條約體系又發(fā)展出于1982年生效的《南極海洋生物資源養(yǎng)護公約》(“The Convention For the Conservation of Antarctic Marine Living Resources”，CCAMLR)，明確表達了“保護南極洲海域的和平利用是全人類的利益(interest of all mankind)”See Vignes, D., Protection of the Antarctic Marine Fauna and Flora, The Canberra Convention and the Commission Set up by It, in Francioni, F. and Scovazzi, T. Eds, International Law for Antarctica, 1996, pp.159. 最近的南極條約體系，即1991年通過的《關(guān)于環(huán)境保護的南極條約議定書》(“Madrid Protocol on Environment Protection to the Antarctic Treaty”)在前言中完全確認了以下宗旨，即將南極地區(qū)定位“貢獻給和平和科學的自然保護區(qū)”是全人類整體的利益(the interest of mankind as a whole). See Pineschi, L., The Madrid Protocol on the Protection of the Antarctic Environment and its Effectiveness, in Francioni and Scovazzi, op.cit., pp.261; See also the UN General Assembly Resolution on the Question of Antarctica, 6 December, 1991, G.A. Res 46/41, UN GAOR, 46th Sess. Supp. No 49 at 83, UN Doc. A/46/49 (1992)，其中明確表達了南極洲對所有國家來說是共同關(guān)切事項(a common concern for all the states)；對于后者，即人類共同利益還擴及子孫后代，最典型的代表是1968年通過的《保護自然和自然資源非洲公約》(“African Convention on the Con-servation of Nature and Natural Resour-ces”)提出的“未來福利”(future welfare)概念。再比如1979年波恩《保護遷徙野生動物物種公約》(“Convention on Migratory Species” or “Bonn Convention”)以及《保護歐洲野生動物于自然棲息地公約》(“Convention on the Conservation of European Wildlife and Natural Habitats”)中強調(diào)的“未來后代”(future generations)。以及共同行動(47)比如1968年通過的《保護自然和自然資源非洲公約》(“African Convention on the Con-servation of Nature and Natural Resour-ces”)明確表達了期望締約國采取獨立的以及共同行動來保護、利用以及開發(fā)自然資源。也成為了日后“人類共同關(guān)切事項”的構(gòu)成要素。而眾所周知，“共同關(guān)切事項”這一新概念確立在1992年《生物多樣性公約》(“Convention on Biological Diversity”)中，其將人類共同關(guān)切事項作為一項基本原則，并進一步確認保護生物多樣性屬于人類共同關(guān)切事項。同樣，在聯(lián)合國氣候變化公約框架下，也逐漸確認“地球氣候變化及其影響”屬于人類共同關(guān)切事項。在《生物多樣性公約》之后，一些針對局部區(qū)域環(huán)境保護的公約也開始將“共同關(guān)切事項”這一概念納入進來，比如《保護東北大西洋海洋環(huán)境公約》(“Convention on the Protection of the Marine Environment of the Northeast Atlantic”，又稱“OSPAR”公約)承認：“海洋環(huán)境及其動植物保護對所有國家來說都是至關(guān)重要的。”再比如《聯(lián)合國關(guān)于在發(fā)生嚴重干旱和/或荒漠化的國家特別是非洲防治荒漠化的公約》(“UN Convention to Combat Desertification in those Countries Experiencing Serious Drought and/or Desertification, Particularly in Africa”)中認為，荒漠化以及干旱帶來的多種影響對包括主權(quán)國家以及國際組織在內(nèi)的國際社會來說都形成了急迫的關(guān)切(urgent concern)。

(三)“共同關(guān)切事項”與發(fā)達國家主導的環(huán)境治理話語權(quán)

