曲 升

(聊城大學(xué) 太平洋島國研究中心，山東 聊城 252000)

1988年，美國國務(wù)院公共事務(wù)局發(fā)布了一份文件，對“航行自由計(jì)劃”進(jìn)行推介，重點(diǎn)涉及了該計(jì)劃的目的、性質(zhì)等關(guān)鍵信息。關(guān)于該計(jì)劃的目的，文件表述為：結(jié)合運(yùn)用外交行動(dòng)和權(quán)利宣示軍事行動(dòng)手段，勸阻與國際法不合的海洋主張，展示美國保護(hù)航行自由的決心。關(guān)于該計(jì)劃的性質(zhì)，文件表述為：對國際法所承認(rèn)的權(quán)利和自由的和平行使，不帶挑釁之意圖 ；對盟國、友邦、中立國和不友好國家的過度海洋主張不加偏袒地予以拒絕；以代表所有國家維護(hù)和加強(qiáng)航行自由為鵠的。[1]顯然，在這里美國政府是從國際法、國際社會共同利益等角度，闡述“航行自由計(jì)劃”的神圣性和正當(dāng)性。

但是，從1979年秘密制定并延續(xù)執(zhí)行至今的40多年中，質(zhì)疑“航行自由計(jì)劃”正當(dāng)性的陰影始終揮之不去，為此，美國政府不得不在相關(guān)文件和報(bào)告中屢屢予以論證和辯護(hù)。而在這一過程中，一個(gè)具有海軍背景的國際法研究群體頻繁現(xiàn)身和發(fā)聲，為美國政府的政策立場“背書”，為改進(jìn)“航行自由計(jì)劃”劃策，發(fā)揮著重要的“智囊”作用。該知識群體的“大本營”為美國海軍戰(zhàn)爭學(xué)院，其中堅(jiān)成員包括該校斯托克頓國際法研究中心(Stockton Center for the Study of International Law)教授詹姆斯·克拉斯卡(James Kraska)、中國海事研究所(the China Maritime Studies Institute)主任彼德·達(dá)頓(Peter Dutton)教授，以及榮休國際法學(xué)教授丹尼斯·曼德薩格(Dennis Mandsager)、理查德·格魯那沃特(Richard J. Grunawalt)等一批老中青國際法學(xué)者。他們多有海軍服役的經(jīng)歷，甚至不乏“航行自由行動(dòng)”曾經(jīng)的參與者和指揮官。進(jìn)入研究界后，他們一方面立足“本職崗位”，著書立說，一方面與國防部、國務(wù)院等政府部門的立場闡述和研究報(bào)告密切配合，建言資政，從自由國際主義和現(xiàn)實(shí)主義兩條路徑論證“航行自由計(jì)劃”的合法性和必要性，造成了“航行自由計(jì)劃”有效而正當(dāng)?shù)膲旱剐暂浾?，并在推?dòng)特朗普政府南海“航行自由行動(dòng)”升級轉(zhuǎn)型方面發(fā)揮了“策士”作用。本文將對上述情況進(jìn)行梳理和評析，以期為深入認(rèn)識美國“航行自由行動(dòng)”的法理依據(jù)、戰(zhàn)略意圖和發(fā)展走向增添一個(gè)新的觀察維度和知識參照。

一、對“航行自由計(jì)劃”實(shí)際效果的評估

“航行自由計(jì)劃”是一種強(qiáng)調(diào)國家實(shí)踐對海洋法公約解釋之決定性作用的戰(zhàn)略謀劃，因此，準(zhǔn)確評估其實(shí)際效果，是全面評價(jià)該計(jì)劃的題中之義和基礎(chǔ)性工作。美國政府高度重視這一基礎(chǔ)工作，但卻出于維護(hù)自身政策立場的目的，對“航行自由計(jì)劃”的效果進(jìn)行了不加批判的肯定和肆意粉飾。

1993年，美國“國防部海洋政策評估文件”對“航行自由計(jì)劃”做出這樣的評價(jià)：“‘航行自由計(jì)劃’作為一種爭取沿海國家不折不扣遵守《聯(lián)合國海洋法公約》(以下簡稱《公約》)有關(guān)航行和飛越條款的手段，其效果令人滿意；它明確而又令人信服地向國際社會展示了美國不會默認(rèn)過度海洋主張的意志；它在約束那些與《公約》不相容的有關(guān)領(lǐng)海、毗連區(qū)和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的過度主張方面，發(fā)揮了積極的作用；不僅如此，它還促使一些國家保持其國內(nèi)法與《公約》的一致?！盵2]

國務(wù)院組織專人對世界各國的“過度海洋主張”及美國采取的挑戰(zhàn)行動(dòng)進(jìn)行跟蹤研究。1994年，J.阿什利·羅奇(J. Ashley Roach)與羅伯特·W.史密斯(Robert W. Smith)完成了一項(xiàng)關(guān)于“航行自由計(jì)劃”實(shí)施情況的詳盡研究，并以《過度海洋主張》為標(biāo)題發(fā)表，其基本結(jié)論是：作為一種使沿海國充分遵守《公約》航行和飛越規(guī)定的“杠桿”，“航行自由計(jì)劃”的效果顯著。它明確而令人信服地向國際社會表明，美國不會默許過度海洋主張。它在遏止不合法的領(lǐng)海、毗連區(qū)和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)主張方面發(fā)揮了積極作用，并無可爭辯地有助于說服各國使其國內(nèi)立法與《公約》相一致。[3]這項(xiàng)研究持續(xù)至今，截至2012年共發(fā)布了三版研究報(bào)告，內(nèi)容不斷充實(shí)，篇幅不斷膨脹，但對“航行自由計(jì)劃”的肯定性評價(jià)始終未變。(1)第二版發(fā)行于1996年，第三版發(fā)行于2012年。

與官方的肯定性結(jié)論相一致，丹尼斯·曼德薩格也撰文稱：美國海軍在全球范圍內(nèi)常規(guī)性和經(jīng)常性行使航行和飛越權(quán)利造成的一種結(jié)果是，軍艦的無害通過、海峽過境通行、群島海道通行等海洋法概念的習(xí)慣國際法地位得以牢固確立；一些沿海國撤銷了其過度海洋主張；在沿海國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)適當(dāng)進(jìn)行軍事活動(dòng)的權(quán)利得到廣泛的理解和尊重；從這些回報(bào)中受益的，不僅是美國，而是所有在推動(dòng)海上機(jī)動(dòng)性方面具有利益的國家。[4]

總之，“航行自由計(jì)劃”的實(shí)施，展示了美國遵守《公約》的誠意，保證了美國的航行自由權(quán)利，并對他國違背公約的“過度海洋主張”進(jìn)行了有效的抗議，這是美國政府和具有軍方背景學(xué)者的主流結(jié)論。不過，這種積極評價(jià)和充分肯定并非“定于一尊”，質(zhì)疑和批評的“另類”聲音始終存在，盡管它們可能顯得微弱，卻依然值得重視和分析。

早在1992年，美國海軍戰(zhàn)爭學(xué)院作戰(zhàn)系中尉指揮官詹姆士·格里尼(James K. Greene)在《航行自由：海軍“航行自由計(jì)劃”新戰(zhàn)略》研究報(bào)告中便提出了這樣的結(jié)論：“航行自由計(jì)劃”以挑戰(zhàn)和矯正任何國家試圖將海洋控制權(quán)擴(kuò)展到國際法所允許的范圍之外的企圖為目的，但其12年實(shí)踐的結(jié)果卻并不盡如人意。在他看來，三個(gè)方面的問題削弱了“航行自由計(jì)劃”的實(shí)際效果：第一，不必要的保密性給該計(jì)劃的合法性蒙上了不必要的陰影；第二，計(jì)劃管理者和執(zhí)行者對相關(guān)國際法規(guī)則不甚清楚，把握不準(zhǔn)；第三，冷戰(zhàn)結(jié)束后，保持常規(guī)航行自由行動(dòng)的合理性遭到更多質(zhì)疑。[5]這是較早出現(xiàn)的對“航行自由計(jì)劃”的效果的質(zhì)疑，但其對實(shí)際政策執(zhí)行的影響，我們?nèi)圆坏枚?/p>