“共同但有區(qū)別”的責任是保護“人類共同關(guān)切事項”行為的重要原則，即要求發(fā)達國家在國際環(huán)保事業(yè)中承擔主要責任，在被確認之初即被認為是發(fā)展中國家的重大勝利。(48)參見秦天寶：《國際法的新概念“人類共同關(guān)切事項”初探——以〈生物多樣性公約〉為例的考察》，載《法學評論》2006年第5期。然而，這是從談判結(jié)果的角度，從談判過程來看，全球環(huán)境話語權(quán)(49)廣義的環(huán)境話語權(quán)，是指環(huán)境參與主體針對環(huán)境問題、環(huán)境議題進行言說并施加影響的權(quán)力，它實質(zhì)上決定政治權(quán)力的分配及環(huán)境公共政策的走向，進而決定經(jīng)濟利益的分配。參見沈承誠：《論環(huán)境話語權(quán)力的運行機理及場域》，載《學術(shù)界》2014年第8期。在“人類共同關(guān)切事項”時代仍舊掌握在發(fā)達國家手中。以哥本哈根氣候峰會為例，發(fā)達國家籠統(tǒng)地主張共同減排目標，試圖抹殺貧富國家之間的權(quán)利與責任區(qū)別，將全球氣候治理的負擔平攤到廣大發(fā)展中國家的頭上，一定程度上阻礙了發(fā)展中國家和欠發(fā)達國家的經(jīng)濟發(fā)展，因此，由發(fā)達國家主導的全球環(huán)境議程更多地反映北方國家的關(guān)切，而發(fā)展中國家的優(yōu)先關(guān)切則往往很難成為國際環(huán)境事務(wù)的重要議題。(50)參見楊通進：《環(huán)境倫理：全球話語，中國視野》，重慶出版社2007年版，第378-385頁?？梢哉f，當前國際社會環(huán)境話語權(quán)的格局是：歐美等西方國家將包括氣候變化問題在內(nèi)的全球環(huán)境問題提上國際關(guān)系議程，在議程設(shè)置、環(huán)境科學研究和規(guī)則制定等方面享有話語優(yōu)勢；(51)參見薄燕：《“共同但有區(qū)別的責任”原則與中國環(huán)境外交話語》，載《復(fù)旦國際關(guān)系評論》2013年第1期。雖然目前中國的環(huán)境話語權(quán)正在增強，一定程度上能夠影響國際環(huán)境議題走向，但大多數(shù)發(fā)展中國家基本上沒有環(huán)境話語權(quán)，在國際環(huán)境議題中基本上處于失語狀態(tài)，卻被要求承擔與發(fā)達國家相對等的共同責任，這些國家的發(fā)展權(quán)受到了損害。(52)參見王軍峰：《中國環(huán)境話語權(quán)的歷史演進與現(xiàn)實建構(gòu)》，載《傳播策略》2019年第5期。

跳出國際氣候談判，從宏觀國際環(huán)境治理角度看，由發(fā)達國家為主導的全球治理模式已難以為繼，甚至與其掌握環(huán)境話語主導權(quán)的地位自相矛盾。一方面，美國參與全球環(huán)境議題的基本條件是議題的發(fā)展有利于其切身利益的提升，是其國內(nèi)政策外溢的結(jié)果。以《蒙特利爾議定書》為例，(53)《蒙特利爾議定書》全名為《蒙特利爾破壞臭氧層物質(zhì)管制議定書》(Montreal Protocol on Substances that Deplete the Ozone Layer)，是聯(lián)合國為了避免工業(yè)產(chǎn)品中的氟氯碳化物(CFCs)對地球臭氧層繼續(xù)造成惡化及損害，承續(xù)1985年《保護臭氧層維也納公約》的大原則，于1987年9月16日邀請所屬26個會員國在加拿大蒙特利爾所簽署的環(huán)境保護公約。該公約自1989年1月1日起生效。美國的支持，或者說美國在其中的領(lǐng)導者地位，是其能夠生效的重要原因，(54)《蒙特利爾議定書》成功的原因主要集中在以下六個方面：(1)對臭氧消耗的科學認知；(2)決策者面臨的公眾壓力；(3)技術(shù)進步；(4)美國扮演領(lǐng)導者角色；(5)認知共同體(Epistemic Community)；(6)國際機構(gòu)的作用(主要是指聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署，UNEP)。參見羅立昱：《保護臭氧層談判中的美歐博弈》，載《中國環(huán)境管理干部學院學報》2012年第3期。而美國之所以大力支持《蒙特利爾議定書》，主要原因是為美國研發(fā)出的氟氯碳化物(CFCs)替代品在全球范圍內(nèi)開辟新市場鋪平道路并形成壟斷優(yōu)勢，同時弱化同時期的歐共體化工企業(yè)。(55)參見羅立昱：《保護臭氧層談判中的美歐博弈》，載《中國環(huán)境管理干部學院學報》2012年第3期。相反，《京都議定書》就沒有如此幸運，原因是美國認為溫室氣體排放所導致的氣候變化成本由全球分攤且影響主要由窮國承擔，因此不被列為美國政策的優(yōu)先議程上。(56)需要說明的是，《蒙特利爾公約》與《京都議定書》的不同結(jié)局不能歸咎于執(zhí)政黨的不同，相反，可以證明和執(zhí)政黨以及元首個人關(guān)系不大。一般認為，美國民主黨派要比共和黨派更可能支持環(huán)境立法。但戲劇性的事實是，共和黨派總統(tǒng)里根在其政治演說中雖然只字未提全球環(huán)境議題，一度主張“優(yōu)先發(fā)展、優(yōu)先經(jīng)濟增長”并反對環(huán)境優(yōu)先，但其任期內(nèi)卻簽署了《蒙特利爾議定書》并獲得了參議院三分之二以上投票支持。民主黨派總統(tǒng)克林頓在電視演說中提及全球環(huán)境議題最多，并與參議院議員Al Gore(戈爾)合寫《以人優(yōu)先》(Putting People First)，以“環(huán)保總統(tǒng)”形象示人，但其任期內(nèi)簽署的《京都議定書》并沒有得到參議院支持，僅僅作為一個行政法案出臺，為小布什政府的輕易退出埋下伏筆。另一方面，在全球氣候治理議程中，美國的兩次“冒天下之大不韙”的行動，即上述2001年小布什政府退出《京都議定書》以及2017年特朗普政府退出《巴黎協(xié)定》，再加之美國一直沒有加入已經(jīng)由近200個國家簽署的《生物多樣性公約》，可以看出發(fā)達國家主導下的“共同但有區(qū)別”的責任在逐漸被侵蝕，國際氣候治理框架一直呈現(xiàn)出的向以美國為首的發(fā)達國家利益傾斜的趨勢已經(jīng)難以得到國際認同，全球氣候治理規(guī)則，尤其是全球氣候治理的主導，到了需要被重塑的時機。(57)參見Hurrell, A. and S., Sengupta, Emerging Powers, North-South Relations and Global Climate Politics, International Affairs, vol.88, No.3(2012), pp.463-484.

(四)以“共同關(guān)切事項”為主的國際條約的執(zhí)行機制

全球治理的國際法之治的核心是規(guī)制的效力及執(zhí)行問題。(58)參見劉曉紅：《國際公共衛(wèi)生安全全球治理的國際法之維》，載《法學》2020年第4期?！肮餐P(guān)切事項”主要作用于國際環(huán)境法，而國際環(huán)境條約的執(zhí)行主要通過不斷變化的“遵約機制”來完成。遵約機制是為了保證國家能夠履行條約義務(wù)而設(shè)立的規(guī)范和組織制度。遵約機制最早在《關(guān)于消耗臭氧層物質(zhì)的蒙特利爾議定書》的哥本哈根修正案第四次締約國會議中得以確立，具有巨大的示范效應(yīng)，此后許多國際環(huán)境條約紛紛效仿。(59)《控制危險廢物越境轉(zhuǎn)移及其處置的巴塞爾公約》在2002年第六次締約方大會時決議成立一個“促進履約與遵約機制”；《生物多樣性公約》下的《卡塔赫剌生物安全議定書》在2004年第一次締約方會議時通過“遵約程序與機制”；《關(guān)于持久性有機污染物的斯德哥爾摩公約》《在環(huán)境問題上獲得信息公眾參與決策和訴諸法律的公約》(簡稱《奧胡斯公約》)、《糧食與農(nóng)業(yè)植物遺傳資源國際公約》《防止傾倒廢棄物及其他物質(zhì)污染海洋公約(1997)的1996年議定書》等相繼建立了遵約機制。在區(qū)域性國際環(huán)境條約方面，《保護阿爾卑斯山公約》《越界情況的環(huán)境影響評價公約》《長距離越境空氣污染公約》《保護和利用跨界水道和國際湖泊公約(1992年)的1999年水與健康議定書》《關(guān)于保護地中海不受污染的巴塞羅那公約》也相繼建立了遵約機制。參見易衛(wèi)中：《論巴黎時代氣候變化遵約機制的建構(gòu)路徑及我國的策略》，載《湘潭大學學報(哲學社會科學版)》2020年第2期。