格里尼所進(jìn)行的是一種“短時(shí)段”觀察，這一定程度上影響了其結(jié)論的權(quán)威性與影響力。與之不同，2016年美國海軍軍法檢察官團(tuán)中尉喬舒亞·L.魯特(Joshua L. Root)所進(jìn)行的一項(xiàng)研究，基于對“航行自由計(jì)劃”35年歷史數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)分析，并結(jié)合精細(xì)的個(gè)案考察，因此，其結(jié)論更為堅(jiān)實(shí)，沖擊力也更大。魯特指出，“航行自由行動(dòng)”促使一些國家撤回其“過度海洋主張”的官方斷言，缺乏充分的事實(shí)證據(jù)；而他本人所進(jìn)行的長時(shí)段數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)表明：若以遭到美國海軍行動(dòng)挑戰(zhàn)后撤回過度海洋主張作為評判其效果的標(biāo)準(zhǔn)，那么，“航行自由計(jì)劃”的失敗是確定無疑的；而以菲律賓、印度尼西亞、緬甸、利比亞為案例的深入考察也發(fā)現(xiàn)，沒有一個(gè)國家在美國“航行自由行動(dòng)”挑戰(zhàn)和外交抗議壓力下改變其國內(nèi)立法，相反，在民族主義的激勵(lì)下，受到挑戰(zhàn)的國家進(jìn)一步強(qiáng)化而非弱化了其過度海洋主張立場。喬舒亞·L.魯特的結(jié)論是，“航行自由計(jì)劃”是促使沿海國收回其過度海洋主張的有效的法律工具，這一說法僅僅是一種美好的預(yù)期，而非鐵的事實(shí)。[6]

二、對“航行自由計(jì)劃”正當(dāng)性的論證

需要指出的是，格里尼、喬舒亞·L.魯特二人的研究意旨，不在否定“航行自由計(jì)劃”，而在修正之，完善之。盡管如此，他們對“航行自由行動(dòng)”實(shí)際效果的質(zhì)疑仍具有重要意義，實(shí)際上觸及了一個(gè)極為關(guān)鍵和重要的問題：“大動(dòng)干戈”的“航行自由行動(dòng)”是否有其必要性？進(jìn)言之，“航行自由計(jì)劃”的合法性和正當(dāng)性何在？這是美國政府不能回避的問題，也是受到美國挑戰(zhàn)的國家屢屢提出的質(zhì)疑。對此，國防部長威廉·S.科恩2001財(cái)年“航行自由計(jì)劃”報(bào)告中有一段話，試圖進(jìn)行回應(yīng)。報(bào)告寫道：20多年以來，美國(通過“航行自由行動(dòng)”)捍衛(wèi)了在全球范圍內(nèi)行使和維護(hù)航行和飛越自由的長期國家政策；美國的主張和行動(dòng)，維護(hù)了所有國家的航行自由，確保了世界各大洋國際貿(mào)易的開放，并維護(hù)了美國武裝力量的全球機(jī)動(dòng)性。[7]熟悉國際關(guān)系理論和美國外交思想的讀者不難發(fā)現(xiàn)，這段話實(shí)際上包含了兩種理路不同的外交思想：自由國際主義和現(xiàn)實(shí)主義——前者訴諸國際公共產(chǎn)品(共同利益)話語，后者突出美國的經(jīng)濟(jì)軍事利益，但科恩卻把它們“奇妙”地結(jié)合在一起，彼此呼應(yīng)，用以論證“航行自由行動(dòng)”的合法性。其實(shí)，這種論證策略并非美國國防部的“專利”，不妨說是對其他政府部門和軍方研究人員邏輯和觀點(diǎn)的兼收并蓄。為了清晰地揭示這些觀點(diǎn)和邏輯，本文將對它們分而析之，先自由國際主義的論證，后現(xiàn)實(shí)主義的論證。概括而言，自由國際主義訴諸國際法原理，重在論證“航行自由計(jì)劃”的合法性；現(xiàn)實(shí)主義訴諸國家利益，重在論證“航行自由行動(dòng)”的必要性。

(一)自由國際主義對“航行自由計(jì)劃”合法性的論證

無論作為國際關(guān)系理論流派，還是作為美國外交思想傳統(tǒng)，強(qiáng)調(diào)自由民主、法律機(jī)制、自由貿(mào)易對于個(gè)人、國家和國際社會的福祉、正義和安全的意義，是自由國際主義的根本理論內(nèi)核。美國政府及其策士也是基于這一理論預(yù)設(shè)，并訴諸國際法原理，論證“航行自由行動(dòng)”的合法性。他們的主要論證如下：

第一，海洋從根本上具有國際性質(zhì)，開放的海洋符合所有國家的利益；[8]“航行自由”是一種關(guān)涉所有人利益的“全球公共物品”(the global public goods)、[9]“國際社會權(quán)利”(international community right)[10]和“最重要的共同遺產(chǎn)”(the most critical common heritage)，[11]是自由國際秩序的有機(jī)組成部分。但海洋的開放和航行自由正在遭到“過度海洋主張”的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，并愈演愈烈。“過度海洋主張”不僅有違于航行自由的國際法原則，而且對其他國家使用海洋的權(quán)利構(gòu)成了實(shí)實(shí)在在的威脅。因此，美國以“航行自由行動(dòng)”對“過度海洋主張”發(fā)起挑戰(zhàn)和反對，捍衛(wèi)的不僅是美國自身的合法權(quán)利，更是國際社會的公共權(quán)利，其正義性毋庸置疑，其為國際社會做出的貢獻(xiàn)不容抹殺。[12]

第二，少數(shù)國家的非法立場若不加以反對，其累加效應(yīng)足可導(dǎo)致新的海洋法規(guī)范的確立，甚或引發(fā)海洋法體系的“范式轉(zhuǎn)變”。[13]聯(lián)合國海洋會議美國大使、國家安全委員會海洋法跨機(jī)構(gòu)小組主席約翰·諾頓·摩爾(John Norton Moore)以國際海峽過境通行為例，對此加以說明：不承認(rèn)海峽航行自由的代價(jià)不一定會立即顯現(xiàn)出來；最初的挑戰(zhàn)可能是微妙的、似是而非的和有限的。但隨著時(shí)間推移，共同利益將由于這些行為而遭到侵蝕：對過境通行的無端限制、對使用者的差別待遇、過境權(quán)利的不確定、管理的低效和混亂、對過境提出的政治和經(jīng)濟(jì)回報(bào)要求、不斷升級的政治緊張局勢甚至偶爾的軍事對抗。[14]而對“過度海洋主張”的有效反對，需要通過長期、持續(xù)的“國家實(shí)踐”(national practice)，這是塑造新的國際法規(guī)則的法理需要。阿什利·羅奇和羅伯特·史密斯指出，在國際法中，“為了防止法律規(guī)則的改變或減損，各國必須持續(xù)反對其他國家試圖改變這些規(guī)則的行動(dòng)”。[15]時(shí)任國防部長威廉·佩里(William J. Perry)則補(bǔ)充說：美國相信，不受挑戰(zhàn)的過度海洋主張，最終可能通過默許而變得合法。[16]“航行自由行動(dòng)”便是以此為目的的國家實(shí)踐。國防部2015年《亞太海洋安全戰(zhàn)略》報(bào)告寫道：通過對沿海國家所提出的各種過度海洋主張的挑戰(zhàn)，“航行自由行動(dòng)”旨在保護(hù)國際法所賦予所有國家合法使用海洋及其上空的權(quán)利和自由……其意義如何強(qiáng)調(diào)都不過分……過度海洋主張若不加挑戰(zhàn)，將限制美國和其他國家在世界1/3以上的海洋進(jìn)行常規(guī)軍事行動(dòng)或演習(xí)的能力。[17]

第三，《公約》本身為“航行自由計(jì)劃”提供了合法性和必要性。其一，《公約》關(guān)于航行權(quán)利的規(guī)定是對習(xí)慣國際法的反映，美國盡管沒有加入《公約》，仍將受到這些規(guī)定的制約,并享有其中的權(quán)利。其二，作為多邊談判產(chǎn)物的“一攬子”協(xié)定，公約存在措辭模糊、規(guī)定不明確、回避海洋軍事利用的缺陷，(2)肯·布斯較為詳細(xì)地指出了《聯(lián)合國海洋法公約》的模糊規(guī)定，見Ken Booth, Law, Force and Diplomacy at Sea, pp. 74-89.并給別有用心的國家做出不同的解釋、限制航行自由留出了空間和機(jī)會，需要美國以自身的“國家實(shí)踐”澄清《公約》模糊條款，并促使各國接受其對公約的解釋?！昂叫凶杂捎?jì)劃”就是為此目的而設(shè)計(jì)的國家實(shí)踐，[18]旨在架起國際遵循與《公約》之間的橋梁，并為國際社會執(zhí)行《公約》，建立爭端解決和強(qiáng)制服從機(jī)制，提供有益經(jīng)驗(yàn)和可資借鑒的范例。[19]