之所以說遵約機制不斷完善，主要以2018年“卡托維茨氣候大會”為代表，其延續(xù)了《巴黎協(xié)定》的實施機制，并在很大程度上緩解后者執(zhí)行機制方面“規(guī)則模糊”與“機構(gòu)不協(xié)調(diào)”兩大難題，為《巴黎協(xié)定》中專家委員會的組成方式、工作重點和職責做了規(guī)定，盡管并非全面，但可以說已經(jīng)與“全球盤點機制”、“透明度機制”共同構(gòu)成了《巴黎協(xié)定》的三大締約方履約追蹤機制。然而，不論遵約機制如何完善，規(guī)定如何相近，都無法在法律性質(zhì)上改變機制的對話性和建議性，盡管在不同條約中這種安排的組織性強弱不盡相同。(60)比如《巴黎協(xié)定》直到2018年《卡托維茨氣候大會》后仍舊沒有與《京都議定書》中規(guī)定的“不遵守情勢”(non-compliance procedures)相類似的反應(yīng)機制，對不遵守條約的締約方也沒有暫停其某項權(quán)利的懲戒措施。因此可以說，缺乏強有效的遵約機制使國際環(huán)境保護的全球治理機制尚不成熟。具體來說，可以從兩方面來理解。一方面，國際環(huán)境保護規(guī)則呈現(xiàn)碎片化與疊加的狀態(tài)，條約規(guī)定異彩紛呈，但執(zhí)行機構(gòu)五花八門，事實上無法逃脫“國家自主貢獻機制”的窠臼，再加之客觀及談判過程中出現(xiàn)的政治干擾，使全球治理陷入兩難；另一方面，國際環(huán)境保護的軟法缺少拘束力。雖然從適用范圍來說，軟法相比嚴格意義上的條約具有空間擴展性，但由于各國制度以及政治偏好的不同，很難在人類共同法治的高度上萃取出能夠被各國主動遵守的“軟法”，更因其制定主體的非主權(quán)化，難以由國家強制力保障實施。(61)參見姜明安：《軟法的興起與軟法之治》，載《中國法學》2006年第2期。

因此，從反向限制主權(quán)國家行為的規(guī)則治理模式需要正向的國家行為激勵方式予以補充。

(五)“共同關(guān)切事項”理論應(yīng)對當下全球危機的局限和不足

傳統(tǒng)人類共同關(guān)切事項，毫無疑問已經(jīng)在一定程度上提醒人們注意并著手應(yīng)對部分人類危機與挑戰(zhàn)，尤其是其體現(xiàn)了主權(quán)讓渡的國際法基本理念，要求國家在國際環(huán)境保護，尤其是氣候變化方面自主貢獻、自主承擔，并通過遵約機制的不斷發(fā)展，監(jiān)督主權(quán)國家對國際公約的執(zhí)行?？梢哉f，人類共同關(guān)切事項概念的提出，是國際環(huán)境法領(lǐng)域的一顆“明珠”，其體現(xiàn)的人類共同利益價值以及暴露的一些問題，對其他國際法涵蓋的領(lǐng)域具有重要借鑒和啟發(fā)作用，尤其是由新冠疫情引發(fā)的對公共衛(wèi)生安全問題的全球性關(guān)注。