理查德·格魯那沃特基于對國家實(shí)踐的重視和對《公約》爭端解決機(jī)制不足的認(rèn)識，強(qiáng)調(diào)即便在美國加入《公約》之后，仍需維持“航行自由行動(dòng)”。他認(rèn)為，雖然公約第287條確定了四個(gè)爭端解決機(jī)制——國際海洋法法庭、國際法院、仲裁法庭和特別仲裁法庭，但卻把與國家專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)生物資源相關(guān)爭端排除在有拘束力的爭端解決事項(xiàng)之外，并且允許締約國在涉及鄰國間海洋邊界、軍事活動(dòng)、執(zhí)法活動(dòng)等問題以及聯(lián)合國安全理事會依《憲章》行使其職權(quán)之情形，選擇不參加有拘束力的爭端解決程序；此外，公約附件六第32條第2款規(guī)定，國際法院、國際海洋法法庭、仲裁庭及特別仲裁庭的裁判，“除在當(dāng)事各方之間及對該特定爭端外”沒有拘束力。上述規(guī)定不可避免的情形是，國際法庭、各仲裁法庭和國際法院所作的裁判并非一錘定音，其對《公約》中有爭議的用語的意義的表述，將再經(jīng)解釋，從而需要國家實(shí)踐繼續(xù)在《公約》語言表達(dá)的演變方面發(fā)揮重要作用，如果不是主要作用。[20]

面對過度海洋主張，在外交抗議之外，為何仍需要采取軍事行動(dòng)去宣示權(quán)利？(3)Dennis Mandsager, “The U.S. Freedom of Navigation Program: Policy, Procedure, and Future,” p. 121. 美國國防部前海洋政策顧問喬納森·G.奧多姆(Jonathan G. Odom)對此問題的表達(dá)是：為什么美國不把對過度海洋權(quán)聲索的挑戰(zhàn)局限于外交領(lǐng)域？見Jonathan Odom, “How the U.S. FON Program is Lawful and Legitimate,” Asia Maritime Transparency Initiative, October 30, 2015, http://amti.csis.org/how-the-u-s-fon-program-is-lawful-and-legitimate/.這是海軍策士們論證“航行自由計(jì)劃”合法性的關(guān)鍵問題、重點(diǎn)所在。為了回答這一問題，他們一方面訴諸習(xí)慣國際法原理，堅(jiān)信持續(xù)和長期的國家實(shí)踐可能發(fā)展成為習(xí)慣國際法準(zhǔn)則，并獲得對那些默許其形成和發(fā)展的國家的法律約束力。恰如時(shí)任國務(wù)院海洋事務(wù)法律顧問大衛(wèi)·科爾森(David Colson)所指出的：“航行自由計(jì)劃”承擔(dān)著“清晰表明維護(hù)航行自由權(quán)利，以及如其所望地塑造習(xí)慣國際法的國家意志”的使命。[21]另一方面，他們從國際條約，特別是《維也納條約法公約》中尋找法理依據(jù)。根據(jù)《維也納條約法公約》第31條的規(guī)定——條約的解釋需要考慮“嗣后條約適用中的(國家)實(shí)踐”——美國法學(xué)家高度重視作為“國家實(shí)踐”的“抗議”(protest)的國際法發(fā)展意義，認(rèn)為其有助于三個(gè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)：挑戰(zhàn)與本國利益不符的習(xí)慣國際法的發(fā)展；使國家擺脫新出現(xiàn)的國際法規(guī)范發(fā)展的束縛；促進(jìn)其自身觀點(diǎn)被接受為適當(dāng)?shù)膰H法律規(guī)則。[22]不止于此，他們進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：抗議要達(dá)到引導(dǎo)國際法習(xí)慣規(guī)范發(fā)展的目的，僅靠一紙外交聲明顯然不夠，尚需實(shí)質(zhì)性行動(dòng)實(shí)踐的支撐。丹尼斯·曼德斯格爾指出，事實(shí)勝于雄辯，只有得到武力支持的外交抗議，才更有法律意義；“外交抗議和權(quán)利行使”“都是維護(hù)航行自由所必需的手段”。[23]1983年，時(shí)任海軍副司令法律顧問丹尼斯·諾伊茨(Dennis Neutze)堅(jiān)持認(rèn)為，對《公約》模糊條款的最清晰解釋，應(yīng)該是“那些以《公約》規(guī)定為基礎(chǔ)的航行權(quán)利的真正行動(dòng)性實(shí)踐”；通過行動(dòng)性實(shí)踐，美國可以清晰地展示其對《公約》語言的理解，塑造習(xí)慣國際法的發(fā)展，并界定非《公約》簽署國的權(quán)利和義務(wù)。他表示，美國“必須以一種確?！豆s》語言被恰當(dāng)解釋的方式繼續(xù)其武裝力量行動(dòng)，向世界展示美國維護(hù)其航行自由的堅(jiān)定決心”。[24]“航行自由計(jì)劃”締造者之一埃利奧特·理查德森(Elliot L. Richardson)則強(qiáng)調(diào)，“航行自由計(jì)劃”必須長期進(jìn)行下去，因?yàn)椤叭魏瘟?xí)慣國際法原則的存續(xù)，均有賴于遵守原則的實(shí)踐的持續(xù)進(jìn)行”。[25]

總之，美國政府及其海軍策士斷言，習(xí)慣國際法和國際條約所賦予的“國家實(shí)踐”在發(fā)展和確認(rèn)國際權(quán)利方面的重要性，證明了國家進(jìn)行軍事宣示活動(dòng)的必要性與合法性，因此美國的“航行自由計(jì)劃”，特別是“航行自由行動(dòng)”，具有堅(jiān)實(shí)的國際法依據(jù)。

(二)現(xiàn)實(shí)主義對“航行自由計(jì)劃”必要性的論證

除了訴諸習(xí)慣國際法和國際公約法律原理之外，美國政府及其策士還依據(jù)現(xiàn)實(shí)主義國際關(guān)系理論，從國家軍事安全需要的角度，論證維持和強(qiáng)化“航行自由計(jì)劃”的必要性。兩相比較，自由國際主義的法理論證在邏輯上復(fù)雜些、嚴(yán)密些，在話語上也充滿了自由、法制、全球利益等國際主義的“粉飾”；現(xiàn)實(shí)主義則訴諸國家利益，尤其突出軍事戰(zhàn)略利益的重要性，其論證思路簡單明了，話語體系直白峻急，充滿壓迫感。

現(xiàn)實(shí)主義論證的上述特征，首先反映在美國政府出臺的一系列軍事安全戰(zhàn)略文件中。1994年國防部《國家安全與海洋法公約》白皮書指出：美國目前是，并將繼續(xù)是一個(gè)擁有全球利益的全球性大國；保護(hù)這些利益，需要美國在全球范圍內(nèi)的安全承諾，也需要美國在其利益受到威脅時(shí)動(dòng)用軍事力量的意愿和能力；有效使用這種力量的關(guān)鍵支柱，是美國武裝部隊(duì)的機(jī)動(dòng)性、前沿存在和戰(zhàn)備狀態(tài)，他們雖然得到《公約》的支持，但仍然需要建立和維護(hù)“航行自由計(jì)劃”，以承擔(dān)起反對過度海洋主張的責(zé)任。[26]2005年美國《國家海洋安全戰(zhàn)略》報(bào)告指出，美國國家海洋安全戰(zhàn)略以“三大原則”為總體指導(dǎo)：第一，維持海洋自由是國家頭等大事(top national priority)；第二，美國政府必須促進(jìn)和保護(hù)商業(yè)，以確保海運(yùn)的不間斷流動(dòng)；第三，美國政府必須促進(jìn)受歡迎的商品和人員的跨越國境流動(dòng)，同時(shí)排除危險(xiǎn)人物和物質(zhì)的入境。可見，這“三大原則”實(shí)為“一大原則”，即“海洋自由原則”。報(bào)告強(qiáng)調(diào)，船舶在國際水域自由航行、(領(lǐng)海)無害通過、國際海峽過境通行以及進(jìn)出港口的權(quán)利，是國家安全的基本要素；國家之間自由、持續(xù)和不受威脅的交往是一種基本的全球自由，有助于確保世界經(jīng)濟(jì)的順利運(yùn)轉(zhuǎn)。[27]根據(jù)海洋安全戰(zhàn)略報(bào)告的上述指導(dǎo)原則，海軍部在2007年財(cái)政預(yù)算申請報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，確保海洋自由，是美國海軍的歷史使命，也是當(dāng)代確保地區(qū)性和全球性和平與穩(wěn)定的需要。[28]《2011年國家軍事安全戰(zhàn)略》報(bào)告從海洋為“全球公域”的廣闊視野出發(fā)，論證航行自由的重要性，強(qiáng)調(diào)“確保共同使用全球公域和網(wǎng)絡(luò)空間，是美國國家安全的一個(gè)核心方面，也是一項(xiàng)持久性使命……海域(maritime domain)使美國軍隊(duì)的大部分前沿部署和維持以及支撐全球經(jīng)濟(jì)體系的貿(mào)易成為可能”。[29]從美國自身利益出發(fā)，尤其從軍事安全利益出發(fā)論證“航行自由行動(dòng)”的必要性，是上述戰(zhàn)略文件的共同特征。