新冠疫情嚴格來說并不屬于國際環(huán)境法問題，而是公共衛(wèi)生安全問題，但公共衛(wèi)生安全問題與環(huán)境保護存在天然的聯(lián)系，(62)參見劉曉紅：《國際公共衛(wèi)生安全全球治理的國際法之維》，載《法學》2020年第4期。甚至是包含與被包含的關(guān)系。以新冠病毒傳播為代表的傳染病控制已經(jīng)跳出了狹隘的醫(yī)療衛(wèi)生范疇，相反，傳染病的控制涉及貿(mào)易、人權(quán)、環(huán)境、勞工與武器控制等多種領(lǐng)域，(63)正如WHO法律顧問阿吉拉姆指出：“公共衛(wèi)生不再是醫(yī)生和傳染病學家的特權(quán)。國際衛(wèi)生法包含了人權(quán)、食品安全、國際貿(mào)易法、環(huán)境法戰(zhàn)爭與武器、人類生殖器官移植，以及廣泛的生物經(jīng)濟和衛(wèi)生的社會文化因素，這些現(xiàn)在構(gòu)成了全球傳染病控制體系的核心組成部分，并決定了全球公共衛(wèi)生全球治理體系需要多領(lǐng)域規(guī)范?！眳⒁奜bijiofor Aginam, International Law and Communicable Diseases, Bulletin of the world Health Organization, vol 88(2002), pp.946, 949-951.從這個角度來講，人類共同關(guān)切事項在處理主權(quán)行為與國家合作方面發(fā)揮了重要作用。但如前所述，人類共同關(guān)切事項在合作方面強調(diào)以發(fā)達國家為主導，卻在面臨新冠疫情時束手無策；以新冠疫情為主要目標的傳染病防控雖然與人類共同關(guān)切事項有著相同的法律機理——人類共同利益，但卻無法在共同關(guān)切事項主要作用的國際環(huán)境法領(lǐng)域予以獨立解決；此外，從文本角度來看，新冠疫情防控雖然屬于人類共同關(guān)切事項的“共同”范圍，但后者表現(xiàn)出的弱執(zhí)行性和反向限制的局限，(64)參見陶平生：《全球治理視角下共建“一帶一路”國際規(guī)則的遵循、完善和創(chuàng)新》，載《管理世界》2020年第5期。尤其是環(huán)境領(lǐng)域的“國家自主貢獻”理念的根深蒂固，無法使“人類”整體真正應(yīng)對這次危機，即使軟法在各國存在重大分歧時仍舊不失為一種選擇，但硬法的缺失與正向激勵機制仍舊是傳染病防控領(lǐng)域的硬傷。(65)參見Mark W Zache, International Health Governance-Surveillance Regulation, and Materiel. Assistance: Trends and Lessons for the Future, http://www.smartregulation.gc.ca/cn/06/01/su_12.asp, 2020年11月30日訪問。參見姜明安：《軟法的興起與軟法之治》，載《中國法學》2006年第2期。再加之“共同”在范圍上的模糊與不具體，使人類共同關(guān)切事項沒有形成體系化的治理機制，特別是氣候、生物多樣性、海洋環(huán)境、南北極、非洲生物棲息地等具體領(lǐng)域各自為政，彼此間既沒有規(guī)則上的共通，也缺乏機構(gòu)間的聯(lián)系，也為新冠疫情傳染防治敲響了警鐘，時刻提醒世界衛(wèi)生組織做出必要的改革。(66)參見晉繼勇：《世界衛(wèi)生組織改革評析》，載《外交評論》2013年第1期；高明、唐麗霞、于樂榮：《全球衛(wèi)生治理的變化和挑戰(zhàn)及對中國的啟示》，載《國際展覽》2017年第5期。See also Eric Mack, The World Health Organization’s New International Health Regulations: Incursion on State Sovereignty and Ill-Fated Response to Global Health Issues, Chicago Journal of International Law, vol.7(2006), pp.365-377; 有關(guān)WHO突發(fā)衛(wèi)生事件規(guī)劃的問答，參見http://www.who.int/features/qa/health-emergencies-programme/zh/, 2020年11月30日訪問。

因此，從以新冠疫情為代表的公共衛(wèi)生領(lǐng)域來看，顯然其在定義角度屬于人類共同關(guān)切事項的范圍，后者也確實對傳染病防治提供了理論與價值導向，但面對新的國際政治形態(tài)與人類在新時代面臨的新型全球性危機及治理模式和理念，人類共同關(guān)切事項顯得力不從心，亟待出現(xiàn)新的時代命題引領(lǐng)潮流，由此，“人類命運共同體”應(yīng)運而生并作為一種新的選擇與嘗試，將會經(jīng)歷時間的檢驗。

三、從“人類共同關(guān)切事項”到“人類命運共同體”的法學理論升級

作為政治學和外交學話語，人類命運共同體是一種全球價值觀、利益觀和責任觀，要求各國在追求本國利益時兼顧他國合理關(guān)切，在謀求本國發(fā)展中促進各國共同發(fā)展。作為法學范疇，“人類命運共同體”對全球治理模式能夠提供一種新視角，相對于“人類共同關(guān)切事項”，在看待與解決問題的視角、思維方式、價值觀與哲學基礎(chǔ)、適用空間、話語權(quán)體系的重構(gòu)等諸多方面都擁有更高站位，能實現(xiàn)法學領(lǐng)域針對全球治理、全球危機應(yīng)對所必需的理論升級。

(一)從“人類共同關(guān)切事項”到“人類命運共同體”：歷史視域拓展與問題意識轉(zhuǎn)換

全球化是逐步推進的，全球性問題與全球性危機也是逐步展現(xiàn)的。作為實現(xiàn)全球法律治理的重要范疇，“人類共同關(guān)切事項”錨定在氣候、生物多樣性、海洋等議題，不可忽視其歷史作用。但進入新世紀，AI、基因、信息科技、全球物聯(lián)等新技術(shù)飛速發(fā)展，給舊有的全球治理體系帶來巨大挑戰(zhàn)。尤其是新冠疫情爆發(fā)，標志著全球治理自此將被迫進入一個新時代，全球危機在數(shù)量、發(fā)生頻率、影響范圍和破壞程度上都規(guī)?？涨啊Ｔ谶@種歷史背景下，以“共同關(guān)切事項”為基本范疇構(gòu)建全球危機應(yīng)對法律機制，基礎(chǔ)是薄弱的。

“人類命運共同體”概念的邏輯前提之一，就是“世界正處于百年未有之大變局”的判斷。這表明“人類命運共同體”有不同于“人類共同關(guān)切事項”的歷史視域、實踐基礎(chǔ)和問題意識。應(yīng)對全球性危機的法學基本范疇從“共同關(guān)切事項”轉(zhuǎn)向“人類命運共同體”，有著充分的歷史依據(jù)、實踐基礎(chǔ)和理論必然。

(二)從“共同關(guān)切事項”到“人類命運共同體”：視角轉(zhuǎn)換與焦點轉(zhuǎn)移

從全球治理的過程看，“人類共同關(guān)切事項”考察的是治理對象，即“治理什么”，而“人類命運共同體”關(guān)注的是治理主體，即“誰來治理”。全球治理基本范疇從“共同關(guān)切事項”轉(zhuǎn)向“命運共同體”，不僅僅是觀察視角的轉(zhuǎn)換，也是關(guān)注焦點的轉(zhuǎn)移，這種轉(zhuǎn)變有重大理論意義。一直以來，人類在面對諸如糧食安全、資源短缺、氣候變化、網(wǎng)絡(luò)攻擊、環(huán)境污染、疾病流行、跨國犯罪等對國際秩序和人類生存構(gòu)成嚴峻挑戰(zhàn)的危機時，都采取“靶向治療”的方法，關(guān)注焦點在如何依靠科學技術(shù)等手段期待逐個擊破。但這種客體中心視角無法帶人類走向遠方。全球性問題是多變的，經(jīng)常、不斷發(fā)生的，隨著科技發(fā)展有愈演愈烈的趨勢，但全球治理的核心問題仍然是體制機制問題，最終是人性、社會、政治、文化等層面的問題，因此仍需要從主體性視角，關(guān)注人類與人類社會自身，樹立共同體意識，有命運共同體的擔當，恢復(fù)人類命運共同體的視野和格局。