相對于官方正式文件表述，美國海軍策士在論證中所流露出來的對軍事安全關(guān)切的熱衷和急迫之情，有過之而無不及。竭力突出海上機(jī)動(dòng)性的戰(zhàn)略意義，渲染航行自由受損的危險(xiǎn)性，是他們論證的共同特征。理查德·格魯那沃特認(rèn)為，維護(hù)公海行動(dòng)自由以及領(lǐng)海和國際海峽的通行權(quán)對于美國的重要性，怎么強(qiáng)調(diào)都不過分：“海軍部隊(duì)在威懾潛在侵略方面特別有效，因?yàn)樗麄兙哂徐`活性和機(jī)動(dòng)性，能夠在世界范圍內(nèi)對危機(jī)局勢作出反應(yīng)，而且在這樣行動(dòng)時(shí)，不會產(chǎn)生伴隨軍事力量進(jìn)入外國領(lǐng)土而來的政治糾紛?！盵30]羅奇和史密斯指出，作為世界上最強(qiáng)大的海軍力量，美國“需要海上機(jī)動(dòng)性”，需要投送海軍力量的合法權(quán)利最大化：“即便美國擁有可以在他認(rèn)為正當(dāng)?shù)牡胤?、以正?dāng)方式開展行動(dòng)的軍事力量，但若這種力量運(yùn)用的合法性得到普遍承認(rèn)，那么其行使成本無疑將會大幅度降低”；反之，“如果海洋權(quán)利遭到削弱，那么美國遭受的損失要比其他國家大得多”。[31]丹尼斯·曼德薩格爾則更明確地指出，如果沒有“航行自由計(jì)劃”的存在，“美國投送軍事力量，提供后勤保障，維持前沿存在，履行災(zāi)害救援、人道主義援助和非戰(zhàn)斗人員撤離等使命的能力，將受到嚴(yán)重阻礙”。[32]詹姆斯·克拉斯卡強(qiáng)調(diào)：全球航行自由，是海洋權(quán)力的基石，也是美國行使國家軍事力量的必要條件；海上行動(dòng)完全有賴于全球公域內(nèi)的戰(zhàn)略機(jī)動(dòng)性和戰(zhàn)術(shù)靈活性；對海軍作戰(zhàn)來說，不受阻礙海上過境通行，甚至比火力的概念更為重要；此外，航行自由也是全球經(jīng)濟(jì)繁榮的基礎(chǔ)。[33]顯而易見，這些論證所運(yùn)用的都是赤裸裸的現(xiàn)實(shí)主義的語言和邏輯。

高度關(guān)注軍事安全利益的現(xiàn)實(shí)主義，一旦與對自身軍事力量的高度自信相結(jié)合，便很容易地滑向了單邊主義和黷武主義。2011年8月，美國傳統(tǒng)基金會刊物《背景材料》(Backgrounder)發(fā)表了史蒂文·格羅夫斯(Steven Groves)的文章《確保美國的航行權(quán)利和自由不需要加入《公約》，就“旗幟鮮明”地表達(dá)了一種單邊主義和黷武主義的海洋政策主張。文章認(rèn)為，1982年《公約》通過之前的200余年及之后的30余年，美國依靠已有的國際法習(xí)慣、強(qiáng)大海軍以及“航行自由計(jì)劃”的外交抗議和軍事宣示行動(dòng)，成功捍衛(wèi)了他的航行權(quán)利和自由。因此，美國為保衛(wèi)其海洋大國權(quán)利，并不需要加入這個(gè)“存在嚴(yán)重缺陷的”(deeply flawed)多邊條約，只要維持一支強(qiáng)大海軍就足夠了。[34]盡管這種反對美國加入《公約》的主張并未主導(dǎo)整個(gè)美國政界，但鑒于當(dāng)今美國社會保守主義大行其道，大環(huán)境有利，尤其鑒于該文作者目前正擔(dān)任特朗普總統(tǒng)的特別助理和白宮副新聞秘書，身份特殊，其煽動(dòng)性和影響力不容小覷。

三、對“航行自由計(jì)劃”的批判

對“航行自由計(jì)劃”本身以及美國政府和海軍策士的肯定性論證，為數(shù)不多的美國國際法學(xué)者并不茍同，其中加以系統(tǒng)批判和反駁的，當(dāng)推威廉·J.艾克維斯(William J. Aceves)和阿米泰·埃齊奧尼(Amitai Etzioni)。

艾克維斯為加州大學(xué)洛杉磯分校法學(xué)院福特基金學(xué)者，學(xué)術(shù)領(lǐng)域兼跨國際法與國際關(guān)系。他于1996年發(fā)表長篇論文，較早對“航行自由計(jì)劃”及相關(guān)論證提出了批評。艾克維斯的批評從兩個(gè)層面展開。從法理層面上，他指出美國政府及其策士們的論證和政策行為存在兩個(gè)方面的錯(cuò)誤：第一，對其所依據(jù)的習(xí)慣國際法的解釋存在片面性，即僅僅強(qiáng)調(diào)國家實(shí)踐的重要性，卻有意回避習(xí)慣國際法構(gòu)成的另一個(gè)要件——“法律確信”原則(doctrine of opinio juris)。他指出，法律確信原則主張國家應(yīng)確信其一貫的行為是基于國際法義務(wù)的要求，而美國的“航行自由行動(dòng)”以及美國政府的斷言——美國必須采取行動(dòng)，否則會輸?shù)粲嘘P(guān)航行自由的斗爭——并沒有獲得其他國家的普遍認(rèn)可，是缺乏事實(shí)依據(jù)的“無的放矢”(misplaced)，因此有悖于法律確信原則，也不會被默認(rèn)為習(xí)慣國際法規(guī)則。第二，為挑戰(zhàn)“過度海洋主張”而依賴于“航行自由”這種軍事行動(dòng)，其實(shí)并非必要。一則，軍事行動(dòng)并非抗議某一主張的唯一方式；如果一項(xiàng)外交抗議迅速而明確，并同時(shí)得到其他國家的合法配合，足可抵消一項(xiàng)海洋主張的持續(xù)發(fā)展，根本無需采取軍事行動(dòng)。二則，認(rèn)為行動(dòng)性抗議是伸張國家實(shí)踐的唯一手段的觀點(diǎn)贊同者少之又少，難于在國際社會取得主流地位。在規(guī)范層面(a normative critique)，即國際正義和美國國家形象層面上，艾克維斯的批評可歸納為三點(diǎn)：第一，美國所堅(jiān)持的國家實(shí)踐決定國際法狀況的觀點(diǎn)，對小國明顯不公，因?yàn)樾痪邆涿绹欠N訴諸航行自由行動(dòng)伸張自己法律觀點(diǎn)的武裝能力，更無力對美國海軍的“入侵”(incursion)發(fā)起有效抵抗；第二，“航行自由行動(dòng)”具有引發(fā)武裝沖突的高風(fēng)險(xiǎn)性，當(dāng)受到挑戰(zhàn)的國家與美國一樣，具有通過國家實(shí)踐伸張其海洋法立場的堅(jiān)定決心和軍事能力時(shí)，暴力沖突便在所難免。第三，美國所堅(jiān)持的觀念——國家必須采取對抗行動(dòng)，哪怕可能導(dǎo)致暴力沖突，否則會喪失其在國際法下的權(quán)利——違背了《聯(lián)合國憲章》和《公約》第279條所倡導(dǎo)的和平解決爭端的基本原則，不無濫用權(quán)力的嫌疑和傾向，因?yàn)槊绹魬?zhàn)的“過度海洋主張”本來就充滿爭議，也并非不存在和平解決爭端的可能性，而美國卻不分青紅皂白，一律動(dòng)用武力，訴諸沖突性手段，實(shí)質(zhì)上是一種“強(qiáng)權(quán)即公理”的霸道邏輯?？傮w上看，艾克維斯重視和平、正義等國際法基本原則，主張美國超越國家利益的狹隘視角，以符合國際道義的國家政治行為影響國際法的良性發(fā)展。也正是基于這樣的認(rèn)識，他并未全盤否定“航行自由計(jì)劃”，而是建議強(qiáng)化和突出其雙邊和多邊外交手段，在捍衛(wèi)美國航行權(quán)利的努力中，多尋求外交解決方案，避免一味采取對抗性行為。[35]