要突破當下全球危機，應(yīng)建立多元、全面與正義的整體性發(fā)展理念。首先，提倡多元主體，推動、補全全球化參與主體缺位和動力短板。強調(diào)新興發(fā)展中國家和市場國家堅持人類命運共同體理念，主張包容性發(fā)展、創(chuàng)新性發(fā)展、公平性發(fā)展的理念，超越資本邏輯主導的文明沖突、冷戰(zhàn)思維和零和博弈的對立理念。(67)參見習近平：《論堅持推動構(gòu)建人類命運共同體》，中央文獻出版社2018年版，第532頁。其次，以人類命運共同體的主體性理念引領(lǐng)新型全球化構(gòu)建，主張“建設(shè)持久和平、普遍安全、共同繁榮、開放包容、清潔美麗的世界”。(68)《十九大以來重要文獻選編(上冊)》，中央文獻出版社2019年版，第41頁。最后，從主體性角度出發(fā)，強調(diào)人類整體“共商、共建、共享”全球化正義路向。在應(yīng)對全球危機時，不能忽視主體差別，搞“一刀切”，而是要以各主權(quán)國家國情為依據(jù)，發(fā)揮與各國實力相統(tǒng)一的能力，承擔共同但有區(qū)別的責任，享受與責任相匹配的權(quán)利，(69)參見喬玉強：《互動與形塑：人類命運共同體與全球化的互構(gòu)式發(fā)展》，載《社會主義研究》2020年第4期。推動全球治理過程中的主體正義價值。

總之，從“人類共同關(guān)切事項”到“人類命運共同體”的轉(zhuǎn)變將全球問題的關(guān)注焦點從客觀“事項”轉(zhuǎn)向主體“人類”，是對全球治理困局的前提性反思與命運共同體交互主體性的自覺警醒，強調(diào)以人的社會存在為本性并超越實體主體性的單極、同質(zhì)和封閉，(70)參見劉興盛：《全球治理困局前提性反思與命運共同體交互主體性自覺》，載《教學與研究》2020年第12期。這一視角的變革將對全球治理的法治維度建設(shè)具有重大意義。

(三)從“共同關(guān)切事項”到“人類命運共同體”：融匯中國文化價值和東方哲學意蘊

“人類共同關(guān)切事項”是典型西方“主客二分”思維模式下的概念?！叭祟惷\共同體”則包含東方哲學意蘊，彰顯了中國傳統(tǒng)文化的天下情懷。中華傳統(tǒng)文化中的“天下一家”“天人合一”等智慧，經(jīng)創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化和創(chuàng)新型發(fā)展，可以為構(gòu)建人類命運共同體思想提供寶貴的思想價值資源。構(gòu)建人類命運共同體理念在秉持“天下一家”的理念基礎(chǔ)上，超越了家庭、階級和民族，尊重全人類和各民族國家的差異性，求同存異，共同解決全球面臨的危機與挑戰(zhàn)。

“人類命運共同體”強調(diào)為了維護人類共同利益而應(yīng)該秉持的公共性價值，期待主權(quán)國家在全球治理過程中為了平衡彼此沖突，以共同利益作為政策制定的原初動力之一，以達到共贏成果作為彼此讓步妥協(xié)的期待，以全球治理從抽象的普世價值到達現(xiàn)實的公共性價值作為國際事務(wù)參與的主要目標?！叭祟惷\共同體”話語體系有利于公共行動的有序生成和推進，主要表現(xiàn)在：第一，合作共贏成為化解全球治理困境的公共行動理念。市民社會及其成員依靠自然的必然性以及人本身的特性粘合在一起，形成共同體成員之間的共生共在關(guān)系。第二，共商共建成為應(yīng)對全球風險的公共行動準則，原因之一是全球化運動使地域性風險和民族性風險向世界性風險和全球性風險轉(zhuǎn)變，原因之二是風險社會的風險規(guī)避和分擔機制在全球治理隨碎片化的現(xiàn)實境況下頻頻失敗。第三，應(yīng)讓責任與擔當引領(lǐng)全球公共行動方案。由于世界各國的基本國情和國家能力有所不同，構(gòu)建人類命運共同體堅持“共同但有區(qū)別的責任原則”，倡導世界各國在有區(qū)別的責任中尋求人類共同責任，主動承擔起自己的國際義務(wù)，積極作為，為推動全球治理體系變革貢獻力量。

(四)從“共同關(guān)切事項”到“人類命運共同體”：全球治理中的中國話語權(quán)凸顯和提升

在世界舞臺上，國際話語權(quán)通常以一個國家、一個政黨就國際事務(wù)和國際問題提出議題、設(shè)置議程、表達意見、提出解決問題的主張等方式表現(xiàn)出來。國家綜合實力和發(fā)展成就是構(gòu)建國際話語權(quán)的基礎(chǔ)；發(fā)展成就闡釋是構(gòu)建國際話語權(quán)的核心；發(fā)展主張的國際認同是構(gòu)建國際話語權(quán)的關(guān)鍵；與國際霸凌的斗爭是構(gòu)建國際話語權(quán)的手段。人類命運共同體概念的提出，不僅為應(yīng)對全球性危機提供主體優(yōu)先與平衡的方法論，彰顯東方價值與哲學哲思的豐富內(nèi)涵，更是為我國在全球治理體系中提升話語權(quán)提供了契機。

我們應(yīng)該倡導在人類命運共同體的視角看待全球問題，推動國際規(guī)則制定，協(xié)助聯(lián)合國在解決全球性議題中發(fā)揮作用，推進人類命運共同體中公共性價值的落地與普惠及人；應(yīng)時刻秉承人類命運共同體中傳承的東方智慧，在中華文明的天下觀指引下放眼未來與全局，引導、甚至引領(lǐng)國際組織協(xié)調(diào)內(nèi)部矛盾，平衡成員國利益沖突，在最小內(nèi)耗的基礎(chǔ)上抗衡全球危機；應(yīng)站在人類命運共同體的高度放眼宏觀與未來，在全球治理過程中，推動構(gòu)建不沖突不對抗、相互尊重、合作共贏的新型大國關(guān)系，推動深化區(qū)域合作，為發(fā)展中國家爭取話語權(quán)、在新型國際關(guān)系中謀發(fā)展提供力量。

結(jié)語

“人類共同關(guān)切事項”無法多維度地展現(xiàn)全球治理的內(nèi)涵、價值與意義， “人類命運共同體”更有利于展現(xiàn)未來全球治理的發(fā)展方向，有利于傳達未來全球危機治理過程的重要價值理念?！叭祟惷\共同體”理念的提出，更利于在全球治理體系的宏觀層面明確各治理主體的權(quán)力(利)、義務(wù)和責任，既能從整體上指出全球治理大方向，又利于在微觀層面作用于全球治理各具體領(lǐng)域。在當下全球危機頻發(fā)的情況下倡導和引領(lǐng)全球集體行動，“人類命運共同體”比“人類共同關(guān)切事項”更具感召力、說服力和執(zhí)行力。然而，人類命運共同體畢竟屬于宏大的世界觀層面的問題，仍舊需要在全球治理手段、應(yīng)對危機方式、制裁國際不法行為方法上做出具體努力，同時也要與新冠疫情下有抬頭之勢的霸權(quán)思想相抗衡，雖然并非坦途，但未來可期。