如果說艾克維斯對美國“航行自由計(jì)劃”提出的是一種“建設(shè)性批判”，那么，喬治·華盛頓大學(xué)國際關(guān)系教授的阿米泰·埃齊奧尼的批判則是“破壞性的”，旨在動(dòng)搖該計(jì)劃的神圣性與正當(dāng)性。埃齊奧尼的“圣象破壞”運(yùn)動(dòng)，是從反駁官方對“航行自由計(jì)劃”的正當(dāng)性論證入手的，他“左右開弓”，依次對自由國際主義的論證和現(xiàn)實(shí)主義的論證展開批駁。

埃齊奧尼首先指出，自由國際主義的論證在一些方面偏離了自由國際主義的軌道。第一，對所謂“過度海洋主張”的認(rèn)定，缺乏公認(rèn)的國際法標(biāo)準(zhǔn)，完全以美國獨(dú)家主觀意志為標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)了美國的“霸道”(hegemon)，實(shí)際上已經(jīng)走到了通過外交手段和國際制度解決分歧的自由國際主義基本假設(shè)的對面。埃齊奧尼分析道，根據(jù)美國政府的說辭，世界上其他國家提出的海洋主張是否“過度”、對國際法和《公約》的解釋是否正確，均由美國自行決定，并單方面動(dòng)用其武裝力量執(zhí)行美國的規(guī)則。所以，在這場游戲中，美國同時(shí)扮演了原告、法官、陪審團(tuán)和“劊子手”(executioner)的角色，或正如人們經(jīng)常指責(zé)的那樣，美國在扮演世界警察的角色。這顯然是一種與自由國際秩序相去甚遠(yuǎn)，卻與霸權(quán)極為接近的行為模式。第二，美國對于“海洋法”不同解釋的處理方式簡單粗暴，暴露了美國立場的“荒謬”。在埃齊奧尼看來，國際法的地位并非“航行自由計(jì)劃”捍衛(wèi)者所說的那樣不證自明；一切法律，包括國內(nèi)法和憲法，當(dāng)然還有國際法，都要經(jīng)過不同的解釋和修訂，而且在由誰來執(zhí)行這些法律方面也存在著分歧。這是一種正?，F(xiàn)象，《公約》也不例外。就《公約》而言，對于法律的意義以及利用多邊機(jī)制和機(jī)構(gòu)來確定應(yīng)遵循何種解釋上，它存在著容納合法分歧的巨大空間。但“航行自由計(jì)劃”以美國標(biāo)準(zhǔn)為標(biāo)準(zhǔn)，不允許不同解釋的存在，實(shí)際上暴露了美國立場的“荒謬”(odd)——聲稱自己是唯一愿意并有能力保護(hù)作為自由秩序之關(guān)鍵因素的航行自由的國家，但卻拒絕加入這個(gè)把航行自由神圣化的條約?？傊?，航行自由的確是以規(guī)則為基礎(chǔ)的自由國際秩序的重要組成部分、一項(xiàng)重要的公共產(chǎn)品。但是，“航行自由行動(dòng)”的正當(dāng)性卻不能通過對這一秩序本身價(jià)值的調(diào)用和呼吁得到論證，因?yàn)檫@一秩序的核心是共識建構(gòu)、外交磋商和多邊機(jī)制，而非單方面的裁決和通過軍事手段強(qiáng)制執(zhí)行?？傊?，美國政府及其策士對“航行自由行動(dòng)”的自由國際主義辯護(hù)在許多方面偏離了自由主義應(yīng)有的軌道，因而是軟弱無力的。

其次，對于現(xiàn)實(shí)主義的論證，埃齊奧尼提出兩點(diǎn)具體批評：第一，軍事宣示行動(dòng)并非保證航行自由的最佳途徑，而是增大了安全風(fēng)險(xiǎn)。冷戰(zhàn)時(shí)期美蘇黑海撞船事件、近期中美海軍頻繁對峙充分說明了這一點(diǎn)。從現(xiàn)實(shí)主義的觀點(diǎn)來看，即便為了維護(hù)安全利益，也應(yīng)先采取低風(fēng)險(xiǎn)措施，而不應(yīng)急于從事高風(fēng)險(xiǎn)軍事活動(dòng)。軍事宣示行動(dòng)不宜作為對抗“過度海洋主張”的首選步驟，而應(yīng)作為外交和多邊步驟失敗時(shí)的備選方案。第二，“過度海洋主張”危害美國國家安全的斷言籠統(tǒng)而可疑。因?yàn)槊绹Q的“過度海洋主張”，實(shí)際上在“過度”程度和“違法”程度上并非整齊劃一；其中一些主張，或并非完全不合情理(比如要求運(yùn)載核武器和其他有毒物質(zhì)的船舶行使無害通過時(shí)的事先通報(bào)或許可)，或并不會對美國的安全構(gòu)成實(shí)質(zhì)性威脅(比如孟加拉、馬耳他等小國提出的軍艦無害通過的事先通報(bào)主張)，但美國卻不問青紅皂白，一體視為“過度”主張并付諸軍事挑戰(zhàn)行動(dòng)，從而無端加劇了緊張局勢。

根據(jù)以上觀察，埃齊奧尼不無深刻地指出，對“航行自由計(jì)劃”的現(xiàn)實(shí)主義辯護(hù)，涉及的其實(shí)是如何界定美國的世界角色的深層問題。在他看來，美國需要維持其全球武裝力量投送能力，并因此必須保證其航空母艦戰(zhàn)斗群和其他海軍資產(chǎn)自由調(diào)遣、自由機(jī)動(dòng)的主張，實(shí)質(zhì)目的在維護(hù)其霸權(quán)地位；“航行自由行動(dòng)”就是那個(gè)贏得了冷戰(zhàn)的“自信、強(qiáng)大、奉行單邊主義的美國的遺跡(relic)”，是美國霸權(quán)時(shí)代的“遺跡”。埃齊奧尼希望，在新的地區(qū)性大國崛起，美國霸權(quán)地位動(dòng)搖，“航行自由行動(dòng)”合理性遭到質(zhì)疑的新形勢下，美國政府能夠徹底審查并大幅收縮“航行自由行動(dòng)”；但對此前景能否如其所愿地發(fā)生，他不敢妄加肯定。[36]埃齊奧尼對美國政府及其策士的反駁是極其犀利的，其否定“航行自由計(jì)劃”的徹底性在美國學(xué)界也罕有其匹。

艾克維斯、埃齊奧尼等人的直言批判固然彌足珍貴，對于揭示美國“航行自由計(jì)劃”的霸權(quán)主義本質(zhì)頗具啟發(fā)意義，但在肯定和頌揚(yáng)占壓倒性優(yōu)勢的輿論氛圍下，在保守主義甚囂塵上的政治潮流下，卻難以傳遞至政策層面，改變美國政府的“海洋自由計(jì)劃”。做到這一點(diǎn)的是后者，而不是他們這樣的“狷介之士”。2015年以來，美國在南?！昂叫凶杂尚袆?dòng)”的升級和轉(zhuǎn)型證明了這一點(diǎn)。

四、海軍策士與南?！昂叫凶杂尚袆?dòng)”升級轉(zhuǎn)型

2015年9月17日，美國參議院就國防部亞太軍事安全戰(zhàn)略舉行聽證會，到會國防部證人表示，2012年以來，美國沒有在中國占有的南沙陸地構(gòu)造周邊12海里內(nèi)實(shí)施過航行自由行動(dòng)。此言一出，引發(fā)了美國國內(nèi)關(guān)于美國是否應(yīng)立即實(shí)施這一行動(dòng)的公共辯論。反對的意見認(rèn)為，這樣的行動(dòng)會激怒中國，并為中國提供實(shí)現(xiàn)其占有的領(lǐng)土軍事化的借口。支持的意見則稱，擱置“航行自由行動(dòng)”將導(dǎo)致諸多惡劣后果：一是對“航行自由計(jì)劃”基本理論的背離，帶來航行自由權(quán)利萎縮的風(fēng)險(xiǎn)；二是與美國對南海地物主權(quán)爭議不采取立場的政策不一致，等于默認(rèn)了中國對這些島嶼的主權(quán)；三是有效地“獎(jiǎng)賞”而非遏制了中國在南海的武斷行為，從而潛在地鼓勵(lì)了進(jìn)一步的此類行為。面對分歧的公眾意見，奧巴馬政府在慎重權(quán)衡利弊得失之后，決定于10月份在渚碧礁水域?qū)嵤┖叫凶杂尚袆?dòng)。[37]從此時(shí)起，南海成為美國海軍實(shí)施“航行自由行動(dòng)”的重點(diǎn)水域。

顯然，海軍策士的“風(fēng)險(xiǎn)提示”在奧巴馬重啟南?！昂叫凶杂尚袆?dòng)”決策中發(fā)揮了作用。不僅如此，他們對隨后的“航行自由行動(dòng)”密切跟蹤，及時(shí)評論，“建言獻(xiàn)策”，推動(dòng)了美國在南?！昂叫凶杂尚袆?dòng)”的升級轉(zhuǎn)型。

2015年10月27日，由導(dǎo)彈驅(qū)逐艦“拉森”號(Lassen)和一架P-8巡邏機(jī)進(jìn)入渚碧礁12海里領(lǐng)海以內(nèi)。為了表明這次行動(dòng)的非挑釁性，避免與中國軍隊(duì)發(fā)生沖突，美國提前兩周發(fā)布了警告。行動(dòng)結(jié)束后，美國行政當(dāng)局對此進(jìn)行了說明，但卻引起美國觀察人士的不滿和批評。參議院軍事委員會主席麥凱恩向國防部長卡特寫信，要求澄清“拉森”號驅(qū)逐艦的行動(dòng)細(xì)節(jié)，認(rèn)為如果“拉森”號在穿越渚碧礁12海里范圍內(nèi)時(shí)沒有實(shí)施軍事行為，且被描述為“無害通過”，則實(shí)際上等于承認(rèn)該海域是中國領(lǐng)海，將適得其反地加強(qiáng)了中方主張的合法性。(4)參見任重，李珍，青木等：《麥凱恩逼防長解釋巡航：是否承認(rèn)中國南海主權(quán)》，《環(huán)球時(shí)報(bào)》2015 年 11 月 13 日；張燁：《特朗普上臺后美國在南?！昂叫凶杂伞毙袆?dòng)的變化與應(yīng)對》，《太平洋學(xué)報(bào)》2018年第9期，第96頁。詹姆斯·克拉斯卡也出于同樣的理由，稱“拉森”號的行動(dòng)是一次“搞砸了的過境”(flubbed transit)。[38]此后，奧巴馬政府又在南海實(shí)施了3次“航行自由行動(dòng)”，包括2016年1月29日，美國驅(qū)逐艦“柯蒂斯·威爾伯”號(Curtis Wilber)在西沙中建島附近實(shí)施航行自由行動(dòng)；2016年5月10日，美國驅(qū)逐艦“威廉·P.勞倫斯”號(William P. Lawrence)在南沙永署礁12海里領(lǐng)海內(nèi)實(shí)施無害通過；2016年10月21日，美國驅(qū)逐艦“迪凱特”號(Decatur)在西沙群島附近實(shí)施“無害通過”。據(jù)分析，“迪凱特”號在行動(dòng)中采取的方式并非為“無害通過”，進(jìn)行了飛機(jī)起降、救生演練等活動(dòng)。[39]這表明，奧巴馬政府任內(nèi)在南海實(shí)施的最后一次“航行自由行動(dòng)”，朝著更具挑釁性的方向邁出了一步。這暗合了海軍策士們的建議，也為特朗普政府強(qiáng)化在南海的“航行自由行動(dòng)”探了路。

特朗普上臺4個(gè)月后，開始在南海實(shí)施“航行自由行動(dòng)”。2017年5月25日，美國導(dǎo)彈驅(qū)逐艦“杜威”號闖入南沙美濟(jì)礁周邊6海里水域以內(nèi)，還進(jìn)行人員落水救援演練。對此，美國官員稱：“杜威”號在執(zhí)行“正常操作”(normal operations)和演練。其言外之意是，美國所宣示的，不是領(lǐng)海無害通過的有限權(quán)利，而是海洋自由——一種領(lǐng)海之外的公海和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)之內(nèi)的合法權(quán)利。[40]也就是說，“杜威”號行動(dòng)意在展現(xiàn)美國政府對南海水域公海法律地位的認(rèn)定，否定中國對于美濟(jì)礁的領(lǐng)土主權(quán)。

2017年度，美國海軍共在南海實(shí)施了5次“航行自由行動(dòng)”，除了具有“示范意義”的“杜威”號的行動(dòng)外，還包括：7月2日，美國海軍“斯特蒂姆”號(Stethem)導(dǎo)彈驅(qū)逐艦進(jìn)入西沙中建島12海里領(lǐng)海以內(nèi)水域；10月8日，美國海軍“約翰·麥凱恩”號(John S. McCain)導(dǎo)彈驅(qū)逐艦進(jìn)入美濟(jì)礁12海里領(lǐng)海以內(nèi)水域；10月10日，“查菲”號導(dǎo)彈驅(qū)逐艦進(jìn)入西沙群島海域?qū)嵤昂叫凶杂尚袆?dòng)”。

2018財(cái)年，美國海軍共在南海實(shí)施了5次“航行自由行動(dòng)”，包括1月17日“霍珀”號(Hopper)在黃巖島的行動(dòng)、3月23日“馬斯廷”號(Mustin)在美濟(jì)礁的行動(dòng)、5月27日“安提坦”號(Antietam)巡洋艦與“希金斯”號(Higgins)驅(qū)逐艦在西沙群島的行動(dòng)、9月30日“迪凱特”號在南沙群島的行動(dòng)、11月26日“錢斯洛斯維爾”號(Chancellorsville)導(dǎo)彈巡洋艦在西沙群島的行動(dòng)。其中，5月27日“安提坦”號和“希金斯”號在西沙群島的航行和軍事演練活動(dòng)，是公開報(bào)道中美軍首次動(dòng)用 2 艘軍艦開展的“航行自由行動(dòng)”，規(guī)模增大，演練內(nèi)容增多，挑釁性更加明顯。[41]

進(jìn)入2019年以來，美國在南海實(shí)施“航行自由行動(dòng)”的頻率大幅升高，截至9月13日，實(shí)施行動(dòng)6次，已經(jīng)超過了上一年度的總和。(5)參見“南海戰(zhàn)略態(tài)勢感知”：《“邁耶”號導(dǎo)彈驅(qū)逐艦等西南沙“航行自由行動(dòng)”的戰(zhàn)術(shù)特點(diǎn)及政策啟示》，北京大學(xué)海洋研究院和“南海戰(zhàn)略態(tài)勢感知計(jì)劃”網(wǎng)站，https://scspi.pku.edu.cn/dtfx/496891.htm.11月20日，美海軍瀕海戰(zhàn)斗艦“加布里埃爾·吉福茲”號(Gabrielle Giffords)進(jìn)入南沙群島水域巡航；次日，導(dǎo)彈驅(qū)逐艦“韋恩·邁耶”號(Wayne E. Meyer)進(jìn)入西沙群島水域巡航。[42]這樣，2019年的南海“航行自由行動(dòng)”達(dá)到8次，創(chuàng)造了歷史記錄。

顯然，特朗普上臺后，美國對南海的“航行自由行動(dòng)”呈現(xiàn)出一些引人注目的新變化和新特點(diǎn)。中國學(xué)者張燁對此的歸納是: 行動(dòng)審批權(quán)限下放，輿論炒作減弱，軍方自主權(quán)提高，常態(tài)化、機(jī)制化日益明顯；同時(shí)，行動(dòng)頻率增大，與實(shí)戰(zhàn)準(zhǔn)備結(jié)合更加緊密，行動(dòng)樣式對我挑釁性增強(qiáng)。[41]北京大學(xué)海洋研究院“南海戰(zhàn)略態(tài)勢感知”計(jì)劃研究報(bào)告則在指出特朗普政府的“航行自由行動(dòng)”頻率和烈度雙雙顯著上升的同時(shí)，進(jìn)一步注意到美國針對西沙和南沙采取了不同的行動(dòng)方式。⑤

特朗普政府對南?！昂叫凶杂尚袆?dòng)”調(diào)整和發(fā)展的動(dòng)因，一方面是特朗普實(shí)施“印太戰(zhàn)略”和與中國進(jìn)行戰(zhàn)略競爭的需要，另一方面是海軍策士主流認(rèn)識傳導(dǎo)至政策層面的結(jié)果。在后一方面，詹姆斯·克拉斯加和彼德·達(dá)頓發(fā)揮了重要作用。

克拉斯加所做的工作，主要是從法律地位上對南海地物(features)分門別類，并提出相應(yīng)的法理依據(jù)，用于指導(dǎo)實(shí)施有針對性的軍事行動(dòng)。他把南海地物劃分為三類。第一類為“主權(quán)存在爭議的南海地物”(以南沙群島為主)，可視為“無主地”(terra nullius)，不處在任何國家主權(quán)之下；由于美國沒有承認(rèn)中國對這些地物的所有權(quán)，也就沒有義務(wù)遵循理論上的領(lǐng)海(無害通過)要求；若美國不承認(rèn)任何國家對這些地物的所有權(quán)，那么就沒有義務(wù)遵循理論上的領(lǐng)海規(guī)范，可以根據(jù)《公約》第87條，實(shí)施公海自由權(quán)利。第二類為主權(quán)所屬已經(jīng)明確但地理性質(zhì)不明確的地物，若為低潮高地，即便經(jīng)過劇烈改造，成為人工島嶼，設(shè)有人工設(shè)施，也不具備擁有海洋區(qū)域的資格。對于這類地物，美國也可以實(shí)施公海自由權(quán)利，包括穿越其周邊12海里水域的權(quán)利。第三類為主權(quán)所屬已經(jīng)明確且具有擁有12海里領(lǐng)海的地物，則所有國家的軍艦和商船(飛機(jī)除外)都可享有領(lǐng)海無害通過的權(quán)利。(6)參見James Kraska, “The Legal Rationale for Going Inside 12,” Asia Maritime Transparency Initiative (Center for Strategic & International Studies), September 11, 2015. https://amti.csis.org/the-legal-rationale-for-going-inside-12/; James Kraska, “The Nine Ironies of the South China Sea Mess,” The Diplomat, September 17, 2016. https://thediplomat.com/2015/09/the-nine-ironies-of-the-south-china-sea-mess不難發(fā)現(xiàn)，這種南海地物法律地位分類隱含著對中國南海政策立場——“中國對南海諸島及其附近海域擁有無可爭辯的主權(quán)”——的否認(rèn)。考慮到南海島礁領(lǐng)土主權(quán)大多存在爭議的客觀現(xiàn)實(shí)，這種南海地物分類和采取相應(yīng)軍事行動(dòng)的政策設(shè)計(jì)可能產(chǎn)生的一大國際法后果，便是南海的“公?；薄?/p>

在克拉斯加這里，南?！肮；钡闹鲝埵请[含性的，彼德·達(dá)頓接續(xù)其思路并更進(jìn)一步，提出了實(shí)現(xiàn)南?！肮；钡恼呗窂剑窗言谀虾５摹昂叫凶杂尚袆?dòng)”升級為“常態(tài)化海軍行動(dòng)”(routine naval operations)。達(dá)頓是在對2017年5月“杜威”號巡航美濟(jì)礁行動(dòng)進(jìn)行評論時(shí)提出這一政策路徑的。評論中，達(dá)頓對國防部發(fā)言人未能明確“杜威”號行動(dòng)的性質(zhì)和宗旨表示遺憾——該行動(dòng)到底是一場“航行自由行動(dòng)”，旨在挑戰(zhàn)中國政府的狹隘的國際法主張，還是“對航行自由的正當(dāng)?shù)暮统B(tài)化的行使”(a rightful and routine exercise of navigational freedoms)，旨在向該地區(qū)發(fā)出再保證的信號，并顯示美國捍衛(wèi)世界海洋規(guī)則的決心。在他看來，對二者嚴(yán)加區(qū)別并非無關(guān)緊要：第一，“航行自由行動(dòng)”乃針對“過度海洋主張”而來，然中國至今尚未明確南沙群島的領(lǐng)?；€，所以，在不存在具體法律主張的海域?qū)嵤┱降摹昂叫凶杂尚袆?dòng)”，屬“師出無名”，是錯(cuò)誤的；但美國海軍“可以也應(yīng)該在南沙群島水域‘徑直’(simply)行使完全而合法的公海自由”——這是在不存在需要挑戰(zhàn)的過度主張的海域內(nèi)的恰當(dāng)政策工具。第二，將常規(guī)海軍行動(dòng)與功能狹隘的“航行自由行動(dòng)”混為一談，造成了一些毫無必要的麻煩，包括將“航行自由計(jì)劃”政治化，模糊了向中國和該地區(qū)其他國家發(fā)出的信息，削弱了其對中國行為的影響，降低了該計(jì)劃的全球性效力等。而且，“航行自由行動(dòng)”并非反擊中國日益增強(qiáng)的海洋主張的唯一可行的行動(dòng)手段，也不是發(fā)生于全球范圍內(nèi)的對航行權(quán)利的各種非法限制的唯一補(bǔ)救辦法，而是以常態(tài)化實(shí)踐來維護(hù)航行自由的綜合努力的一小部分?！皩ψ杂珊叫械某掷m(xù)實(shí)踐，而非應(yīng)激性的‘航行自由行動(dòng)’，才是回應(yīng)中國在南海的強(qiáng)硬態(tài)度的最佳政策”。總之，在達(dá)頓看來，相較于功能狹隘的“航行自由行動(dòng)”，常態(tài)化的海軍行動(dòng)更適用于南海地區(qū)，是向中國傳遞美國政策紅線信號的更好方式，也是否定中國對南海島礁的領(lǐng)土主權(quán)、實(shí)現(xiàn)南海“公?；钡母颜哌x擇?；谶@樣的法理認(rèn)識，達(dá)頓呼吁美國政府表明態(tài)度：美國海軍在南海所執(zhí)行的是“航行自由的常態(tài)化作業(yè)”，而非“航行自由行動(dòng)”。[43]

從最近3年美國在南海實(shí)施“航行自由行動(dòng)”的實(shí)情看，上述國際法認(rèn)知邏輯顯然已傳導(dǎo)至政策層面，其結(jié)果便是南?！昂叫凶杂尚袆?dòng)”在實(shí)施頻度和執(zhí)行形式上的增加與調(diào)整。因此，克拉斯卡對特朗普政府在南沙群島美濟(jì)礁所開展的“航行自由行動(dòng)”表示贊賞，認(rèn)為這是“正確的”挑戰(zhàn)，美國應(yīng)在南海持續(xù)開展這類行動(dòng)。[44]美軍在南海的軍事行動(dòng)最終走向達(dá)頓等人所主張的“航行自由的常態(tài)化作業(yè)”亦未可知。

除了別有用心的法理邏輯外，超越“航行自由行動(dòng)”、將美國海軍在南海的行動(dòng)“常態(tài)化”的更大推動(dòng)因素，是特朗普政府雄心勃勃的印太戰(zhàn)略和與中國的戰(zhàn)略競爭。在此戰(zhàn)略語境下，美國決策層和觀察家正在從印太戰(zhàn)略和中美戰(zhàn)略競爭的高度，評估在南海的“航行自由行動(dòng)”。2017年出臺的《美國國家安全戰(zhàn)略報(bào)告》把印太地區(qū)列為美國區(qū)域安全的首要關(guān)切，而中國在南海的活動(dòng)又被視為對“自由開放的印太”(a free and open Indo-Pacific)的最大威脅。基于這種認(rèn)識，報(bào)告把強(qiáng)化海洋自由承諾、維護(hù)自由開放的海上通道、重振與菲律賓、越南、馬來西亞等的海上伙伴關(guān)系等確定為美國在印太地區(qū)的優(yōu)先行動(dòng)，針對中國指向性十分明顯。[45]

不過，從中美戰(zhàn)略競爭角度思考南?！昂叫凶杂尚袆?dòng)”動(dòng)向的集中體現(xiàn)，是2020年4月，美國國會研究處(Congressional Research Service)提交的《美國與中國在南海和東海的戰(zhàn)略競爭：背景及國會需要審議的問題》報(bào)告。報(bào)告對南海問題的中美戰(zhàn)略競爭本質(zhì)直言不諱，強(qiáng)調(diào)：在大國競爭再度興起的國際安全環(huán)境下，南海已成為中美戰(zhàn)略競爭的舞臺；在南海與中國展開戰(zhàn)略競爭，是特朗普政府對中國采取更具對抗性的總體方針的組成部分，以及特朗普政府推動(dòng)構(gòu)建“自由開放的印太”的努力的組成部分。報(bào)告指出，南海對于美國具有重要的戰(zhàn)略、政治和經(jīng)濟(jì)意義，而近年來中國在南海的行為——島礁建設(shè)、基地建設(shè)以及海軍維權(quán)行動(dòng)——已引起美國對中國實(shí)際控制南海的極大憂慮。報(bào)告分析了美國與中國在南海和東海進(jìn)行戰(zhàn)略競爭的總體目標(biāo)和具體目標(biāo)。總體目標(biāo)包括：履行美國在西太平洋的安全承諾，包括對日本和菲律賓的條約承諾；維持和加強(qiáng)美國領(lǐng)導(dǎo)的西太平洋安全架構(gòu)，包括美國與條約盟國和伙伴國的安全關(guān)系；維持對美國及其盟友和伙伴有利的地區(qū)力量平衡；捍衛(wèi)和平解決爭端的原則，抵制“強(qiáng)權(quán)即真理”的國際事務(wù)取向；捍衛(wèi)海洋(航行)自由原則；阻止中國成為東亞霸主。具體目標(biāo)包括：勸阻中國在南海繼續(xù)進(jìn)行以下活動(dòng)：基地建設(shè)，向南?；剞D(zhuǎn)移軍事人員、設(shè)備和物資，在黃巖島的造島和基地建設(shè)，宣布南沙地物的直線基線或虛報(bào)南沙上空的防空識別區(qū)；鼓勵(lì)中國減少或者終止在釣魚島水域的海上軍事行動(dòng)；停止向菲律賓占領(lǐng)的南沙島礁施壓，為菲律賓漁民進(jìn)入黃巖島和南沙群島附近水域提供更多便利；采納美國/西方關(guān)于海洋自由的定義，接受并遵守2016年7月仲裁庭對菲律賓和中國南海仲裁案的裁決。報(bào)告指出，為實(shí)現(xiàn)上述戰(zhàn)略目標(biāo)，特朗普政府采取了包括支持航行自由原則、實(shí)施“航行自由行動(dòng)”在內(nèi)的諸多“關(guān)鍵性”政策，但在“航行自由行動(dòng)”的戰(zhàn)略效果評估上，報(bào)告接受了美國觀察界的判斷：“航行自由行動(dòng)”可以直接支持美國捍衛(wèi)海洋自由原則的總體目標(biāo)，但對于其他目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，只是提供了間接的、邊緣性的支持，甚至根本沒有支持。[46]顯然，以此推理，超越“航行自由行動(dòng)”，擴(kuò)大美國海軍在南海的軍事活動(dòng)，是支持美國與中國的戰(zhàn)略競爭的必然選擇，而升級“航行自由行動(dòng)”只是在這一進(jìn)程上邁出的第一步。

需要指出的是，《美國與中國在南海和東海的戰(zhàn)略競爭：背景及國會需要審議的問題》報(bào)告很大程度上是海軍策士“集體智慧的結(jié)晶”。實(shí)際上，該報(bào)告的主體內(nèi)容采自2018年5月的國會研究處報(bào)告《涉華海洋領(lǐng)土和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)爭端》，[47]而這一報(bào)告的作者羅納德·奧羅克(Ronald O’Rourke)則是一名資深海軍事務(wù)分析家。(7)羅納德·奧羅克的簡歷可見于https://www.usni.org/people/ronald-orourke。海軍策士對美國南?！昂叫凶杂尚袆?dòng)”的政策影響，由此可窺見一斑。

五、結(jié) 語

從官僚政治的角度分析，美國海軍策士對“航行自由計(jì)劃”正當(dāng)性的“精心”論證、對升級轉(zhuǎn)型“航行自由行動(dòng)”的竭力呼吁，不無狹隘部門利益算計(jì)的嫌疑。畢竟，在美國霸權(quán)衰落、軍種結(jié)構(gòu)大調(diào)整的形勢下，防止海軍被“瘦身”的辦法之一，便是宣揚(yáng)海軍對于美國全球軍事安全戰(zhàn)略的意義，并擴(kuò)大海軍全球巡航的數(shù)量與范圍。(8)克拉斯卡和佩德羅佐在他們著作的導(dǎo)言結(jié)尾含蓄地表達(dá)了這種關(guān)切，見James Kraska and Raul Pedrozo, The Free Sea: The American Fight for Freedom of Navigation, p. 6。渲染中國南海開發(fā)活動(dòng)對美國戰(zhàn)略利益的威脅，借機(jī)升級轉(zhuǎn)型“航行自由行動(dòng)”，無疑是實(shí)現(xiàn)上述目的和利益的一條捷徑。

然而，狹隘的部門利益動(dòng)機(jī)決定了海軍策士對美國“航行自由計(jì)劃”正當(dāng)性的論證的主觀片面性和逆潮流性。所謂“主觀片面性”，指他們的論證是“美國中心式”的，不僅利益依歸指向美國，而且所引用的材料也源于美方媒體，對受到挑戰(zhàn)的國家的立場和相關(guān)報(bào)道視而不見、刻意回避，更不能從對方立場思考問題，從而影響了學(xué)術(shù)研究所需要的客觀性與中立性。所謂“逆潮流性”，指他們雖然在論證中訴諸《公約》，“入乎其內(nèi)”，“死摳”《公約》條文，只為從中尋找支持其絕對航行自由主張的法理依據(jù)，卻不能“出乎其外”，從國際海洋法發(fā)展的大趨勢、大潮流定位美國的海洋法政策立場，結(jié)果走到了進(jìn)一步限制航行自由，特別是限制海洋軍事活動(dòng)的國際海洋法發(fā)展大趨勢的反面。這一點(diǎn)，對于深化對海軍策士們的論證的認(rèn)識尤其重要。

如果說《公約》在沿海國的經(jīng)濟(jì)和安全利益與海洋大國的航行利益之間達(dá)成了平衡，那么，《公約》生效以來，進(jìn)一步限制航行自由，特別是限制海洋軍事活動(dòng)則成為國際海洋法發(fā)展的基本趨勢。《公約》所確立的和平利用海洋原則的日益深入人心，以及不斷高漲的環(huán)境意識，成為繼沿海國的經(jīng)濟(jì)利益訴求之后，推動(dòng)海洋法朝著進(jìn)一步限制海洋自由方向發(fā)展的新動(dòng)力。

在新原則、新訴求的引領(lǐng)和支持下，世界各國對海洋自由的限制手段也超越了以往所謂的“管轄權(quán)的漫延”(creeping jurisdiction)——即不斷把更大海域置于國家管轄權(quán)之下，而是在《公約》劃定的海洋區(qū)域內(nèi)(領(lǐng)海、國際海峽、群島水域、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)等)，尤其在美國極為關(guān)注的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)“深化管轄權(quán)”(thickening jurisdiction)?！吧罨茌牂?quán)”概念是澳大利亞學(xué)者薩姆·貝特曼(Sam Bateman)、唐納德·羅斯威爾(Donald R. Rothwell)等人在2000年提出來的，用來指稱沿海國在其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)采取的兩種行為：一是進(jìn)一步加強(qiáng)對依法可行使管轄的活動(dòng)的管轄，二是將管轄權(quán)擴(kuò)大到通常被認(rèn)為不屬于沿海國管轄權(quán)范圍內(nèi)的活動(dòng)。他們指出，前一種情形的例子包括提高海運(yùn)環(huán)境控制標(biāo)準(zhǔn)、限制海洋科研活動(dòng)等，后一種情形則包括設(shè)立安全區(qū)和禁止軍事活動(dòng)等；其中，對專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)軍事活動(dòng)施加限制，是“深化管轄權(quán)”活動(dòng)的典型，正在成為一種普遍的發(fā)展趨勢。[48]

夏威夷大學(xué)法學(xué)院教授喬恩·M.范·戴克(Jon M. Van Dyke)是享譽(yù)世界的海洋法問題專家。他在2005年的一篇文章中，考察了沿海國在其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)對航行自由施加的種種限制，得出結(jié)論認(rèn)為專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)中航行自由等同于公海中的航行自由的說法已經(jīng)不再準(zhǔn)確。[49]2007年,他進(jìn)一步擴(kuò)大研究視角，把相關(guān)管理文件的新發(fā)展和國家在國際海峽中限制航行自由的實(shí)踐納入考察，得出結(jié)論：由于沿海國對生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和安全方面的關(guān)切，航行自由受到的限制有增無減；新的國家實(shí)踐已經(jīng)持續(xù)地改變了《公約》所確立的航行利益與其他國家利益之間的平衡；而且，沿海國限制航行自由、限制專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的軍事活動(dòng)的主張和實(shí)踐已經(jīng)被國際海事組織、國際原子能機(jī)構(gòu)和太平洋島國論壇(the Pacific Islands Forum)等區(qū)域和全球性組織所接受；“在這一演進(jìn)過程中，航行自由似乎正在消失”。[50]

總之，限制絕對航行自由、限制海上軍事活動(dòng)正成為國際海洋法發(fā)展的大趨勢、大潮流。美國不斷強(qiáng)化以海上軍事活動(dòng)自由為核心訴求的“海洋自由”概念，并升級作為其實(shí)現(xiàn)手段的“航行自由計(jì)劃”，顯然與這一大趨勢、大潮流背道而馳。從這一宏觀視角看，美國海軍策士無視大潮流、單純從美國視角出發(fā)的“正當(dāng)性”論證，其正當(dāng)性和科學(xué)性其實(shí)都是值得商榷的。當(dāng)然，我們不能因此而對他們的論證和建言嗤之以鼻、不屑一顧，相反，密切跟蹤、深入分析，才是我們應(yīng)該采取的態(tài)度。因?yàn)?，海軍策士們的研究成果和輿論發(fā)聲，往往是美國政府立場的“風(fēng)向標(biāo)”和“催化劑”，既反映了美國執(zhí)行“航行自由行動(dòng)”的歷史經(jīng)驗(yàn)，又影響著其未來走向。本文的研究證明了這一點(diǎn)。